Городское поселение как вид муниципального образования в РФ: правовой статус, проблемы функционирования и перспективы развития в условиях реформирования местного самоуправления

Актуальность исследования правового статуса городского поселения

Российская Федерация, признавая местное самоуправление одной из основ своего конституционного строя (Глава 8 Конституции РФ), выстраивает сложную многоуровневую систему публичной власти. В этой системе городское поселение занимает особое, низовое звено, выступая ключевым элементом, непосредственно соприкасающимся с повседневными нуждами граждан.

Актуальность исследования правового статуса городского поселения определяется беспрецедентной динамикой законодательных изменений последних лет, направленных на кардинальное переформатирование всей системы местного самоуправления. Если Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на протяжении двух десятилетий определял существование городских поселений, то с 1 января 2027 года этот закон утратит силу в связи с принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

В условиях перехода к преимущественно одноуровневой модели, осуществляемой через преобразование муниципальных районов в муниципальные или городские округа, правовой статус и функциональная роль городского поселения находятся под угрозой полного пересмотра и фактического упразднения в ряде регионов. Эта трансформация диктует необходимость критического осмысления того, каким образом будет обеспечиваться решение местных вопросов после перехода к новой структуре. И что из этого следует? Фактически, именно сейчас формируется модель управления, которая определит качество жизни граждан в малых городах на ближайшие десятилетия.

Данная работа ставит целью провести комплексный анализ текущего и перспективного правового положения городского поселения, ответить на ключевые исследовательские вопросы:

1. Каково текущее правовое положение городского поселения в системе местного самоуправления РФ после последних изменений ФЗ № 131-ФЗ и реформ по преобразованию муниципальных районов в городские/муниципальные округа?
2. В чем заключается специфика разграничения полномочий и какие проблемы возникают на практике?
3. Каковы основные теоретические концепции, определяющие роль городского поселения, и какие экономические проблемы являются наиболее острыми?

Структура работы построена на последовательном переходе от теоретических основ и конституционных гарантий к анализу нормативного статуса, выявлению практических проблем компетенции и финансовой самостоятельности, а также оценке современных механизмов повышения эффективности.

Теоретико-правовые основы и конституционные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление в России является не просто административным институтом, но и конституционно гарантированной формой осуществления народом своей власти. Согласно статье 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Конституционные гарантии включают: право граждан на осуществление местного самоуправления (как непосредственно, так и через выборные органы), право на судебную защиту, а также гарантию того, что органы местного самоуправления (ОМСУ) в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Это положение выступает фундаментальным камнем российской модели, несмотря на все попытки интеграции.

Анализ основных теорий местного самоуправления

Роль и сущность городского поселения как муниципального образования исторически и теоретически определяются через призму трех классических концепций:

1. Коммунальная (общественная) теория: Эта концепция рассматривает местное самоуправление как право общины (сообщества) на независимость от центральной власти для решения собственных, не государственных, дел. Органы МСУ в этом случае считаются негосударственными, а их власть — исходящей от самого населения. Эта теория нашла отражение в первоначальном закреплении принципа самостоятельности ОМСУ и их невхождении в систему органов государственной власти.
2. Государственная теория: Напротив, эта теория рассматривает местное самоуправление как часть государственного управления на местах. Органы МСУ исполняют делегированные им государственные задачи и выступают в качестве государственных агентов.
3. Дуалистическая теория: Данная концепция стремится примирить два предыдущих подхода, признавая двойственный характер местного самоуправления: сочетание автономии в решении сугубо местных вопросов и единства с государством при выполнении государственных задач на местном уровне.

Современное российское законодательство и практика демонстрируют явное усиление дуалистических элементов. С одной стороны, ФЗ № 131-ФЗ закрепляет самостоятельность поселений (коммунальный элемент), с другой — последние реформы, направленные на создание «единой системы публичной власти» (предусмотренной поправками в Конституцию РФ 2020 года и развиваемой в ФЗ № 33-ФЗ), ведут к интеграции и большей подотчетности ОМСУ государственным структурам. Эта тенденция особенно остро проявляется в контексте финансового обеспечения и исполнения делегированных государственных полномочий.

Правовой статус городского поселения в свете последних реформ местного самоуправления

Городское поселение согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ представляет собой «город или поселок с прилегающей территорией, в составе которого также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями». Местное самоуправление в нем осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления (ОМСУ).

Тенденции реформирования и переход к одноуровневой системе

Основной тенденцией последних лет стало кардинальное сокращение многоуровневой системы местного самоуправления. Главным инструментом этой трансформации является преобразование муниципальных районов в муниципальные или городские округа. Этот процесс, фактически начавшийся в середине 2010-х годов и усилившийся после 2020 года, ведет к упразднению поселенческого уровня власти, включая городские поселения, как самостоятельных субъектов.

Причиной реформы часто называется неэффективность малочисленных поселенческих администраций, дублирование функций между поселением и районом, а также недостаточная финансовая обеспеченность поселений для решения вопросов местного значения. Разве не остается открытым вопрос о том, как укрупнение способно решить проблему финансовой обеспеченности, если бюджетные нормативы остаются неизменными?

Грядущие изменения: утрата силы ФЗ № 131-ФЗ и вступление в силу ФЗ № 33-ФЗ

Кульминацией реформы стало принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который закладывает новые принципы организации МСУ в единой системе публичной власти.

Ключевое влияние на городские поселения: С 1 января 2027 года, когда ФЗ № 131-ФЗ утратит силу, сохранится всего три типа муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ и внутригородские территории городов федерального значения. Тип муниципального образования «городское поселение» как таковой исчезает из федерального законодательства.

Это означает, что существующие городские поселения будут окончательно интегрированы в состав муниципальных или городских округов, становясь либо территориальными подразделениями, либо внутригородскими районами, но теряя при этом свою финансовую и правовую автономию, закрепленную сейчас. На практике это приведет к снижению роли местной представительной власти и смещению центров принятия решений на окружной уровень.

Статистика и география преобразований

Масштабы преобразований подтверждаются официальной статистикой. В 2023 году общее количество муниципальных образований сократилось на 1186 единиц по сравнению с 2022 годом, и это сокращение произошло в основном за счет упразднения именно поселенческого уровня.

По состоянию на начало 2024 года, 10 субъектов Российской Федерации уже полностью перешли к одноуровневой структуре (муниципальные и городские округа). Это демонстрирует необратимый тренд, который фактически упраздняет городские поселения как самостоятельный тип в этих регионах.

Субъект РФ	Структура МСУ	Количество сокращенных поселений (Примерно)
Московская область	Полностью перешла на городские округа	291
Ленинградская область	Активный переход к муниципальным округам	> 100
Пермский край	Активный переход к муниципальным и городским округам	> 50
Общая тенденция	Сокращение числа поселений	1186 в 2023 году

Экспертные оценки и риски реформ

Хотя переход к одноуровневой системе декларируется как повышение эффективности, он воспринят экспертным сообществом неоднозначно. Основные опасения, высказанные в том числе Общественной палатой РФ и ведущими правоведами, связаны с рядом рисков:

1. Территориальная удаленность власти: Укрупнение приводит к тому, что органы управления округа физически и психологически удаляются от жителей бывших поселений. Это замедляет решение текущих местных проблем, особенно в сфере ЖКХ и благоустройства.
2. Сокращение возможностей гражданского влияния: Упразднение поселенческого уровня ведет к сокращению числа выборных должностей и, соответственно, сужает возможности населения в оказании непосредственного влияния на местную исполнительно-распорядительную власть.
3. Недостаточная обоснованность эффективности: Критики указывают на отсутствие убедительных доказательств того, что механическое укрупнение автоматически приводит к финансовой стабилизации и повышению качества услуг, особенно если не решаются проблемы бюджетной обеспеченности.

Разграничение полномочий и проблемы компетенции органов местного самоуправления городских поселений

Правовой статус городского поселения определяется не только его наименованием, но и кругом вопросов местного значения, решение которых ему гарантировано Конституцией и законом.

Вопросы местного значения городского поселения

Перечень вопросов местного значения городского поселения установлен статьей 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Эти вопросы отражают самые насущные потребности населения:

• Составление и исполнение бюджета поселения, установление местных налогов.
• Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения.
• Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом населения.
• Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
• Обеспечение жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Проблемы нечеткого формулирования вопросов и разграничение полномочий

На практике сохраняется проблема нечеткого, излишне общего формулирования вопросов местного значения в ФЗ № 131-ФЗ, что затрудняет однозначное разграничение полномочий между ОМСУ городского поселения и вышестоящим муниципальным районом (или округом до преобразования).

Например, формулировка «Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения» может пересекаться с полномочиями района по дорогам, не входящим в эти границы, или быть финансово необеспеченной, что приводит к перекладыванию ответственности. Какой важный нюанс здесь упускается? Часто законодательство не предусматривает четкого механизма оспаривания или принуждения вышестоящего уровня к софинансированию, оставляя поселение один на один с проблемой.

Практические аспекты спорного разграничения полномочий

Наиболее острые конфликты ответственности возникают в следующих сферах:

1. Содержание местных дорог: Это классический пример. Полномочие по содержанию дорог местного значения в границах поселения часто сталкивается с проблемой недостаточного финансирования или технического обеспечения. Нередки случаи, когда в период зимнего содержания дорог (очистка от снега) поселенческая администрация не справляется, а районные службы отказывают в помощи, ссылаясь на отсутствие соответствующего полномочия.
2. Земельные и градостроительные полномочия: Долгое время полномочия в сфере градостроительства (подготовка и утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки) были распределены между поселениями и районами. В результате, действия района могли не согласовываться с интересами поселения, и наоборот, что приводило к судебным спорам по поводу законности выдачи разрешений на строительство или изменения видов разрешенного использования земельных участков.

Дисбаланс обязанностей и контрольных функций

Существенной правовой проблемой является дисбаланс, когда государством устанавливаются обязанности органов местного самоуправления, но они не наделяются адекватными контрольными полномочиями для их исполнения.

Например, в сфере охраны окружающей среды, ОМСУ поселений обязаны осуществлять муниципальный земельный контроль и контроль за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха в пределах своих полномочий. Однако отсутствие достаточных административных рычагов, квалифицированных кадров и полномочий по применению жестких мер воздействия (штрафов, приостановления деятельности) делает эти обязанности декларативными. Поселение становится лишь «перевалочным пунктом» для сбора информации, которую должны обрабатывать вышестоящие государственные или окружные структуры. Это превращает местную власть в бюрократического посредника, отнимая у нее реальную функцию регулирования.

Экономическая самостоятельность и бюджетная обеспеченность городских поселений

Финансовая самостоятельность является краеугольным камнем реального местного самоуправления. Согласно статье 132 Конституции РФ, муниципальные образования обязаны иметь собственный бюджет.

Система формирования бюджета и налоговые полномочия

Каждое городское поселение обязано иметь собственный местный бюджет. К исключительным полномочиям органов местного самоуправления поселения относится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения.

Источники доходов местных бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом РФ) формируются из трех основных групп:

1. Собственные доходы (налоговые и неналоговые):
   • Местные налоги (например, земельный налог, налог на имущество физических лиц).
   • Отчисления от федеральных и региональных налогов (например, НДФЛ).
   • Неналоговые доходы (доходы от использования муниципального имущества, штрафы).
2. Безвозмездные поступления: Дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты из вышестоящих бюджетов.

Проблемы финансовой необеспеченности и дисбаланса

Несмотря на рост общих доходов, доля собственных налоговых и неналоговых доходов в бюджетах поселений остается недостаточной для обеспечения полноценной финансовой самостоятельности.

Статистика финансовой обеспеченности: В целом по Российской Федерации, налоговые и неналоговые доходы (собственные доходы) местных бюджетов в 2023 году увеличились на 14,1% по сравнению с 2022 годом. Однако, если рассматривать городские поселения отдельно, их зависимость от дотаций и субвенций остается критически высокой.

Тип дохода	Проблема для городских поселений	Последствия
Собственные доходы (налоги)	Низкая налогооблагаемая база, отсутствие крупных промышленных объектов.	Ограниченность ресурсов для инвестиций в инфраструктуру.
Отчисления от федеральных/региональных налогов	Высокая зависимость от нормативов отчислений, которые часто пересматриваются в пользу региональных бюджетов.	Непредсказуемость бюджетного планирования.
Субвенции/Дотации	Зависимость от вышестоящих уровней власти, потеря самостоятельности в расходовании средств.	Снижение экономической самостоятельности, превращение ОМСУ в агентов регионального уровня.

Ключевая проблема: Расширение перечня вопросов местного значения без соответствующего финансово-экономического обоснования. Государство или регион устанавливают для ОМСУ поселений новые обязанности (например, по благоустройству или утилизации ТБО), но не предоставляют адекватного финансового обеспечения. Это приводит к хроническому дисбалансу между доходной и расходной частями бюджета городского поселения и вынуждает администрации концентрировать усилия не на развитии, а на поиске внешнего финансирования, что критически снижает их самостоятельность. Если финансовая независимость отсутствует, может ли местное самоуправление считаться реальным?

Современные тенденции и механизмы повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления городских поселений

Проблема повышения эффективности ОМСУ городских поселений особенно актуальна в контексте реформ, поскольку формальная самостоятельность, закрепленная в ФЗ № 131-ФЗ, не всегда приводила к качественному приближению власти к населению.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (и, по аналогии, поселений) осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 N 607, который устанавливает обязательный перечень показателей для мониторинга, среди которых: уровень экономического развития, состояние жилищного фонда, дорог, коммунальной инфраструктуры и уровень удовлетворенности населения.

Цифровая трансформация муниципального управления

Одним из наиболее перспективных механизмов повышения эффективности является цифровая трансформация. Это направление реализуется в рамках проекта «Цифровая трансформация муниципального управления» и тесно связано с концепцией «Умный город».

Цифровизация подразумевает:

1. Переход к риск-ориентированному, управляемому данными подходу в принятии решений (data-driven governance).
2. Оптимизацию предоставления муниципальных услуг через порталы и мобильные приложения.
3. Автоматизацию процессов ЖКХ и благоустройства (например, умное освещение, контроль за расходом ресурсов).

Пример успешной реализации: Крупные города, являющиеся по сути городскими округами, показывают значительные успехи. Так, в Казани на программу цифровой трансформации на 2026–2028 годы выделено более 928 млн рублей. Несмотря на то что городские поселения обладают меньшим ресурсом, они также внедряют элементы цифровизации, например, через использование региональных цифровых платформ для обратной связи с населением и мониторинга состояния инфраструктуры. Эффективность здесь достигается за счет снижения транзакционных издержек и повышения прозрачности, позволяя решать проблемы, ранее скрытые за бюрократическими барьерами. За счет чего малые поселения могут внедрить такие дорогостоящие системы?

Кадровое обеспечение и взаимодействие с населением

В условиях упразднения поселенческого уровня ключевое значение приобретает качество кадрового обеспечения и способность ОМСУ выступать в роли «посредника».

• Кадровое обеспечение: Небольшие городские поселения часто сталкиваются с проблемой нехватки квалифицированных специалистов (юристов, экономистов, инженеров), способных работать с комплексными федеральными программами или обеспечивать качественное управление муниципальным имуществом. В условиях укрупнения кадры поселений должны быть максимально интегрированы в структуры округа, чтобы избежать потери наработанного опыта.
• Взаимодействие с населением: Эффективное местное самоуправление должно трансформировать интересы населения в публично-правовые запросы и добиваться их реализации в рамках бюджетного планирования. Это требует развития механизмов непосредственного участия граждан: публичных слушаний, инициативного бюджетирования и создания территориальных общественных самоуправлений (ТОС) — последних форпостов коммунальной теории.

Заключение

Исследование подтвердило, что правовой статус городского поселения в Российской Федерации находится в фазе кардинальной трансформации. Изначально закрепленный ФЗ № 131-ФЗ как самостоятельный вид муниципального образования, основанный на принципах коммунальной теории, сегодня городской поселение активно поглощается реформой, направленной на построение одноуровневой системы публичной власти.

Основные выводы:

1. Правовая неустойчивость: Грядущая утрата силы ФЗ № 131-ФЗ и вступление в силу ФЗ № 33-ФЗ с 1 января 2027 года означает фактическое упразднение городского поселения как самостоятельного субъекта. Эта трансформация, уже реализованная в 10 субъектах РФ, ведет к переходу на модель городского или муниципального округа.
2. Преобладание дуализма: Современная практика и законодательство сместили баланс от коммунальной теории к дуалистической, усиливая интеграцию ОМСУ с государственными структурами, что видно в требованиях к оценке эффективности и концепции единой публичной власти.
3. Проблемы компетенции и финансовой необеспеченности: На практике сохраняются проблемы нечеткого разграничения полномочий (особенно в сферах дорожной деятельности и градостроительства) и критическая финансовая зависимость городских поселений. Расширение вопросов местного значения без адекватного финансового обоснования подрывает их экономическую самостоятельность.

Рекомендации по совершенствованию законодательства и практики:

• На переходный период: При создании муниципальных или городских округов необходимо законодательно закрепить обязательные механизмы децентрализации функций на уровне бывших поселений (например, через создание сильных территориальных органов администрации или ТОС) для предотвращения территориальной удаленности власти, чего опасается экспертное сообщество.
• Бюджетное выравнивание: Необходимо усилить финансовое обеспечение ОМСУ, особенно в части нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, обеспечивая реальный, а не декларативный баланс между объемом полномочий и финансовыми ресурсами.
• Интеграция цифровизации: Необходимо разработать типовые, масштабируемые и экономически доступные цифровые решения для небольших администраций, позволяющие им эффективно использовать концепцию «Умный город» для повышения качества услуг, не требуя при этом миллиардных вложений.

Перспективы развития:

В контексте единой системы публичной власти будущее городского поселения — это не столько самостоятельный субъект, сколько центр территориального управления в составе более крупного муниципального или городского округа. Его эффективность будет определяться не степенью юридической автономии, а способностью быть эффективным «посредником» между жителями и окружной властью, используя цифровые технологии и механизмы гражданского участия для обеспечения качества жизни на местах.

Список использованной литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ. Вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года // Собрание законодательства РФ. – 07.09.1998. – № 36. – Ст. 4466.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 03.03.2014. – № 9. – Ст. 851.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Рос. Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) // Собрание законодательства РФ. – 06.10.2003. – № 40. – Ст. 3822.
4. О стратегическом планировании в российской Федерации : федеральный закон Рос. Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 30.06.2014. – № 26 (часть I). – Ст. 3378.
5. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 14.10.2012) // Собрание законодательства РФ. – 05.05.2008. – № 18. – Ст. 2003.
6. Устав городского поселения Видное Ленинского района Московской области. Принят решением Совета депутатов городского поселения Видное городское Ленинского муниципального района. Зарегистрировано в Главном управлении Минюста РФ по Центральному федеральному округу 06.03.2006 № RU505031012006001 : ред. от 16.10.2012.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений п. 5 ст. 18 и ст. 30.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ст. 108 Конституции Республики Татарстан, ст. 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)» // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 28. – Ст. 2909.
8. Анимица Е. Г., Власова Н. Ю. Градоведение. 3-е изд., испр. – Екатеринбург, 2008.
9. Баженова О.И. Проблемы взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований… [Электронный ресурс] // msu.ru. URL: https://www.msu.ru (дата обращения: 30.10.2025).
10. Вопросы местного значения в контексте разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления… [Электронный ресурс] // council.gov.ru. URL: https://council.gov.ru (дата обращения: 30.10.2025).
11. Дворядкина Е. Б., Рогачев Е. В., Арагилян И. В. Городское поселение: содержательная идентификация в теориях местного самоуправления // Известия Уральского государственного экономического университета. 2014. № 5(5).
12. Комарова, В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры) / В. В. Комарова. – М., 2006.
13. МАТЕРИАЛЫ к заседанию «Основные направления и перспективы развития местного самоуправления…» [Электронный ресурс] // council.gov.ru. URL: https://council.gov.ru (дата обращения: 30.10.2025).
14. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ В ВОПРОСАХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ [Электронный ресурс] // cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 30.10.2025).
15. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ ГОРОДСКОГО ОКРУГА [Электронный ресурс] // cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 30.10.2025).
16. Проблемы оценки эффективности местного самоуправления [Электронный ресурс] // cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 30.10.2025).
17. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С. А. Авакьяна. – М., 1996.
18. Реформа местного самоуправления: некоторые возможности и ограничения [Электронный ресурс] // cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 30.10.2025).
19. Садовникова, Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации / Г. Д. Садовникова. – М., 2008.
20. Администрация городского поселения Ленинского муниципального района Московской области [сайт]. URL : http://www.vidnoe-adm.ru (дата обращения: 13.12.2014).