Компетенция органов местного самоуправления в Российской Федерации: доктринальные подходы и новейшее законодательство (ФЗ № 33-ФЗ)

В условиях стремительных трансформаций государственного управления, затрагивающих все уровни публичной власти, исследование компетенции органов местного самоуправления (ОМСУ) приобретает особую актуальность. С 1 января 2027 года вступает в полную силу Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который кардинально пересматривает подходы к организации и содержанию деятельности муниципалитетов, заменяя Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Это масштабное реформирование требует глубокого аналитического осмысления, чтобы понять, как изменится правовое положение, функционал и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Настоящая дипломная работа ставит своей целью не только обозначить, но и всесторонне исследовать сущность, структуру и содержание компетенции органов местного самоуправления, а также провести критический сравнительный анализ положений нового законодательства с ранее действовавшими нормами. Особое внимание будет уделено доктринальным подходам к данной проблематике и выявлению практических вызовов, стоящих перед муниципальной властью.

В работе последовательно раскрываются теоретико-правовые основы компетенции МСУ, её конституционно-правовые и федеральные гарантии, а также механизмы разграничения полномочий в условиях формирующейся единой системы публичной власти. Отдельный блок посвящен анализу влияния международных стандартов и последствий денонсации Европейской хартии местного самоуправления на отечественное правопонимание. В заключение будут выявлены актуальные проблемы реализации компетенции и предложены пути их решения, а также сформулированы прогнозы относительно будущего местного самоуправления в России.

Теоретико-правовые основы компетенции органов местного самоуправления

Сложность и многогранность системы публичной власти требует четкого определения роли каждого её элемента, ведь местное самоуправление, являясь неотъемлемой частью демократического устройства, обладает уникальным набором прав и обязанностей, формирующих его компетенцию. Это не просто перечень задач, но и фундаментальная основа, позволяющая муниципалитетам эффективно служить интересам местного сообщества.

Понятие и структура компетенции местного самоуправления

В отечественной юридической науке понятие «компетенция» традиционно рассматривается как сложная правовая категория, которая охватывает совокупность прав и обязанностей, а также предметов ведения, установленных законодательством и иными нормативными актами для конкретного органа власти. В контексте местного самоуправления, компетенция представляет собой некий правовой периметр, в рамках которого органы МСУ могут действовать самостоятельно и под свою ответственность. Это означает, что муниципалитеты имеют четко обозначенные рамки для принятия решений, что критически важно для их легитимности и подотчетности перед населением.

Для более глубокого понимания необходимо разграничить несколько ключевых терминов:

• Компетенция — это общий объем полномочий, определяющий круг вопросов и дел, правомочия по решению которых закреплены за тем или иным субъектом права. Для органов местного самоуправления она включает в себя предметы ведения, права и обязанности, а также круг решаемых вопросов.
• Предметы ведения — это сферы общественной жизни, которые относятся к исключительному или совместному управлению органов местного самоуправления. В рамках местного самоуправления это, например, вопросы организации здравоохранения, образования, культуры и социальной поддержки населения, а также создание условий для деятельности средств массовой информации. Эти сферы являются объектом управленческой деятельности муниципалитетов, и их эффективное управление напрямую влияет на качество жизни граждан.
• Полномочия — это конкретные права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Они представляют собой правомочия, то есть установленные законом возможности и средства для осуществления предметов ведения.

Таким образом, если предметы ведения указывают что находится в сфере ответственности муниципалитета, то полномочия описывают как он может действовать для решения этих вопросов. Компетенция же объединяет эти два элемента, формируя целостную картину правового статуса ОМСУ.

Полномочия местного самоуправления можно классифицировать следующим образом:

1. Собственные полномочия (по вопросам местного значения): Это базовые полномочия, которые органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно для решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Они являются ядром муниципальной компетенции. Примерами таких полномочий, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, являются:
   • Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений.
   • Издание муниципальных правовых актов.
   • Установление официальных символов муниципального образования.
   • Создание муниципальных предприятий и учреждений.
   • Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
   • Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
   • Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, его утверждение и исполнение.
   • Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.
   • Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
   • Участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.
   • Разработка и утверждение генеральных планов муниципального образования.

   Отдельно выделяются неотъемлемые муниципальные полномочия, базирующиеся непосредственно на Конституции РФ, такие как принятие устава и составление бюджета муниципального образования.

2. Исключительные полномочия представительных органов МСУ: Это особый круг полномочий, которые могут быть реализованы только представительным органом муниципального образования (например, Думой, Советом депутатов).
3. Дополнительная компетенция: Она расширяет основной функционал муниципалитетов и может включать:
   • Переданные государственные полномочия: Полномочия, не отнесенные к вопросам местного значения, которые передаются органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации (например, полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, или скорректированная компетенция в сфере образования). Их финансовое обеспечение производится за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
   • Участие в осуществлении иных государственных полномочий.
   • Решение вопросов, не отнесенных к компетенции других органов власти, но осуществляемых за счет местных бюджетов.
   • Полномочия, переданные по соглашению с другими муниципальными образованиями, в рамках межмуниципального сотрудничества.

Вопросы местного значения — это, по сути, квинтэссенция муниципальной деятельности. Это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и/или органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Именно через призму этих вопросов раскрывается вся глубина и значимость компетенции муниципалитетов.

Принципы осуществления местного самоуправления и его компетенции

Функционирование местного самоуправления и реализация его компетенции зиждутся на ряде конституционных принципов, которые определяют его уникальное место в системе публичной власти. Эти принципы являются не просто декларациями, а основополагающими нормами, направляющими законодательную и правоприменительную практику.

1. Самостоятельность местного самоуправления: Этот принцип, закрепленный в Конституции РФ, означает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они действуют независимо в пределах своей компетенции, решая вопросы местного значения. Самостоятельность подразумевает наличие собственной материально-финансовой базы, возможности самостоятельно формировать органы власти и принимать муниципальные правовые акты. Однако эта самостоятельность не является абсолютной и осуществляется в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством.
2. Невхождение в систему органов государственной власти: Принцип, прямо следующий из предыдущего, подчеркивает децентрализованный характер местного самоуправления. Это разграничение предотвращает прямое подчинение муниципалитетов государственным органам и позволяет им функционировать как наиболее приближенному к населению уровню власти.
3. Территориальная основа местного самоуправления: Компетенция органов МСУ всегда привязана к определенной территории – муниципальному образованию. Это может быть городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения или внутригородской район. Именно в пределах этой территории органы местного самоуправления осуществляют свои предметы ведения и полномочия, обеспечивая жизнедеятельность местного сообщества.
4. Осуществление власти населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления: Этот принцип подчеркивает демократическую природу местного самоуправления. Население муниципального образования является первичным субъектом местного самоуправления, реализуя свою власть через местные референдумы, муниципальные выборы, сходы граждан, публичные слушания, а также через формируемые ими органы МСУ.
5. Законность: Все действия органов местного самоуправления и принятые ими акты должны строго соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ и муниципальным правовым актам. Этот принцип гарантирует правопорядок и защиту прав и свобод граждан.

Эти принципы формируют концептуальную основу, на которой строится вся система компетенции органов местного самоуправления, обеспечивая баланс между самостоятельностью муниципалитетов и их интегрированностью в общую систему публичной власти Российской Федерации.

Эволюция законодательного регулирования компетенции местного самоуправления в Российской Федерации

История развития местного самоуправления в России — это путь от дореволюционных земских и городских учреждений, через советский период с доминированием государственного планирования, до современного этапа становления и реформирования. Понимание этой эволюции критически важно для осознания текущего состояния компетенции ОМСУ, поскольку каждая эпоха оставляла свой отпечаток на формировании правовой базы.

До принятия Федерального закона № 131-ФЗ в 2003 году, нормативная база местного самоуправления была менее систематизированной. Она основывалась на Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года, который заложил основы самостоятельности муниципалитетов, а затем на Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года. Этот период характеризовался поиском оптимальной модели, экспериментами с различными типами муниципальных образований и попытками разграничить компетенцию между региональной и местной властью.

Однако, закон 1995 года оказался недостаточно эффективным в условиях формирующегося федеративного государства. Он не смог в полной мере обеспечить финансовую самостоятельность муниципалитетов, четко разграничить полномочия и унифицировать подходы к организации МСУ на всей территории страны. Это привело к значительному разбросу в практике правового регулирования на уровне субъектов РФ и создавало неопределенность для местных органов власти.

Федеральный закон № 131-ФЗ, принятый в 2003 году, стал вехой в истории российского местного самоуправления. Он был призван систематизировать и унифицировать правовые основы, ввести единые принципы и типы муниципальных образований, а также конкретизировать вопросы местного значения и полномочия органов МСУ. Закон попытался решить проблемы финансовой обеспеченности и разграничения полномочий, заложив основы современного муниципального права, которые действовали (с многочисленными изменениями) до недавнего времени. Однако и этот закон, несмотря на свою значимость, не был лишен недостатков, что в конечном итоге привело к необходимости новой реформы, кульминацией которой стал Федеральный закон № 33-ФЗ.

Конституционно-правовая и федеральная основа регулирования компетенции органов местного самоуправления

Фундамент, на котором базируется вся система местного самоуправления в России, заложен в Конституции Российской Федерации. Она не только признает и гарантирует его существование, но и определяет ключевые рамки компетенции, которые затем детализируются в федеральных законах, таких как ФЗ № 131-ФЗ и его преемник – ФЗ № 33-ФЗ.

Конституционные основы компетенции местного самоуправления

Конституция Российской Федерации является высшим нормативно-правовым актом, устанавливающим основные положения о местном самоуправлении. Часть 1 статьи 132 Конституции РФ определяет базовый набор компетенций органов местного самоуправления, подчеркивая их самостоятельность и функциональную значимость:

• Управление муниципальной собственностью: Органы местного самоуправления самостоятельно управляют имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Это включает в себя владение, пользование и распоряжение землей, зданиями, предприятиями, учреждениями и другими объектами, необходимыми для обеспечения жизнедеятельности населения.
• Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета: Муниципалитеты обладают бюджетной самостоятельностью, что выражается в праве самостоятельно разрабатывать, принимать и исполнять свой бюджет. Это является краеугольным камнем финансовой независимости и позволяет решать вопросы местного значения за счет собственных доходов.
• Введение местных налогов и сборов: Право на установление местных налогов и сборов обеспечивает дополнительный источник доходов для муниципальных бюджетов, позволяя адаптировать налоговую политику к местным социально-экономическим условиям.
• Решение иных вопросов местного значения: Помимо перечисленных, Конституция РФ оставляет за органами местного самоуправления право решать «иные вопросы местного значения», что указывает на гибкость и адаптивность их компетенции, позволяя ей развиваться в соответствии с потребностями населения и изменениями законодательства.
• Обеспечение доступности медицинской помощи (в пределах своей компетенции): Это положение, появившееся в результате конституционных поправок, подчеркивает социальную направленность деятельности местного самоуправления и его роль в обеспечении жизненно важных услуг для населения.

Эти конституционные нормы формируют основу, на которой строится вся система федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, детализируя и конкретизируя указанные направления компетенции.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ: правовое содержание компетенции

До недавнего времени основным федеральным законом, регулирующим организацию местного самоуправления и определяющим его компетенцию, являлся Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон был призван систематизировать и унифицировать подходы к муниципальному управлению, закрепив основные термины и понятия, формы осуществления местного самоуправления, систему его органов и правовых актов.

Ключевым элементом ФЗ № 131-ФЗ было определение вопросов местного значения, которые представляли собой исчерпывающий перечень сфер, отнесенных к ведению муниципальных образований. Эти вопросы были детализированы для разных типов муниципальных образований (сельских и городских поселений, муниципальных районов, городских округов), что позволяло дифференцировать их компетенцию в зависимости от масштаба и специфики территории.

Примеры вопросов местного значения и собственных полномочий по ФЗ № 131-ФЗ:

Закон четко разграничивал вопросы местного значения, которые являются предметом ведения муниципалитетов, и конкретные полномочия, то есть действия, необходимые для их решения. Среди наиболее значимых вопросов и полномочий, закрепленных в ФЗ № 131-ФЗ, можно выделить:

Вопросы местного значения (примеры)	Собственные полномочия (примеры)
Владение, пользование и распоряжение имуществом в муниципальной собственности	Принятие устава муниципального образования и внесение изменений в н��го
Составление и исполнение местного бюджета	Издание муниципальных правовых актов
Установление местных налогов и сборов	Создание муниципальных предприятий и учреждений
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения	Установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений
Участие в организации деятельности по обращению с ТКО	Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд
Разработка и утверждение генеральных планов муниципального образования	Разработка и утверждение правил землепользования и застройки

Механизмы наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями по ФЗ № 131-ФЗ и их финансовое обеспечение:

ФЗ № 131-ФЗ также предусматривал механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означало, что федеральные законы или законы субъектов РФ могли передавать муниципалитетам выполнение определенных государственных функций, не относящихся к вопросам местного значения. К таким полномочиям могли относиться, например, полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, или отдельные аспекты организации образования.

Ключевым аспектом этого механизма было обязательное финансовое обеспечение переданных полномочий. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливал, что финансовое обеспечение осуществления этих полномочий производится за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из соответствующих бюджетов (федерального или регионального). Это было призвано предотвратить возложение на муниципалитеты дополнительных обязанностей без адекватного ресурсного обеспечения.

Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ: новая модель регулирования компетенции (сравнительный анализ с ФЗ № 131-ФЗ)

С 1 января 2027 года Федеральный закон № 131-ФЗ утрачивает силу, уступая место новому регулятору — Федеральному закону от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот закон знаменует собой глубокую реформу, направленную на систематизацию, повышение эффективности и прозрачности работы местных органов власти, а также их более тесную интеграцию в единую систему публичной власти Российской Федерации.

Причины принятия ФЗ № 33-ФЗ и его цели:

Необходимость принятия нового закона была продиктована рядом факторов:

• Проблемы ФЗ № 131-ФЗ: Несмотря на свою значимость, ФЗ № 131-ФЗ за два десятилетия претерпел множество изменений, что привело к фрагментации правового регулирования, появлению пробелов и противоречий, а также неопределенности в разграничении полномочий.
• Повышение эффективности и прозрачности: Новый закон призван обеспечить более четкую структуру управления, минимизировать дублирование функций и повысить ответственность органов МСУ.
• Укрепление финансовой основы: Одной из хронических проблем местного самоуправления была нехватка финансовых средств. ФЗ № 33-ФЗ ставит целью решить эту проблему путем своевременного и обязательного обеспечения ресурсами переданных полномочий, а также предоставления единых, дополнительных и/или дифференцированных нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов.
• Включение в единую систему публичной власти: Конституционные поправки 2020 года закрепили принцип единой системы публичной власти. Новый закон направлен на практическую реализацию этого принципа, более тесную координацию и взаимодействие между государственными и муниципальными органами.

Ключевые изменения в понятийном аппарате: переход от «вопросов местного значения» к закрытому перечню «полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (ст. 32 ФЗ № 33-ФЗ):

Одним из наиболее фундаментальных изменений, вносимых ФЗ № 33-ФЗ, является отказ от концепции «вопросов местного значения» как отдельной главы в законе. Вместо этого, компетенция органов местного самоуправления теперь будет определяться через закрытый перечень конкретных полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Статья 32 нового закона детально регламентирует эти полномочия, делая их более четкими и однозначными. Это должно снизить риски неопределенности и споров о компетенции, обеспечивая большую правовую предсказуемость для всех участников процесса.

Новое определение местного самоуправления в ФЗ № 33-ФЗ как формы самоорганизации граждан:

Федеральный закон № 33-ФЗ уточняет и дополняет определение местного самоуправления. Теперь оно трактуется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ форма самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах предусмотренных полномочий». Это определение подчеркивает первичность роли граждан и их право на самостоятельное управление местными делами, одновременно увязывая его с четко очерченными полномочиями.

Сравнительный анализ структуры и содержания компетенции в ФЗ № 131-ФЗ и ФЗ № 33-ФЗ:

Критерий сравнения	ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ	ФЗ от 20.03.2025 № 33-ФЗ (с 01.01.2027)
Определение компетенции	Через перечень «вопросов местного значения» в отдельной главе, которые затем детализировались полномочиями. Перечень вопросов был открытым (допускал решение «иных вопросов»).	Через закрытый перечень конкретных «полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (ст. 32). Исключает неопределенность и возможность расширительного толкования.
Типы муниципальных образований	Различные типы: сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Преобладала двухуровневая система.	Предполагает переход к преимущественно одноуровневой системе (городские и муниципальные округа), но допускает сохранение двухуровневой в субъектах РФ с учетом их особенностей. Упрощение структуры управления.
Роль субъектов РФ	Ограниченные возможности влияния на организацию местного самоуправления, скорее в рамках установленных федеральным законом форм.	Расширенные дискреционные полномочия субъектов РФ по организации местного самоуправления, выбору модели (одно- или двухуровневая), а также усиление контроля за реализацией полномочий (право отрешения главы МО).
Финансовое обеспечение	Предусматривались субвенции на переданные государственные полномочия. Часто возникали проблемы с достаточностью и своевременностью финансирования.	Укрепление финансовой основы: обязательное и своевременное обеспечение ресурсами переданных полномочий, а также возможность установления единых, дополнительных и/или дифференцированных нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов, межбюджетные трансферты.
Организационные аспекты	Более общие положения, не всегда учитывающие пешеходную доступность административных услуг.	Обязательность создания территориальных органов местной администрации в пешеходной доступности для жителей всех населённых пунктов. Это направлено на повышение доступности услуг и комфорта для граждан.
Контроль и ответственность	Контроль со стороны государственных органов был, но механизмы ответственности могли быть менее жесткими.	Усиление контроля со стороны субъектов РФ, в частности, право высшего должностного лица субъекта РФ отрешать от должности главу муниципального образования за ненадлежащее исполнение обязанностей.

Этот сравнительный анализ наглядно демонстрирует, что ФЗ № 33-ФЗ не просто модернизирует, а радикально перестраивает модель местного самоуправления, переводя его компетенцию на качественно новый уровень определенности, системности и интегрированности в государственную вертикаль.

Соотношение компетенции местного самоуправления с международными стандартами

В контексте развития российского муниципального права, долгое время особое значение придавалось международным стандартам, в частности, Европейской хартии местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Этот документ, ратифицированный Российской Федерацией, служил ориентиром для формирования национального законодательства и доктринальных подходов к пониманию компетенции органов местного самоуправления.

Рассмотрение ранее действовавшей Европейской хартии местного самоуправления и её влияния на формирование компетенции:

Европейская хартия местного самоуправления определяла сферу компетенции местного самоуправления как совокупность полномочий, устанавливаемых Конституцией или законом. Она подчеркивала, что органы местного самоуправления должны обладать свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, не исключенному из их компетенции. Это положение было направлено на стимулирование активности муниципалитетов и их самостоятельности в решении местных проблем.

Статья 4 Хартии также особо выделяла принцип субсидиарности, указывая, что осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Этот принцип подразумевал, что задачи должны решаться на самом низком возможном уровне управления, если только нет веских причин для их передачи на более высокий уровень. Хартия оказывала существенное влияние на российское муниципальное право, стимулируя развитие законодательства в сторону большей самостоятельности и расширения компетенции ОМСУ.

Анализ последствий денонсации Европейской хартии местного самоуправления (ФЗ от 28.02.2023 № 43-ФЗ) для российской правовой доктрины и практики:

Однако ситуация кардинально изменилась. Документ «Европейская хартия местного самоуправления» прекратил действие в отношении Российской Федерации с 16 марта 2022 года, что было официально закреплено Федеральным законом от 28.02.2023 № 43-ФЗ. Этот шаг имеет глубокие последствия для российской правовой доктрины и практики.

• Для правовой доктрины: Денонсация Хартии означает, что российское муниципальное право теперь будет развиваться, опираясь исключительно на национальные конституционные и законодательные основы, без прямого влияния международных стандартов, заложенных в этом документе. Это может привести к переосмыслению некоторых теоретических концепций, касающихся самостоятельности и объема компетенции местного самоуправления, и возможному усилению суверенитета национального законодателя в этой сфере.
• Для практики: Отказ от Хартии, с одной стороны, освобождает законодателя от необходимости согласовывать национальные нормы с её положениями. С другой стороны, это может потенциально ослабить гарантии самостоятельности местного самоуправления, которые ранее поддерживались международно-правовыми обязательствами. Практика применения ФЗ № 33-ФЗ, уже не связанного рамками Хартии, покажет, насколько новые подходы к определению компетенции будут соответствовать принципам эффективного и демократического местного управления. Вероятно, акцент будет сделан на концепции «единой системы публичной власти», где местное самоуправление рассматривается как интегрированный элемент, а не как полностью обособленная система, что может привести к более жесткой вертикали управления.

Механизмы разграничения компетенции и взаимодействия в единой системе публичной власти

Эффективное функционирование публичной власти невозможно без четкого разграничения компетенции между различными её уровнями: федеральным, региональным и местным. Этот процесс особенно актуален в Российской Федерации, где с принятием ФЗ № 33-ФЗ формируется единая система публичной власти, требующая новых подходов к взаимодействию и распределению полномочий.

Принципы разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одним из ключевых аспектов функционирования публичной власти и базируется на нескольких фундаментальных принципах:

1. Принцип субсидиарности (в национальном прочтении): Хотя Европейская хартия местного самоуправления, закреплявшая этот принцип, была денонсирована, его базовая идея остаётся актуальной. В контексте российской публичной власти он означает, что решения должны приниматься на том уровне, который наиболее близок к населению и способен эффективно решить проблему. То есть, вопросы местного значения должны решаться на муниципальном уровне, а государственные полномочия передаваться муниципалитетам только в случаях, когда это обосновано и целесообразно.
2. Принцип самостоятельности местного самоуправления: В рамках своей компетенции органы местного самоуправления действуют самостоятельно, не входя в систему органов государственной власти. Этот принцип гарантирует, что муниципалитеты имеют право на собственную инициативу и ответственность за решение местных вопросов.
3. Принцип законности: Все вопросы разграничения компетенции, а также порядок наделения и перераспределения полномочий должны осуществляться строго в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
4. Принцип ресурсного обеспечения: Передача полномочий с одного уровня власти на другой должна сопровождаться адекватным финансовым и материальным обеспечением, чтобы исключить ситуацию «пустых мандатов».

Механизмы наделения и перераспределения полномочий

Анализ порядка наделения ОМСУ отдельными государственными полномочиями в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ и ФЗ № 33-ФЗ:

Как уже отмечалось, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривал порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, устанавливаемый статьей 19. Эти полномочия, не отнесенные к вопросам местного значения, передавались федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Ключевым условием было их финансовое обеспечение за счет субвенций.

Новый Федеральный закон № 33-ФЗ сохраняет этот механизм, но с усиленным акцентом на гарантированное финансовое обеспечение. Теперь средства для осуществления переданных государственных полномочий должны предоставляться своевременно и в полном объеме, что является важной мерой по укреплению финансовой базы муниципалитетов.

Расширенные дискреционные полномочия субъектов РФ по организации местного самоуправления (одноуровневая/двухуровневая система) по ФЗ № 33-ФЗ:

Одним из наиболее значимых изменений, вносимых ФЗ № 33-ФЗ, является существенное расширение дискреционных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере организации местного самоуправления. Если ранее ФЗ № 131-ФЗ устанавливал достаточно жесткую модель, то новый закон предоставляет регионам право самостоятельно определять, переходить ли на одноуровневую систему местного самоуправления (с городскими и муниципальными округами) или сохранить двухуровневую (с сельскими и городскими поселениями, а также муниципальными районами). Это особенно актуально для регионов, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, где унифицированный подход может быть неэффективным. Такая гибкость направлена на оптимизацию управления, сокращение избыточных звеньев и повышение эффективности взаимодействия между региональным и местным уровнями власти, учитывая специфику каждого субъекта Федерации.

Механизмы перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по ФЗ № 33-ФЗ, включая исключительные полномочия муниципалитета, не подлежащие передаче:

ФЗ № 33-ФЗ вводит новые механизмы перераспределения полномочий, направленные на усиление роли субъектов РФ и более четкое разграничение ответственности.

• Исключительные полномочия муниципалитета: Новый закон четко определяет ряд полномочий, которые являются неотъемлемыми муниципальными полномочиями, базирующимися на Конституции РФ, и не могут быть переданы субъекту РФ. К ним относятся:
  • Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.
  • Составление, утверждение и исполнение местного бюджета.
  • Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.
  • Издание муниципальных правовых актов.

  Также ФЗ № 33-ФЗ определяет исключительную компетенцию главы муниципального образования, включая представительство муниципального образования, подписание и обнародование нормативных правовых актов, а также издание правовых актов в пределах своих полномочий.

• Полномочия, которые регион может забрать себе или передать муниципалитету: Помимо неотъемлемых полномочий, существует широкий круг вопросов, по которым регионы могут принимать решения о перераспределении. Например, субъекты РФ получают право забирать на свой уровень отдельные полномочия, традиционно относившиеся к местному значению (например, организация жилищно-коммунального хозяйства или отдельные аспекты образова��ия), если сочтут это более эффективным. И наоборот, регионы могут передавать муниципалитетам дополнительные полномочия.

Усиление роли регионов и механизмы контроля за реализацией «совместных» полномочий, право высшего должностного лица субъекта РФ отрешать от должности главу муниципального образования:

ФЗ № 33-ФЗ значительно усиливает роль регионов в управлении местным самоуправлением. Это проявляется не только в расширении дискреционных полномочий, но и в усилении механизмов контроля. Высшее должностное лицо субъекта РФ получает право отрешать от должности главу муниципального образования за ненадлежащее исполнение обязанностей. Это является беспрецедентным инструментом контроля, который подчеркивает новую степень интегрированности местного самоуправления в единую систему публичной власти и повышает ответственность муниципальных руководителей перед региональной властью. Данный механизм призван обеспечить более жесткую вертикаль управления и предотвратить возможные злоупотребления.

Таким образом, новая модель разграничения компетенции, предусмотренная ФЗ № 33-ФЗ, стремится к более гибкой, но в то же время более централизованной системе управления, где субъекты РФ играют ключевую роль в формировании и контроле за деятельностью местного самоуправления.

Проблемы реализации компетенции органов местного самоуправления и перспективы развития

Несмотря на постоянное реформирование и совершенствование законодательства, реализация компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации сталкивается с рядом системных проблем. Их выявление и поиск путей преодоления является критически важным для повышения эффективности всей системы публичной власти и обеспечения качественной жизни населения.

Актуальные проблемы в реализации компетенции органов местного самоуправления

1. Проблемы финансового обеспечения (недостаток средств, дисбаланс доходов и расходов): Это одна из наиболее острых и хронических проблем российского местного самоуправления. Многие муниципалитеты испытывают острый дефицит собственных доходов, что делает их крайне зависимыми от межбюджетных трансфертов из региональных и федерального бюджетов. Дисбаланс между возложенными на муниципалитеты полномочиями и имеющимися у них финансовыми ресурсами приводит к невозможности полноценного решения вопросов местного значения. Например, значительная часть налоговых поступлений (НДФЛ, налог на прибыль) уходит в вышестоящие бюджеты, оставляя муниципалитетам лишь часть земельного налога, налога на имущество физических лиц и незначительные неналоговые доходы. Такая ситуация тормозит развитие инфраструктуры, социальной сферы и муниципальных услуг.
2. Проблемы нечеткого разграничения компетенций и взаимодействия с органами государственной власти: Несмотря на многочисленные попытки законодательного закрепления, на практике часто возникают споры и коллизии по поводу разграничения полномочий между государственными (федеральными и региональными) и муниципальными органами. Это приводит к дублированию функций, перекладыванию ответственности, а порой и к «провалам» в регулировании, когда ни один уровень власти не берет на себя решение того или иного вопроса. Ярким примером могут служить споры о полномочиях в сфере градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства или охраны окружающей среды. Судебная практика, включая решения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, регулярно сталкивается с необходимостью разрешения таких коллизий, что свидетельствует о системности проблемы.
3. Проблемы кадрового обеспечения и квалификации муниципальных служащих: Эффективность работы муниципалитетов напрямую зависит от профессионализма и компетентности их сотрудников. Однако, зачастую местные администрации сталкиваются с недостатком высококвалифицированных кадров, особенно в сельских поселениях. Причины этому могут быть разные: низкий уровень заработной платы, отсутствие перспектив карьерного роста, высокая нагрузка, а также недостаточная система подготовки и переподготовки муниципальных служащих. Это приводит к снижению качества принимаемых решений, неэффективному управлению муниципальным имуществом и недостаточной правовой защищенности интересов местного населения.

Пути преодоления проблем и повышения эффективности реализации компетенции

Решение обозначенных проблем является приоритетной задачей, и новый Федеральный закон № 33-ФЗ предлагает ряд механизмов, призванных повысить эффективность реализации компетенции органов местного самоуправления.

1. Анализ мер по укреплению финансовой основы муниципальных бюджетов, предусмотренных ФЗ № 33-ФЗ: Новый закон уделяет значительное внимание вопросу финансовой обеспеченности.
   • Своевременное и обязательное обеспечение переданных полномочий: ФЗ № 33-ФЗ ужесточает требования к регионам по финансированию государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Это должно исключить ситуации, когда на муниципалитеты возлагаются обязанности без адекватного ресурсного обеспечения.
   • Нормативы отчислений и межбюджетные трансферты: Закон предусматривает возможность установления единых, дополнительных и/или дифференцированных нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов, а также межбюджетные трансферты. Это позволяет регионам более гибко регулировать финансовые потоки в пользу муниципалитетов, учитывая их специфику и потребности. Упразднение выборов глав и депутатов поселений при переходе на одноуровневую систему в некоторых случаях также приводит к экономии финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на решение более приоритетных задач.
2. Организационные изменения: обязательность создания территориальных органов местной администрации в пешеходной доступности (ФЗ № 33-ФЗ): Для повышения комфорта жизни граждан и доступности муниципальных услуг, ФЗ № 33-ФЗ вводит обязательность создания территориальных органов местной администрации в пешеходной доступности для жителей всех населённых пунктов, входящих в состав муниципального образования. Это значительное организационное новшество, которое приближает власть к населению, упрощает взаимодействие и повышает оперативность решения местных проблем.
3. Роль судебной практики Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ в разрешении споров о компетенции: Судебные органы играют ключевую роль в толковании и применении законодательства, а также в разрешении споров о компетенции. Решения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ формируют прецеденты, уточняют границы полномочий и устанавливают принципы взаимодействия между различными уровнями публичной власти. Их деятельность способствует устранению правовой неопределенности и обеспечивает единообразие правоприменительной практики, тем самым повышая эффективность реализации компетенции ОМСУ.

Перспективы развития компетенции местного самоуправления в единой системе публичной власти

Будущее местного самоуправления в России неразрывно связано с продолжающимся реформированием публичной власти и внедрением Федерального закона № 33-ФЗ.

1. Доктринальные подходы к пониманию будущего местного самоуправления в условиях ФЗ № 33-ФЗ: В юридической науке уже формируются новые доктринальные подходы, переосмысливающие роль и место местного самоуправления. Если ранее преобладала концепция относительно самостоятельного и независимого от государственной власти института, то теперь акцент смещается в сторону его интегрированности в «единую систему публичной власти». Это не означает упразднение самостоятельности, но предполагает более тесную координацию, подотчетность и единообразное функционирование в рамках общей системы. Вопрос о балансе между самостоятельностью и интегрированностью станет центральным в доктринальных дискуссиях.
2. Прогноз влияния ФЗ № 33-ФЗ на самостоятельность, ответственность и эффективность органов местного самоуправления:
   • На самостоятельность: Вероятно, произойдет некоторое сужение «свободы маневра» муниципалитетов за счет более четкого (закрытого) перечня полномочий и усиления регионального контроля. Однако, это может быть компенсировано большей определенностью и гарантированным финансированием, что позволит муниципалитетам более эффективно выполнять свои функции в рамках установленных границ.
   • На ответственность: Усиление механизмов контроля со стороны регионов, включая право отрешения от должности глав муниципалитетов, значительно повысит ответственность муниципальных руководителей за результаты своей деятельности.
   • На эффективность: Одноуровневая система, обязательность создания территориальных органов администрации и более четкое разграничение полномочий должны привести к повышению эффективности муниципального управления за счет оптимизации структуры, сокращения бюрократии и приближения услуг к населению.
3. Возможные сценарии дальнейшего реформирования публичной власти в РФ: Принятие ФЗ № 33-ФЗ не является конечной точкой реформирования. Можно предположить несколько сценариев дальнейшего развития:
   • Углубление интеграции: Дальнейшее усиление координации и взаимодействия между региональным и муниципальным уровнями, возможно, с большей стандартизацией муниципальных услуг и управленческих процедур.
   • Дифференциация подходов: Несмотря на общий тренд к унификации, может сохраниться или даже усилиться дифференциация в организации местного самоуправления в различных регионах, учитывая их социально-экономические и культурные особенности.
   • Цифровизация управления: Дальнейшее внедрение цифровых технологий в муниципальное управление, включая электронное взаимодействие с населением, «умные города» и автоматизацию процессов, что значительно повысит прозрачность и эффективность.
   • Укрепление кадрового потенциала: Акцент на системной подготовке и переподготовке муниципальных служащих, привлечение квалифицированных специалистов и создание мотивационных механизмов.

Таким образом, ФЗ № 33-ФЗ закладывает основу для новой эпохи в развитии российского местного самоуправления, где его компетенция будет характеризоваться большей определенностью, системностью и тесной интеграцией в общую государственную вертикаль, при сохранении базовых принципов самоорганизации населения.

Заключение

Исследование компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации в свете новейших законодательных изменений, в частности, Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ, показало, что мы находимся на пороге значительной трансформации всей системы публичной власти. Эта реформа не просто корректирует, но кардинально переосмысливает роль, содержание и механизмы функционирования местного самоуправления.

Ключевые выводы, полученные в ходе работы, свидетельствуют о следующих изменениях:

1. Переход к системной определенности: Отказ от гибкого, но порой неопределенного перечня «вопросов местного значения» в пользу закрытого списка «полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» является фундаментальным шагом. Это должно обеспечить большую ясность в распределении ответственности и минимизировать споры о компетенции.
2. Усиление роли субъектов РФ: Новый закон предоставляет регионам значительно более широкие дискреционные полномочия в организации местного самоуправления, что позволяет адаптировать модель МСУ к специфике конкретного субъекта Федерации. Параллельно усиливаются и механизмы регионального контроля, что подчеркивает интеграцию местного самоуправления в «единую систему публичной власти».
3. Укрепление финансовой базы и организационные новшества: ФЗ № 33-ФЗ предлагает конкретные меры по улучшению финансового обеспечения муниципалитетов и обязывает создавать территориальные органы местной администрации в пешеходной доступности. Эти меры направлены на повышение эффективности и доступности муниципальных услуг для населения.
4. Денонсация Европейской хартии местного самоуправления: Этот шаг знаменует собой переход к сугубо национальному правовому регулированию, что может повлиять на доктринальные подходы и дальнейшее развитие самостоятельности местного самоуправления, ориентируя его на внутренние конституционные принципы.

Перспективы развития компетенции местного самоуправления в условиях ФЗ № 33-ФЗ связаны с необходимостью поиска оптимального баланса между самостоятельностью муниципалитетов и их интегрированностью в государственную систему. Основными задачами станут эффективная реализация новых механизмов финансирования, преодоление кадровых проблем и дальнейшая цифровизация муниципального управления. В конечном итоге, успех реформы будет зависеть от способности региональных и местных органов власти эффективно взаимодействовать, опираясь на принципы законности, ответственности и служения интересам местного сообщества.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Европейская хартия местного самоуправления: совершено в Страсбурге 15.10.1985 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. Основы законодательства Российской Федерации о культуре: утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1 (ред. от 23.07.2008) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.
4. О Государственной границе Российской Федерации: Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 30.12.2008) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
5. Об обороне: Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 09.11.2009) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
6. О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 29.04.2008) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
8. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ (ред. от 30.12.2008) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
9. Волкова Л.П. Принципы и цели разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 2. С. 198-199.
10. Герасимов В.М. О системе конституционно-правовых принципов установления компетенции органов государственной власти // Современное право. 2007. № 8. С. 27-31.
11. Кутафин О.Е. Компетенция местных Советов. М.: Юрид. лит., 1986. 372 с.
12. Наиба С.В. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 110-116.
13. Рагозина Л. Полномочия органов местного самоуправления поселений: практика и проблемы // Практика муниципального управления. 2006. 16 октября. С. 5.
14. Самойлов С.Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности // Право и безопасность. 2002. № 4 (5). С. 16-22.
15. Соболева Л.Б. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления: Понятие и правовое регулирование // Право и государство. 2006. № 6. С. 80-86.
16. Компетенция органов местного самоуправления: понятие, правовое регулирование.
17. КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СВЕТЕ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Текст научной статьи по специальности «Политологические науки» // КиберЛенинка.
18. Закон об обновлении системы местного самоуправления в РФ принят Госдумой.
19. Внесены изменения в систему местного самоуправления в РФ.
20. Новый закон об МСУ: Изменение пределов компетенций местного самоуправления // Ассоциация Совет Муниципальных Образований Хабаровского края.
21. Совет Федерации одобрил закон об обновлении системы местного самоуправления.
22. Новый закон о местном самоуправлении: основные изменения // КонсультантПлюс.