Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ: комплексное исследование

Введение. Актуальность и структура исследования

В любом демократическом правовом государстве парламент выступает в качестве центрального звена системы сдержек и противовесов. Как отмечали Е.М. Козлова и О.Е. Кутафин, парламент служит «своего рода уравновешивающей силой в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуаций обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны». Эффективность этого института напрямую зависит не только от его полномочий, но и от порядка его формирования, который определяет его состав, легитимность и способность отражать интересы общества. Именно это и обуславливает высокую научную и практическую актуальность выбранной темы.

Эффективность парламента, как справедливо указывал Б.Н. Топорнин, определяется его реальным весом в системе государственной власти. Если парламент занимает подчиненное положение, то «ни о каком полноценном парламентском праве говорить не приходится». Таким образом, анализ механизма формирования одной из его палат, Совета Федерации, имеет ключевое значение для оценки состояния всего российского парламентаризма.

Целью данной работы является выявление существующих проблем и комплексный анализ способов оптимизации порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• Изучить накопленный мировой опыт формирования верхних палат парламентов.
• Провести сравнительный анализ различных моделей (выборной, назначаемой, смешанной) для выявления их сильных и слабых сторон.
• Проследить эволюцию отечественного опыта формирования Совета Федерации с 1993 года по настоящее время.
• Выявить ключевые недостатки и противоречия текущей модели формирования.
• Предложить и обосновать возможные пути совершенствования исследуемого механизма.

Предметом исследования является порядок формирования Совета Федерации, а объектом — комплекс общественных отношений, складывающихся в данной сфере. В работе последовательно рассматриваются теоретические основы и мировой опыт, затем анализируется историческое развитие российской модели, детально изучается современное состояние и, наконец, выявляются проблемы и предлагаются пути их решения, что позволяет создать целостную картину и прийти к обоснованным выводам.

Глава 1. Теоретические основы и мировой опыт формирования верхних палат парламентов

Идея двухпалатного парламента (бикамерализма) имеет глубокие исторические корни и служит нескольким фундаментальным целям. Верхние палаты, как правило, создаются для выполнения двух ключевых функций: обеспечения представительства интересов регионов в федеративных государствах и выполнения роли стабилизирующего, «охлаждающего» механизма, который повышает качество законодательного процесса, предотвращая принятие поспешных и непродуманных решений нижней палатой. Мировая практика выработала несколько основных моделей формирования верхних палат.

Выборная модель

Эта модель предполагает формирование верхней палаты путем прямых или косвенных выборов. Классическим примером прямых выборов является Сенат США, члены которого избираются населением штатов. Главное преимущество такого подхода — высокая демократическая легитимность сенаторов, которые получают прямой мандат от избирателей. Однако существует и значительный минус: при такой модели верхняя палаты может начать дублировать функции нижней, особенно если обе палаты избираются по схожим принципам, что может приводить к политическим конфликтам и параличу власти.

Назначаемая модель

При этой модели члены верхней палаты назначаются главой государства, правительством или иными органами власти. Яркий пример — Сенат Канады, сенаторы которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Плюсом этой системы является возможность привлечения в парламент высококвалифицированных экспертов, выдающихся общественных деятелей и опытных политиков, которые не хотели бы или не могли бы участвовать в публичной избирательной кампании. Основной недостаток — дефицит легитимности и потенциальная зависимость от назначившей их исполнительной власти.

Смешанная модель

Данная модель стремится объединить преимущества первых двух, сочетая в себе элементы выборов, назначений и делегирования. Наиболее показательным примером является Бундесрат Германии. Его члены не избираются и не назначаются в классическом смысле; они являются членами правительств земель (регионов) и делегируются ими для представления интересов своей земли на федеральном уровне. Подобная система обеспечивает прямую и жесткую связь верхней палаты с региональными властями, делая ее эффективным инструментом защиты интересов субъектов федерации. Другие страны, например Италия, используют комбинацию различных принципов, включая назначение пожизненных сенаторов. Смешанные модели считаются наиболее гибкими и позволяющими сбалансировать различные общественные интересы.

Глава 2. Эволюция порядка формирования Совета Федерации в 1993–2012 годах

За недолгий по историческим меркам период своего существования Совет Федерации прошел через несколько кардинальных реформ порядка своего формирования. Россия фактически апробировала все основные мировые модели, каждый раз пытаясь найти оптимальный баланс между легитимностью, управляемостью и эффективностью представительства регионов.

2.1. Модель прямых выборов (1993–1995 гг.)

Первый созыв Совета Федерации, предусмотренный Конституцией РФ 1993 года, формировался на основе прямых всеобщих выборов. От каждого из 89 на тот момент субъектов Федерации избирались по два депутата по мажоритарной системе. Этот подход обеспечил членам палаты максимальный уровень демократической легитимности. Однако на практике модель выявила серьезные недостатки. Многие избранные сенаторы были скорее политиками федерального уровня, нежели реальными представителями своих регионов, что приводило к их постепенному отрыву от региональной повестки. Палата рисковала превратиться во вторую Государственную Думу, лишившись своей главной функции — представительства субъектов.

2.2. «Губернаторский» Совет Федерации (1995–2000 гг.)

На смену выборной модели пришла делегатская. В соответствии с Федеральным законом № 192-ФЗ от 1995 года, членами Совета Федерации становились по должности главы законодательной и исполнительной власти каждого субъекта РФ. Эта модель решила проблему отрыва от регионов: губернаторы и спикеры региональных парламентов напрямую представляли интересы своих территорий. Это был период максимального усиления лоббистских возможностей региональных элит. Однако совмещение постов создавало практические трудности, а сама палата превратилась в арену борьбы за ресурсы между регионами, что не всегда способствовало общенациональным интересам.

2.3. Реформа 2000 года и переход к назначаемой модели

Стремясь повысить профессионализм работы палаты и снизить чрезмерное политическое влияние глав регионов, федеральный центр инициировал новую реформу. Федеральный закон от 5 августа 2000 года установил новый порядок: представителя от законодательного органа избирали депутаты этого органа, а представителя от исполнительной власти назначал губернатор. Члены Совета Федерации стали работать на постоянной основе в Москве. Эта реформа была призвана превратить сенаторов из лоббистов в профессиональных законодателей, однако она же породила новую проблему — зависимость сенаторов от назначивших их региональных властей и снижение их политической самостоятельности.

Глава 3. Современный порядок формирования Совета Федерации и его правовой статус

Действующий сегодня порядок формирования верхней палаты российского парламента является результатом дальнейшего усложнения и развития модели, заложенной в 2000 году. Он вобрал в себя элементы нескольких реформ, направленных на уточнение требований к кандидатам и введение новых категорий сенаторов.

3.1. Ключевые положения реформы 2012 года

Федеральный закон 2012 года ввел ряд важных требований к кандидатам в члены Совета Федерации. Были установлены так называемые «цензы»:

1. Возрастной ценз: кандидат должен быть не моложе 30 лет.
2. Ценз оседлости: требование о постоянном проживании на территории соответствующего субъекта РФ в течение определенного времени.
3. Требование безупречной репутации.

Процедура наделения полномочиями также была детализирована. Кандидат в губернаторы теперь должен представлять трех человек, один из которых в случае его победы станет сенатором от исполнительной власти. Представитель от законодательного органа избирается депутатами из числа кандидатов, предложенных фракциями или спикером.

3.2. Нововведения 2014 и 2020 годов

Дальнейшие изменения были направлены на расширение состава палаты. Закон № 11-ФКЗ 2014 года ввел институт «представителей Российской Федерации», назначаемых Президентом. Их число не может превышать 30 человек, из которых до семи могут быть назначены пожизненно. Эта квота призвана обеспечить присутствие в палате выдающихся граждан с особыми заслугами перед государством.

Поправки к Конституции 2020 года и принятый на их основе Федеральный закон № 439-ФЗ закрепили этот порядок, а также ввели новую категорию пожизненных сенаторов — бывшие президенты Российской Федерации, прекратившие исполнение своих полномочий.

3.3. Правовой статус и полномочия члена Совета Федерации

Члены Совета Федерации осуществляют свои полномочия на постоянной основе и обладают неприкосновенностью в течение всего срока. Совет Федерации является постоянно действующим органом и, в отличие от Государственной Думы, не может быть распущен Президентом.

Ключевые полномочия палаты включают:

• Одобрение или отклонение принятых Государственной Думой федеральных законов (ФЗ) и федеральных конституционных законов (ФКЗ).
• Назначение на должность судей Конституционного и Верховного судов.
• Утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положения.
• Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны.

Эта стабильность и набор уникальных полномочий подчеркивают особую роль Совета Федерации в государственной системе России.

Глава 4. Проблемы и дискуссионные аспекты современного порядка формирования Совета Федерации

Несмотря на многочисленные реформы, дискуссии об оптимальной модели формирования Совета Федерации не утихают. Эксперты и политики продолжают указывать на ряд системных проблем, присущих действующему порядку. Губернатор Липецкой области О. Королев метко заметил, что «нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный. Это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая — последняя».

Проблема демократической легитимности

Ключевая претензия к современной модели — это отсутствие прямой связи сенаторов с населением регионов. Поскольку сенаторы не избираются всенародно, а фактически назначаются региональными властями, их мандат не исходит напрямую от граждан. Это порождает вопрос о том, в какой степени они могут считаться подлинными выразителями воли жителей субъекта. Сравнение с выборными моделями, как в США, показывает явный дефицит прямой демократической легитимности у российской верхней палаты.

Проблема реального представительства интересов регионов

Хотя сенаторы формально представляют субъекты РФ, их фактическая зависимость от назначивших их губернаторов и законодательных собраний ставит под сомнение их самостоятельность. Существует риск, что сенатор будет действовать не в интересах региона в целом, а в интересах узкой правящей группы или в соответствии с указаниями федерального центра. Это снижает эффективность палаты как независимого представителя и защитника региональных интересов.

Проблема «президентской квоты»

Введение института сенаторов, назначаемых Президентом, вызывает острые дискуссии. С одной стороны, это позволяет обогатить состав палаты опытными профессионалами и общественными деятелями. С другой стороны, это размывает федеративную природу Совета Федерации, который по своей конституционной сути должен быть палатой регионов. Усиление «центрального» элемента может ослабить представительство субъектов и нарушить баланс в федеративной системе.

Проблема баланса властей

Несмотря на важные полномочия, реальное влияние Совета Федерации на законодательный процесс ограничено. Палата может лишь одобрить или отклонить закон целиком, но не может вносить в него поправки. Это ставит ее в заведомо более слабую позицию по отношению к Государственной Думе и исполнительной власти, что порождает вопросы о ее способности выступать эффективным противовесом в системе сдержек и противовесов.

Заключение. Выводы и перспективы оптимизации

Проведенное исследование демонстрирует, что порядок формирования Совета Федерации прошел сложный и противоречивый путь развития. От прямых выборов, обеспечивавших легитимность, но не связь с регионами, Россия перешла к модели «по должности», которая гарантировала представительство элит, но создавала проблемы управления. Современная модель, основанная на делегировании представителей региональными органами власти, является попыткой найти компромисс, но, как было показано, она породила новые проблемы.

Ключевыми недостатками действующего механизма являются:

• Дефицит прямой демократической легитимности.
• Высокая зависимость сенаторов от региональных властей.
• Размывание федеративной природы палаты за счет «президентской квоты».
• Ограниченная роль в законодательном процессе.

В экспертном и научном сообществе обсуждаются различные пути дальнейшей оптимизации. Среди них можно выделить три основных направления:

1. Возвращение к прямым выборам сенаторов. Этот шаг мог бы решить проблему легитимности, но несет в себе риски дублирования функций Госдумы и отрыва сенаторов от региональных нужд.
2. Внедрение смешанной модели. Например, один сенатор от региона мог бы избираться населением напрямую, а второй — по-прежнему делегироваться региональной властью. Это позволило бы сбалансировать легитимность и профессиональное представительство.
3. Совершенствование действующих процедур. Это может включать изменение требований к кандидатам, повышение прозрачности отбора и расширение полномочий палаты в законодательном процессе.

Наиболее перспективным путем, вероятно, является движение в сторону смешанной модели, которая доказала свою эффективность во многих странах мира. Такой подход позволил бы органично сочетать прямую демократическую легитимность с задачей эффективного представительства интересов субъектов Федерации.

В конечном счете, непрерывный поиск и совершенствование парламентских институтов являются залогом развития российского федерализма, укрепления демократических основ и построения сбалансированной и устойчивой системы государственной власти.

Список использованной литературы

1. Бюллетень Государственной Думы. № 233 (375). 27 января 1999 г. С. 61-62.
2. Гарант – законодательство с комментариями. http://www.garant.ru/
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. 959 с.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.А. Окунькова, М., Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, М.: Издание 2-е. «Юристъ», 2002.1007 с.
5. Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А.Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 1. 824 с. Т. 2. 840 с. Т. 3. 792 с.
6. Конституционный Суд РФ: Постановления. Определения. 1992-1996. – М., 1997.
7. Конституция РФ. М., 2007.
8. Консультант плюс – http://WWW.CONSULTANT.RU/
9. Сборник законодательства Алтайского края. — 2001. — № 57; 2001. — № 66.
10. СЗ РФ. – 1995, – 1997. – 2000.
11. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №41.
12. Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву. М.: РЮИД, «Сашко», 2002 г.. – 426 с.
13. Авакьян С.А. Выборы 1993-1994 в Российской Федерации: правила и процедуры. – М.: 1993 г.. – 30 с.
14. Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 2. – М.: «Юристъ», 2007 г.. – 723 c.
15. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – М.: РЮИД, «Сашко», 2000 г.. – 426 с.
16. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: «Норма», изд. 2-е, 1999 г.. – 776 с.
17. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: «Норма», изд. 6-е, 2007 г.. – 786 с.
18. Байтин М.И. Механизм современного Российского государства. Электр. Изд. – М.: www.alleng.ru 2005 г.. – 30 с.
19. Булаков О.Н. Парламентское право России. – М., «Эксмо», 2006г.. — 656 с.
20. Булаков О.Н. Парламентское право. – М.: «Феникс», 2002 г.. — 122 с.
21. Векшин А.А., Спиридонов А.А. Совершенствование порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрании Российской Федерации как конституционно-правовая гарантия обеспечения компромисса интересов Федерации и ее субъектов: история и современность. – М., «Формула права», 2007 г.. – 119 с.
22. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: «Проспект», 4-е изд., 2006 г.. – 608 с.
23. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: «Юристъ», 2004 г.. – 587 с.
24. Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие..— М.: Издательство БЕК, 2-е изд., 1999 г.. — 584 с.
25. Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: «Белые альвы», 5-е изд., 1996 г.. – 317 с.
26. Мишин В.М. Механизм ответственной власти. Электр. Изд. – М.: www.allpravo.ru, 2005 г.. – 102 с.
27. Носова Н.П. История государственного управления России (IX-XX вв.). – М.: Электр. изд., 2007 г..
28. Самигуллин В.К. Основы российского конституционного права: Учебное пособие. — Уфа: «Изд-е Башкирск. ун-та», 2000 г.. – 190 с.
29. Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. – М.: Московский общественный научный фонд, серия «Научные доклады», 1998 г.. – 43 с.
30. Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты. — М.: БЕК, Том 1–2, 2000 г.. – 784 с.
31. Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право российской федерации. Учебник. – М.: МГЭИ, 1997 г. – 283 с.
32. Фигатнер Ю.Ю., Перепелкин Л.Л. Эволюция макроинститутов государства и гражданского общества. Методология и теория социальной эволюции. – М.: МИТПФ АЕН, выпуски –I-IV, 1996 г.. – 264 с.
33. Цыганков А.П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика. Учебное пособие. – М.: «Интерпракс», 1995 г. – 295 с.