Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти: актуальные проблемы реформирования и правовой статус в свете Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ

ПРИОРИТЕТ №1: РЕЛЕВАНТНЫЙ ФАКТ

С 19 июня 2025 года в Российской Федерации официально начался новый, беспрецедентный по своим масштабам этап муниципальной реформы, связанный с вступлением в силу Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ФЗ-33). Эта дата ознаменовала собой не просто очередные поправки, но концептуальный сдвиг, при котором прежний фундаментальный акт — ФЗ №131-ФЗ — начинает постепенно уступать место новому закону, основанному на конституционной доктрины единой системы публичной власти.

Введение

Муниципальное право всегда являлось одной из наиболее динамичных и дискуссионных отраслей российского законодательства. История Федерального закона № 131-ФЗ, принятого в 2003 году, насчитывает более двух десятилетий постоянных, часто тактических изменений, которых, по оценкам экспертов, набралось около двухсот, и такая фрагментация нормативной базы привела к системному кризису управляемости и финансовой обеспеченности органов местного самоуправления (ОМСУ).

Конституционная реформа 2020 года, закрепившая концепцию Единой системы публичной власти (ЕСПВ) в части 3 статьи 132 Конституции РФ, создала императивный запрос на полную пересборку правовых основ МСУ. В ответ на этот запрос был принят Федеральный закон № 33-ФЗ от 2025 года, который должен обеспечить гармоничное, а главное, легитимное включение муниципалитетов в вертикаль государственного управления.

Цель настоящей работы состоит в разработке актуального, глубоко проработанного исследовательского плана и методологии сбора фактов для Выпускной квалификационной работы (ВКР), а также в исчерпывающем анализе правового статуса и актуальных проблем ОМСУ в свете положений ФЗ № 33-ФЗ.

Задачи исследования:

1. Определить конституционные и доктринальные основы ЕСПВ и проанализировать трансформацию базовых дефиниций ОМСУ.
2. Выявить ключевые изменения в структуре и классификации муниципальных образований, особое внимание уделив правовому статусу муниципального округа.
3. Раскрыть организационно-правовую специфику системы ОМСУ в городах федерального значения.
4. Проанализировать актуальные проблемы финансовой самостоятельности и формирования органов власти, а также оценить эффективность новых управленческих механизмов (инициативное бюджетирование, кадровый резерв).

Структура работы построена таким образом, чтобы обеспечить максимальное раскрытие темы, отвечая на самые острые исследовательские вопросы, актуальные для академического сообщества в 2025 году.

Глава 1. Концептуальные основы и эволюция правового статуса местного самоуправления

Понимание того, что реформа 2025 года — это не просто техническое обновление закона, а фундаментальный сдвиг парадигмы, вызванный необходимостью вписать местное самоуправление в концепцию Единой системы публичной власти, является ключевым тезисом этой главы. Именно поэтому прежние представления о максимальном отделении муниципалитетов от государства должны быть пересмотрены в пользу согласованного функционирования.

Понятие и место местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации

Исторически, отечественная модель местного самоуправления (согласно ФЗ-131) основывалась на идее максимального отделения муниципалитетов от государственной власти, подчеркивая их природу как «формы народовластия». Однако постоянные изменения и финансовая зависимость фактически размыли этот принцип. И разве не очевидно, что невозможно требовать полной независимости от тех, кто полностью зависит от трансфертов сверху?

Принятие ФЗ № 33-ФЗ концептуально меняет точку отсчета. Основой становится принцип Единой системы публичной власти (ЕСПВ). Эта концепция, закрепленная в Конституции, предполагает, что государственные органы и ОМСУ, хотя и остаются самостоятельными, действуют согласованно в интересах граждан, образуя единое целое.

Аспект сравнения	Федеральный закон № 131-ФЗ (до 2025 г.)	Федеральный закон № 33-ФЗ (с 2025 г.)
Определение МСУ	Форма народовластия, обеспечивающая самостоятельное решение вопросов местного значения.	Признаваемая и гарантируемая Конституцией России форма самоорганизации граждан (Статья 1).
Концептуальная основа	Принцип отделения МСУ от системы органов государственной власти.	Принцип включения МСУ в Единую систему публичной власти (ЕСПВ).
Правовой статус	Самостоятельность в пределах полномочий.	Согласованное функционирование и взаимодействие с органами государственной власти.

Трансформация дефиниции от «формы народовластия» к «форме самоорганизации граждан» (ФЗ-33, статья 1) несет глубокий юридический смысл. Она подчеркивает, что сущность местного самоуправления заключается не столько в реализации власти как таковой, сколько в самостоятельной организации жизни населения для решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности. Эта формулировка позволяет более четко разграничить публичную власть (государственную) и самоорганизацию (муниципальную), при этом обеспечив их вертикальную интеграцию в рамках ЕСПВ.

Сравнительно-правовой анализ ключевых изменений в ФЗ № 131-ФЗ и ФЗ № 33-ФЗ

Длительный период действия ФЗ № 131-ФЗ (с 2003 года) характеризовался тактическим нормотворчеством: латанием дыр, перераспределением полномочий и бесконечными поправками, число которых достигло около 200. Это создавало правовую неопределенность и снижало эффективность муниципального управления.

ФЗ № 33-ФЗ, по замыслу законодателя, должен стать стратегическим актом. Он устанавливает ряд унифицирующих и централизующих норм:

1. Унификация сроков полномочий. Новый закон (Статья 25, части 2 и 4) устанавливает единый пятилетний срок полномочий для всех ключевых муниципальных должностных лиц: депутатов представительного органа, главы муниципального образования и иных лиц, замещающих муниципальные должности. Это нововведение критически важно для стабилизации управленческого цикла и синхронизации его с избирательными циклами на региональном и федеральном уровнях, что является прямым следствием принципа ЕСПВ.
2. Переходный период. Важной методологической особенностью является то, что ФЗ-33 не отменяет ФЗ-131 одномоментно. До 1 января 2027 года они сосуществуют, предоставляя субъектам РФ и муниципалитетам время для приведения своих уставов и законодательства в соответствие с новыми нормами, прежде всего, в части территориальной организации.

Таким образом, ФЗ № 33-ФЗ можно рассматривать как инструмент, который стремится заменить хаотичный, тактический подход ФЗ-131 на структурно более жесткий, стратегический подход, основанный на унификации и вертикальной координации. При этом сохранение двух законов в переходный период означает, что региональным властям придется разработать четкий план адаптации уставов, чтобы избежать правовых коллизий между старыми и новыми моделями управления.

Глава 2. Организационно-территориальные модели ОМСУ и специфика их формирования

Текущая реформа направлена на радикальное изменение территориальной архитектуры местного самоуправления, прежде всего, через уход от двухуровневой системы (район-поселение) к преимущественно одноуровневой и консолидированной структуре.

Правовой статус и порядок формирования муниципального округа

Если ранее основной территориальной единицей был муниципальный район, включающий городские и сельские поселения (двухуровневая система), то ФЗ № 33-ФЗ предусматривает развитие одноуровневой системы, где основными видами МО выступают городской округ, муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование.

Консолидация как тренд. Устойчивая тенденция к укрупнению муниципалитетов наглядно подтверждается статистикой: с 2020 года по 1 января 2025 года общее число муниципальных образований в РФ сократилось с 20 846 до 16 964. Это сокращение на 3887 единиц (21% поселений) произошло в основном за счет преобразования поселений и муниципальных районов в городские и муниципальные округа.

Понятие муниципального округа. Муниципальный округ, введенный в систему МСУ в 2019 году (ФЗ № 87-ФЗ), представляет собой населенную территорию, не соответствующую всем критериям городского округа. Ключевым критерием здесь является плотность населения и доля жителей, проживающих в городских населенных пунктах (для городского округа — более 2/3 населения). Муниципальный округ позволяет консолидировать власть, ресурсы и управление на территории бывшего района, ликвидировав поселенческий уровень, но при этом сохраняя сельский характер территории.

Ключевые требования к формированию МО (ФЗ-33, Статья 11):

Обеспечение эффективного управления в укрупненных территориях требует четких логистических гарантий. ФЗ-33 устанавливает императивное требование: должна быть обеспечена транспортная доступность административного центра для жителей всех населенных пунктов в пределах одного рабочего дня. Это требование критически важно для обширных и малонаселенных территорий, и его несоблюдение может повлечь за собой серьезные социальные и юридические последствия.

Кроме того, при формировании муниципального округа, включающего несколько ранее существовавших поселений, законодатель обязывает создавать территориальные органы местной администрации в бывших административных центрах этих поселений. Это служит компенсаторным механизмом для сохранения шаговой доступности муниципальных услуг и учета интересов локальных сообществ.

Организационно-правовая специфика местного самоуправления в городах федерального значения

Города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) обладают уникальной конституционной и правовой структурой, где местное самоуправление существует в пределах внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

В отличие от обычной модели, где вопросы местного значения определяются федеральным законом, в городах федерального значения организация местного самоуправления и перечень вопросов местного значения для внутригородских МО регулируются законами самих субъектов Российской Федерации. Эта правовая автономия позволяет учитывать высокую плотность населения, специфику инфраструктуры и градостроительства.

Например, в Санкт-Петербурге, по состоянию на начало 2025 года, функционировало 111 внутригородских муниципальных образований. Их полномочия, как правило, ограничены наиболее локальными вопросами (благоустройство дворовых территорий, организация досуга, опека и попечительство), в то время как ключевые полномочия (транспорт, здравоохранение, крупное строительство) остаются на уровне субъекта РФ.

ФЗ-33 закрепляет специфическую возможность для внутригородских МО (часть 15 статьи 91): может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, который одновременно исполняет полномочия председателя представительного органа. Эта модель, объединяющая главу исполнительной и представительной власти в одном лице, является попыткой повысить скорость и эффективность управления в условиях высокой вертикальной координации с органами власти субъекта.

Глава 3. Актуальные проблемы и перспективные направления развития ОМСУ

Несмотря на глобальную реформу и стремление к унификации, система местного самоуправления продолжает сталкиваться с хроническими проблемами, прежде всего, в сфере финансовой самостоятельности и процедур формирования власти.

Проблемы формирования органов местного самоуправления и судебная практика

Одной из наиболее острых проблем является процедура избрания главы муниципального образования. Реформа 2025 года, хоть и унифицировала сроки, не устранила всех коллизий, связанных с избранием.

В современной России преобладает практика избрания главы МО представительным органом из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией (часто с участием представителей субъекта РФ). Однако даже при этой модели возникают юридические тупики.

Ключевым примером является Постановление Конституционного Суда РФ от 23.11.2021 № 50-П. Суд рассматривал ситуацию, когда уставом МО устанавливался повышенный порог голосов (квалифицированное большинство) для избрания главы из числа депутатов. В случае, если депутаты не могли набрать необходимое число голосов (правовой тупик), ранее избранный глава продолжал исполнять свои полномочия. КС РФ признал неконституционной правовую неурегулированность такой ситуации, поскольку она нарушает принцип сменяемости власти, подрывает демократические основы и создает условия для дисфункции органа власти. Этот прецедент подчеркивает необходимость более четкого федерального регулирования процедур избрания, исключающего возможность длительного «зависания» статуса. В противном случае, муниципальная власть рискует оказаться в состоянии постоянной нелегитимности.

Более того, ФЗ-33 (статья 19, часть 2) предусматривает один из новых механизмов избрания главы МО — представительным органом из числа кандидатов, предложенных высшим должностным лицом субъекта РФ. Это отражает четкую тенденцию к укреплению управленческой вертикали и повышению роли субъекта РФ в кадровой политике муниципалитетов.

Финансовая самостоятельность муниципалитетов: реалии и законодательные гарантии

Финансовая независимость является краеугольным камнем конституционного статуса местного самоуправления, однако на практике эта независимость остается декларативной. Как может муниципалитет быть самостоятельным, если он не может сам себя обеспечить?

Реалии финансовой зависимости:

Данные за 2023 год свидетельствуют о критически высоком уровне дотационности: 93,4% муниципальных образований являлись получателями дотаций. Для 58% муниципалитетов объем межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций) превышал 20% собственных доходов. В ряде регионов этот показатель достигает 70-80%. Это означает, что подавляющее большинство муниципалитетов не могут самостоятельно, за счет собственных налоговых и неналоговых поступлений, финансировать даже минимальные вопросы местного значения. Эта хроническая зависимость — главная угроза принципу самостоятельности МСУ.

Законодательные гарантии ФЗ-33.

В ответ на эту проблему, ФЗ-33 предпринимает шаги по укреплению финансовой основы. Закон устанавливает перечень из 18 полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, которые не подлежат перераспределению между ОМСУ и органами государственной власти субъекта РФ (Статья 32). К этим неперераспределяемым полномочиям относятся:

• Принятие, утверждение и исполнение местного бюджета.
• Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
• Установление местных налогов и сборов.
• Принятие устава муниципального образования.

Данная норма является важной правовой гарантией, направленной на сохранение минимального ядра финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов, которое не может быть изъято на региональный уровень. И что из этого следует? Законодатель, по сути, обозначил «красные линии» вмешательства, защитив базовый бюджетный суверенитет МО.

Механизмы повышения эффективности и кадровое обеспечение

Повышение эффективности работы ОМСУ требует не только изменения законов, но и внедрения современных управленческих практик, а также развития кадрового потенциала.

Инициативное бюджетирование (ИБ).

Одним из наиболее успешных механизмов вовлечения граждан и повышения эффективности расходования средств является инициативное бюджетирование. ИБ позволяет гражданам напрямую определять приоритеты расходов на локальные проекты (благоустройство, ремонт дорог, социальная инфраструктура).

Статистика Инициативного Бюджетирования (2024):

Показатель	Значение	Заметки
Общая стоимость реализованных проектов (2024 г.)	Более 60,1 млрд рублей	Значительный рост в сравнении с прошлыми периодами.
Общее число граждан, принявших участие в отборе (2024 г.)	Более 9,5 млн человек	Высокий уровень гражданской активности и в��влеченности.
Всего реализовано проектов за 10 лет	Свыше 217 тыс. проектов	Сумма инвестиций за 10 лет превысила 300 млрд рублей.

Инициативное бюджетирование служит не только инструментом распределения средств, но и механизмом повышения прозрачности и подотчетности ОМСУ перед населением.

Кадровое обеспечение («Школа мэров»).

Принцип ЕСПВ требует высококвалифицированных управленцев, способных работать в условиях тесной координации с региональной властью. В качестве меры по развитию муниципального кадрового резерва и повышению эффективности управления реализуется Программа развития муниципального кадрового управленческого резерва «Школа мэров» на базе ВШГУ РАНХиГС.

Эта программа, запущенная в декабре 2023 года по поручению Президента, нацелена на системную подготовку руководителей. По данным первых двух потоков, обучено не менее 320 слушателей, которые разработали 157 проектов оптимизации управления. «Школа мэров» является частью общей стратегии, направленной на повышение профессионализма муниципальной власти и усиление управленческой вертикали за счет подготовки кадров, лояльных и эффективно взаимодействующих с региональными и федеральными структурами. При этом следует учитывать, что успех этой программы напрямую зависит от её способности не просто обучать новым стратегиям, но и прививать чиновникам способность к автономному, но согласованному принятию решений.

Заключение

Масштабная реформа местного самоуправления, центральным актом которой стал Федеральный закон № 33-ФЗ от 2025 года, является прямым следствием конституционного закрепления принципа Единой системы публичной власти. Данная работа, основанная на актуальной нормативной базе (2025 г.), позволяет сделать следующие выводы:

1. Концептуальный сдвиг: Правовой статус ОМСУ трансформируется из «формы народовластия» в «форму самоорганизации граждан». Это не отменяет самостоятельности муниципалитетов, но обязывает их к согласованному действию с государственной властью, унифицируя сроки полномочий и процедуры.
2. Территориальная консолидация: Происходит устойчивый переход к одноуровневой системе, где ключевую роль играет муниципальный округ. Это укрупнение (сокращение числа МО) должно завершиться к 2027 году и требует от субъектов РФ четкого соблюдения критериев транспортной доступности.
3. Специфика управления: В городах федерального значения сохраняется уникальная модель внутригородских МО, организация которых находится в ведении региональных законов, что позволяет учитывать региональную специфику, но требует постоянного мониторинга на предмет обеспечения реальной самостоятельности.
4. Проблема независимости: Финансовая самостоятельность ОМСУ остается наиболее острой проблемой (93,4% МО — дотационные). ФЗ-33 предпринимает шаги по защите экономического ядра, закрепляя перечень из 18 неперераспределяемых полномочий, но требует дальнейшего усиления собственной доходной базы муниципалитетов.
5. Пути повышения эффективности: Внедрение механизмов инициативного бюджетирования (более 60 млрд руб. реализованных проектов в 2024 г.) и системная подготовка кадров через «Школу мэров» являются ключевыми векторами повышения управленческой эффективности и вовлечения населения, одновременно способствуя укреплению вертикали власти.

Перспективы реализации ФЗ № 33-ФЗ видятся в постепенной унификации муниципального ландшафта, снижении количества конфликтов полномочий и повышении эффективности управления за счет профессионализации кадров. Однако успех реформы будет критически зависеть от способности государства обеспечить достаточную финансовую базу для новых, укрупненных муниципальных округов, чтобы принцип самостоятельности не превратился в пустую декларацию в рамках единой системы публичной власти.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Алехин Э. В. Государственное и муниципальное управление в России. Москва : Экономика, 2009. 344 с.
3. Бабун Р. В. Вопросы муниципальной экономики. Москва : ИНФРА-М, 2009. 290 с.
4. Белов М. В. Местное самоуправление. Москва : ЮНИТИ, 2008. 309 с.
5. Воронов Д. А. Основы местного самоуправления. Москва : Академия, 2007. 460 с.
6. Гаврилов Н. О. Современное местное самоуправление в России. Москва : ИНФРА-М, 2008. 490 с.
7. Зимина О. Л. Местное самоуправление и муниципальное управление. Москва : Академия, 2009. 560 с.
8. Каверзин Ю. Л. Государство и местное самоуправление. Москва : ИНФРА-М, 2008. 520 с.
9. Кириллов С. А. Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества в России. Москва : Академия, 2007. 603 с.
10. Кононов С. Ю. Основы организации муниципального управления. Москва : ЮНИТИ, 2007. 307 с.
11. Королев В. В. Местное самоуправление. Российская практика и зарубежный опыт. Москва : Академия, 2008. 401 с.
12. Костин А. М. Муниципальное право Российской Федерации. Москва : ИНФРА-М, 2008. 605 с.
13. Костылева И. С. Конституционное и муниципальное право. Москва : ЮИНФРА-М, 2007. 542 с.
14. Лебедев К. В. Основы местного самоуправления. Москва : Академия, 2009. 406 с.
15. Лопатин О. С. Местное самоуправление в России. Москва : Дашков и К?, 2008. 537 с.
16. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. Москва : ЮНИТИ, 2009. 470 с.
17. Рядов О. С. Система государственного и муниципального управления. Москва : Дашков и К?, 2009. 502 с.
18. Скрипкин Г. Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Москва : Академия, 2009. 380 с.
19. Соколов Н. А. Правотворчество органов местного самоуправления. Москва : ИНФРА-М, 2008. 362 с.
20. Старцев Ю. Н. Курс общего административного права. Москва : Академия, 2008. 609 с.
21. Сусанина Е. В. Органы местного самоуправления. Москва : МарТ, 2009. 326 с.
22. Титаев В. А. Государственный контроль в России. Москва : Экономика, 2008. 281 с.
23. Толзин Е. В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва : МарТ, 2009. 533 с.
24. Федорова Ю. Н. Реформа местного самоуправления. Москва : ЮНИТИ, 2007. 290 с.
25. Шилова Н. Ф. Система государственного и муниципального управления. Москва : Академия, 2007. 362 с.
26. В России усовершенствуют систему организации местного самоуправления // Garant.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
27. Проект закона об обновлении системы местного самоуправления в РФ прошел II чтение // Interfax.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
28. ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: РЕЗЕРВЫ ИСЧЕРПАНЫ // Cyberleninka.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
29. НОВЫЙ ЗАКОН О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РОССИИ: ТАКТИКА ИЛИ СТРАТЕГИЯ // Rea.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
30. Новый закон о местном самоуправлении в Российской Федерации // Ranepa.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
31. Муниципальная реформа 2025: новая архитектура местного самоуправления в России // Fa.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
32. Назад в будущее: как вернуть местное самоуправление // Russmp.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
33. Отличие городского округа от муниципального округа // Consultant.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
34. В России появятся муниципальные округа. Последствия для местного самоуправления // Cmokhv.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
35. Проблема обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований // Cyberleninka.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
36. О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ // Cyberleninka.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].
37. МАТЕРИАЛЫ к заседанию «Основные направления и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Council.gov.ru. URL: [дата обращения: 23.10.2025].