Анализ и совершенствование системы регламентации служебной деятельности государственных гражданских служащих

Эффективность государственного аппарата, являющегося ключевым инструментом реализации государственной политики и преобразований, напрямую зависит от уровня профессионализма служащих. В этом контексте четкая регламентация их деятельности выступает не как элемент бюрократии, а как важнейший инструмент повышения качества государственных услуг и один из барьеров на пути коррупции. Несмотря на обилие научных работ, посвященных реформе государственной службы, именно аспект должностной регламентации как практического инструмента управления персоналом остается недостаточно изученным, что и определяет высокую актуальность данного исследования.

Целью настоящей работы является разработка рекомендаций по совершенствованию структуры и содержания должностного регламента государственного гражданского служащего. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

• Изучить теоретико-правовые основы регламентации профессиональной служебной деятельности;
• Проанализировать современную практику применения должностных регламентов и выявить ее ключевые проблемы;
• Выявить системные недостатки и пробелы в действующем законодательстве;
• Разработать конкретные предложения по модернизации структуры и содержания должностного регламента.

Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в сфере регламентации служебной деятельности государственных гражданских служащих. Предметом исследования являются структура и содержание должностного регламента как основного правового акта, определяющего профессиональную деятельность служащего. Теоретической и нормативной базой работы послужил Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также научная литература и статистические данные по исследуемой проблематике.

Глава 1. Теоретико-правовые основы регламентации профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих

1.1. Государственная гражданская служба как институт и ее роль в современном государственном управлении

Государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Данный институт строится на ряде ключевых принципов, таких как законность, профессионализм, компетентность, приоритет прав и свобод человека и гражданина.

Историческое развитие института госслужбы в России прошло несколько этапов, от петровской «Табели о рангах» до современных реформ, направленных на создание открытой и эффективной системы управления. Современная система государственной службы в РФ включает в себя несколько видов, ключевым из которых является гражданская служба, подразделяющаяся на федеральный и региональный уровни.

Системообразующим нормативным актом, заложившим основы современной модели регулирования, является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Именно он определил правовой статус гражданского служащего, ввел понятие должностного регламента и установил единые подходы к кадровой политике в государственных органах.

1.2. Должностной регламент как основной инструмент регулирования деятельности госслужащего

Должностной регламент — это основной нормативный документ, который утверждается представителем нанимателя и детально регламентирует содержание и результаты профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего. Его юридическая природа заключается в том, что он конкретизирует общие нормы законодательства о госслужбе применительно к конкретной должности.

В соответствии с действующим законодательством, структура должностного регламента включает в себя следующие обязательные разделы:

1. Квалификационные требования: требования к уровню образования, стажу службы или опыту работы, а также к знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
2. Должностные обязанности: исчерпывающий перечень основных функций и задач, возлагаемых на служащего.
3. Права: перечень прав, предоставленных служащему для выполнения его обязанностей.
4. Ответственность: определение меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей.
5. Показатели эффективности и результативности: критерии, по которым оценивается успешность деятельности служащего.

Должностной регламент является не просто инструкцией, а многофункциональным инструментом. Его положения в обязательном порядке учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности, аттестации, формировании кадрового резерва и планировании профессионального развития сотрудника. Таким образом, он занимает центральное место в системе правового регулирования служебной деятельности, находясь в связке с административным регламентом госоргана и Положением о нем.

Глава 2. Анализ современной практики регламентации служебной деятельности и выявление ключевых проблем

2.1. Исследование сложившейся системы регламентации на основе ФЗ-79

Анализ правоприменительной практики показывает, что нормы ФЗ-79 о должностных регламентах реализуются повсеместно, однако зачастую этот процесс носит формальный характер. Механизм разработки и утверждения регламента, как правило, централизован в кадровых службах, которые готовят проекты на основе типовых шаблонов и передают их на согласование руководителям структурных подразделений. Это порождает «узкие места», связанные с недостаточным вовлечением непосредственных руководителей в процесс формулирования реальных задач и требований к должности.

Роль кадровых служб, таким образом, сводится скорее к контролю за соблюдением формальных требований законодательства, нежели к стратегическому управлению содержанием должностей. Должностные регламенты являются неотъемлемой частью административного регламента государственного органа и напрямую связаны с его кадровой политикой, но на практике эта связь часто ослаблена.

Краткий анализ зарубежного опыта (например, в странах с развитой меритократической системой, таких как Франция или Германия) показывает, что там акцент смещен в сторону описания не столько процессов, сколько профилей компетенций и ожидаемых результатов, что делает их аналоги должностных регламентов более гибкими и практико-ориентированными.

2.2. Системные недостатки и пробелы в правовом регулировании должностных регламентов

Практика применения должностных регламентов в системе государственной службы России выявила ряд системных недостатков, требующих устранения. Эти проблемы снижают эффективность регламента как управленческого инструмента.

• Проблема формализма. Многие регламенты носят формальный, оторванный от реальной деятельности характер. Они часто составляются путем копирования положений из типовых документов и не отражают специфику конкретной должности, превращаясь в бесполезный документ.
• Проблема с квалификационными требованиями. Требования к кандидатам часто бывают либо завышенными и нереалистичными, либо, наоборот, заниженными и устаревшими. Они редко отражают потребность в современных компетенциях, особенно в сфере цифровых технологий и проектного управления.
• Проблема с показателями эффективности (KPI). Разработка и применение адекватных, измеримых и достижимых KPI является одной из сложнейших задач. В большинстве регламентов этот раздел либо отсутствует, либо содержит общие, неизмеримые формулировки, что делает его практически нерабочим.
• Отсутствие гибкости. Жесткая и перегруженная деталями структура регламента не позволяет оперативно адаптировать обязанности служащего к меняющимся задачам и приоритетам государственного органа. Документ быстро устаревает, но процедура его изменения сложна.
• Слабая связь с мотивацией и развитием. На практике должностной регламент редко используется как реальный инструмент для планирования карьеры, формирования индивидуальных планов развития и построения системы мотивации служащего.

Глава 3. Направления совершенствования регламентации профессиональной служебной деятельности госслужащих

3.1. Концептуальные подходы к модернизации должностного регламента

Для устранения выявленных недостатков необходимо изменить сам подход к разработке должностного регламента, основываясь на следующих концептуальных принципах:

1. Принцип модульности и гибкости. Предлагается рассматривать регламент как «модульный» конструктор, состоящий из двух частей: постоянной (ядро должностных обязанностей, миссия должности) и переменной (конкретные проекты и задачи на определенный период). Это позволит сохранять стабильность основной функции и оперативно адаптироваться к новым вызовам.
2. Принцип компетентностного подхода. Следует перейти от формального перечисления требуемых знаний и умений к описанию профиля ключевых компетенций (например, аналитические, коммуникативные, цифровые, лидерские) с конкретными поведенческими индикаторами. Это сместит фокус с того, что человек «знает», на то, что он «может делать».
3. Принцип ориентации на результат. Акцент в регламенте должен быть смещен с подробного описания процесса выполнения работы на четкое описание ожидаемых результатов и критериев их оценки. Главный вопрос должен звучать не «что делать?», а «какого результата достичь?».
4. Принцип интеграции. Обновленный должностной регламент должен стать ядром интегрированной системы управления персоналом (HRM-системы), напрямую связанной с процедурами подбора, адаптации, оценки, обучения и материальной мотивации служащих.

3.2. Рекомендации по совершенствованию структуры должностного регламента

На основе предложенных концептуальных подходов, рекомендуется внедрить новую, более логичную и функциональную структуру должностного регламента. Она призвана заменить текущую громоздкую модель на более практичную.

Предлагаемая структура может выглядеть следующим образом:

1. Паспорт должности. Краткий раздел, описывающий миссию и основную цель должности, ее место в структуре органа власти.
2. Ключевые цели и задачи на плановый период. Перечень 2-3 стратегических целей, на достижение которых направлена деятельность служащего в текущем году.
3. Профиль компетенций. Вместо устаревших квалификационных требований — описание набора необходимых профессиональных и личностных компетенций с уровнями их владения.
4. Должностные обязанности (функциональная карта). Обязанности, сгруппированные по ключевым направлениям деятельности. Могут быть разделены на постоянные (регулярные) и проектные (временные) задачи.
5. Права и полномочия. Перечень ресурсов и полномочий, необходимых для достижения поставленных целей.
6. Ответственность. Четкое определение зон ответственности за конкретные результаты.
7. Критерии оценки результативности (KPI). Сбалансированная система из 3-5 ключевых показателей, напрямую связанных с целями должности и органа власти.

Такая структура превращает регламент из формального документа в рабочий инструмент как для руководителя, так и для самого сотрудника, делая его более понятным, гибким и ориентированным на результат.

3.3. Предложения по наполнению и актуализации содержания должностного регламента

Для того чтобы новая структура работала эффективно, необходимо изменить и подходы к наполнению ее разделов.

Разработка профиля компетенций должна вестись на основе стратегических задач госоргана и включать не только профессиональные, но и надпрофессиональные навыки (soft skills). Каждая компетенция должна быть описана через набор наблюдаемых поведенческих индикаторов.

Формулирование должностных обязанностей и проектных задач рекомендуется проводить с использованием методологии SMART, где каждая задача должна быть:

• Specific (Конкретной)
• Measurable (Измеримой)
• Achievable (Достижимой)
• Relevant (Актуальной)
• Time-bound (Ограниченной во времени)

Система KPI должна включать как количественные, так и качественные метрики, чтобы избежать перекосов в работе. Наконец, ключевым элементом является внедрение процедуры регулярной актуализации должностного регламента. Этот документ не должен создаваться один раз и на все время. Его необходимо пересматривать и обновлять как минимум ежегодно, в рамках аттестации или при постановке задач на новый плановый период. Только так он сможет оставаться «живым» и релевантным инструментом управления.

Заключение

Проведенное исследование теоретико-правовых основ и современной практики регламентации деятельности государственных служащих позволило сделать ряд ключевых выводов. Было установлено, что, несмотря на наличие проработанной законодательной базы в лице ФЗ-79, должностной регламент на практике часто является формальным и неэффективным инструментом. Основные проблемы кроются в его оторванности от реальных задач, устаревшей структуре и отсутствии гибкости.

В ходе работы была достигнута основная цель — разработаны конкретные рекомендации по совершенствованию должностного регламента. Была предложена новая модель, основанная на принципах модульности, компетентностного подхода и ориентации на результат. Разработана новая, более логичная структура документа и даны практические предложения по ее наполнению, включая использование SMART-критериев и поведенческих индикаторов для компетенций.

Научная новизна исследования заключается в предложенной концептуальной модели должностного регламента как интегрированного элемента HRM-системы государственного органа. Практическая значимость состоит в том, что предложенные рекомендации могут быть использованы кадровыми службами государственных органов для модернизации системы регламентации, что будет способствовать повышению эффективности деятельности служащих и, как следствие, всего государственного аппарата.

Перспективы дальнейших исследований по данной теме могут быть связаны с разработкой и внедрением цифровых платформ для автоматизации процессов создания, управления и актуализации должностных регламентов, а также с изучением влияния обновленной системы регламентации на уровень мотивации и вовлеченности государственных служащих.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета 1993 – 25 декабря
2. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ 2004. — № 31. ст. 3215.
3. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 – ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Ст. 4; Пп. 1, 2, 3 Ст. 5. // Российская газета 2004 -31 июля.
4. Указ Президента Российской Федерации № 261 от 10 марта 2009 года «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» // Российская газета, 2009. — № 41. — 12 марта.
5. Указ Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 01.02.05 №110 // СЗ РФ 2005 — № 6. Ст. 437
6. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 года № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих // СЗ РФ 2006, N 31 (1 ч.), ст. 3459.
7. Указ Президента Российской Федерации от 27.09.2005 № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» //СПС Консультант плюс 2014
8. Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (ред. от 06.09.2012) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2005. –№ 4. — ст. 305
9. Письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС «Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах» // СПС Консультант плюс 2014
10. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант плюс».
11. Приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 9 октября 2006 г. № 156 «Об утверждении регламента конкурсной комиссии Центрального аппарата Росфинмониторинга по проведению конкурса на замещение вакантной должности государственной службы по финансовому мониторингу // Официальный сайт Росфинмониторинга // Условия и порядок поступления на государственную гражданскую службу – [Электронный ресурс]: http://www.fedsfm.ru/activity/state_service/terms_and_procedure/
12. Приказ от 19.10.2009 № 267 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие но ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок» Официальный сайт Росфинмониторинга // Административные регламенты [Электронный ресурс]: http://www.fedsfm.ru/activity/administrative_procedures/
13. Приказ от 05.11.2008 № 264 «Об утверждении регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу» // Административные регламенты [Электронный ресурс]: http://www.fedsfm.ru/activity/administrative_procedures/
14. Приказ от 14.12.2007 № 318 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу государственной функции по ведению учета организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы» // Административные регламенты [Электронный ресурс]: http://www.fedsfm.ru/activity/administrative_procedures/
15. Алехин А.П.Государственные служащие – М.: Эксмо, 2012
16. Алиев Т. Аттестация как одно из направлений совершенствования профессионализма муниципальных служащих // Власть 2008 — № 3. С. 28-32
17. Анисимов С.А. Государственная служба: вопросы истории, теории и практики правового обеспечения интересов граждан Российской Федерации. — М., 2009
18. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления – М., 2009.
19. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 / И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2011.
20. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 2 / И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2011.
21. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. – М., 2010 С. 5
22. Бродская Э.Г. Управление компетенциями диверсифицированных организаций: автореферат на соискание ученой степени к.э.н. – М., 2008.
23. Василенко А.И. Опыт правового регулирования повышения эффективности государственной службы королевства Нидерландов // Современное право. 2009. № 3. С. 128-133.
24. Годнев Е.В. Чего мы ждем от системы менеджмента качества в органах местного самоуправления? // Стандарты и качество. 2008. № 11.С. 34-37
25. Горшков А.С., Кудрявцев В.Г., Михеева Е.Е., Прасолова В.В. О результатах применения методики определения численности персонала исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. С. 5-20.
26. Горшков А.С., Бирюкова Г.М., Чжен Ж., Чжао Ш. Государственный служащий: профессиональная и психологическая компетентность // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2007. № 4. С. 5-9.
27. Государственная гражданская служба: Учебник. / Под ред. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ «Март», 2009.
28. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба – М.: Кнорус, 2008
29. Давыдов В.Д. Методы оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего // Управленческое консультирование 2007 — № 2. — С. 22
30. Die Arbeitsqualitat im offentlichen Dienst aus Sicht der Beschaftigten – Berlin, 2011
31. Зенков М. Ю. Зарубежный опыт управления: государственная служба. Новосибирск, 2012
32. Иванова Е.Ю. Государственная кадровая политика: сущность и актуальные проблемы // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 1-2. С. 92-95
33. Качелин А. Принципы государственной службы: от Петра I до нашего времени // Экономист 2010. — № 2. С. 11
34. Красноглазов А.Ю. Регламентация деятельности органов исполнительной власти как средство повышения эффективности и результативности // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. № 1-2. С. 91-97.
35. Крылова Е.Г. Развитие системы государственной службы Российской Федерации. – М.: Изд-во РАГС, 2008.
36. Лукьянчикова Л.В.Конституционно правовое регулирование государственной гражданской службы // Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. – М., 2007
37. Маскаева И.И. Административные и должностные регламенты как элемент административной реформы // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2006. № 9. С. 91-97.
38. Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование – М., 2009.
39. Махов Е.Н. Оценка персонала государственной службы: аттестация, квалификационный экзамен: учебное пособие. М.: Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2007.
40. Мельников В. П. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. — М., 2008.
41. Миннигулова Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. — М , 2013
42. Николаев А. Г., Васильев Ф. П. Правовые основы кадровой политики в органах внутренних дел России //Право и государство. -2007. — № 5. — С. 54 – 58
43. Общий и специальный менеджмент: Учебник/ О6щ.ред.А.Л.Гапоненко, А.П.Панкрухин.- М. : Изд-во РАГС, 2010.
44. Огородников В.И. Административный и должностной регламент организации управления в территориальном органе ФСИН России // Прикладная юридическая психология. 2008. № 3. С. 142-157.
45. Основы государственной службы и кадровой политики. / Под ред. В.В. Черепанова, В.П. Иванова. М.: Юнити-Дана, 2010
46. Правовые исследования во Франции. – М.: ИНИОН РАН, 2007.
47. Старилов Ю.Н. Служебное право – М.: Норма, 2009. С. 207
48. Управление персоналом: Учебник/ Общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2008.
49. Фонарев А. Р Психология личностного становления профессионала – М., 2009.
50. Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Институт государства и права РАН. М.: РАН, 2012.
51. Цирин А.М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 2 (146). С. 11-17.
52. Черепанов В.В. Государственная кадровая политика и кадровая деятельность в системе гражданской службы. — М.: Финакадемия, 2009. Ч. 1.
53. Чиркин В.Е. Публичное управление. М., 2012.
54. Юрьева О. Кластеры профессиональной компетенции: модели максимальной эффективности государственных служащих // Власть 2007 — № 9. С. 68-70
55. Лекция 19. Коммуникации в управлении // [Электронный ресурс]: http://www.webarhimed.ru/page-302.html
56. Los funcionarios trabajarán 37,5 horas y su sueldo sigue congelado // [Электронный ресурс]: http://politica.elpais.com/politica/2011/12/30/actualidad/1325267082_718015.html
57. Основные результаты и перспективы реформирования государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации // http://www.ipamm.hse.ru/news file/3. Current state of system of civil service in subjects of the Russian Federation.pdf