Правовые основы государственного регулирования пищевой промышленности Российской Федерации: комплексный анализ и перспективы развития

Представьте, что 25% сливочного масла на полках магазинов может быть фальсифицировано, а импортозависимость по большинству пищевых добавок достигает 95%. Эти цифры, озвученные Россельхознадзором и экспертами в 2017 и 2024 годах соответственно, ярко иллюстрируют, почему государственное регулирование пищевой промышленности — это не просто бюрократический механизм, а критически важный фактор для здоровья нации и экономической стабильности. В условиях растущих требований к качеству и безопасности продуктов питания, постоянно меняющегося мирового рынка и усиления конкуренции, роль государства в этой сфере становится все более значимой.

Наш доклад посвящен всестороннему анализу правовых основ государственного регулирования пищевой промышленности в Российской Федерации. Мы рассмотрим действующее законодательство, глубинный понятийный аппарат, многообразие методов государственного воздействия и, что особенно важно, актуальные вызовы и перспективы развития отрасли. Цель данного исследования — предоставить студентам юридических и экономических вузов, аспирантам и специалистам в области государственного регулирования и пищевой безопасности исчерпывающую, академически глубокую и практически значимую информацию, которая может стать фундаментом для дальнейших научных работ и экспертных оценок. Структура доклада последовательно проведет нас через основополагающие понятия, нормативную базу, методы регулирования и актуальные проблемы, завершаясь прогнозом будущих направлений развития.

Понятийный аппарат в сфере пищевой безопасности

Подобно строительству прочного здания, понимание правового регулирования начинается с закладки надежного фундамента — четкого определения ключевых терминов. Без этого фундамента невозможно полноценно осмыслить тонкости законодательства и механизмы его применения, ведь каждый термин в сфере пищевой безопасности имеет строгое юридическое и научное значение, формирующее основу для требований к продукции и процессам.

Определение и классификация пищевых продуктов

В обыденной речи мы называем «пищевыми продуктами» все, что употребляем в пищу. Однако законодательство Российской Федерации подходит к этому вопросу с академической точностью. Согласно Федеральному закону «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и Техническому регламенту Таможенного союза ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», пищевые продукты (или пищевая продукция, продовольственные товары, продукты питания) — это продукты животного, растительного, микробиологического, минерального, искусственного или биотехнологического происхождения, находящиеся в натуральном, обработанном или переработанном виде, которые предназначены для употребления человеком в пищу.

Эта формулировка охватывает широкий спектр продукции, включая, но не ограничиваясь:

• Специализированная пищевая продукция: Это особая категория, предназначенная для определенных групп населения (диетическое лечебное и профилактическое питание, детское питание, питание спортсменов, беременных и кормящих женщин).
• Питьевая вода: Как расфасованная, так и питьевая минеральная вода, обладающая специфическими требованиями к составу и безопасности.
• Алкогольная продукция: Включая пиво, регулируется как общими нормами, так и специальными актами.
• Безалкогольные напитки, биологически активные добавки к пище (БАД), жевательная резинка.
• Закваски, стартовые культуры микроорганизмы, дрожжи, пищевые добавки и ароматизаторы: Эти компоненты играют ключевую роль в производстве и обработке пищевых продуктов.
• Продовольственное сырье: Любые продукты животного, растительного, микробиологического, минерального, искусственного или биотехнологического происхождения, предназначенные для дальнейшей переработки в пищевую продукцию.

Такая детализированная классификация позволяет государству разрабатывать адресные нормы и контролировать каждый этап жизненного цикла пищевой продукции, от поля до потребителя. Более того, понимание этих категорий критически важно для предприятий, чтобы корректно применять соответствующие регламенты и избегать нарушений.

Критерии качества и безопасности

В центре государственного регулирования стоят два взаимосвязанных, но различных понятия: качество и безопасность пищевых продуктов. Часто эти термины используются как синонимы, но законодательство проводит между ними четкую грань, что имеет далеко идущие последствия для производителей и потребителей.

Безопасность пищевых продуктов является абсолютным и безусловным приоритетом. Это состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущего поколений. Иными словами, безопасность означает отсутствие недопустимого риска, связанного с вредным воздействием на человека. Это отсутствие патогенных микроорганизмов, токсичных веществ, радионуклидов и других контаминантов в количествах, превышающих установленные нормативы. Безопасность — это базовое требование, без выполнения которого продукт не может быть допущен к обороту.

Качество пищевых продуктов, в свою очередь, представляет собой более широкое понятие. Это совокупность характеристик безопасных пищевых продуктов, отвечающих требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, условиями договора, образцу, документам по стандартизации, технической документации. Качество определяет их потребительские свойства, пищевую ценность, аутентичность, сортность (калибр, категорию и иное) и удовлетворяет физиологические потребности человека.

К показателям качества относятся:

• Внешний вид, запах, вкус, консистенция: Органолептические свойства, воспринимаемые органами чувств.
• Содержание отдельных химических веществ: Например, массовая доля жира, белка, углеводов, витаминов, минералов.
• Пищевая ценность: Потребительское свойство, характеризующее наличие и количество необходимых для удовлетворения физиологических потребностей человека составляющих их пищевых веществ (нутриентов) и энергетическую ценность.
• Потребительские свойства: Совокупность физико-химических (нормируемых характеристик), органолептических и микробиологических показателей (содержание пробиотических и/или технологических микроорганизмов в декларированных количествах).

Таким образом, каждый пищевой продукт должен быть безопасным по определению. И только будучи безопасным, он может быть оценен по своим качественным характеристикам. Небезопасный продукт не может быть качественным, но качественный продукт обязан быть безопасным. Государство регулирует оба аспекта, но с разными акцентами: безопасность — через жесткие обязательные требования и надзор, качество — через стандартизацию, маркировку и информирование потребителя. Это разграничение является краеугольным камнем в системе государственного контроля, поскольку определяет приоритетность и методы воздействия.

Общие положения и система нормативно-правового регулирования пищевой промышленности РФ

Система правового регулирования пищевой промышленности в России — это сложный, многоуровневый механизм, который формировался на протяжении десятилетий и постоянно адаптируется к новым вызовам. Она представляет собой переплетение национальных норм, гармонизированных с международными и наднациональными стандартами, что отражает стремление России к интеграции в мировые экономические процессы и обеспечению высокого уровня продовольственной безопасности.

Законодательная база Российской Федерации

Основой государственного регулирования пищевой промышленности в России является система нормативно-правовых актов, которая охватывает весь цикл производства, переработки и реализации пищевой продукции. Эта система включает федеральные законы, постановления Правительства РФ, приказы профильных министерств и ведомств, а также региональные нормативные акты.

Ключевыми элементами этой системы являются:

• Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ФЗ №29): Этот закон является центральным документом, регулирующим отношения в области организации питания, обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов для здоровья человека и будущих поколений. Он устанавливает общие требования к пищевой продукции, процессам ее производства и оборота, а также определяет основы государственного регулирования в этой сфере. Без него невозможно представить эффективную защиту потребителей.

• Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ФЗ №184): Этот закон заложил основы системы технического регулирования в России, определив правовые рамки разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, включая пищевую. Он ввел понятия технических регламентов, которые содержат обязательные требования, и стандартов, которые являются добровольными для применения.

Помимо этих федеральных законов, система регулирования включает:

• Постановления Правительства РФ: Утверждающие различные стратегии, государственные программы и порядки осуществления государственного надзора.
• Приказы федеральных органов исполнительной власти: Например, Министерства сельского хозяйства (Минсельхоз), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), Федеральной службы по аккредитации (Росаккредитация). Эти приказы детализируют требования и процедуры, установленные федеральными законами.
• Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации: Дополняющие федеральное законодательство с учетом региональных особенностей, но не противоречащие ему.

Таким образом, система государственного регулирования пищевой промышленности на федеральном уровне представляет собой интегрированный подход, включающий три основных элемента:

1. Органы государственной власти: Минсельхоз, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Росаккредитация и другие, которые вырабатывают политику, осуществляют контроль и надзор.
2. Система нормативно-правовых актов: Федеральные законы, технические регламенты, подзаконные акты.
3. Комплекс экономических и административных методов: О них мы поговорим подробнее в соответствующем разделе.

Гармонизация с международными и наднациональными стандартами

Современное российское законодательство в сфере пищевой безопасности активно гармонизируется с международными и наднациональными стандартами. Это обусловлено не только стремлением к обеспечению высокого уровня защиты потребителей, но и выполнением обязательств России как члена Всемирной торговой организации (ВТО) и Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Это критически важно для интеграции в мировые рынки и обеспечения конкурентоспособности отечественных производителей.

Ключевым наднациональным документом, определяющим требования к безопасности пищевой продукции, является Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции». Этот документ имеет прямое действие на территории всех государств-членов ЕАЭС и устанавливает единые обязательные требования к пищевой продукции и связанным с ней процессам.

На международном уровне Россия активно сотрудничает с Комиссией Кодекс Алиментариус (CAC) — совместным органом Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Роспотребнадзор является членом этой Комиссии, что обеспечивает прямое участие России в формировании международных стандартов пищевой безопасности и их последующую имплементацию в национальное законодательство. Стандарты Кодекс Алиментариус служат глобальным ориентиром для безопасного и качественного производства продуктов питания.

Помимо Кодекс Алиментариус, российское законодательство гармонизируется с рядом других международных стандартов и схем сертификации систем менеджмента безопасности пищевых продуктов, среди которых выделяются:

• ISO 22000 «Системы менеджмента безопасности пищевой продукции»: Международный стандарт, определяющий требования к системе управления безопасностью пищевых продуктов на всех этапах цепочки создания стоимости.
• FSSC 22000 (Food Safety System Certification 22000): Схема сертификации, основанная на ISO 22000 и спецификациях по программам предварительных условий (PRP), признанная Глобальной инициативой по безопасности пищевых продуктов (GFSI).
• BRC Food Safety (British Retail Consortium Global Standard for Food Safety): Стандарт, разработанный Британским консорциумом предприятий розничной торговли, широко признанный в международной торговле.
• IFS Food (International Featured Standard Food): Аналогичный европейский стандарт, разработанный для аудита поставщиков продовольственных товаров.

Гармонизация с этими стандартами позволяет не только повысить уровень безопасности и качества отечественной продукции, но и облегчает ее выход на международные рынки, обеспечивая доверие со стороны зарубежных партнеров и потребителей. Этот процесс является непрерывным и динамичным, отражая постоянное развитие научных знаний и технологических решений в сфере пищевой индустрии.

Основные нормативно-правовые акты, регулирующие пищевую промышленность

Детальный анализ ключевых законодательных актов позволяет понять, как именно государство реализует свои функции по регулированию пищевой промышленности. Каждый из них играет свою уникальную роль, формируя комплексную систему контроля и обеспечения качества.

Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов»

Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» является краеугольным камнем российского законодательства в этой сфере. Он не только определяет общие подходы, но и устанавливает конкретные механизмы для их реализации, предоставляя правовую базу для всей системы контроля.

Закон четко регламентирует, что в обращении могут находиться только те пищевые продукты, материалы и изделия, которые соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации и прошли процедуру подтверждения соответствия. Это означает, что продукция должна отвечать всем установленным нормам до того, как попадет на прилавок, минимизируя риски для потребителей.

Особенно важным является запрет на обращение опасных и/или некачественных пищевых продуктов, материалов и изделий. К ним относятся:

• Продукция, не соответствующая требованиям законодательства.
• Имеющая явные признаки недоброкачественности (например, изменение цвета, запаха, консистенции).
• Не соответствующая представленной информации (что включает и фальсификацию).
• Не имеющая установленных сроков годности или с истекшим сроком годности.
• Не имеющая маркировки с предусмотренными сведениями.

Обеспечение качества и безопасности пищевых продуктов, согласно закону, достигается целым комплексом мер:

• Государственное регулирование: Разработка и применение нормативных актов.
• Научные исследования: Для выявления новых рисков и разработки методов их предотвращения.
• Определение показателей качества: Установление стандартов и нормативов.
• Производственный контроль: Осуществляемый самими производителями.
• Применение систем управления качеством: Включая принципы ХАССП (HACCP).
• Маркировка: Предоставление полной и достоверной информации потребителю.
• Стандартизация: Разработка и применение добровольных стандартов.
• Стимулирование производителей: Создание условий для производства качественной продукции.
• Информационно-просветительская работа: Повышение осведомленности населения.

Особое внимание следует уделить Принципам ХАССП (HACCP – Hazard Analysis and Critical Control Points). Это концепция, предусматривающая систематическую идентификацию, оценку и управление опасными факторами, которые существенно влияют на безопасность продукции. Система ХАССП обязательна для предприятий пищевой отрасли и общественного питания в Российской Федерации с 15 февраля 2015 года. Она основана на семи принципах:

1. Проведение анализа опасностей: Выявление всех потенциальных физических, химических и биологических опасностей.
2. Определение критических контрольных точек (ККТ): Этапы процесса, на которых возможно контролировать опасность.
3. Установление критических пределов: Максимальные и минимальные значения параметров, которые должны соблюдаться в ККТ.
4. Разработка процедур мониторинга: Систематические измерения или наблюдения в ККТ.
5. Определение корректирующих действий: Меры, предпринимаемые при выходе за критические пределы.
6. Разработка процедур верификации: Подтверждение эффективности системы ХАССП.
7. Внедрение процедур ведения документации и записей: Документирование всех аспектов системы.

Внедрение ХАССП кардинально изменило подход к обеспечению безопасности, сместив акцент с конечного контроля на превентивные меры на каждом этапе производства, что значительно повышает общую эффективность системы.

Федеральный закон «О техническом регулировании»

Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» стал фундаментальным актом, изменившим парадигму регулирования в России. Он определил правовые основы технического регулирования, разделив обязательные требования (технические регламенты) и добровольные (стандарты), что позволило более гибко подходить к регулированию различных отраслей.

Ключевая роль закона заключается в регулировании отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, включая пищевую, а также к связанным с ней процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Важно отметить, что содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это означает, что любое предприятие, производящее или реализующее пищевую продукцию, обязано соблюдать эти требования без каких-либо дополнительных разрешений или согласований. Изменить такие требования можно только путем внесения изменений в соответствующий технический регламент, что подчеркивает их высокий правовой статус и обеспечивает предсказуемость для бизнеса.

Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции»

ТР ТС 021/2011 является одним из наиболее значимых документов в сфере регулирования пищевой промышленности на территории Евразийского экономического союза. Утвержденный Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 880, он вступил в силу 1 июля 2013 года, унифицировав требования к пищевой продукции для стран-участниц и значительно упростив трансграничную торговлю.

Целями регламента являются:

• Обеспечение защиты жизни и здоровья граждан.
• Охрана окружающей среды от воздействия опасных и вредных факторов при употреблении пищевых продуктов.
• Предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Объектами технического регулирования являются не только сама пищевая продукция, но и связанные с требованиями к ней процессы производства (изготовления), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации. Это обеспечивает сквозной контроль на всех этапах жизненного цикла продукта, от фермы до стола потребителя.

Важно отметить, что требования технических регламентов Таможенного союза на отдельные виды пищевой продукции не могут изменять требования ТР ТС 021/2011. Этот регламент является базовым, а специфические регламенты (например, на молочную продукцию, мясо, соки) лишь конкретизируют его положения, не противореча им.

Последние значимые изменения в ТР ТС 021/2011 демонстрируют его динамичность и адаптивность:

• Решение Совета Евразийской экономической комиссии № 70 от 23 июня 2023 года, вступившее в силу 10 июля 2024 года, внесло изменения, касающиеся, в частности, требований к содержанию остаточных количеств ветеринарных лекарственных средств в пищевой продукции. Это отражает стремление к усилению контроля за безопасностью продукции животного происхождения.
• Также, 2 июня 2025 года вступили в силу изменения в перечни стандартов к ТР ТС 021/2011, утвержденные Решением Коллегии ЕЭК № 135 от 2 декабря 2024 года. Эти перечни содержат стандарты, методы испытаний и правила отбора проб, которые позволяют подтвердить соответствие продукции требованиям регламента.

Оценка (подтверждение) соответствия пищевой продукции может осуществляться в различных формах:

• Декларирование соответствия: Основная форма для большинства видов пищевой продукции, когда производитель сам декларирует соответствие своей продукции требованиям.
• Государственная регистрация специализированной пищевой продукции: Для детского питания, диетического лечебного и профилактического питания, питания спортсменов.
• Государственная регистрация пищевой продукции нового вида: Для продуктов, не имеющих аналогов на рынке.
• Ветеринарно-санитарная экспертиза: Для продукции животного происхождения.

Для пищевой продукции непромышленного изготовления (например, домашние заготовки для продажи на рынке) и пищевой продукции предприятий общественного питания, предназначенной для реализации услуг (блюда в ресторанах), оценка соответствия проводится в форме государственного надзора (контроля).

Прочие значимые законодательные акты

Помимо центральных законов и регламентов, существует ряд других нормативно-правовых актов, которые формируют комплексный правовой ландшафт пищевой промышленности, обеспечивая многоуровневую систему защиты интересов потребителей и рынка:

• Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ФЗ №52): Этот закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, устанавливая санитарные правила и нормы, обязательные для всех юридических и физических лиц. В контексте пищевой промышленности он регулирует вопросы гигиены производства, хранения и реализации пищевых продуктов, предотвращения массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний.
• Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (ЗЗПП): Этот закон является фундаментом для защиты прав потребителей в России. Он регулирует отношения между потребителями и изготовителями/продавцами, устанавливая права потребителей на качественные и безопасные товары (в том числе пищевые), на получение необходимой и достоверной информации о них, а также механизмы компенсации ущерба в случае продажи некачественной или опасной продукции.

Эти и другие акты создают многослойную систему регулирования, цель которой — гарантировать, что каждый продукт на нашем столе не только вкусный, но и безопасный, и соответствует заявленным характеристикам. Понимание всей этой совокупности норм необходимо для каждого участника рынка.

Цели и принципы государственного регулирования пищевой промышленности

Государственное регулирование пищевой промышленности — это не самоцель, а инструмент для достижения стратегически важных национальных задач. Его цели и принципы глубоко укоренены в концепции обеспечения продовольственной безопасности и защиты общественного здоровья, формируя фундамент для всех регуляторных действий.

Национальные приоритеты и Стратегия повышения качества пищевой продукции

В основе государственного регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов лежит четко сформулированный набор целей:

• Защита жизни и здоровья граждан: Это фундаментальная цель, которая подразумевает минимизацию рисков, связанных с употреблением некачественной или опасной пищевой продукции.
• Охрана окружающей среды: Предотвращение негативного воздействия производственных процессов пищевой промышленности на экологию.
• Предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей: Борьба с фальсификацией, обманом и недобросовестной конкуренцией, что обеспечивает прозрачность и доверие на рынке.

Эти общие цели детализированы и конкретизированы в стратегических документах. Одним из ключевых является Стратегия повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года, утвержденная Правительством РФ. Этот документ представляет собой дорожную карту для развития отрасли на долгосрочную перспективу.

Приоритетами Стратегии являются:

• Обеспечение полноценного питания населения.
• Профилактика заболеваний, связанных с питанием.
• Увеличение продолжительности и повышение качества жизни населения.
• Стимулирование развития производства и обращения на рынке пищевой продукции надлежащего качества.

Стратегия является основой для формирования национальной системы управления качеством пищевой продукции и включает в себя широкий спектр основных задач:

Направление	Ключевые задачи
Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов»	регулирует отношения в области организации питания, обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека и будущих поколений. Запрещает оборот опасных/некачественных продуктов, устанавливает методы обеспечения качества и безопасности.
Принципы ХАССП (HACCP)	Обязательная концепция систематической идентификации, оценки и управления опасными факторами. Семь принципов: анализ опасностей, ККТ, критические пределы, мониторинг, корректирующие действия, верификация, документация.
Федеральный закон «О техническом регулировании»	Определяет правовые основы технического регулирования, регулирует отношения при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, включая пищевую. Устанавливает прямое действие технических регламентов.
Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции»	Устанавливает требования безопасности к пищевой продукции и связанным процессам. Цели: защита жизни и здоровья граждан, охрана среды, предупреждение обмана потребителей. Объекты: продукция и процессы (производство, хранение, перевозка, реализация, утилизация). Последние изменения: требования к остаточным количествам ветеринарных лекарственных средств (2024), изменения в перечни стандартов (2025). Формы оценки соответствия: декларирование, госрегистрация, ветсанэкспертиза, госконтроль.
Прочие акты	ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (санитарные нормы), Закон РФ «О защите прав потребителей» (права потребителей на качественную и безопасную продукцию).

Методы государственного воздействия и государственного контроля (надзора)

Государство, стремясь реализовать свои стратегические цели в пищевой промышленности, использует целый арсенал инструментов. Эти методы можно разделить на две большие группы: административно-правовые, основанные на императивных предписаниях, и экономические, стимулирующие или поддерживающие развитие отрасли. Параллельно с этим функционирует система государственного контроля (надзора), обеспечивающая соблюдение установленных правил. Это комплексный подход, который позволяет государству эффективно влиять на рынок.

Административно-правовые методы регулирования

Административно-правовые методы — это директивные инструменты, посредством которых государство устанавливает обязательные правила поведения для субъектов рынка и контролирует их исполнение. Они направлены на обеспечение единообразия требований, предотвращение рисков и защиту публичных интересов.

К основным административным методам регулирования относятся:

• Установление правил оказания услуг: Например, санитарные нормы и правила для предприятий общественного питания, регламенты работы торговых сетей, правила перевозки и хранения пищевых продуктов. Эти правила являются обязательными для исполнения всеми участниками рынка, обеспечивая минимальный уровень безопасности.
• Лицензирование отдельных видов деятельности: Хотя в пищевой промышленности лицензирование не так широко распространено, как в других отраслях (например, фармацевтике или производстве алкоголя), оно может применяться к специфическим видам деятельности или продуктам, требующим особого контроля (например, производство этилового спирта, алкогольной продукции).
• Определение минимальных размеров уставного капитала предприятий: Этот метод применяется для обеспечения финансовой устойчивости компаний и их способности нести ответственность за свою продукцию, хотя прямо не всегда связано с качеством пищевых продуктов.
• Управление государственной собственностью: Государство может регулировать деятельность предприятий через участие в их капитале, создание государственных унитарных предприятий, а также через управление земельными ресурсами, необходимыми для сельскохозяйственного производства.
• Стратегическое планирование: Разработка и утверждение долгосрочных стратегий развития отрасли, таких как уже упомянутая «Стратегия повышения качества пищевой продукции в РФ до 2030 года». Эти документы определяют приоритеты, цели и задачи, которые затем реализуются через конкретные программы и проекты.
• Обязательная сертификация и декларирование соответствия: Как уже отмечалось, большинство пищевой продукции подлежит декларированию, а некоторые виды — государственной регистрации. Это административная процедура подтверждения соответствия продукции установленным требованиям.

Административные методы могут быть классифицированы как защитные, когда они направлены на предотвращение вреда (запрет оборота опасной продукции), и стимулирующие, если они создают условия для развития добросовестного поведения (например, упрощение процедур для предприятий с высоким уровнем производственного контроля). Именно с помощью этих инструментов государство устанавливает базовые «правила игры» на рынке.

Экономические методы регулирования

Экономические методы воздействия, в отличие от административных, действуют не через прямое принуждение, а через создание условий, которые экономически выгодны или невыгодны для субъектов рынка. Они направлены на стимулирование желаемого поведения и поддержание конкурентоспособности отрасли, позволяя государству косвенно направлять развитие рынка.

К основным экономическим методам относятся:

• Государственная поддержка аграриев: Это обширный комплекс мер, включающий субсидии на производство сельскохозяйственной продукции, компенсации части затрат на приобретение техники, удобрений, семян, поддержку страхования урожая. Такая поддержка призвана обеспечить стабильность сырьевой базы для пищевой промышленности, снижая риски для фермеров.
• Программы, направленные на стимулирование производства отечественного оборудования: Государство может предоставлять гранты, субсидии или налоговые льготы предприятиям, разрабатывающим и производящим оборудование для пищевой промышленности, что снижает зависимость от импорта и способствует технологическому развитию.
• Льготное кредитование/лизинг: Предоставление сельскохозяйственным и перерабатывающим предприятиям доступа к кредитным ресурсам по сниженным ставкам или на условиях льготного лизинга оборудования. Это позволяет модернизировать производство, внедрять новые технологии и расширять мощности, делая их более конкурентоспособными.
• Таможенно-тарифное регулирование: Введение ввозных пошлин на импортную пищевую продукцию или сырье для защиты отечественных производителей, или, наоборот, снижение пошлин для обеспечения доступа к необходимым ресурсам.
• Налоговые льготы и преференции: Например, для производителей специализированной пищевой продукции или предприятий, инвестирующих в повышение качества и безопасности.

Экономические методы также могут быть классифицированы как поддерживающие (субсидии, льготные кредиты) и стимулирующие (налоговые льготы за инновации). Они призваны создавать благоприятную экономическую среду для развития пищевой промышленности, обеспечивая при этом гибкость и адаптивность рынка.

Органы государственного контроля (надзора)

Эффективность любого регулирования зависит от действенности контроля. В Российской Федерации контроль и надзор в сфере пищевой промышленности осуществляет ряд федеральных органов исполнительной власти, каждый из которых обладает четко определенной компетенцией, что обеспечивает комплексный охват всех аспектов пищевой безопасности.

Основные органы контроля и надзора:

• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор): Этот орган является ключевым в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей. Роспотребнадзор осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор, надзор в сфере защиты прав потребителей, контролирует соблюдение требований технических регламентов к пищевой продукции, осуществляет государственную регистрацию специализированной пищевой продукции.
• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор): Компетенция этого органа распространяется на продукцию животного и растительного происхождения. Россельхознадзор осуществляет государственный ветеринарный надзор (включая безопасность продукции животноводства и птицеводства), государственный карантинный фитосанитарный надзор (безопасность продукции растениеводства), а также контроль за обращением пестицидов и агрохимикатов.
• Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация): Этот орган отвечает за аккредитацию органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), которые проводят работы по подтверждению соответствия пищевой продукции. Росаккредитация обеспечивает компетентность и беспристрастность тех, кто выдает документы о качестве и безопасности.
• Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России): Хотя Минсельхоз напрямую не осуществляет надзор, он играет значимую роль в выработке и реализации государственной политики, а также нормативно-правового регулирования в агропромышленном комплексе, включая разработку стратегий и программ развития пищевой промышленности.

Механизмы государственного контроля и надзора

Механизмы государственного контроля и надзора регламентированы Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Этот закон устанавливает общие принципы и порядок осуществления всех видов государственного контроля, обеспечивая единообразие и прозрачность процедур.

Основные механизмы:

• Плановые и внеплановые проверки: Плановые проверки проводятся в соответствии с ежегодно утверждаемым планом, основанным на риск-ориентированном подходе (предприятия с высокой степенью риска проверяются чаще). Внеплановые проверки могут быть инициированы по факту поступления жалоб от потребителей, информации о нарушениях, угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан.
• Выездные и документарные проверки: Выездные проверки включают непосредственное посещение объекта контроля, документарные — анализ представленных документов.
• Контрольные закупки: Проведение закупок продукции с целью проверки ее качества и безопасности.
• Наблюдение за соблюдением обязательных требований: Дистанционный мониторинг, анализ данных, поступающих из информационных систем (например, ФГИС «Меркурий»).
• Профилактические мероприятия: Информирование, консультирование, выдача предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.
• Административная ответственность: За нарушение законодательства в сфере пищевой промышленности предусмотрены различные виды ответственности, от административных штрафов до приостановления деятельности предприятия или конфискации продукции.

Эта система обеспечивает не только выявление и пресечение нарушений, но и способствует формированию культуры ответственности среди производителей, что является залогом продовольственной безопасности страны. Важно ли, что именно эта система контроля и надзора позволяет потребителям быть уверенными в безопасности продуктов на своих столах?

Вызовы и перспективы совершенствования правового регулирования пищевой промышленности

Пищевая промышленность России, несмотря на значительные достижения в правовом регулировании, сталкивается с рядом серьезных вызовов, требующих постоянной адаптации и совершенствования законодательных и организационных механизмов. Эти вызовы варьируются от проблем качества продукции до критической зависимости от импортных компонентов, что неизбежно влияет на продовольственную безопасность страны.

Проблемы качества и безопасности пищевой продукции

Одной из наиболее острых проблем является оборот некачественной и фальсифицированной пищевой продукции. Несмотря на ужесточение законодательства и усиление контроля, несовершенство правовых и организационных механизмов все еще приводит к присутствию на рынке продуктов, не отвечающих заявленным требованиям или откровенно вводящих в заблуждение потребителя. Последствия этого ощущаются не только в экономике, но и в доверии граждан.

Статистические данные о доле фальсифицированной пищевой продукции разнятся в зависимости от ведомства и методики оценки, но все они указывают на значимость проблемы:

• По данным Россельхознадзора, в 2017 году до 25% всей пищевой продукции фальсифицировалось.
• Более свежие данные за 2024 год показывают, что в молочной категории фальсификация сливочного масла достигала 24,8%, сыров – 16,2%, питьевого молока – 8%.
• Роспотребнадзор в 2017 году заявлял, что доля фальсифицированных продуктов на прилавках не превышает 7%.
• В 2025 году некоторые аналитические агентства указывают на рост доли фальсифицированной молочной продукции с 3% до 6%. В отдельных регионах, например, в Ростовской области, Роспотребнадзор выявил фальсификацию в 9,6% образцов молочной продукции.

Различия в оценках могут быть связаны с фокусом проверок (например, Россельхознадзор в большей степени ориентирован на продукцию животного происхождения), но общая тенденция сохраняется: борьба с фальсификацией остается приоритетной задачей. Фальсификация может проявляться в подмене ингредиентов (например, растительные жиры вместо молочных), завышении массы, подделке маркировки и истечении сроков годности. Решение этой проблемы требует комплексного подхода, включающего не только ужесточение наказаний, но и совершенствование методов выявления фальсификата.

Импортозависимость и развитие отечественного производства ингредиентов

Серьезным вызовом для российской пищевой промышленности является практически полное отсутствие в стране производства пищевых ингредиентов и субстанций, таких как витамины, аминокислоты, пищевые добавки, ферментные препараты, биологически активные вещества. Это создает критическую импортозависимость, которая становится особенно острой в условиях геополитических изменений и санкций, что ставит под угрозу стабильность всей отрасли.

• По оценкам экспертов, в РФ производится не более 20 наименований пищевых добавок, что составляет менее 5% от необходимого объема и покрывает менее 35% внутреннего спроса на пищевые ингредиенты.
• Общий объем российского рынка пищевых ингредиентов оценивается в 3,5 млрд долларов США. При этом импортозависимость по пищевым добавкам в целом составляет от 85% до 95%.
• Например, весь спрос на глутамат натрия (усилитель вкуса) покрывается импортом, преимущественно из Китая (99,6% импорта в январе-октябре 2023 года).
• Наблюдается дефицит модифицированных крахмалов и пищевых фосфатов, отечественное производство которых не покрывает потребностей.

Эта ситуация ставит под угрозу стабильность производства, диверсификацию ассортимента и ценовую доступность конечной продукции. Преодоление импортозависимости требует значительных инвестиций в научные исследования, развитие технологий и создание производственных мощностей, а также формирование стратегических программ государственной поддержки.

Совершенствование регулирования функциональных и специализированных продуктов питания

Рынок функциональных и специализированных продуктов питания (например, обогащенных витаминами, пробиотиками или предназначенных для спортсменов) является перспективным, но его законодательный механизм регулирования требует совершенствования. Это критически важно для защиты потребителей и стимулирования инноваций в отрасли.

Среди ключевых проблем:

• Неполная регламентация оборота: Отсутствие четких правил приводит к появлению на рынке продуктов, которые заявляются как функциональные, но не обладают соответствующими свойствами, вводя потребителя в заблуждение.
• Отсутствие вида экономической деятельности: В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКПД 2) до сих пор отсутствует вид «производство функциональных пищевых продуктов», что затрудняет статистический учет и формирование мер поддержки.
• Отсутствие утвержденных форм подтверждения соответствия: Нет единых, четких и обязательных методов подтверждения заявленных функциональных свойств, что усложняет контроль и повышает риски для потребителей.
• Недостаток мер поддержки: Для производителей таких продуктов с доказанной эффективностью отсутствуют достаточные меры поддержки, преференции и льготы. Это сдерживает развитие рынка, тогда как доля функциональных продуктов на российском рынке не превышает 1% по сравнению с мировым уровнем.

Уточнение терминологии, разработка критериев и методов подтверждения эффективности продукции, а также создание условий для производства пищевой продукции нового поколения являются ключевыми направлениями для развития этого сегмента, что позволит реализовать его огромный потенциал для здоровья населения.

Развитие систем прослеживаемости и информационной безопасности

В условиях глобализации и усложнения логистических цепочек, прослеживаемость пищевой продукции становится важнейшим инструментом обеспечения ее безопасности и борьбы с фальсификацией. В Российской Федерации активно развиваются государственные информационные системы прослеживаемости, что является залогом прозрачности рынка.

Две основные системы:

1. Федеральная государственная информационная система «Меркурий» (ФГИС «Меркурий»): Оператором является Россельхознадзор. Система предназначена для электронной ветеринарной сертификации и отслеживания товаров животного происхождения (мясо, рыба, молочная продукция, яйца) на всех этапах их движения – от фермы до прилавка. Она позволяет контролировать ветеринарно-санитарное благополучие продукции, предотвращать оборот контрафакта и снижать риски распространения заболеваний.
2. Национальная система маркировки и прослеживания товаров «Честный ЗНАК»: Оператором является ООО «Оператор-ЦРПТ». Эта система обеспечивает прослеживаемость маркированной продукции путем нанесения на каждую единицу товара уникального Data Matrix кода. В пищевой промышленности она охватывает молочную продукцию, упакованную воду, пиво и слабоалкогольные напитки в кегах, а также БАДы и безалкогольные напитки. Система позволяет потребителям через мобильное приложение проверять подлинность товара и получать информацию о его происхождении.

Создание единой информационной системы прослеживаемости пищевой продукции является одной из ключевых задач Стратегии повышения качества пищевой продукции в РФ до 2030 года. Интеграция и развитие этих систем позволяют повысить прозрачность рынка, эффективность контроля и оперативно реагировать на инциденты, связанные с безопасностью продукции, что является критически важным для доверия потребителей.

Направления совершенствования правовых и организационных механизмов

Для эффективного ответа на существующие вызовы необходимо комплексное совершенствование правовых и организационных механизмов, что является непрерывным процессом, требующим постоянного внимания и адаптации.

Правовые механизмы совершенствования предусматривают:

• Развитие и улучшение законодательства Российской Федерации: Это включает обновление существующих законов, разработку новых актов, устранение пробелов и коллизий.
• Внесение предложений по совершенствованию права Евразийского экономического союза: Активное участие России в разработке и изменении технических регламентов и других нормативных актов ЕАЭС, что способствует унификации и гармонизации требований.
• Уточнение терминологии: Приведение понятийного аппарата в соответствие с международными стандартами и реалиями рынка.
• Разработка критериев и методов подтверждения эффективности продукции: Особенно актуально для функциональных и специализированных продуктов.

Организационно-управленческие механизмы включают:

• Создание единой информационной системы прослеживаемости пищевой продукции: Интеграция существующих систем (ФГИС «Меркурий», «Честный ЗНАК») и создание единой платформы для сквозного контроля.
• Формирование общедоступной информационной системы мониторинга качества пищевой продукции: Создание ресурсов, где потребители и участники рынка смогут получать актуальную информацию о результатах контроля, выявленных нарушениях и добросовестных производителях.
• Создание системы управления качеством пищевой продукции: Разработка и внедрение стандартов, рекомендаций и инструментов для производителей по внедрению современных систем управления качеством на всех этапах производства.
• Стимулирование научно-исследовательской деятельности: Поддержка разработки отечественных пищевых ингредиентов, новых технологий производства и методов контроля.
• Повышение квалификации кадров: Обучение специалистов, работающих в сфере контроля и производства, современным методам и стандартам.

Таким образом, будущее государственного регулирования пищевой промышленности видится в постоянном диалоге между государством, наукой и бизнесом, направленном на создание гибкой, эффективной и прозрачной системы, способной гарантировать продовольственную безопасность и высокое качество продукции для населения России.

Заключение

Государственное регулирование пищевой промышленности в Российской Федерации представляет собой динамичную и многоаспектную систему, призванную обеспечить безопасность и качество продуктов питания для миллионов граждан. Мы проанализировали эту систему, начиная с фундаментального понятийного аппарата, через детализацию законодательной базы, включая Федеральные законы «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и «О техническом регулировании», а также ключевой Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 021/2011, который постоянно обновляется, как показали изменения 2024 и 2025 годов.

Было показано, что государство использует широкий спектр административно-правовых и экономических методов воздействия, от лицензирования и стратегического планирования до субсидий и льготного кредитования, реализуемых через деятельность таких органов, как Роспотребнадзор, Россельхознадзор и Минсельхоз. Все эти меры направлены на достижение национальных приоритетов, зафиксированных в Стратегии повышения качества пищевой продукции в РФ до 2030 года, главные из которых — защита здоровья граждан, полноценное питание и предупреждение обмана потребителей.

Однако, несмотря на достигнутые успехи, перед отраслью стоят серьезные вызовы. Проблема фальсифицированной продукции, доля которой, по разным оценкам, остается значительной, требует усиления контрольных и превентивных мер. Критическая импортозависимость в производстве пищевых ингредиентов и субстанций, составляющая до 95% по ряду позиций, диктует необходимость развития отечественного производства и технологических компетенций. Наконец, рынок функциональных и специализированных продуктов питания, обладающий огромным потенциалом, нуждается в более четком правовом регулировании и адресных мерах поддержки.

Перспективы совершенствования регулирования связаны с дальнейшей гармонизацией национального законодательства с международными стандартами, развитием и интеграцией систем прослеживаемости, таких как ФГИС «Меркурий» и «Честный ЗНАК», а также с активным внедрением инновационных решений. Создание единой информационной системы прослеживаемости и общедоступной системы мониторинга качества станут ключевыми шагами на пути к повышению прозрачности и эффективности государственного контроля.

Таким образом, государственное регулирование пищевой промышленности — это не просто набор правил, а живой, развивающийся организм, который постоянно адаптируется к меняющимся условиям и запросам общества. Его значимость для продовольственной безопасности, здоровья нации и устойчивого экономического развития страны невозможно переоценить. Дальнейшие исследования в этой области должны быть сосредоточены на оценке эффективности внедряемых механизмов, анализе влияния цифровизации на контрольно-надзорную деятельность и выработке новых подходов к стимулированию инноваций и преодолению импортозависимости.

Список использованной литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 31.12.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О несостоятельности (банкротстве)». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: https://docs.cntd.ru/document/901844944 (дата обращения: 01.11.2025).
4. Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: https://docs.cntd.ru/document/901750278 (дата обращения: 01.11.2025).
5. Постановление Правительства РФ от 21.12.2000 N 987 (ред. от 05.06.2013) «О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Правительства РФ от 22.11.2000 N 883 «Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2016 № 1364-р «Об утверждении Стратегии повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года». URL: https://docs.cntd.ru/document/420364893 (дата обращения: 01.11.2025).
8. Приказ Минсельхоза РФ от 20.02.2004 N 117 «О Координационном совете по разработке государственной политики в области пищевой и перерабатывающей промышленности России при Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Дунченко Н. Управление качеством в отраслях пищевой промышленности. М.: Дашков и Ко, 2010. 212 с.
10. Магомедов М. Экономика отраслей пищевых производств. М.: Дашков и Ко, 2014. 284 с.
11. Слепенкова О. Постатейный комментарий к федеральному закону «О качестве и безопасности пищевых продуктов». М.: ЭлКниги, 2012. 168 с.
12. Технический регламент Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» (ТР ТС 021/2011). URL: https://docs.cntd.ru/document/902302824 (дата обращения: 01.11.2025).
13. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». URL: https://docs.cntd.ru/document/901726084 (дата обращения: 01.11.2025).
14. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей». URL: https://docs.cntd.ru/document/9003504 (дата обращения: 01.11.2025).
15. Законодательная база РФ в области пищевой безопасности. URL: https://premiumclass.pro/informatsiya/zakonodatelnaya-baza-rf-v-oblasti-pishchevoy-bezopasnosti (дата обращения: 01.11.2025).
16. Законодательное обеспечение государственной политики в области производства функциональных и специализированных пищевых продуктов питания в Российской Федерации. URL: http://council.gov.ru/activity/documents/85759/ (дата обращения: 01.11.2025).
17. Государственное регулирование в среде производства и реализации продуктов пищевой промышленности. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennoe-regulirovanie-v-srede-proizvodstva-i-realizatsii-produktov-pischevoy-promyshlennosti (дата обращения: 01.11.2025).
18. Совершенствование государственного регулирования пищевой промышленности. URL: https://core.ac.uk/download/pdf/19632820.pdf (дата обращения: 01.11.2025).