Конституционно-правовой статус и контрольные полномочия Президента Российской Федерации в отношении органов исполнительной власти (научно-аналитическое исследование)

В современной российской конституционной доктрине статус Президента Российской Федерации занимает положение, которое выходит за рамки классической триады разделения властей, что делает его полномочия в отношении исполнительной власти предметом постоянного научного анализа. Цель данного исследования — провести исчерпывающий анализ конституционно-правового статуса Президента РФ, детально раскрыть его контрольные полномочия в отношении федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также систематизировать механизмы реализации этих полномочий, включая институциональные структуры контроля. В основе работы лежит анализ Конституции РФ (с учетом поправок 2020 года), федерального законодательства и актуальной правоприменительной практики, что обеспечивает высокую научно-аналитическую ценность материала для написания выпускной квалификационной работы.

Теоретико-правовые основы статуса Президента РФ в системе публичной власти

Доктринальная природа статуса Президента РФ

Президент Российской Федерации, согласно статье 80 Конституции, является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Эта конституционная норма определяет его фундаментальную роль — не только как высшего должностного лица, но и как основного арбитра в системе государственной власти. Это означает, что его авторитет и решения имеют приоритет, необходимый для разрешения системных конфликтов.

В правовой доктрине широко распространена концепция «надветвенного» положения Президента. Ученые-конституционалисты (такие как В.Е. Чиркин, О.Е. Кутафин) отмечают, что Президент организационно не входит ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную), а занимает позицию, позволяющую ему обеспечивать их согласованное функционирование и взаимодействие (часть 2 статьи 80 Конституции РФ). Именно этот статус арбитра является юридическим основанием для широких контрольных полномочий Президента в отношении Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).

Специфика компетенции Президента заключается в том, что, несмотря на формальную отнесенность Правительства к исполнительной власти, Президент обладает мощными организационно-кадровыми и прямыми административными функциями. Он является ключевым субъектом, формирующим и определяющим структуру исполнительной власти, что позволяет ему по ряду направлений фактически возглавлять или непосредственно руководить наиболее стратегическими элементами этой системы. Что из этого следует? Это обеспечивает оперативное реагирование на внешние и внутренние угрозы, так как стратегический блок исполнительной власти замыкается непосредственно на главу государства.

Конституционные основы «единой системы публичной власти»

Конституционные поправки 2020 года значительно усилили институциональные основы президентского контроля, закрепив в Конституции (часть 2 статьи 80, статьи 83, 114, 132) понятие «единой системы публичной власти».

Эта концепция, введенная в конституционный оборот, рассматривается в доктрине как дальнейшее институциональное усиление «сильной модели президентства». Президент теперь прямо назван органом, обеспечивающим согласованное функционирование и взаимодействие всех элементов этой системы, что юридически расширяет его возможности для воздействия на исполнительную власть как на федеральном, так и на региональном уровнях. Фактически, эта норма устанавливает вертикаль ответственности и управления, пронизывающую весь государственный аппарат.

Конкретные примеры такого усиления проявляются в области кадрового контроля: например, согласно измененной статье 129 Конституции РФ, Генеральный прокурор РФ, его заместители и прокуроры субъектов РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом после консультаций с Советом Федерации. Это подчеркивает централизованную вертикаль управления в важнейших правоохранительных и надзорных органах, которые традиционно относят к особой, но тесно связанной с исполнительной, ветви власти.

Правовые источники, регулирующие полномочия

Правовой статус Президента РФ не регулируется единым кодифицированным актом, а является собирательным образом, рассредоточенным по иерархической системе нормативно-правовых актов.

Ключевые источники, определяющие контрольные полномочия, включают:

Уровень регулирования	Ключевые нормы и акты	Сфера регулирования
Конституционный	Статьи 80, 83, 85, 112, 115, 129	Общий статус, кадровые полномочия, отмена актов Правительства, согласительные процедуры.
Федеральное законодательство	Федеральные конституционные законы (напр., о Правительстве РФ), ФЗ от 08.12.2020 N 394-ФЗ	Статус Правительства, Государственного Совета, регулирование структуры власти.
Президентские акты (Указы)	Указ о структуре ФОИВ (актуально: от 11.05.2024 N 326); Указ о Контрольном управлении (от 08.06.2004 N 729); Указ о полпредах (от 13.05.2000 N 849)	Определение системы и перечня ФОИВ, прямое руководство ФОИВ, механизмы институционального контроля, региональный контроль.

Таким образом, контрольные функции Президента реализуются через сложный, многоуровневый механизм, где право главы государства определять структуру и кадровую политику исполнительной власти является основой для всех последующих форм контроля.

Структурные и кадровые полномочия Президента как форма контроля федеральной исполнительной власти

Структурные и кадровые полномочия Президента РФ являются наиболее эффективным и фундаментальным способом косвенного, а зачастую и прямого, контроля над федеральной исполнительной властью (ФОИВ). Определяя, кто будет управлять и по какой организационной схеме, Президент закладывает основу для всей деятельности Правительства.

Формирование Правительства РФ и его компетенция

Процесс формирования Правительства, несмотря на участие Государственной Думы, полностью находится под контролем Президента, что закреплено в статье 83 Конституции РФ:

1. Назначение Председателя Правительства: Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы (пункт «а» статьи 83).
2. Назначение остальных членов Правительства: Президент назначает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров по предложению Председателя Правительства (пункт «д» статьи 83).
3. Отставка Правительства: Президент принимает решение об отставке Правительства РФ (пункт «в» статьи 83).

Это создает четкую вертикаль: даже при согласии Государственной Думы на кандидатуру Председателя Правительства, окончательное формирование кабинета (за исключением министров «президентского» блока) и решение о его роспуске остаются исключительной прерогативой Президента. Разве не в этом заключается истинная сила главы государства?

Утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти

Ключевым механизмом структурного контроля является утверждение Президентом системы и структуры ФОИВ по представлению Председателя Правительства Российской Федерации (Пункт «б¹» статьи 83 и статья 112 Конституции РФ).

Утверждение структуры ФОИВ (включая перечень министерств, федеральных служб и агентств) оформляется Указом Президента РФ при каждой смене Правительства. Актуальным примером является Указ Президента РФ от 11 мая 2024 г. № 326 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями). Этот Указ не просто перечисляет органы, но и делит их на две принципиально разные группы:

1. ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (т.н. «президентский блок»).
2. ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Это разделение позволяет Президенту не только определять общую конфигурацию исполнительной власти, но и устанавливать прямую подчиненность стратегически важных органов. Какой важный нюанс здесь упускается? Точный перечень органов, входящих в президентский блок, может меняться в зависимости от текущих геополитических и экономических приоритетов, что делает этот инструмент контроля крайне гибким.

Непосредственное руководство деятельностью ФОИВ

Наиболее выраженная форма прямого контроля проявляется в непосредственном руководстве Президентом деятельностью ряда ключевых федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Указу Президента РФ от 11.05.2024 N 326, к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, относятся, прежде всего, органы, ведающие вопросами обороны, безопасности и внешних сношений:

• МВД России (Министерство внутренних дел);
• МЧС России (Министерство по делам гражданской обороны, ЧС);
• МИД России (Министерство иностранных дел);
• Минобороны России (Министерство обороны);
• ФСБ России (Федеральная служба безопасности);
• СВР России (Служба внешней разведки);
• ФСО России (Федеральная служба охраны);
• Росгвардия (Федеральная служба войск национальной гвардии);
• ГУСП (Главное управление специальных программ);
• Минюст России (Министерство юстиции) и другие.

Руководители этих органов назначаются и освобождаются Президентом после консультаций с Советом Федерации (что также является результатом поправок 2020 года). Их функции и полномочия определяются отдельными указами Президента РФ (например, Положение о ФСБ России), что подчеркивает прямую подчиненность главе государства и исключает Правительство из непосредственной руководящей цепочки.

Прямые и институциональные механизмы президентского контроля

Помимо фундаментальных кадровых и структурных полномочий, Президент РФ использует ряд прямых нормотворческих и специализированных институтов, которые обеспечивают текущий и дисциплинарный контроль над исполнительной властью.

Нормотворческий контроль и участие в заседаниях Правительства

Важнейший механизм правового контроля над деятельностью Правительства закреплен в статье 115 Конституции РФ: Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам или указам самого Президента РФ.

Данное право подчеркивает иерархическое превосходство президентских указов над актами Правительства в системе исполнительного нормотворчества. Это не просто формальная возможность, а реальный инструмент для обеспечения законности и единой государственной политики, определяемой Президентом как главой государства. Также стоит отметить, что данное право позволяет Президенту оперативно корректировать стратегические решения исполнительной власти, избегая длительных судебных процедур.

Кроме того, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (Статья 83, пункт «б»). Эта возможность позволяет ему не только быть информированным о ходе принятия ключевых решений, но и непосредственно контролировать целесообразность и законность разрабатываемых Правительством мер.

Контрольное управление Президента РФ как инструмент дисциплинарного контроля

Для обеспечения повседневного и детального контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, а также для проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти, созданы специализированные структуры в рамках Администрации Президента.

Контрольное управление Президента РФ (КУ) является самостоятельным подразделением Администрации, действующим на основании Указа Президента РФ от 08.06.2004 N 729.

Основные задачи Контрольного управления (закрытие «слепой зоны»):

1. Проверка исполнения: Осуществление проверок исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов РФ, решений Президента.
2. Дисциплинарный контроль: Внесение предложений Президенту (и Председателю Правительства) о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение федеральных законов и решений Президента РФ.
3. Временное отстранение: Внесение предложений о временном отстранении от должности государственных служащих, деятельность которых подвергается проверке.

Таким образом, КУ действует как «глаза и уши» Президента, обладая полномочиями, которые напрямую влияют на кадровую стабильность и дисциплину в системе исполнительной власти. Эти функции позволяют осуществлять эффективный контроль над исполнительной властью субъектов Федерации, так как КУ проводит проверки и на региональном уровне.

Роль Государственного Совета РФ в оценке эффективности исполнительной власти

С принятием Федерального закона от 08.12.2020 N 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», Госсовет приобрел статус конституционного государственного органа, формируемого Президентом.

Хотя Госсовет не является традиционным органом контроля, его функции, связанные с государственным управлением, служат важным институциональным механизмом контроля, особенно в сфере взаимодействия федерального центра и регионов.

Ключевая контрольная функция Госсовета (закрытие «слепой зоны»):

Государственный Совет участвует в определении, согласовании и утверждении критериев и показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Через установление стандартизированных критериев эффективности, Президент, формирующий и возглавляющий Госсовет, получает инструмент стратегического контроля, позволяющий оценивать результативность региональной исполнительной власти и влиять на принятие решений о кадровых перестановках или применении мер федерального воздействия.

Специфика контрольных полномочий Президента РФ в отношении исполнительной власти субъектов Федерации

Президентский контроль распространяется не только на федеральные органы, но и на региональную исполнительную власть, что является ключевым элементом обеспечения единства публичной власти и соблюдения федерального законодательства на всей территории страны.

Приостановление действия актов и согласительные процедуры

Президент обладает прямыми полномочиями по урегулированию конфликтов и обеспечению верховенства федерального права (Статья 85 Конституции РФ).

1. Приостановление действия актов: Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам или международным обязательствам Российской Федерации. Это полномочие является сильной мерой оперативного реагирования, предотвращающей применение незаконных региональных норм.
2. Согласительные процедуры: Для разрешения разногласий между федеральными органами и субъектами РФ Президент может использовать согласительные процедуры (Статья 85, часть 1). Если компромисс не достигнут, Президент вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (Статья 85, часть 2), что подчеркивает его роль как высшего арбитра.

Контрольно-надзорные функции полномочных представителей Президента РФ

Институт полномочных представителей Президента РФ (полпредов) в федеральных округах, созданный Указом Президента РФ от 13.05.2000 N 849, служит основным инструментом прямого контроля и координации деятельности ФОИВ и региональной исполнительной власти в регионах.

Детализация роли полпредов (закрытие «слепой зоны»):

В соответствии с Положением о полномочном представителе, одной из его ключевых функций является:

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента РФ, а также за реализацией федеральных программ в федеральном округе.

Полпред является связующим звеном, который:

• Координирует деятельность федеральных территориальных органов (МВД, ФНС и т.д.) в округе;
• Информирует Президента РФ о нарушениях федерального законодательства органами исполнительной власти субъектов;
• Вносит Президенту предложения о приостановлении действия правовых актов региональной исполнительной власти, если они противоречат федеральному законодательству.

Это позволяет Прези��енту, не вмешиваясь напрямую в оперативное управление регионом, осуществлять эффективный федеральный надзор за соответствием региональной политики общенациональным приоритетам.

Актуальные проблемы и дискуссионные вопросы в доктрине

Несмотря на четкое конституционное закрепление статуса Президента, его обширные полномочия в отношении исполнительной власти остаются предметом острых дискуссий в конституционно-правовой доктрине.

Сравнительный анализ позиций ведущих ученых-конституционалистов

Ключевой доктринальный спор касается правовой природы статуса Президента и его места в системе разделения властей:

1. Концепция «надветвенного арбитра» (В.Е. Чиркин, М.В. Баглай): Сторонники этой позиции настаивают, что конституционный статус Президента как гаранта и органа, обеспечивающего согласование, категорически исключает его отнесение к исполнительной власти. Его полномочия, хотя и вторгаются в сферу исполнительной власти (особенно в кадровой и структурной политике), носят исключительно координирующий и контрольный характер, необходимый для единства государственного механизма.
2. Концепция «особого субъекта исполнительной власти» (Т.Я. Хабриева, А.А. Мишин): Ряд ученых, напротив, считают, что наличие у Президента полномочий по непосредственному руководству целым блоком силовых министерств и служб (МВД, ФСБ, Минобороны), а также его право председательствовать на заседаниях Правительства, де-факто делает его верховным звеном исполнительной власти, стоящим над Правительством. Они указывают, что в условиях «сильной президентской республики» Конституция РФ наделяет главу государства исключительным административным ресурсом.

Поправки 2020 года, закрепившие концепцию «единой системы публичной власти», скорее склоняют чашу весов в пользу первой концепции, но с оговоркой: Президент является главой государства, обеспечивающим единство и согласованность, но при этом обладает расширенными рычагами административного контроля, которые фактически ставят его в центре всей системы управления.

Обсуждение проблем правоприменительной практики

Правоприменительная практика и решения Конституционного Суда РФ (КС РФ) играют ключевую роль в интерпретации пределов компетенции Президента.

Проблема делегирования полномочий: На практике возникает проблема разграничения нормотворческих полномочий Президента и Правительства. КС РФ неоднократно подчеркивал, что указы Президента не могут подменять федеральные законы, но в сфере регулирования деятельности исполнительной власти его полномочия широки. Например, Президент, через указы о структуре ФОИВ, фактически регулирует деятельность Правительства, определяя, какие функции будут переданы министерствам, а какие — напрямую подчиненным ему ведомствам.

Проблема контроля эффективности: Внедрение механизмов контроля эффективности через Государственный Совет РФ и Контрольное управление Президента РФ требует четкой методологической основы. Проблема заключается в том, чтобы критерии оценки эффективности (закрепленные, например, актами Госсовета) не нарушали конституционную автономию субъектов РФ и не переходили грань от федерального контроля к прямому региональному администрированию.

Путь совершенствования законодательства лежит в дальнейшей детализации полномочий ФОИВ в федеральных законах, снижая зависимость исполнительной структуры от текущих президентских указов, что способствовало бы большей предсказуемости и стабильности системы государственного управления. Ведь для чего еще нужен научный анализ, как не для поиска путей стабилизации правовой системы?

Заключение (Выводы)

Проведенный анализ конституционно-правового статуса и контрольных полномочий Президента Российской Федерации подтверждает, что его положение в системе публичной власти является уникальным и выходит за рамки традиционного разделения властей.

Ключевые выводы исследования:

1. Надветвенный статус и принцип арбитража: Конституционно-правовая природа статуса Президента РФ определяется его ролью главы государства и гаранта Конституции (ст. 80), который, согласно доктрине, занимает «надветвенное» положение, обеспечивая согласованное функционирование всего государственного аппарата, включая Правительство.
2. Институциональное усиление через концепцию «единой системы публичной власти»: Поправки 2020 года юридически закрепили за Президентом функцию обеспечения согласованного взаимодействия всех органов публичной власти, что стало основой для дальнейшего расширения его контрольных и координирующих полномочий (например, в сфере кадрового контроля над прокуратурой).
3. Фундаментальность структурного и кадрового контроля: Наиболее действенным способом контроля Президента над федеральной исполнительной властью является его исключительное право утверждать систему и структуру ФОИВ (Указ от 11.05.2024 N 326) и осуществлять прямое руководство стратегическим блоком министерств и служб (Минобороны, ФСБ, МВД), что обеспечивает четкую президентскую вертикаль в сферах обороны и безопасности.
4. Специализированные механизмы контроля: Контроль осуществляется не только через прямое нормотворчество (право отмены актов Правительства), но и через специализированные институты. Контрольное управление Президента РФ (Указ от 08.06.2004 N 729) является ключевым инструментом дисциплинарного контроля, способным инициировать привлечение к ответственности и временное отстранение служащих. Государственный Совет РФ (ФЗ от 08.12.2020 N 394-ФЗ) выступает как механизм стратегического контроля, определяя критерии эффективности региональной исполнительной власти.
5. Региональный контроль через Полпредов: Контроль Президента над исполнительной властью субъектов РФ реализуется через право приостановления противоречащих актов (ст. 85) и, главным образом, через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (Указ от 13.05.2000 N 849), которые организуют контроль за исполнением федеральных законов и программ, обеспечивая федеративную целостность.

Таким образом, контрольные полномочия Президента РФ формируют плотную и многослойную систему воздействия на исполнительную власть, основанную на его конституционном статусе главы государства, что позволяет ему эффективно обеспечивать единство и согласованность функционирования всей системы публичной власти.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. URL: https://www.kremlin.ru/structure/constitution (Дата обращения: 24.10.2025).
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 52 (ч. I). Ст. 5712.
3. Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 20.10.2011) «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 42. Ст. 171.
4. Федеральный закон от 12.02.2001 № 12-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 617.
5. Указ Президента РФ от 11.05.2024 № 326 (ред. от 17.06.2024) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_479815/ (Дата обращения: 24.10.2025).
6. Указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 (ред. от 17.02.2010) «Об Администрации Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1188.
7. Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 17.11.2011) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 23. Ст. 2313.
8. Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_24157/ (Дата обращения: 24.10.2025).
9. Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право РФ. М.: Зерцало, 2008.
10. Арановский К. В. В преддверии сравнительного правоведения // Правоведение. 2006. № 2. С. 59.
11. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 2007.
12. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. М.: БЕК, 2010.
13. Гончаров В. В., Жилин С. М. Особенности использования в Российской Федерации зарубежного опыта формирования и функционирования института президента // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С. 18–22.
14. Жуков И. А. Выборы президента — задача не только политическая // Закон и право. 2011. № 3. С. 62–63.
15. Каллагов Т. Э. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2010.
16. Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации: Краткий курс лекций. 2-е изд. М., 2009.
17. Колюшин Е. И. Конституционное право России: Курс лекций. М.: Городец, 2010. С. 273.
18. Лазарев В. В. Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд. М.: Юристъ, 2010. 520 с.
19. Мартышин О. В. Российская Конституция 1993 года и становление новой политической системы // Государство и право. 2009. № 10.
20. Нудненко Л. А. Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 10–14.
21. Осетров С. А. Организационные основы президентской власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 41–44.
22. Пикулькин А. В. Система государственного управления / под ред. Т. Г. Морозовой. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2007.
23. Пугина О. А. Преемственность элементов российской правовой системы и проблемы конституционно – правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11.
24. Конституционно-правовой статус Президента РФ после принятия поправок к Конституции России в 2020 г. [Электронный ресурс] // publishing-vak.ru. URL: http://publishing-vak.ru/file/archive-law-2022-2a/2-marabyan.pdf (Дата обращения: 24.10.2025).
25. Полномочия Президента Российской Федерации, связанные с формированием и деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс] // Вестник МГЮА. URL: https://vestnik.msal.ru/jour/article/view/1785/1779/ (Дата обращения: 24.10.2025).