Государственная политика в сфере туризма РФ: комплексный анализ правового регулирования, экономического влияния и стратегических направлений совершенствования (2025 г.)

Туризм в XXI веке перестал быть просто формой досуга; он трансформировался в мощный двигатель экономики, катализатор регионального развития и важный инструмент «мягкой силы» на международной арене. В Российской Федерации, обладающей колоссальным культурным и природным потенциалом, государственная политика в этой сфере является ключевым фактором, определяющим не только уровень экономического роста, но и качество жизни граждан.

Начало 2025 года ознаменовалось существенными законодательными изменениями и пересмотром стратегических ориентиров, что делает задачу анализа правового и экономического воздействия государственной политики в сфере туризма критически актуальной. Если по итогам 2024 года доля туризма в ВВП России составила 2,9% — показатель, явно отстающий от среднемирового уровня (6,1%), то новая национальная стратегия ставит амбициозную цель: достичь 5% к 2030 году. Эта цель требует не просто административных мер, а глубокой ревизии нормативно-правовой базы, совершенствования механизмов поддержки и ужесточения контроля над качеством услуг.

Данное исследование представляет собой комплексный, многоаспектный анализ государственной политики в сфере туризма, опирающийся на самые актуальные нормативные акты (включая Федеральные законы N 238-ФЗ и N 203-ФЗ от июля 2025 г.) и новые стратегические документы (Национальный проект «Туризм и гостеприимство»). Работа призвана систематизировать теоретические знания, оценить экономический вклад отрасли и предложить обоснованные меры по совершенствованию законодательства и механизмов реализации политики, используя в качестве эмпирической базы опыт Ставропольского края.

Теоретико-правовые основы и модели государственного управления туристской отраслью

Государственная политика в сфере туризма представляет собой систему целенаправленных действий органов государственной власти по формированию благоприятных условий для развития туристской индустрии, обеспечению ее устойчивости, повышению конкурентоспособности национального туристского продукта, а также защите прав и интересов туристов. В Российской Федерации эта политика имеет межотраслевой характер, что обусловливает сложность ее правового регулирования и необходимость постоянной актуализации. Именно поэтому, в условиях быстро меняющихся экономических реалий, критически важно, чтобы законодательство не просто фиксировало статус-кво, но и проактивно стимулировало инвестиции и инновации.

Ключевым столпом регулирования остается Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (ФЗ-132). Однако его содержание постоянно модифицируется, отражая вызовы времени, будь то вопросы безопасности или необходимость повышения качества услуг. В настоящее время государственная политика реализуется в рамках Государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма» (Постановление Правительства РФ №2439 от 24 декабря 2021 года) и нового Национального проекта «Туризм и гостеприимство» (2025–2030).

Понятийно-терминологический аппарат и сущность государственной политики в сфере туризма

В правовом поле Российской Федерации определение ключевых категорий имеет принципиальное значение для разграничения полномочий и сфер ответственности.

Исторически, ФЗ-132 страдал от существенных пробелов в понятийно-терминологическом аппарате, что приводило к правовым коллизиям и невозможности эффективного правоприменения. Восполнение этих пробелов стало одной из главных задач законодателя в 2025 году.

Согласно Федеральному закону от 23 июля 2025 г. N 238-ФЗ, были уточнены и дополнены следующие ключевые понятия:

1. Туристская индустрия: Это совокупность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, которые оказывают туристские услуги и услуги по реализации туристского продукта.
2. Субъекты туристской индустрии: Уточнены как юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, осуществляющие деятельность, связанную с туризмом (туроператоры, турагенты, гостиницы, экскурсоводы и т.д.).
3. Туристские услуги: Впервые дано исчерпывающее определение, включающее услуги, оказываемые туроператорами, турагентами, а также услуги по размещению, экскурсионные услуги, услуги горнолыжных и пляжных комплексов.

Сущность государственной политики в сфере туризма заключается в балансе между стимулированием (поддержка инвестиций, субсидирование) и регулированием (установление стандартов, лицензирование, контроль безопасности). Государство выступает не только как регулятор, но и как инвестор, создающий благоприятную макросреду для частного капитала, особенно в части создания крупной инфраструктуры, которую частный сектор самостоятельно обеспечить не может.

Сравнительный анализ мировых организационно-правовых моделей государственного регулирования туризма

Анализ зарубежного опыта показывает, что не существует универсальной модели государственного регулирования туризма. Степень и формы вмешательства государства зависят от зрелости рынка, политической системы и экономического приоритета отрасли. В мировом масштабе выделяют четыре основные модели.

Модель регулирования	Степень контроля	Характерные черты и примеры	Особенности
1. Министерство (Централизованная)	Высокая	Наличие специализированного, сильного и авторитетного министерства, концентрирующего полный контроль (регулирование, продвижение, инвестиции).	Характерна для развивающихся стран, где туризм — ключевой источник валюты (например, Хорватия, Черногория).
2. Интеграционная (Распределенная)	Средняя	Функции туризма распределены между несколькими многопрофильными министерствами (экономика, культура, транспорт).	Регулирование является частью более широкого экономического или культурного плана (например, Австрия, где курирует Минэкономики).
3. Партнерская (Полуавтономная)	Умеренная	Создание парагосударственных органов (Национальных туристских офисов/комитетов), финансируемых государством, но обладающих операционной самостоятельностью.	Акцент на продвижении национального продукта, привлечении инвестиций. Значительное государственное финансирование (Великобритания – до 68% бюджета офиса).
4. Автономная (Либеральная)	Низкая/Минимальная	Государственное регулирование сведено к минимуму; отрасль регулируется преимущественно на региональном уровне и механизмами самоорганизации.	Характерна для стран с высокоразвитым и зрелым рынком (например, США), где туризм рассматривается как полностью саморегулируемая отрасль.

Место России в классификации. Российская система регулирования тяготеет к Партнерской модели, однако с элементами Министерской (Централизованной). Государство, через систему федеральных агентств (ранее Ростуризм, ныне функции переданы Минэкономразвития), сохраняет ключевой контроль над стратегическим планированием и целевым финансированием. Что же будет, если государство ослабит этот контроль в пользу рынка?

Роль государства в российской модели критически важна: эффективное развитие туризма, как показывает зарубежный опыт, невозможно без того, чтобы государство взяло на себя финансирование крупных инвестиций в базовую инфраструктуру (дороги, коммуникации, аэропорты) и разработку программ продвижения национального турпродукта. Частный сектор, даже при самом благоприятном инвестиционном климате, не способен покрыть эти потребности.

Экономический вклад туризма и правовое обеспечение безопасности отрасли

Оценка эффективности государственной политики неразрывно связана с анализом ее экономического воздействия. Несмотря на наличие колоссального потенциала, российский туризм исторически демонстрировал относительно низкий вклад в макроэкономические показатели.

Динамика экономического вклада туризма в ВВП РФ и стратегические целевые ориентиры

Ключевым макроэкономическим показателем, отражающим вклад отрасли, является Валовая добавленная стоимость туризма (ВДСТ).

Согласно официальным данным, доля ВДСТ в ВВП Российской Федерации:

• По итогам 2021 года: 2,6% (с учетом последствий пандемии).
• По итогам 2024 года: 2,9%.

Несмотря на плавный рост, этот показатель существенно уступает среднемировому уровню (6,1% в 2021 г.) и показателям стран-лидеров (например, Италия – 9,1%, Турция – 7,3%). Этот разрыв обусловлен как объективными факторами (климат, логистика), так и системными проблемами, которые призвана решить государственная политика: неразвитость инфраструктуры, дефицит частных инвестиций и административные барьеры. Отсюда следует, что без адресного федерального финансирования крупных инфраструктурных проектов, достижение цели в 5% ВВП останется недостижимой мечтой.

Новая стратегическая парадигма (2025–2030). В связи с запуском нового Национального проекта «Туризм и гостеприимство» (на период 2025–2030 годы), стратегические цели были существенно скорректированы:

1. Экономическая цель: Повышение доли туристической отрасли в ВВП страны до 5% к 2030 году.
2. Социальная цель: Увеличение числа ежегодных поездок по стране до 140 миллионов.

Для обеспечения прозрачности и контроля реализации этих целей, с 5 сентября 2024 года действует официальная статистическая методология Росстата (Приказ N 397) для расчета ВДСТ и ее доли в ВВП, а также, что особенно важно, для расчета доли туристской индустрии в валовом региональном продукте (ВРП). Введение регионального показателя позволяет федеральному центру отслеживать прогресс Нацпроекта на местах и принимать своевременные управленческие решения, устраняя региональные дисбалансы.

Правовое обеспечение безопасности туризма в условиях возникновения системных рисков

Правовое обеспечение безопасности туризма является неотъемлемой частью государственной политики, особенно в условиях возникновения системных рисков (пандемии, геополитические кризисы).

Безопасность туризма – это комплексное понятие, охватывающее:

1. Безопасность жизни и здоровья туристов.
2. Сохранность их имущества.
3. Ненанесение ущерба окружающей среде.
4. Ненанесение ущерба материальным и духовным ценностям общества.

Ключевой нормой является Статья 14 ФЗ-132, которая устанавливает прямую обязанность уполномоченных органов государственной власти информировать туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания. К таким угрозам относятся криминогенная, санитарно-эпидемиологическая обстановка, политические и военные конфликты.

Механизмы защиты прав туристов:
В случае возникновения обстоятельств, свидетельствующих об угрозе безопасности жизни, здоровью или имуществу, турист и (или) туроператор (турагент) вправе требовать в судебном порядке расторжения или изменения договора о реализации туристского продукта.

Регулирование безопасности детского и активного туризма

Особое внимание уделяется правовому регулированию безопасности детского и активного туризма, что отражает усиление государственного контроля в этой чувствительной сфере.

Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2020 г. N 884 (в редакции от 2023 г.) устанавливает общие требования к организации и проведению мероприятий с участием организованных групп несовершеннолетних туристов в природной среде (походы, экспедиции).

Основное правовое требование: Организаторы мероприятий (юрлица и ИП) обязаны направлять в территориальные органы МЧС уведомление о планируемом маршруте, его сроках, составе группы и контактных данных. Невыполнение этого требования является грубым нарушением и может повлечь административную и уголовную ответственность. Этот правовой механизм позволяет государству оперативно реагировать в случае чрезвычайных ситуаций и обеспечивает надлежащий контроль за маршрутами повышенной сложности.

Актуальные направления совершенствования законодательства и механизмов реализации

Стратегия развития туризма в Российской Федерации до 2035 года и новый Нацпроект 2025–2030 годов диктуют необходимость кардинальной актуализации законодательства. Основной вектор изменений — повышение качества услуг, усиление ответственности субъектов рынка и стимулирование внутреннего и въездного туризма.

Усиление контроля и ответственности субъектов туристской индустрии

Для достижения стратегической цели в 5% ВВП необходимо обеспечить высокие стандарты качества. Государство применяет механизм обязательной классификации и аттестации.

1. Классификация средств размещения и объектов туристской инфраструктуры

С 1 января 2025 года ФЗ-132 усиливает механизмы классификации гостиниц, других средств размещения, а также горнолыжных трасс и пляжей. Классификация становится не просто рекомендацией, а обязательным условием для легальной деятельности.

Санкции за нарушение (Федеральный закон от 07.07.2025 N 203-ФЗ):

Указанный закон внес поправки, предусматривающие строгие штрафы за размещение туристов в объектах, не включенных в реестр классифицированных средств размещения:

• Для должностных лиц: от 50 000 до 70 000 ₽.
• Для юридических лиц: от 300 000 до 450 000 ₽.

Это законодательное ужесточение призвано вывести из тени нелегальных игроков и гарантировать туристу минимальный уровень комфорта и безопасности, подтвержденный государством.

2. Обязательная аттестация гидов и экскурсоводов

В целях защиты культурного наследия и обеспечения достоверности информации, государство ввело обязательную аттестацию экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков. Неаттестованные специалисты не имеют права проводить экскурсии.

Санкции за работу без аттестации (Федеральный закон от 07.07.2025 N 203-ФЗ):

Поправки в КоАП РФ, установленные ФЗ N 203-ФЗ, вводят следующие штрафы:

• Для граждан (физических лиц), работающих без аттестации: от 5 000 до 15 000 ₽.
• Для юридических лиц (организаторов), привлекающих неаттестованных специалистов: от 50 000 до 150 000 ₽.

Этот шаг направлен на повышение профессионального уровня и борьбу с «серым» рынком экскурсионных услуг.

Реформирование механизмов финансового обеспечения и стимулирования въездного туризма

Финансовые гарантии туроператоров — краеугольный камень защиты прав потребителей. В условиях системных рисков требуется гибкость в регулировании.

1. Фонд персональной ответственности и дружественные сопредельные государства

Традиционно туроператоры обязаны иметь финансовое обеспечение и делать взносы в Фонд персональной ответственности «Турпомощи». Однако Федеральный закон от 23 июля 2025 г. N 238-ФЗ ввел важные послабления для стимулирования туристского обмена с лояльными партнерами.

Для туроператоров, формирующих турпродукт в сопредельные дружественные зарубежные государства (перечень которых устанавливается Правительством РФ), финансовое обеспечение ответственности может быть сформировано в сниженном размере: 500 тысяч рублей. Этот размер аналогичен тому, который установлен для туроператоров, работающих исключительно во внутреннем и въездном туризме. Снижение финансового барьера призвано облегчить выход на рынок малым и средним туроператорам, специализирующимся на данном направлении, тем самым стимулируя внешнеэкономическую деятельность и туристический поток.

2. Особое регулирование туризма на ООПТ

С 1 сентября 2024 года по 31 августа 2030 года действуют особые правила организации туризма на особо охраняемых природных территориях (ООПТ). Цель — обеспечить баланс между развитием экотуризма и сохранением уникальных природных комплексов. Правила предусматривают:

• Ограничения на использование дронов без специального согласования.
• Запрет посещения некоторых участков без сопровождения аттестованных гидов, обладающих знаниями об экологической безопасности данной территории.

Оценка эффективности реализации государственной политики на региональном уровне (на примере Ставропольского края)

Ставропольский край, с его уникальным бальнеологическим комплексом Кавказских Минеральных Вод (КМВ), является ключевым регионом для развития внутреннего туризма. Анализ реализации федеральной и региональной политики здесь выявляет как ��спехи, так и системные проблемы.

Успехи:

• Привлечение федерального финансирования в рамках ФЦП и Нацпроектов для развития инфраструктуры КМВ.
• Реализация региональных программ, направленных на повышение качества санаторно-курортного лечения.

Проблемы реализации:

• Проблема нецелевого использования средств. Региональный анализ часто выявляет случаи, когда выделенные на развитие инфраструктуры средства либо используются неэффективно, либо не по прямому назначению, что замедляет темпы модернизации.
• Контроль за законностью изменения категории земель. Остро стоит вопрос о законности изменения категории земель в рекреационных зонах КМВ под строительство коммерческих объектов, не связанных напрямую с санаторно-курортным лечением. Отсутствие строгого контроля на этом этапе приводит к деградации природного ландшафта и снижению привлекательности курортов.
• Административные барьеры для малого бизнеса. На региональном уровне сохраняются избыточные административные процедуры для субъектов малого предпринимательства, желающих инвестировать в гостеприимство, что тормозит развитие малых форм размещения.

Пути решения: Для повышения эффективности реализации политики на примере Ставропольского края необходимы ужесточение ведомственного контроля за целевым использованием бюджетных средств и создание единой цифровой платформы для мониторинга всех инвестиционных проектов в сфере туризма, интегрированной с кадастровым учетом земель.

Заключение и предложения по совершенствованию государственной политики в сфере туризма

Государственная политика в сфере туризма Российской Федерации находится на этапе активной трансформации. Введенные в 2025 году законодательные изменения, включая ФЗ N 238-ФЗ и ФЗ N 203-ФЗ, а также запуск нового Национального проекта «Туризм и гостеприимство» (2025–2030), свидетельствуют о переходе от фрагментарного регулирования к системному, стратегически ориентированному управлению.

Критические выводы по результатам анализа:

1. Правовая актуализация: Законодатель совершил важный шаг, устранив ключевые пробелы в понятийно-терминологическом аппарате ФЗ-132, что повышает юридическую определенность и эффективность правоприменения.
2. Экономический разрыв: Доля ВДСТ в ВВП (2,9% в 2024 г.) критически отстает от среднемировых показателей, что подчеркивает необходимость концентрации усилий государства на инфраструктурных проектах. Цель в 5% к 2030 году является амбициозной, но достижимой только при условии устранения региональных барьеров и усиления контроля за качеством услуг.
3. Усиление контроля и безопасности: Введение строгих штрафов за неаттестованных гидов и неклассифицированные средства размещения является положительной мерой, направленной на защиту потребителя и повышение конкурентоспособности отрасли.

Предложения по совершенствованию государственной политики и законодательства:

Для достижения стратегических целей и минимизации выявленных проблем, рекомендуется принять следующие меры:

1. Повышение финансовой устойчивости и защиты прав потребителей

Предложение: Создание региональных целевых фондов поддержки туроператоров, специализирующихся на внутреннем туризме.

Обоснование: Сниженный размер финансового обеспечения (500 тыс. ₽) для туроператоров, работающих с дружественными сопредельными государствами (ФЗ N 238-ФЗ), должен быть распространен на всех туроператоров, работающих исключительно во внутреннем туризме, при условии, что они демонстрируют финансовую стабильность и низкий уровень жалоб. Это позволит стимулировать внутренний рынок без снижения уровня ответственности.

2. Системные меры по устранению региональных барьеров

Предложение: Внедрение системы обязательной оценки регулирующего воздействия (ОРВ) для всех региональных нормативных актов, касающихся инвестиций в туризм.

Обоснование: На примере Ставропольского края выявлена проблема административных барьеров. ОРВ на региональном уровне поможет выявить и устранить избыточные требования, которые сдерживают частные инвестиции и препятствуют эффективному освоению федеральных средств.

3. Совершенствование правового регулирования земельных отношений в рекреационных зонах

Предложение: Внесение поправок в Земельный кодекс РФ и ФЗ-132, устанавливающих исчерпывающий перечень оснований для изменения категории земель рекреационного назначения в особо охраняемых туристских зонах (таких как КМВ).

Обоснование: Необходимо законодательно закрепить приоритет сохранения природного и лечебного потенциала над коммерческим строительством. Это позволит остановить нецелевое использование земель и сохранить уникальность курортов, которые являются основным капиталом региональной туристской индустрии.

4. Внедрение цифрового контроля качества

Предложение: Создание единого федерального реестра аттестованных гидов, классифицированных отелей и лицензированных туроператоров в формате открытых данных, с обязательным указанием штрафных санкций и фактов нарушений.

Обоснование: Потребитель должен иметь возможность оперативно проверить легальность поставщика услуг, что усилит саморегулирование рынка и дополнит административные штрафы (ФЗ N 203-ФЗ) механизмом общественного контроля.

Реализация данных предложений, основанных на актуальном законодательном анализе и критическом осмыслении экономических показателей, позволит государству не только достичь стратегических целей Нацпроекта до 2030 года, но и создать устойчивую, конкурентоспособную и безопасную туристскую индустрию в Российской Федерации. Только так можно гарантировать, что огромный потенциал страны будет реализован в полной мере, а туризм перестанет быть второстепенной отраслью.

Список использованной литературы

1. Дворниченко В. Туризм и право глазами историка // Отель. 2001. № 2. С. 66.
2. Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 33.
3. Материалы круглого стола «Государственная политика и стратегия развития туризма в России» в помещении Совета Федерации 21 февраля 2006 года.
4. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. 2-е изд. М., 2005.
5. Нормативная правовая база в области обеспечения безопасности туристской деятельности в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
6. Организационные модели государственного регулирования туризма за рубежом [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
7. Нормативное и правовое регулирование государственной и региональной политики в сфере туризма [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
8. Внутренний туризм как фактор развития профессионального образования [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
9. Состояние и перспективы развития туризма в Ставропольском крае [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
10. Безопасность в туризме: вопросы правового регулирования и перспективы развития в условиях возникновения системных рисков [Электронный ресурс]. URL: https://elibrary.ru (дата обращения: 23.10.2025).
11. Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (Статья 14. Обеспечение безопасности туризма) [Электронный ресурс]. URL: https://garant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
12. Совершенствование нормативно-правового регулирования туристской деятельности и системные меры поддержки (Стратегия 2035) [Электронный ресурс]. URL: https://consultant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
13. Приказ Росстата от 05.09.2024 N 397 [Электронный ресурс] // Контур.Норматив. URL: https://kontur.ru (дата обращения: 23.10.2025).
14. Внесены изменения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности» [Электронный ресурс]. URL: https://council.gov.ru (дата обращения: 23.10.2025).
15. Профильный комитет рассмотрел результаты мониторинга эффективности программы развития туризма в Ставропольском крае [Электронный ресурс]. URL: https://duma.gov.ru (дата обращения: 23.10.2025).
16. Модели государственного регулирования в сфере туризма [Электронный ресурс]. URL: https://tourlib.net (дата обращения: 23.10.2025).
17. Государственное регулирование туризма: зарубежный опыт [Электронный ресурс]. URL: https://tourlib.net (дата обращения: 23.10.2025).
18. В России изменится закон об основах туристской деятельности [Электронный ресурс]. URL: https://russpass.ru (дата обращения: 23.10.2025).
19. Что поменяется в законах о туризме в 2024 году: обзор для профи [Электронный ресурс]. URL: https://ostrovok.ru (дата обращения: 23.10.2025).