Формирование муниципальных бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы, механизмы повышения эффективности и стратегические перспективы

На 1 января 2024 года совокупный муниципальный долг Российской Федерации составлял 204,8 млрд рублей, что значительно меньше регионального долга (3,1 трлн рублей) и государственного долга РФ в целом. Отношение муниципального долга к собственным доходам местных бюджетов в среднем по РФ не превышает 5%. Эти данные на первый взгляд кажутся обнадеживающими, однако они лишь маскируют глубокие структурные проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные бюджеты. Истинная картина складывается из высокой дотационности, недостатка собственной доходной базы и критической зависимости от межбюджетных трансфертов, что ставит под вопрос реальную самостоятельность местного самоуправления.

В условиях продолжающихся реформ местного самоуправления и перманентной экономической нестабильности, вопрос формирования и исполнения муниципальных бюджетов приобретает особую актуальность. Местное самоуправление, являясь наиболее близким к населению уровнем публичной власти, напрямую отвечает за качество жизни граждан, предоставляя важнейшие социальные услуги и поддерживая местную инфраструктуру. Эффективность функционирования этой системы напрямую зависит от ее финансовой устойчивости, которая, в свою очередь, обусловлена качеством формирования и исполнения местных бюджетов.

Настоящее исследование ставит своей целью комплексный и глубоко проработанный анализ процессов формирования муниципальных бюджетов в условиях продолжающихся реформ местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках дипломной работы будут выявлены ключевые проблемы, обусловленные как внутренними факторами, так и внешним воздействием реформ и макроэкономической конъюнктуры, а также предложены обоснованные пути их решения.

Объектом исследования выступают муниципальные бюджеты Российской Федерации как часть единой бюджетной системы. Предметом исследования являются процессы формирования доходов и расходов муниципальных бюджетов, механизмы межбюджетных отношений, а также проблемы и перспективы их развития в контексте трансформации местного самоуправления.

Методологическая база исследования включает общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция), а также специфические методы экономического и правового анализа: статистический анализ динамики и структуры бюджетных показателей, сравнительный анализ нормативно-правовых актов, метод факторного анализа для выявления ключевых детерминант бюджетных дисбалансов, а также метод кейс-стади для иллюстрации лучших практик. Особое внимание будет уделено методу цепных подстановок при анализе факторного влияния на бюджетные показатели, что позволит пошагово оценить вклад каждого фактора в изменение итогового результата.

Структура работы выстроена таким образом, чтобы последовательно раскрыть заявленную тему: от теоретических основ и нормативно-правовой базы к анализу текущего состояния, выявлению проблем, предложению практических механизмов и, наконец, к обзору зарубежного опыта и стратегическим перспективам.

Теоретические и правовые основы формирования муниципальных бюджетов в РФ

Для понимания сущности муниципального бюджета и его места в системе публичных финансов необходимо глубоко погрузиться в теоретические концепции и нормативно-правовую базу, формировавшуюся на протяжении многих лет. Муниципальный бюджет не просто финансовый план, но и зеркало, отражающее экономическую жизнь территории, мощный инструмент реализации публичных функций и фундамент для развития местного самоуправления, без которого невозможно достижение устойчивого благополучия на местном уровне.

Понятие и функции муниципального бюджета в системе публичных финансов

В основе функционирования любого государства лежит система публичных финансов, которая в Российской Федерации представлена сложной, многоуровневой структурой. Согласно законодательству, бюджетная система Российской Федерации — это совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Все эти элементы взаимосвязаны и регулируются нормами права России и ее субъектов. В этой иерархии муниципальные бюджеты занимают особое место, являясь финансовой основой для осуществления местного самоуправления.

Местное самоуправление в РФ определяется как форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Это решение происходит, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, его признание, гарантии и осуществление распространяются на всю территорию страны в рамках муниципальных образований.

Муниципальный бюджет — это не просто сумма денежных средств, а форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Он представляет собой финансовый план, который количественно выражает денежные притоки (доходы) и оттоки (расходы) и устанавливается на определенный период, обычно на один год. Каждый муниципальный бюджет формируется с целью обеспечения потребностей местного сообщества и выполнения возложенных на муниципальные органы функций. Муниципальные образования могут быть представлены городскими или сельскими поселениями, муниципальными районами, городскими округами, а также внутригородскими территориями городов федерального значения, такими как 125 муниципальных образований в Москве, 111 в Санкт-Петербурге и 10 в Севастополе. Каждое из них имеет свой бюджет.

Муниципальный бюджет выполняет ряд важнейших функций, которые определяют его роль в социально-экономическом развитии территории:

• Фискальная (налоговая) функция: Эта функция проявляется в формировании доходной части бюджета за счет различных видов поступлений. Доходы бюджета состоят из налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. Налоговые доходы включают местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц) и отчисления от федеральных и региональных налогов (например, налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и акцизы на моторное топливо). Неналоговые доходы — это доходы от использования муниципального имущества, продажи активов, штрафы и государственные пошлины. Безвозмездные поступления — это дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты из вышестоящих бюджетов.
• Регулирующая функция: Через распределение бюджетных средств муниципальный бюджет может влиять на развитие различных отраслей и сфер деятельности на территории, стимулировать экономический рост, поддерживать малый и средний бизнес, регулировать занятость. Например, направляя средства на развитие инфраструктуры, муниципалитет создает условия для привлечения инвестиций.
• Социальная функция: Муниципальный бюджет является ключевым инструментом для обеспечения социальных гарантий и удовлетворения потребностей населения. Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Основные расходные обязательства местных бюджетов связаны с решением вопросов местного значения, таких как образование (содержание дошкольных и общеобразовательных учреждений), жилищно-коммунальное хозяйство (благоустройство, водоснабжение, теплоснабжение), культура, спорт, социальное обслуживание населения, дорожное хозяйство, транспорт, охрана окружающей среды и обеспечение общественного порядка.
• Контрольная функция: Бюджет позволяет осуществлять контроль за формированием и расходованием публичных средств. Через анализ бюджетных показателей можно оценить эффективность деятельности муниципальных органов, целевое использование средств и достижение поставленных задач. Процесс исполнения бюджета строго регламентирован и подотчетен, что обеспечивает прозрачность и подотчетность власти перед населением.

Таким образом, муниципальный бюджет — это не только финансовый документ, но и мощный инструмент социально-экономической политики, позволяющий органам местного самоуправления реализовывать свои полномочия и обеспечивать благополучие населения на своей территории.

Эволюция нормативно-правовой базы формирования муниципальных бюджетов и местного самоуправления

История формирования муниципальных бюджетов в современной России неразрывно связана с процессом становления и реформирования местного самоуправления. Отправной точкой для глубоких преобразований стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон заложил фундаментальные правовые, территориальные, организационные и экономические принципы функционирования местного самоуправления, определив его место в системе публичной власти и установив основы финансовой самостоятельности.

До принятия ФЗ №131-ФЗ местное самоуправление находилось в поиске своей идентичности, часто сталкиваясь с неопределенностью в вопросах полномочий и, как следствие, финансового обеспечения. Закон 2003 года четко разграничил вопросы местного значения, закрепив за муниципалитетами ответственность за их решение, что, в свою очередь, потребовало создания соответствующей доходной базы и бюджетных механизмов.

Ключевые нормативно-правовые акты, регулирующие местные бюджеты:

• Конституция РФ: Является краеугольным камнем всей бюджетной системы. Статья 72 Конституции РФ закрепляет совместные бюджетные и налоговые полномочия Российской Федерации и ее субъектов. В частности, к совместному ведению относятся установление общих принципов налогообложения и сборов, а также координация вопросов бюджетного и финансового регулирования. Это положение подчеркивает взаимосвязь и взаимозависимость уровней бюджетной системы и определяет рамки для формирования местных бюджетов.
• Бюджетный кодекс РФ (БК РФ): Главный закон, регулирующий бюджетную систему РФ, включая местные бюджеты. Он детально регламентирует бюджетный процесс: от составления и рассмотрения проекта бюджета до его утверждения, исполнения и контроля. Статья 9 БК РФ определяет бюджетные полномочия муниципальных образований, которые включают:
  • установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета;
  • утверждение местного бюджета;
  • исполнение местного бюджета;
  • контроль за исполнением местного бюджета;
  • установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования.

  БК РФ также устанавливает структуру доходов и расходов местных бюджетов, принципы межбюджетных отношений и ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

• Налоговый кодекс РФ (НК РФ): Определяет систему налогов и сборов в Российской Федерации, а также порядок их установления, введения и взимания. Для местных бюджетов НК РФ является основой для формирования налоговых доходов, устанавливая перечень местных налогов (земельный налог, налог на имущество физических лиц) и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов (например, НДФЛ).
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: Помимо закрепления общих принципов организации местного самоуправления, этот закон определяет также экономические основы местного самоуправления, к которым относится и муниципальная собственность, и местные бюджеты. Он четко устанавливает компетенцию органов местного самоуправления по формированию, утверждению, исполнению и контролю за исполнением местного бюджета.
• Другие федеральные и региональные законы: Регулируют отдельные аспекты бюджетного процесса и финансовой деятельности муниципалитетов, например, в сфере градостроительства, образования, жилищно-коммунального хозяйства, устанавливая расходные обязательства и источники их финансирования.

Эволюция нормативно-правовой базы на протяжении последних десятилетий демонстрирует стремление к усилению финансовой самостоятельности муниципальных образований, хотя этот процесс сопровождается постоянными вызовами и необходимостью корректировок. Реформы направлены на более четкое разграничение полномочий и ответственности между уровнями публичной власти, а также на поиск оптимальных механизмов финансового обеспечения для эффективного решения вопросов местного значения.

Принципы бюджетной системы РФ и бюджетного федерализма применительно к муниципальному уровню

Функционирование бюджетной системы Российской Федерации, включая муниципальный уровень, строится на строгих принципах, закрепленных в статье 28 Бюджетного кодекса РФ. Эти принципы являются фундаментальными ориентирами для всех участников бюджетного процесса и обеспечивают его стабильность, прозрачность и эффективность. Расширение этих принципов на муниципальный уровень позволяет глубже понять механизмы формирования и исполнения местных бюджетов.

Ключевые принципы бюджетной системы РФ:

1. Принцип единства бюджетной системы РФ: Означает единообразие правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней. Это обеспечивает целостность и согласованность всей бюджетной системы.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ: Предполагает четкое законодательное закрепление доходных источников и расходных обязательств за каждым уровнем бюджета (федеральным, региональным, местным). Это позволяет избежать дублирования полномочий и обеспечить финансовую ответственность.
3. Принцип самостоятельности бюджетов: Каждый бюджет в бюджетной системе РФ обладает правом на собственные источники доходов и самостоятельно определяет направления расходования средств в соответствии с законодательством. Это не означает полную независимость, но гарантирует определенную степень финансовой автономии.
4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов: Все доходы и расходы бюджета, а также источники финансирования дефицита бюджета должны быть полностью отражены в бюджете. Это обеспечивает прозрачность и достоверность бюджетной информации.
5. Принцип сбалансированности бюджета: Означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита. Сбалансированность — это основа финансовой стабильности.
6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств: Участники бюджетного процесса обязаны достигать заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономность) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (эффективность). Этот принцип является ключевым для рационального управления публичными финансами.

Помимо общих принципов бюджетной системы, на муниципальном уровне особое значение приобретает концепция бюджетного федерализма. Эта теория предполагает формирование и развитие такой системы бюджетного устройства, которая позволяет органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности.

Принципы бюджетного федерализма:

• Законодательное разграничение расходных полномочий: Четкое определение круга вопросов, за которые отвечает каждый уровень власти.
• Обеспечение финансовыми ресурсами: Каждое полномочие должно быть обеспечено адекватными финансовыми ресурсами.
• Вертикальное выравнивание доходов: Направлено на сокращение различий в бюджетной обеспеченности между бюджетами разных уровней (например, федеральным и региональными, или региональными и местными бюджетами), часто достигается через дотации.
• Горизонтальное выравнивание доходов: Призвано сократить различия в бюджетной обеспеченности между одноуровневыми бюджетами (например, между разными муниципальными образованиями одного региона), обеспечивая равные возможности для всех территорий по предоставлению муниципальных услуг.
• Самостоятельность и равноправие каждого бюджета: Подчеркивает принцип децентрализации и ответственность каждого уровня власти за свои финансовые решения.

Российская модель бюджетного федерализма традиционно относится к кооперативной модели с элементами децентрализованной. Это означает, что федеральный центр и субъекты Федерации, а также муниципалитеты, взаимодействуют как партнеры, совместно решая задачи развития и распределяя финансовые потоки. Конституция РФ, как уже отмечалось, выделяет совместные бюджетные и налоговые полном��чия Федерации и ее субъектов (статья 72), что подтверждает этот кооперативный подход.

Бюджетная децентрализация рассматривается как один из ключевых элементов эффективного управления, который может усилить подотчетность региональных и муниципальных властей перед избирателями. Когда местные органы власти имеют больше полномочий по формированию доходов и принятию решений о расходах, они становятся более ответственными перед своим населением, поскольку напрямую ощущают последствия своих финансовых решений. Это стимулирует их к поиску внутренних резервов, оптимизации расходов и повышению качества предоставляемых услуг.

Однако, реализация принципов бюджетного федерализма и децентрализации на муниципальном уровне в России сталкивается с рядом вызовов, которые будут детально рассмотрены в последующих разделах. Несмотря на законодательно закрепленную самостоятельность, многие муниципалитеты остаются высоко дотационными, что ставит под вопрос реальную возможность проводить независимую бюджетную политику. Для дальнейшего изучения этой темы, обратитесь к разделу Ключевые проблемы и дисбалансы в муниципальных финансах и пути их решения.

Динамика, структура и проблемы формирования доходов и расходов муниципальных бюджетов

Последнее десятилетие (2015-2024 гг.) стало периодом значительных трансформаций для российской бюджетной системы, и муниципальный уровень не стал исключением. Продолжающиеся реформы местного самоуправления, изменения в межбюджетных отношениях и экономические вызовы оказали существенное влияние на структуру и динамику доходов и расходов местных бюджетов. Понимание этих тенденций критически важно для оценки финансовой устойчивости муниципальных образований.

Анализ структуры и динамики доходов муниципальных бюджетов (2015-2024 гг.)

Доходная часть муниципальных бюджетов формируется из трех основных источников: налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. Динамика этих компонентов за период 2015-2024 годов отражает как общие экономические тенденции, так и специфику бюджетной политики в отношении местного самоуправления.

Налоговые доходы:
К налоговым доходам местных бюджетов относятся:

• Местные налоги: земельный налог, налог на имущество физических лиц.
• Отчисления от федеральных и региональных налогов: налог на доходы физических лиц (НДФЛ) (до 50% поступлений), единый сельскохозяйственный налог и налоги, взимаемые в связи с применением упрощенной системы налогообложения, а также акцизы на моторное топливо.

В 2023 году налоговые поступления в местные бюджеты продемонстрировали устойчивый рост, увеличившись на 12,6%, что преимущественно обусловлено ростом поступлений по имущественным налогам и НДФЛ. Этот рост свидетельствует об активизации экономической деятельности и повышении собираемости налогов. Однако стоит отметить, что доля отчислений от федеральных и региональных налогов зачастую превышает долю собственных местных налогов, что снижает реальную налоговую автономию муниципалитетов.

Неналоговые доходы:
Эти доходы формируются за счет:

• Доходов от использования и продажи муниципального имущества (например, арендная плата за муниципальную землю или недвижимость).
• Платы за негативное воздействие на окружающую среду.
• Штрафов и государственных пошлин.
• Доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями.

Неналоговые доходы, хотя и являются важным элементом, редко обеспечивают значительную долю в общем объеме доходов. Их динамика часто зависит от эффективности управления муниципальным имуществом и активности муниципального сектора услуг.

Безвозмездные поступления:
Ключевую роль в формировании доходной части многих муниципальных бюджетов играют безвозмездные поступления, которые представлены:

• Дотациями: предоставляются на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
• Субсидиями: целевые средства на софинансирование конкретных расходных обязательств.
• Субвенциями: средства на финансирование делегированных государственных полномочий.
• Иными межбюджетными трансфертами: могут включать средства самообложения граждан и другие поступления.

Динамика безвозмездных поступлений тесно связана с межбюджетными отношениями. В 2023 году межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением реализации собственных полномочий, составили внушительные 53,5% от собственных доходов местных бюджетов. Это ярко свидетельствует о высокой дотационности и зависимости муниципалитетов от вышестоящих бюджетов. Основной прирост МБТ в 2023 году пришелся на субсидии (32,7% в структуре МБТ), что подчеркивает ориентацию на софинансирование целевых программ, в то время как доля субвенций составила 43,8%, обеспечивая выполнение делегированных полномочий.

В целом, динамика доходов муниципальных бюджетов за 2015-2024 годы характеризуется ростом, однако этот рост во многом обусловлен не увеличением собственной налоговой базы, а скорее ростом отчислений от федеральных/региональных налогов и, главное, значительными объемами межбюджетных трансфертов. Это создает дисбаланс, при котором финансовая устойчивость муниципалитетов сильно зависит от политики вышестоящих уровней власти, ограничивая их реальную финансовую автономию.

Анализ структуры и динамики расходов муниципальных бюджетов (2015-2024 гг.)

Расходная часть муниципальных бюджетов напрямую отражает обязательства органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Ее структура и динамика за последнее десятилетие также претерпели изменения, обусловленные как общими социально-экономическими тенденциями, так и реформами в сфере публичного управления.

В 2023 году общий объем расходов местных бюджетов составил 7118,2 млрд рублей, что на 10,4% выше уровня 2022 года. Этот рост свидетельствует о расширении расходных обязательств или о повышении их финансового обеспечения.

Структура расходов по функциональной классификации:
Традиционно, основную долю в структуре расходов местных бюджетов занимают:

• Образование: В 2023 году на образование приходилось 47% всех расходов. Это включает содержание дошкольных и общеобразовательных учреждений, оплату труда педагогического персонала, развитие материально-технической базы. Высокая доля расходов на образование подчеркивает социальную значимость этой сферы и существенную нагрузку на местные бюджеты.
• Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ): В 2023 году на ЖКХ было направлено 15% расходов. Это благоустройство территорий, обеспечение водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, обслуживание жилищного фонда. Расходы на ЖКХ часто являются «вечными» и требуют постоянного финансирования, особенно в условиях изношенности инфраструктуры.
• Прочие: Культура, спорт, социальное обслуживание населения, дорожное хозяйство, транспортное обслуживание, охрана окружающей среды и обеспечение общественного порядка также являются значимыми статьями расходов, но занимают меньшую долю по сравнению с образованием и ЖКХ.

Важным показателем является доля расходов на решение вопросов местного значения. В 2023 году эта доля выросла на 1 процентный пункт и составила 70% от всех расходов местных бюджетов. Это означает, что подавляющее большинство средств направляется на выполнение прямых функций местного самоуправления, что, с одной стороны, позитивно, но с другой — может ограничивать возможности для инвестиционного развития.

Анализ динамики расходов:
За период 2015-2024 годов наблюдается общий рост расходов местных бюджетов. Это обусловлено инфляционными процессами, увеличением социальных обязательств, а также необходимостью модернизации инфраструктуры. Однако, как будет показано далее, рост текущих расходов часто преобладает над капитальными, что создает дисбаланс в развитии территорий.

Таблица 1: Структура расходов местных бюджетов по основным направлениям (2023 г.)

Направление расходов	Доля в общем объеме расходов (%)
Образование	47
Жилищно-коммунальное хозяйство	15
Прочие (культура, спорт, соц. обслуж. и т.д.)	38
Всего	100

Примечание: «Прочие» включает в себя все остальные функциональные разделы расходов, обеспечивающие решение вопросов местного значения.

В контексте общей бюджетной картины, интересно отметить, что в 2023 году местные бюджеты в целом были исполнены с профицитом в объеме 18,7 млрд рублей (0,95% от налоговых и неналоговых доходов без учета поступлений по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ). Однако эта общая картина скрывает региональные дисбалансы: в 39 из 85 регионов местные бюджеты в 2023 году были исполнены с дефицитом, а фактический суммарный дефицит этих бюджетов составил 77,0 млрд рублей. Это подчеркивает неравномерность финансовой обеспеченности муниципальных образований и наличие серьезных проблем в отдельных территориях.

Межбюджетные отношения и их влияние на финансовую устойчивость муниципальных образований

Межбюджетные отношения являются краеугольным камнем финансовой системы местного самоуправления в России. Их роль в формировании доходной части муниципальных бюджетов трудно переоценить, особенно в условиях высокой дотационности многих территорий.

Роль межбюджетных трансфертов:
Как уже отмечалось, в 2023 году межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением реализации собственных полномочий, составили 53,5% от собственных доходов местных бюджетов. Это означает, что более половины финансовых ресурсов, которыми располагают муниципалитеты, поступает к ним из вышестоящих бюджетов.

Рассмотрим динамику межбюджетных трансфертов на региональном уровне, поскольку именно региональные бюджеты являются основным каналом для их распределения на местный уровень. В 2024 году совокупные доходы российских регионов (неконсолидированные бюджеты) составили 21,7 трлн рублей, что на 9% превышает показатель 2023 года. Однако безвозмездные поступления из федерального бюджета в региональные бюджеты в 2024 году снизились на 8% (до 4,0 трлн рублей) из-за сокращения дотаций на 14% и иных межбюджетных трансфертов почти в два раза. При этом объем субсидий в региональные бюджеты в 2024 году вырос на 11%, а субвенций — на 8%.

Таблица 2: Динамика межбюджетных трансфертов в региональные бюджеты (2023-2024 гг.)

Вид трансферта	Объем 2024 г. (трлн руб.)	Изменение к 2023 г. (%)
Общий объем МБТ	4,0	-8
Дотации	—	-14
Субсидии	—	+11
Субвенции	—	+8
Иные МБТ	—	Почти в 2 раза сокращение

Примечание: Точные абсолютные значения по дотациям, субсидиям, субвенциям не указаны в исходных данных, но их динамика отражена.

Это свидетельствует о смещении акцентов в федеральной бюджетной политике: от нецелевых дотаций к более целевым субсидиям и субвенциям. Такая политика, с одной стороны, может повысить эффективность использования средств, но с другой — усиливает зависимость регионов и, как следствие, муниципалитетов от федерального центра, ограничивая их самостоятельность в принятии решений. Межбюджетные трансферты (МБТ) играют весомую роль в формировании доходной части региональных бюджетов, их доля в 2024 году составила 17,3%, сократившись на 2,9 процентных пункта относительно 2023 года, что также указывает на общее сокращение безвозмездной поддержки.

Проблемы дотационности и зависимости:
Основной проблемой, вытекающей из текущей системы межбюджетных отношений, является высокая дотационность муниципальных образований. По данным Минфина России, в 2023 году доля дотационных муниципальных образований составляла более 80% от их общего числа. Эта цифра является тревожным сигналом, подчеркивающим значительную зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов и низкую степень их финансовой автономии.

Высокая дотационность приводит к так называемому «иждивенчеству» у некоторых муниципалитетов. Вместо того чтобы активно развивать собственную налоговую базу и искать внутренние резервы, они ориентируются на получение помощи из вышестоящих бюджетов. Это снижает их заинтересованность в наращивании собственного налогового потенциала и может тормозить экономическое развитие территорий.

Влияние реформ на территориальную организацию местного самоуправления:
Продолжающиеся реформы местного самоуправления активно влияют на его территориальную организацию, что, в свою очередь, сказывается на межбюджетных отношениях. Общее количество муниципальных образований в РФ сокращается. Например, в 2023 году оно составило 18288, что на 1186 меньше по сравнению с 2022 годом. Это сокращение происходит в основном за счет сокращения числа поселений и создания муниципальных округов. По состоянию на 1 января 2024 года муниципальные округа были образованы в 27 субъектах РФ, при этом 10 субъектов РФ полностью перешли к одноуровневой структуре муниципальных образований (муниципальные и городские округа).

Создание муниципальных округов меняет ландшафт межбюджетных отношений: с одной стороны, укрупнение территорий может привести к экономии на управленческих расходах и консолидации бюджетных ресурсов, но с другой стороны, это может усложнить процесс учета местных особенностей и потребностей, а также изменить механизмы распределения трансфертов, требуя пересмотра существующих нормативов и методик выравнивания бюджетной обеспеченности, что создает новые вызовы для региональных и местных властей.

Таким образом, несмотря на рост общих доходов и расходов, финансовая устойчивость многих муниципальных образований остается под вопросом из-за структурных дисбалансов в доходной базе и высокой зависимости от межбюджетных трансфертов, усугубляемых территориальными реформами.

Ключевые проблемы и дисбалансы в муниципальных финансах и пути их решения

Погружение в структуру и динамику муниципальных бюджетов неизбежно приводит к выявлению глубоких, системных проблем, которые лежат в основе финансовой неустойчивости многих муниципалитетов. Эти проблемы, часто лишь поверхностно затрагиваемые в общих исследованиях, требуют детального анализа и поиска комплексных решений.

Недостаточность и дисбаланс доходной базы муниципальных образований

Самой острой и фундаментальной проблемой, определяющей финансовую уязвимость муниципальных образований в России, является недостаточность собственной доходной базы. Это не просто дефицит средств, а структурный дисбаланс, при котором возможности муниципалитетов по генерации собственных доходов существенно ограничены.

Причины и проявления недостаточности доходной базы:

• Высокая дотационность: Как уже упоминалось, более 80% муниципальных образований в России являются дотационными. Это означает, что их бюджеты не способны самостоятельно покрыть даже минимально необходимые расходы на решение вопросов местного значения без финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов. Такая ситуация приводит к хронической зависимости и снижает стимулы к развитию собственного экономического потенциала.
• Неравномерность распределения налогового потенциала: Даже среди относительно благополучных муниципалитетов наблюдается значительная дифференциация. Городские агломерации, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, редко превышают половину доходов своих бюджетов за счет налоговых и неналоговых поступлений. Для большинства таких агломераций доля налоговых и неналоговых доходов составляет в среднем от 30% до 45%. Это объясняется концентрацией крупных налогоплательщиков, развитой инфраструктуры и высокооплачиваемого населения в ограниченном числе центров, в то время как периферийные и сельские территории остаются с крайне скудной налоговой базой. Москва и Санкт-Петербург, обладая статусом субъектов РФ, имеют уникальную ситуацию, приближаясь к 100% бюджетной самостоятельности, поскольку контролируют все субфедеральные бюджетные доходы.
• Низкая инвестиционная привлекательность местного бюджета: Недостаток собственных доходов приводит к тому, что муниципальные бюджеты используются преимущественно на текущие расходы. В 2023 году доля текущих расходов в структуре местных бюджетов составляла порядка 80-85%, в то время как расходы капитального характера (на развитие инфраструктуры, инвестиционные проекты) занимали значительно меньшую долю. Это создает «ловушку бедности»: отсутствие инвестиций в развитие инфраструктуры и экономики сдерживает приток бизнеса и рост налоговой базы, что, в свою очередь, не позволяет увеличить инвестиционные расходы.
• Проблема вывода федеральных земель из налогооблагаемой базы: По экспертным оценкам, до 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности. Это лишает муниципалитеты одного из наиболее стабильных и потенциально значимых источников собственных доходов. Земельный налог, являясь местным налогом, мог бы стать ��ощным инструментом для пополнения местных бюджетов и стимулирования эффективного использования земельных ресурсов.

Эти дисбалансы создают порочный круг, где ограниченность ресурсов препятствует развитию, а отсутствие развития ведет к дальнейшей ограниченности ресурсов.

Проблемы законодательного регулирования и квалификации кадров

Помимо структурных экономических проблем, формирование муниципальных бюджетов сталкивается с вызовами, коренящимися в сфере законодательства и управления.

Несовершенство законодательной базы:
Существуют проблемы, связанные с несовершенством законодательной базы процесса формирования доходов, а также наличием противоречий в законодательстве. Одним из ярких примеров является рассогласованность между наделением органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения и недостаточностью закрепленных за ними доходных источников для их полноценного финансового обеспечения. Муниципалитетам вменяется широкий круг социальных обязательств (образование, ЖКХ, благоустройство), но при этом объем и стабильность закрепленных за ними налоговых и неналоговых доходов часто не соответствуют этим обязательствам. Кроме того, наблюдается нестабильность нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, что затрудняет долгосрочное бюджетное планирование на местном уровне.

Недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих:
Качество бюджетного процесса напрямую зависит от профессионализма тех, кто им управляет. Недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих в финансовой сфере может проявляться в:

• Неэффективном администрировании налоговых и неналоговых доходов, что приводит к упущению потенциальных поступлений.
• Ошибках в планировании и исполнении бюджета, приводящих к нецелевому или неэффективному расходованию средств.
• Неспособности разрабатывать и внедрять современные методы управления муниципальными финансами, такие как программное бюджетирование или инициативное бюджетирование.
• Сложностях в привлечении инвестиций и взаимодействии с бизнесом из-за отсутствия необходимых компетенций в финансовом анализе и проектном управлении.

Эти проблемы усугубляются высокой текучестью кадров в муниципальных администрациях и ограниченными возможностями для обучения и повышения квалификации в небольших муниципалитетах.

Долговая нагрузка и бюджетная обеспеченность муниципалитетов

Вопрос долговой нагрузки муниципальных образований является важным индикатором их финансовой устойчивости, хотя, как показывают данные, на этом уровне он выглядит менее критичным, чем на региональном или федеральном.

Общая ситуация с муниципальным долгом:
По данным Минфина России, на 1 января 2024 года совокупный муниципальный долг составлял 204,8 млрд рублей. Это значительно меньше регионального долга, который в 2024 году сократился на 2,3% и составил 3,1 трлн рублей. Более того, долговая нагрузка регионов снизилась до 17,8%, что является минимумом за последние 10 лет. В целом по РФ отношение муниципального долга к собственным доходам местных бюджетов в среднем не превышает 5%. Этот показатель считается относительно низким и свидетельствует о том, что большинство муниципалитетов не имеют серьезных проблем с обслуживанием долга.

Таблица 3: Долговая нагрузка по уровням бюджетной системы (на 01.01.2024)

Уровень бюджета	Совокупный долг (трлн руб.)	Доля от собственных доходов (%)
Муниципальные образования	0,2048	до 5%
Субъекты РФ	3,1	17,8%

Кейс-стади регионов с отсутствием муниципального долга:
Интересны примеры отдельных муниципальных образований, где муниципальный долг полностью отсутствовал в период 2015-2024 годов. В частности, Красноперекопский район и Советский район Республики Крым не имели муниципального долга. Это может быть связано с различными факторами: либо с консервативной бюджетной политикой, либо с достаточной обеспеченностью безвозмездными трансфертами, либо с ограниченными возможностями для заимствований. Тем не менее, это демонстрирует, что в определенных условиях муниципалитеты могут функционировать без долговой нагрузки.

Показатели бюджетной обеспеченности и дотационности:
Несмотря на относительно низкую долговую нагрузку, проблема бюджетной обеспеченности и высокой дотационности остается актуальной. Бюджетная обеспеченность — это способность бюджета обеспечивать выполнение всех расходных обязательств. В условиях, когда более 80% муниципалитетов являются дотационными, их бюджетная обеспеченность напрямую зависит от объемов и стабильности межбюджетных трансфертов. Это означает, что хотя долгов может и не быть, но и средств для развития, а зачастую и для полноценного выполнения текущих обязательств, также недостаточно. Профицит местных бюджетов в объеме 18,7 млрд рублей в 2023 году, как уже упоминалось, был достигнут во многом за счет межбюджетных трансфертов и скрывает дефицит в 39 из 85 регионов на общую сумму 77,0 млрд рублей.

Таким образом, на фоне внешне благополучной картины с муниципальным долгом, скрываются глубокие проблемы, связанные с недостаточной собственной доходной базой, структурными дисбалансами, несовершенством законодательства и кадровыми вопросами. Эти вызовы требуют комплексного подхода и внедрения инновационных механизмов для повышения эффективности управления муниципальными финансами.

Механизмы повышения эффективности формирования и исполнения муниципальных бюджетов

В условиях существующих проблем и дисбалансов в муниципальных финансах, поиск и внедрение эффективных механизмов управления становится критически важным. Современная бюджетная политика ориентирована на инновационные подходы, которые позволяют не только оптимизировать расходы, но и стимулировать рост доходов, повышать прозрачность и вовлекать граждан в бюджетный процесс.

Инновационные подходы в управлении муниципальными финансами

Министерство финансов РФ активно продвигает и поддерживает инновационные методы управления муниципальными финансами, признавая их приоритетным направлением бюджетной политики. Эти подходы нацелены на изменение самой философии бюджетного процесса — от простого распределения средств к управлению результатами.

Программное бюджетирование:
Это один из наиболее значимых инновационных подходов, предусматривающий переход от традиционного сметного подхода к управлению бюджетом через программы с измеримыми целями (KPI). Суть программного бюджетирования заключается в том, что бюджетные ассигнования распределяются не по статьям расходов, а по муниципальным программам, каждая из которых имеет четко определенные цели, задачи и индикаторы достижения.

• Управление результатами (KPI): В рамках программного бюджетирования в качестве KPI могут выступать такие показатели, как снижение аварийности на дорогах на Х%, увеличение охвата населения спортивными секциями на Y%, сокращение времени ожидания муниципальных услуг на Z%. Примером может служить муниципальная программа «Экономическое развитие муниципального образования Октябрьский район», где устанавливаются целевые показатели по росту инвестиций и созданию рабочих мест. Такой подход превращает бюджетные расходы в инвестиции с ожидаемым технологическим, социальным или экономическим эффектом.
• Межведомственная координация: Программное бюджетирование способствует межведомственной координации, так как достижение целей программы часто требует усилий нескольких структурных подразделений муниципалитета или даже взаимодействия с региональными органами.
• Снижение проектных рисков: Четкое планирование целей, ресурсов и индикаторов позволяет более эффективно управлять рисками, связанными с реализацией проектов.

Централизация полномочий местных администраций в финансовый орган:
Этот механизм предполагает передачу функций по составлению и исполнению бюджета от отдельных структурных подразделений администрации в единый финансовый орган муниципалитета. Такой подход активно реализуется в ряде регионов, например, в Курской и Воронежской областях.

• Преимущества: Повышение оперативности и прозрачности управления муниципальными финансами, усиление контроля, унификация учетных процессов, сокращение издержек на содержание аппарата.
• Ограничения: Может привести к снижению гибкости в принятии решений на местах и некоторой бюрократизации процесса, если не выстроены эффективные механизмы взаимодействия.

Введение единого налогового платежа (ЕНП):
С 2023 года для организаций и индивидуальных предпринимателей введен ЕНП, который упростил администрирование налогов и сборов. Хотя это федеральная инициатива, она оказывает прямое влияние на местные бюджеты, поскольку упрощает поступление отчислений от федеральных и региональных налогов, включая НДФЛ.

• Преимущества: Снижение административной нагрузки на налогоплательщиков, ускорение поступления средств в бюджет, сокращение ошибок и спорных ситуаций.

Смягчение ограничений по исполнению расходных обязательств для умеренно дотационных муниципалитетов:
Эта мера направлена на стимулирование самостоятельности и инвестиционной активности тех муниципалитетов, которые не являются критически дотационными. Например, им могут быть предоставлены большая свобода в формировании программ развития, использовании экономии бюджетных средств или привлечении заемных средств на инвестиционные цели.

Лучшие муниципальные практики по управлению финансами и инициативное бюджетирование

Министерство финансов РФ ежегодно публикует сборники лучших муниципальных практик по управлению муниципальными финансами. Эти сборники служат ценным источником опыта и идей для других муниципалитетов.

Примеры лучших практик:

• Увеличение налоговых и неналоговых доходов:
  • Инвентаризация объектов налогообложения: Выявление неучтенных земельных участков, объектов недвижимости, что приводит к увеличению поступлений земельного налога и налога на имущество физических лиц.
  • Повышение эффективности управления муниципальным имуществом: Оптимизация арендной платы, эффективная продажа неиспользуемых активов.
• Оптимизация расходов:
  • Внедрение нормирования: Установление стандартов расходов на определенные виды услуг или содержание учреждений.
  • Применение энергосервисных контрактов: Модернизация коммунальной инфраструктуры с оплатой из достигаемой экономии энергоресурсов.
• Снижение долговой нагрузки:
  • Успешные практики по управлению госдолгом (например, в Республике Татарстан) включают реструктуризацию задолженности, замещение коммерческих кредитов бюджетными, жесткий контроль за новыми заимствованиями.
• Автоматизация процессов: Внедрение современных информационных систем для планирования, учета и контроля бюджетных операций.
• Сотрудничество с крупными налогоплательщиками: Диалог с бизнесом для стимулирования инвестиций и создания новых рабочих мест, что в долгосрочной перспективе увеличивает налоговую базу.
• Финансирование инфраструктурных проектов: Привлечение частных инвестиций, участие в федеральных и региональных программах.

Инициативное бюджетирование:
Это механизм участия граждан в местном самоуправлении, позволяющий им напрямую влиять на распределение части бюджетных средств.

• Механизмы: Активно используются очное голосование на сходах, собраниях и конференциях для отбора проектных предложений граждан. Кроме того, создаются специализированные порталы (например, в Республике Башкортостан) для сбора предложений и онлайн-голосования.
• Масштаб: По данным за 2023 год, более 2000 муниципальных образований в РФ применяли механизмы инициативного бюджетирования, а количество реализованных проектов превысило 30 000. Общий объем финансирования таких проектов составил более 30 млрд рублей, при этом вклад граждан (в форме средств самообложения, добровольных пожертвований) достигал до 15% от общего объема.
• Разновидности: В Республике Башкортостан успешно реализуются проекты школьного и молодежного инициативного бюджетирования, вовлекающие подрастающее поколение в процессы принятия решений.
• Преимущества: Повышение прозрачности и подотчетности власти, увеличение доверия населения, выявление наиболее актуальных проблем, привлечение дополнительных средств, повышение гражданской активности.

Повышение собираемости доходов и использование межведомственных комиссий

Эффективное администрирование доходов является одним из важнейших направлений для повышения финансовой устойчивости муниципалитетов. В этом контексте активно используется практика работы межведомственных комиссий по мобилизации доходов.

Межведомственные комиссии:
Эти комиссии формируются на уровне муниципалитетов и включают представителей налоговых органов, органов местного самоуправления, а иногда и правоохранительных органов. Их задача — координация усилий по выявлению недоимки, нелегальной экономической деятельности, объектов налогообложения, а также проведение разъяснительной работы с населением и бизнесом.

• Эффективность и ограничения: Эффективность межведомственных комиссий зависит от степени координации между различными ведомствами. Среди проблем отмечается отсутствие прямых принудительных полномочий, поскольку они являются совещательными органами. Это ограничивает их влияние на недобросовестных налогоплательщиков. Однако их деятельность способствует выявлению недоимки и повышению уровня налоговой дисциплины за счет усиления контроля и информирования.
• Предложения по усилению роли: Для повышения эффективности комиссий предлагается расширить их полномочия, например, по обмену информацией между ведомствами, проведению совместных проверок, а также по разработке и реализации комплексных планов по повышению собираемости доходов.

Управляемые эксперименты в рамках бюджетного федерализма

Концепция бюджетного федерализма, как уже отмечалось, в России относится к кооперативной модели. В рамках этой модели существует потенциал для проведения «управляемых экспериментов», которые могут стать мощным стимулом для развития региональных и муниципальных финансов.

Суть «управляемых экспериментов»:
Это означает предоставление регионам и муниципалитетам большей свободы и ответственности за результат в определенных областях бюджетной политики.

• Примеры: Пилотные проекты по изменению нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты. Например, увеличение доли НДФЛ, остающейся в муниципалитете, или изменение порядка распределения налога на прибыль организаций.
• Предоставление регионам большей свободы в использовании федеральных трансфертов для достижения определенных показателей развития. Например, регион получает целевую субсидию на развитие дорожной сети, но имеет право самостоятельно определять приоритетные объекты и распределять средства между муниципалитетами исходя из их потребностей и эффективности использования.
• Эксперименты в сфере управления земельными ресурсами, направленные на повышение эффективности их использования и, как следствие, увеличение поступлений земельного налога. Такие эксперименты, при условии грамотной реализации, могут приводить к увеличению собственной доходной базы муниципалитетов до 10-15%.

Цели:

• Стимулирование роста налоговой базы: Когда муниципалитеты видят прямую зависимость между своими усилиями по развитию экономики и ростом собственных доходов, у них появляется сильный стимул к привлечению инвестиций и поддержке бизнеса.
• Привлечение внебюджетных инвестиций: Гибкие бюджетные механизмы и прозрачные правила могут сделать муниципалитеты более привлекательными для частных инвесторов.
• Повышение эффективности использования ресурсов: Предоставление большей ответственности требует от региональных и муниципальных властей более эффективного и рационального использования бюджетных средств.

Управляемые эксперименты позволяют апробировать новые подходы в ограниченных условиях, оценить их эффективность и при необходимости масштабировать на другие территории. Это снижает риски для всей системы и способствует поиску оптимальных решений для развития муниципального бюджетного процесса.

Зарубежный опыт и перспективы развития муниципального бюджетного процесса в РФ

Изучение зарубежного опыта является ценным инструментом для совершенствования отечественной системы муниципальных финансов. Многие проблемы, с которыми сталкивается Россия, не являются уникальными, и их решения уже были апробированы в других странах. Однако прямая калька невозможна; требуется адаптация к российской специфике.

Сравнительный анализ зарубежных моделей бюджетного федерализма

В мировой практике существует множество моделей организации местных бюджетов и бюджетного федерализма. Эти модели можно классифицировать по различным критериям, но чаще всего их различают по степени самостоятельности местных органов власти в формировании доходов и расходов.

Классификация стран по особенностям организации местных бюджетов:

1. Страны со значительной самостоятельностью и широкими налоговыми полномочиями местных органов: К этой группе можно отнести США и Канаду. В этих странах местные органы власти имеют широкие полномочия по установлению и взиманию местных налогов (например, налог на недвижимость, налог с продаж). Это обеспечивает высокую степень финансовой автономии и позволяет муниципалитетам самостоятельно определять приоритеты развития. Фискальная политика здесь является важным элементом общественного устройства.
2. Страны с высокой долей местных бюджетов в финансировании социальных расходов: Примером являются скандинавские страны (Швеция, Дания). В этих государствах большая часть социальных услуг (образование, здравоохранение, социальное обеспечение) финансируется за счет местных бюджетов. Однако их доходная база во многом формируется за счет значительных межбюджетных трансфертов из центрального бюджета, что обеспечивает выравнивание бюджетной обеспеченности и стандартов услуг.
3. Страны с высоким уровнем автономности бюджетов и развитой системой сотрудничества: Яркими представителями этой группы являются Германия и Австрия. Здесь функционирует сложная система «совместных налогов», поступления от которых распределяются между различными уровнями власти по заранее установленным квотам. Это обеспечивает стабильную и предсказуемую доходную базу при сохранении высокой степени автономии и активном взаимодействии между уровнями власти.
4. Страны с наименьшей автономией местных бюджетов и значительной финансовой зависимостью от центрального бюджета: К этой группе относятся Франция и Великобритания. Здесь местные бюджеты в значительной степени зависят от трансфертов из центрального бюджета, а налоговые полномочия муниципалитетов ограничены. Это обеспечивает более жесткий контроль со стороны центрального правительства, но снижает инициативность и гибкость на местном уровне.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной, предполагающей партнерские отношения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами. Конституция РФ, провозглашая бюджеты всех уровней самостоятельными финансовыми институтами, базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов (статьи 71, 72, 73). Статья 71 закрепляет федеральный бюджет и федеральные налоги как предмет ведения РФ, а статья 72 относит общие принципы налогообложения и сборов, а также координацию вопросов бюджетного и финансового регулирования к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Глубокий анализ адаптированной германской модели распределения доходов:
В контексте бюджетного федерализма в РФ целесообразно внедрение адаптированной германской модели формирования доходной части регионов. Ключевым аспектом этой модели является распределение источников дохода таким образом, чтобы каждый субъект федерации (и, соответственно, муниципалитеты) мог покрыть свои расходы за счет собственных источников. Это достигается благодаря системе «совместных налогов» (Gemeinschaftssteuern), таких как подоходный налог и налог на добавленную стоимость. Поступления от этих налогов распределяются между федеральным, земельными (региональными) и коммунальными (муниципальными) бюджетами по заранее установленным квотам.

• Преимущества для России: Такая система обеспечивает стабильную и предсказуемую доходную базу для местных органов власти, поскольку их доходы напрямую зависят от общеэкономических показателей и усилий по развитию налоговой базы. Это также способствует более справедливому распределению доходов, так как учитывается не только величина собственных доходов, но и потребность в ресурсах. Адаптация этой модели могла бы включать увеличение доли местных налогов или расширение нормативов отчислений от НДФЛ и других общефедеральных налогов в местные бюджеты.

Возможности адаптации успешных зарубежных практик в России

Изучение зарубежного опыта позволяет выделить ключевые условия для успешной бюджетной децентрализации, которые могли бы быть адаптированы в России.

Ключевые условия для успешной бюджетной децентрализации:

1. Четкое разграничение полномочий: Необходимо строго определить, какие расходные обязательства закреплены за каждым уровнем власти, чтобы избежать дублирования и неопределенности. Это является фундаментом для финансовой ответственности.
2. Автономия бюджетно-экономической политики субнациональных властей: Местные органы власти должны иметь реальную возможность принимать решения относительно формирования своих доходов и приоритетов расходов, а не быть просто исполнителями решений вышестоящих уровней. Это включает право устанавливать некоторые местные налоги и определять ставки.
3. Полномочия контроля общего рынка на национальном уровне: Децентрализация не должна приводить к фрагментации экономического пространства. Центральное правительство должно сохранять функции по контролю за соблюдением правил конкуренции, обеспечением единого экономического пространства и предотвращением межрегиональных барьеров.
4. «Жесткие» бюджетные ограничения: Муниципалитеты должны нести полную ответственность за свои финансовые решения. Это означает, что центральное правительство не должно автоматически покрывать дефициты местных бюджетов или их долги. Такие «жесткие» ограничения стимулируют финансовую дисциплину и ответственность.
5. Устойчивый характер распределения полномочий: Частые изменения в законодательстве, касающиеся разграничения полномочий и доходных источников, подрывают доверие и затрудняют долгосрочное планирование. Необходима стабильность правовой базы.

Проблемы количественной оценки эффективности слияния муниципальных образований:
Зарубежный опыт также указывает на проблемы, связанные с процессами реорганизации местного самоуправления. Например, отсутствует единая количественная оценка эффективности слияния муниципальных образований. Хотя укрупнение может привести к экономии на управленческих расходах и консолидации ресурсов, часто трудно измерить социальные и экономические последствия для населения, такие как снижение доступности муниципальных услуг или потеря местного идентичности. Этот аспект должен быть учтен в российской практике при дальнейшем сокращении числа муниципальных образований.

Стратегические перспективы реформирования местного самоуправления и бюджетного процесса в РФ

Будущее муниципального бюджетного процесса в России тесно связано с дальнейшим развитием и реформированием системы местного самоуправления. В последние годы наблюдается активное обсуждение и законодательные инициативы, направленные на переосмысление роли и места местного самоуправления в единой системе публичной власти.

Основные направления реформ:

1. Изменения в территориальной организации местного самоуправления: Как уже упоминалось, происходит сокращение числа муниципальных образований и формирование муниципальных округов. Этот процесс, вероятно, продолжится, что приведет к дальнейшей консолидации ресурсов и, возможно, изменению механизмов межбюджетных отношений.
2. Исключение обязательности поселенческой основы: Законопроект № 40361-8 от 2021 года, который предлагает исключение обязательности поселенческой основы организации местного самоуправления, является одной из наиболее радикальных инициатив. Это означает, что наличие сельских и городских поселений как самостоятельных муниципальных образований перестанет быть обязательным требованием, что позволит субъектам РФ более гибко подходить к формированию территориальной организации местного самоуправления.
3. Встраивание местного самоуправления третьим уровнем в единую систему публичной власти РФ: Это ключевое стратегическое направление. Долгое время местное самоуправление рассматривалось как относительно независимый уровень власти. Новые подходы предполагают его более тесную интеграцию с государственной властью, что может как усилить координацию, так и потенциально ограничить автономию.
4. Изменение порядка закрепления полномочий: С 2027 года полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения будут определяться новым законом. Это открывает возможности для более четкого и адекватного закрепления расходных обязательств, исходя из реальных финансовых возможностей муниципалитетов. При этом важно, что муниципалитеты смогут осуществлять расходы за счет местного бюджета на не переданные им полномочия, если это предусмотрено федеральными законами. Это дает определенную гибкость и возможность для реализации инициативных проектов.

Прогнозы и рекомендации:

• Усиление прозрачности и подотчетности: В условиях интеграции в единую систему публичной власти, возрастет требование к прозрачности и подотчетности муниципального бюджетного процесса. Инструменты, такие как программное бюджетирование и инициативное бюджетирование, будут играть все более значимую роль.
• Оптимизация межбюджетных отношений: Необходимо продолжить работу по оптимизации межбюджетных трансфертов, снижению дотационности и стимулированию муниципалитетов к наращиванию собственных доходов. Возможно, это потребует пересмотра нормативов отчислений от налогов и расширения налоговых полномочий на местном уровне.
• Кадровый потенциал: Повышение квалификации муниципальных служащих в финансовой сфере будет иметь первостепенное значение. Необходимо развивать программы обучения, обмена опытом и внедрения современных управленческих технологий.
• Диверсификация источников доходов: Муниципалитетам необходимо активно искать новые источники неналоговых доходов, эффективно управлять муниципальным имуществом, развивать муниципально-частное партнерство.
• Использование цифровых технологий: Внедрение цифровых платформ для бюджетного планирования, исполнения и контроля, а также для взаимодействия с населением (электронное инициативное бюджетирование).

Таким образом, перспективы развития муниципального бюджетного процесса в России связаны с комплексной трансформацией, направленной на повышение эффективности, финансовой устойчивости и интеграции местного самоуправления в общую систему публичной власти, с учетом лучших мировых практик и российской специфики.

Заключение

Проведенное исследование позволило глубоко проанализировать процессы формирования муниципальных бюджетов в условиях продолжающихся реформ местного самоуправления в Российской Федерации. Актуальность темы подтверждается как динамичностью законодательных изменений, так и постоянно возникающими экономическими вызовами, напрямую влияющими на финансовую устойчивость муниципалитетов и, как следствие, на качество жизни населения.

Ключевые выводы, подтверждающие выдвинутые гипотезы, заключаются в следующем:

1. Теоретические и правовые основы формирования муниципальных бюджетов, закрепленные в Конституции РФ, Бюджетном и Налоговом кодексах, а также ФЗ №131-ФЗ, формируют достаточно прочную базу для финансовой самостоятельности. Однако на практике принципы бюджетного федерализма и децентрализации сталкиваются с ограничениями, которые обусловлены структурными дисбалансами.
2. Динамика доходов и расходов за 2015-2024 годы демонстрирует рост объемов, но этот рост во многом обеспечивается за счет межбюджетных трансфертов. Высокая дотационность (более 80% муниципалитетов) и значительная доля межбюджетных трансфертов в доходах (53,5% в 2023 году) подтверждают критическую зависимость местных бюджетов от вышестоящих уровней. Расходная часть ориентирована преимущественно на социальные обязательства (47% на образование, 15% на ЖКХ), что ограничивает инвестиционные возможности.
3. Ключевые проблемы и дисбалансы включают в себя недостаточную собственную доходную базу, высокую дотационность, неравномерность распределения налогового потенциала и низкую инвестиционную привлекательность (доля текущих расходов 80-85%). Особо выделяется проблема вывода до 80% федеральных земель из налогооблагаемой базы земельного налога. Проблемы законодательного регулирования, такие как рассогласованность полномочий и финансовых источников, а также недостаточная квалификация муниципальных кадров, усугубляют ситуацию. Долговая нагрузка муниципалитетов, хотя и является относительно низкой (до 5% от собственных доходов), не является индикатором реальной финансовой независимости.
4. Механизмы повышения эффективности активно внедряются: программное бюджетирование с KPI, централизация финансовых полномочий, единый налоговый платеж. Инициативное бюджетирование (более 30 000 проектов на 30 млрд рублей в 2023 году) демонстрирует потенциал вовлечения граждан и привлечения дополнительных средств. Работа межведомственных комиссий по мобилизации доходов, несмотря на совещательный статус, способствует повышению собираемости. Концепция «управляемых экспериментов» в рамках бюджетного федерализма открывает перспективы для стимулирования роста налоговой базы.
5. Зарубежный опыт подтверждает разнообразие моделей бюджетного федерализма, от высоко автономных (США, Германия) до централизованных (Франция). Адаптированная германская модель «совместных налогов» представляется наиболее перспективной для России, позволяя обеспечить стабильную доходную базу. Успешная бюджетная децентрализация требует четкого разграничения полномочий, автономии политики, «жестких» бюджетных ограничений и устойчивости законодательства.

Практические рекомендации по совершенствованию формирования и исполнения муниципальных бюджетов:

1. Наращивание собственной доходной базы:
   • Пересмотр нормативов отчислений: Увеличение доли отчислений от НДФЛ и других региональных/федеральных налогов в местные бюджеты, а также закрепление за муниципалитетами новых налоговых источников.
   • Эффективное управление муниципальным имуществом: Полная инвентаризация, оптимизация использования и арендных платежей, продажа непрофильных активов.
   • Урегулирование вопроса с федеральными землями: Законодательное закрепление механизмов компенсации или возможности взимания земельного налога с федеральных земель, находящихся на территории муниципалитетов.
2. Совершенствование межбюджетных отношений:
   • Повышение прозрачности и предсказуемости трансфертов: Разработка долгосрочных методик распределения дотаций и субсидий, снижение доли нецелевых трансфертов при сохранении механизмов выравнивания.
   • Стимулирование к развитию: Внедрение механизмов, при которых объем межбюджетных трансфертов зависит от усилий муниципалитета по развитию собственной экономики и росту налоговой базы.
3. Укрепление кадрового потенциала:
   • Программы повышения квалификации: Разработка и внедрение систематических программ обучения для муниципальных служащих в области финансового менеджмента, бюджетного планирования, налогового администрирования.
   • Привлечение квалифицированных специалистов: Создание стимулов для привлечения молодых специалистов в финансовые службы муниципалитетов.
4. Развитие программного и инициативного бюджетирования:
   • Масштабирование лучших практик: Распространение успешного опыта программного и инициативного бюджетирования, особенно в части применения KPI и вовлечения широких слоев населения.
   • Цифровизация бюджетного процесса: Внедрение современных информационных технологий для повышения прозрачности, эффективности и доступности бюджетной информации.
5. Адаптация зарубежного опыта:
   • Изучение германской модели «совместных налогов»: Проработка возможности поэтапного внедрения принципов распределения общенациональных налогов между уровнями власти с учетом российской специфики.
   • Внедрение «жестких бюджетных ограничений»: Постепенный отказ от автоматического покрытия дефицитов для стимулирования финансовой дисциплины и ответственности.

Направления для дальнейших исследований:
Дальнейшие исследования могут быть сосредоточены на более глубоком анализе воздействия территориальных реформ (создание муниципальных округов) на бюджетный процесс, количественной оценке эффективности различных моделей инициативного бюджетирования, а также на разработке конкретных предложений по изменению налогового законодательства в части расширения доходной базы муниципалитетов. Изучение долгосрочных последствий интеграции местного самоуправления в единую систему публичной власти и ее влияния на финансовую автономию также представляет большой научный интерес.

Список использованной литературы

1. Антикризисное управление в муниципальном образовании: Учебно-методическое пособие. М.: Муниципальная власть, 2000. 310 с.
2. Бабич А. М. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: Финансы, 2001. 687 с.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823.
4. Бутов В.И. Основы региональной экономики: Учебное пособие. М.; Ростов: Университет; Март, 2001. 448 с.
5. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Московский общественный научный фонд, 1997. С. 20.
6. Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: Основные этапы внедрения на местном уровне. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 48 с.
7. Государственные и муниципальные финансы: Учебное пособие для студентов вузов / под ред. Г.Б. Поляка. М.: Юнити-Дана, 2004. 303 с.
8. Государственные и территориальные финансы: Учебник / под общ. ред. Л.И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000. 368 с.
9. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. ст. 3301.
10. Гуселетова Г.В. Теоретические и прикладные аспекты совершенствования управления объектами государственной собственности в регионе: монография. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2006. С. 12-19.
11. Елецкий Н.Д. Основы политической экономии / Учеб. пособие для аспирантов экон. спец. Ростов-н/Д: РГЭА, 1997. С. 30.
12. Иванов В. В. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. М.: Инфра-М, 2002. 718 с.
13. Каширина М.В. Федеральные, региональные и местные налоги и сборы, уплачиваемые юридическими лицами: Учебно-практическое пособие / под ред. В.М. Кудрова. М.: Бек, 2001. 240 с.
14. Ковалевский А.Р. Что вы должны знать о финансах своего города. М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. 78 с.
15. Местное самоуправление в современной России: аналитический доклад «Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России». М.: Московский общественный научный фонд, 1998. 240 с.
16. Муниципальное право России: Учеб. Для вузов / Выдрин И.В., Кокотов А.Н. М.: Норма, 2002. 368 с.
17. Муниципальное право: Учебник / Шугрина Е.С. 2 изд. М.: Дело, 2000. 496 с.
18. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: Инфра-М, 2003. 268 с.
19. Оптимизация расходов муниципального бюджета на образование на основе нормативного финансирования / Авт-сост.: Н.Г. Типенко, Е.Н. Никитина. М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. 78 с.
20. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М.: Московский общественный научный фонд, 1999. 120 с.
21. Пастухова Н.С. Рекомендации по проведению процедуры оценки вероятности погашения жилищных ипотечных кредитов (андеррайтинг кредитов). М.: Фонд «Институт экономики горда», 2003. 72 с.
22. Пешин Н. Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Формула права, 2000. 448 с.
23. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение. М.: Право и закон, 2000. 64 с.
24. Теория и практика муниципального заказа: Сборник статей и практических материалов / под ред. Э. Маркварта. СПб.: Знание, 2000. 64 с.
25. Трайнев В. А. Муниципальный менеджмент малого бизнеса и его информационное обеспечение: Учебное пособие. М.: Логос, 2003. 184 с.
26. Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. № 3/4.
27. Федеральный Закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. ст. 3506.
28. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
29. Цицин П. Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения. М.: Новый Век, 2002. 364 с.
30. Яндиев М.И. Государственные и муниципальные финансы: Методическое пособие. М.: ТЕИС, 2000. 77 с.
31. Каталог лучших региональных практик 2024. Портал МОИФИНАНСЫ.РФ.
32. Обзор региональных бюджетов по итогам 2024 года. АКРА.
33. Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2024 год.
34. Региональные бюджеты и экономика в условиях нестабильности: итоги 2024 года.
35. О классификации субъектов Российской Федерации по группам долговой устойчивости в 2024 году. Минфин России.
36. Инновационные формы регулирования местных бюджетов. Гоцко Т.В. // Экономика, предпринимательство и право. 2023. № 9.