Юридическая ответственность должностных лиц местного самоуправления в единой системе публичной власти: доктрина, механизмы и перспективы совершенствования (на основе ФЗ № 33-ФЗ от 2025 года)

Развитие системы местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации на протяжении последних десятилетий характеризуется не просто эволюцией, а периодическими глубокими реформами, направленными на приведение правового статуса муниципальных образований в соответствие с меняющейся конституционной моделью. Ключевым фактором актуальности настоящего исследования является принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который является прямым следствием конституционных поправок 2020 года.

Этот новый правовой акт радикально пересматривает статус органов и должностных лиц МСУ, интегрируя их в единую вертикаль публичной власти и, соответственно, трансформируя механизмы их юридической ответственности. Целью данной работы является проведение комплексного теоретико-правового анализа актуального статуса, полномочий и, прежде всего, механизмов конституционно-правовой, административной и гражданско-правовой ответственности выборных и назначаемых должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации. Особое внимание будет уделено правоприменительной практике в городах федерального значения и оценке эффективности действующего законодательства.

Структура работы построена на последовательном раскрытии системы юридической ответственности: от определения правового статуса должностного лица в контексте новой законодательной модели до критической оценки механизмов ответственности (перед государством, населением и третьими лицами) и формулирования научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства.

Теоретические основы и правовой статус должностных лиц местного самоуправления

Актуальность исследования правового статуса должностных лиц МСУ обусловлена необходимостью его переосмысления в свете доктрины «единой системы публичной власти», закрепленной в Конституции РФ. Должностное лицо МСУ, являясь ключевым звеном, обеспечивающим непосредственное решение вопросов местного значения, выступает субъектом особой публично-правовой ответственности. Таким образом, прежде чем рассматривать специфику ответственности, важно четко определить, какие именно лица подпадают под эту категорию и каковы их новые полномочия.

Понятие должностного лица МСУ: конституционно-правовая и отраслевая характеристика

Правовой статус должностного лица местного самоуправления определяется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (действующим до 01.01.2027) и, в полной мере, Федеральным законом от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который является фундаментом новой модели организации МСУ.

Должностное лицо МСУ — это лицо, замещающее муниципальную должность (избранное населением либо представительным органом) или должность муниципальной службы, наделенное в установленном порядке полномочиями по осуществлению функций публичной власти на местном уровне.

В рамках муниципально-правовой доктрины, должностные лица традиционно классифицируются на две основные группы, в зависимости от способа замещения должности:

1. Лица, замещающие муниципальные должности: Сюда относятся выборные должностные лица (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов) и должностные лица, назначаемые по результатам конкурса (например, глава местной администрации, нанимаемый по контракту). Именно выборные должностные лица, в первую очередь главы МО, несут наиболее широкий спектр конституционно-правовой ответственности.
2. Муниципальные служащие: Лица, исполняющие обязанности по обеспечению реализации полномочий органов МСУ, которые несут административную, дисциплинарную и, при определенных обстоятельствах, уголовную ответственность.

Федеральный закон № 33-ФЗ унифицировал срок полномочий для всех лиц, замещающих муниципальные должности, установив его продолжительность в 5 лет. Этот факт свидетельствует о стремлении федерального законодателя к повышению стабильности и предсказуемости функционирования местной власти, а также к синхронизации сроков полномочий с органами государственной власти субъектов РФ.

Специфика правового статуса должностных лиц внутригородских муниципальных образований городов федерального значения

Новый закон № 33-ФЗ вносит существенные изменения в типологию муниципальных образований, устанавливая всего три их вида: городской округ, муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование города федерального значения. Это подчеркивает уникальность статуса последних, обусловленную двойным уровнем публичной власти: региональным (города федерального значения) и муниципальным (внутригородские МО).

Специфика правового статуса должностных лиц в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) заключается в следующем:

1. Ограниченный перечень полномочий: Внутригородские МО обладают меньшим объемом вопросов местного значения, поскольку значительная часть полномочий передана на уровень субъекта РФ (города федерального значения). Это снижает риск ответственности должностных лиц за неисполнение крупных социально-экономических задач, но усиливает их ответственность за соблюдение регламентов и порядка.
2. Повышенный контроль субъекта РФ: На территории городов федерального значения полномочия должностных лиц МСУ часто находятся под более жестким контролем со стороны высших должностных лиц субъекта РФ.
3. Унификация избрания главы: В соответствии с ФЗ № 33-ФЗ, новый механизм избрания главы муниципального образования может предусматривать его избрание из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ. Внутригородские МО являются ярким примером, где такой механизм может быть максимально эффективно реализован для обеспечения вертикальной координации, что, в свою очередь, усиливает их ответственность перед государством и снижает ответственность перед населением.

Таким образом, должностные лица внутригородских МО обладают статусом, который максимально интегрирован в систему публичной власти субъекта РФ, что трансформирует их юридическую ответственность в сторону усиления государственного контроля и ослабления прямой ответственности перед местным сообществом. Как же в этой новой реальности обеспечивается система и виды юридической ответственности?

Система и виды юридической ответственности должностных лиц МСУ перед населением, государством и физическими/юридическими лицами

Система юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления является комплексной и многоаспектной. В соответствии с доктриной муниципального права и положениями ст. 70 ФЗ № 131-ФЗ (действующей до вступления в силу ФЗ № 33-ФЗ в полном объеме), органы и должностные лица МСУ несут ответственность перед тремя ключевыми субъектами:

Субъект ответственности	Виды ответственности (общие)	Основополагающие НПА
Население	Муниципально-правовая (отзыв — исключен в ФЗ № 33-ФЗ)	Уставы МО, ранее ФЗ № 131-ФЗ
Государство	Конституционно-правовая (отрешение, роспуск), Административная, Уголовная, Дисциплинарная	Конституция РФ, ФЗ № 33-ФЗ, УК РФ, КоАП РФ
Физические/Юр. лица	Гражданско-правовая (имущественная)	ГК РФ (ст. 16, 1069)

Конституционно-правовая ответственность должностных лиц МСУ: анализ механизмов и оснований

Конституционно-правовая (или муниципально-правовая) ответственность является специфической формой публично-правовой ответственности, применяемой исключительно к выборным и высшим должностным лицам МСУ за нарушение федерального законодательства, законов субъекта РФ или устава муниципального образования.

Ключевыми механизмами реализации этой ответственности перед государством являются:

1. Роспуск представительного органа муниципального образования: Применяется высшим должностным лицом субъекта РФ в случае систематического принятия представительным органом актов, противоречащих законодательству, или неисполнения решений суда.
2. Отрешение от должности главы муниципального образования: Применяется высшим должностным лицом субъекта РФ.

Важнейшей гарантией судебной защиты является то, что основанием для начала процедуры отрешения или роспуска является вступившее в законную силу решение суда, установившее факт нарушения. Высшее должностное лицо субъекта РФ обязано издать акт об отрешении в срок от одного до шести месяцев с момента вступления в силу судебного решения (согласно ч. 23 ст. 21 ФЗ № 33-ФЗ).

Утрата доверия Президента РФ как новый ключевой элемент вертикали власти

Федеральный закон № 33-ФЗ ввел новый, кардинально усиливающий вертикаль власти, механизм: глава муниципального образования несет прямую ответственность перед высшим должностным лицом субъекта РФ, а также может быть досрочно лишен полномочий по основанию утраты доверия Президента Российской Федерации.

Пункт 1 части 1 статьи 21 Федерального закона № 33-ФЗ прямо закрепляет это основание досрочного прекращения полномочий. Этот механизм, аналогичный тому, что применяется к главам субъектов РФ, свидетельствует о максимальной интеграции должностных лиц МСУ в единую систему публичной власти и о повышении их политической ответственности до федерального уровня. В доктринальном плане это является наиболее значимым изменением, поскольку подчеркивает не только правовую, но и политическую зависимость главы МО от центральной власти. Что же это означает на практике для местного самоуправления?

Доктринальная проблема разграничения гражданско-правовой и персональной ответственности

Вопрос гражданско-правовой ответственности муниципальных образований и персональной ответственности должностных лиц является предметом постоянных научных дискуссий и сложным звеном правоприменения.

Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ, гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами за вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц органов МСУ, несет само муниципальное образование как публично-правовое образование.

Возмещение вреда осуществляется за счет казны муниципального образования. Таким образом, вред, причиненный гражданам, не ложится напрямую на плечи виновного должностного лица, а возмещается из средств местного бюджета.

Ограниченность материальной (регрессной) ответственности

Ключевая доктринальная проблема заключается в разграничении публично-правовой (коллективной) ответственности МО перед внешними субъектами и внутренней материальной ответственности должностного лица перед своим работодателем (МО).

После возмещения вреда из муниципальной казны, муниципальное образование приобретает право обратного требования (регресса) к должностному лицу, чьими действиями был причинен ущерб (ст. 1081 ГК РФ).

Однако на практике эффективность этого механизма крайне низка, поскольку пределы материальной ответственности должностного лица, если оно является муниципальным служащим или работником, регулируются Главой 39 Трудового кодекса РФ. В большинстве случаев, если не доказан умысел или преступление, размер материальной ответственности ограничивается средним месячным заработком работника (статьи 238–250 ТК РФ).

Субъект, несущий ответственность	Вид ответственности	Предел возмещения вреда	Основание (НПА)
Муниципальное образование	Гражданско-правовая (перед третьими лицами)	Полный размер причиненного вреда	Ст. 1069 ГК РФ
Должностное лицо МСУ	Материальная (регрессная, перед МО)	Как правило, в пределах среднего месячного заработка	Ст. 1081 ГК РФ, Гл. 39 ТК РФ

Таким образом, налицо доктринальный разрыв: МО несет полную имущественную ответственность, тогда как персональная материальная ответственность должностного лица, как правило, носит ограниченный характер. Это создает условия для недостаточной дисциплины и снижает стимул к принятию законных решений, поскольку финансовые последствия ошибок несут налогоплательщики, а не виновное лицо.

Административная и уголовная ответственность должностных лиц МСУ

Помимо специфической муниципально-правовой и имущественной ответственности, должностные лица МСУ также являются субъектами общей административной и уголовной ответственности.

Административная ответственность наступает за совершение административных правонарушений, связанных с ненадлежащим исполнением муниципальных функций. Наиболее частыми основаниями являются нарушения в сфере закупок, бюджетного законодательства, а также невыполнение законных предписаний надзорных органов.

Уголовная ответственность является наиболее строгой формой ответственности и наступает за совершение преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом РФ. Для должностных лиц МСУ ключевое значение имеет Глава 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

К наиболее распространенным составам преступлений относятся:

• Статья 285 УК РФ (Злоупотребление должностными полномочиями): Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
• Статья 286 УК РФ (Превышение должностных полномочий): Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших указанные выше последствия.

Привлечение должностных лиц к уголовной ответственности является важным, но крайним звеном в системе контроля, которое, как правило, применяется при наличии особо тяжких последствий или коррупционной составляющей.

Проблемы правоприменения и научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства

Эффективность любой системы ответственности измеряется не только наличием соответствующих норм, но и их реальным применением. В сфере МСУ, несмотря на наличие широкого арсенала правовых мер, сохраняются серьезные проблемы правоприменения и системные дисбалансы.

Изменение баланса ответственности: анализ исключения института отзыва выборного должностного лица населением (ФЗ № 33-ФЗ)

Наиболее резонансным и критикуемым доктринальным изменением в Федеральном законе № 33-ФЗ (2025 г.) стало исключение правового механизма досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица по инициативе населения (институт отзыва избирателями).

Ранее, ФЗ № 131-ФЗ предусматривал возможность отзыва главы МО, хотя и при крайне жестких условиях (необходимость подтверждения противоправности действий судом и голосование не менее половины зарегистрированных избирателей).

Критическая оценка последствий

Упразднение института отзыва приводит к явному дисбалансу ответственности:

1. Ослабление ответственности перед населением: Выборные должностные лица лишаются прямого, хотя и сложного в реализации, рычага воздействия со стороны тех, кто их избрал. Это ослабляет демократический контроль на местах.
2. Усиление ответственности перед государством: На фоне упразднения отзыва, механизмы государственного контроля (отрешение, роспуск, утрата доверия Президента РФ) приобретают доминирующее значение.

В результате, вектор ответственности главы муниципального образования смещается от электората к вертикали государственной власти. С доктринальной точки зрения, это может рассматриваться как отход от принципа народовластия на местном уровне в пользу укрепления единой системы публичной власти.

Проблемы судебного контроля за деятельностью должностных лиц и законностью муниципальных правовых актов

Судебный контроль является ключевым элементом законности и основанием для применения мер конституционно-правовой ответственности. Однако и здесь возникают сложности.

Примером проблем правоприменения является Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 № 48-П. КС РФ рассматривал ситуацию, когда органы МСУ пытались самостоятельно отменить выданные ими ранее разрешения (например, на ввод объекта ИЖС в эксплуатацию) уже после регистрации права собственности в ЕГРН. Суд указал на недопустимость произвольной отмены муниципальных правовых актов, затрагивающих права третьих лиц, без судебного решения.

Этот пример демонстрирует, что даже при наличии явных нарушений со стороны должностных лиц при выдаче актов, последующие попытки исправления ошибок могут быть заблокированы механизмом судебной защиты прав добросовестных приобретателей. Разве это не указывает на необходимость более строгого контроля на этапе принятия решений, а не на этапе привлечения к ответственности за уже совершенные нарушения?

Предложения по совершенствованию законодательных механизмов юридической ответственности должностных лиц МСУ

Для повышения эффективности, прозрачности и справедливости системы юридической ответственности должностных лиц МСУ, особенно в условиях новой реформы, представляются необходимыми следующие научно обоснованные предложения:

1. Уточнение пределов материальной (регрессной) ответственности: Необходимо внести изменения в федеральное законодательство (например, в Трудовой кодекс РФ или отдельный федеральный закон о статусе должностных лиц МСУ), позволяющие устанавливать полную материальную ответственность должностных лиц МСУ (как выборных, так и назначаемых) за ущерб, причиненный муниципальному образованию в результате их незаконных действий, подтвержденных судом, даже если не доказан умысел, но имела место грубая небрежность. Исключение, ограничивающее ответственность средним заработком, должно применяться только к рядовым муниципальным служащим, не имеющим властных полномочий.
2. Восстановление института ответственности перед населением: В целях сохранения демократической легитимности МСУ, необходимо рассмотреть возможность введения альтернативного механизма ответственности выборных должностных лиц перед населением, который не будет полным аналогом института отзыва, но позволит жителям выражать недоверие (например, через механизм консультативного референдума или особый порядок инициирования внеочередных выборов при сборе определенного процента подписей, подлежащий утверждению региональным законодательством).
3. Повышение прозрачности процедуры «Утраты доверия»: Поскольку ФЗ № 33-ФЗ вводит понятие «утрата доверия Президента РФ» как основание для отрешения от должности главы МО, необходимо законодательно (в законах субъектов РФ или в подзаконных актах) четко определить перечень признаков и процедуру установления факта утраты доверия. Это предотвратит возможное злоупотребление данной нормой как политическим инструментом, не имеющим четких правовых оснований.
4. Специфика ответственности должностных лиц внутригородских МО: Необходимо предусмотреть в региональном законодательстве городов федерального значения (ФЗ от 20.03.2025 № 33-ФЗ предоставляет такую возможность) более строгие требования к квалификации и ответственности должностных лиц внутригородских МО в части исполнения отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ. Например, введение повышенной административной ответственности за несоблюдение стандартов, установленных региональным законодательством города федерального значения.

Заключение

Проведенное исследование подтвердило, что правовой статус и система юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления претерпели существенные изменения в результате конституционной реформы 2020 года и принятия Федерального закона № 33-ФЗ от 2025 года.

Основные выводы:

1. Трансформация статуса: Должностные лица МСУ максимально интегрированы в единую систему публичной власти, при этом срок полномочий унифицирован до 5 лет. Специфика статуса должностных лиц внутригородских МО городов федерального значения заключается в повышенной подотчетности субъекту РФ и ограниченном объеме полномочий.
2. Дисбаланс ответственности: В системе ответственности наблюдается явный сдвиг в сторону усиления государственного контроля. Введение основания «утрата доверия Президента РФ» для отрешения главы МО и упразднение института отзыва населением свидетельствуют об ослаблении прямой ответственности перед местным сообществом и укреплении вертикали власти.
3. Проблема имущественной ответственности: Сохраняется ключевая доктринальная и практическая проблема ограниченности персональной материальной ответственности должностных лиц (как правило, до размера среднего месячного заработка) перед муниципальным образованием, что противоречит принципу полноты возмещения ущерба, который МО несет перед третьими лицами за счет казны.
4. Правоприменительная сложность: Судебная практика, включая позиции Конституционного Суда РФ (например, Постановление № 48-П от 2022 года), указывает на сложность реализации судебного контроля за деятельностью должностных лиц и необходимость повышения качества правовых актов на этапе их принятия.

Сформулированные предложения, в частности, по расширению пределов регрессной ответственности и восстановлению механизмов ответственности перед населением, направлены на повышение эффективности и справедливости правовых механизмов, что является критически важным для обеспечения подлинной ответственности должностных лиц МСУ в условиях новой законодательной модели.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (в ред. от 30.12.2008).
2. Федеральный закон от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Госдумы Федерального собрания РФ».
3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44577/ (дата обращения: 23.10.2025).
5. Федеральный закон от 20.03.2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_501319/ (дата обращения: 23.10.2025).
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 N 48-П «По делу о проверке конституционности…» [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_431780/ (дата обращения: 23.10.2025).
7. Устав города Санкт-Петербург.
8. Закон Санкт-Петербурга от 07.06.2005 г. № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (с изм. на 08.02.2010).
9. Закон Санкт-Петербурга от 25.07.2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга».
10. Алехин А.П. Административное право России. М.: Зеркало – М, 2008.
11. Баталина В.В. Краткий курс по административному праву России. М.: Окей-книга, 2009.
12. Габричидзе Б.Н. Административное право. М.: Волтер Клуверс, 2008.
13. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. М.: ТК ВЕЛБИ, 2009.
14. Дмитриев Ю.А. Административное право. М.: Вершина, 2010.
15. Кокотов А.Н. Муниципальное право России: курс лекций. М.: Проспект, 2008.
16. Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России. М.: Дашков и К, 2008.
17. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. Ростов-на-Дону: Феникс, 2008.
18. Прудников А.С., Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление. М.: ЮНИТИ, 2009.
19. Свирин Ю.А. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России. М.: Дашков и К, 2009.
20. Федощев А. Г., Федощева Н. Н. Муниципальное право в схемах и определениях. М.: Юристъ, 2008.
21. Хужокова И. М. Краткий курс по муниципальному праву России. М.: Окей-книга, 2010.
22. Широков А.Н., Юркова С.Н. Местное самоуправление современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М.: КноРус, 2009.
23. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М.: Проспект, 2009.
24. Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (Обзор ст. 70 ФЗ № 131-ФЗ) [Электронный ресурс]. URL: https://aup.ru/books/m237/8_1.htm (дата обращения: 23.10.2025).
25. В России усовершенствуют систему организации местного самоуправления (Аналитика ФЗ №33-ФЗ) [Электронный ресурс]. URL: https://xn--80adfebob2b2aefckm8p.xn--p1ai/news/v-rossii-usovershenstvuyut-sistemu-organizacii-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 23.10.2025).
26. Гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц МСУ (Обзор ст. 16, 1069 ГК РФ) [Электронный ресурс]. URL: https://dispace.edu.nstu.ru/dspace/doc/read/otvetstvennost-organov-i-dolzhnostnykh-lits-msu-pered-fizicheskimi-i-yuridicheskimi-litsami (дата обращения: 23.10.2025).
27. Муниципальная реформа: как новый закон повлияет на жизнь регионов и местной власти (Аналитика ФЗ №33-ФЗ) [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/interview/1684307/ (дата обращения: 23.10.2025).
28. Ответственность должностных лиц местного самоуправления, органов местного самоуправления (Научная статья, КиберЛенинка) [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otvetstvennost-dolzhnostnyh-lits-mestnogo-samoupravleniya-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 23.10.2025).
29. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством (Обзор ст. 73 ФЗ № 131-ФЗ) [Электронный ресурс]. URL: https://studfile.net/preview/8796843/page:19/ (дата обращения: 23.10.2025).
30. Полномочия органов местного самоуправления в новых законодательных условиях (Научная статья, КиберЛенинка) [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/polnomochiya-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-novyh-zakonodatelnyh-usloviyah (дата обращения: 23.10.2025).
31. Теоретико-правовые аспекты ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления при неисполнении судебного решения (Научная статья, КиберЛенинка) [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/teoretiko-pravovye-aspekty-otvetstvennosti-dolzhnostnyh-lits-i-organov-mestnogo-samoupravleniya-pri-neispolnenii-sudebnogo (дата обращения: 23.10.2025).