Принцип эффективности использования бюджетных средств является краеугольным камнем современного бюджетного процесса в Российской Федерации. В условиях ограниченности государственных ресурсов и постоянного роста социальных обязательств, требование к участникам бюджетного процесса достигать максимальных результатов при минимальных затратах становится не просто правовой нормой, но и императивом государственного управления.
Актуальность данной темы для специалиста в области финансов или государственного управления обусловлена необходимостью глубокого понимания не только теоретических основ бюджетного права, но и практических механизмов контроля, методологии оценки и системных проблем, возникающих при реализации этого принципа.
Данный доклад представляет собой структурированный академический анализ, сочетающий нормативно-правовую базу, методологию аудита и практические выводы контрольно-счетных органов. Мы последовательно рассмотрим закрепление принципа в Бюджетном кодексе РФ, разграничим ключевые понятия «3Es» (экономность, эффективность, результативность), проанализируем систему критериев оценки и, наконец, выявим системные ограничения применения принципа, особенно в социально значимых отраслях с нефинансовыми результатами.
Нормативно-правовое закрепление: Эволюция и сущность принципа (Статья 34 БК РФ)
Принцип эффективности использования бюджетных средств является одним из семи фундаментальных принципов бюджетной системы Российской Федерации. Его нормативно-правовое закрепление содержится в статье 34 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), которая обязывает участников бюджетного процесса исходить из необходимости достижения заданных результатов.
Исторический аспект: Изменения в формулировке принципа
История закрепления принципа в российском законодательстве отражает эволюцию представлений о роли государства в экономике. Изначально, после включения в БК РФ в 2000 году (Федеральный закон от 09.08.2000 N 163-ФЗ), принцип назывался «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств».
Современная редакция, введенная Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ, закрепила его как «Принцип эффективности использования бюджетных средств», что, по сути, не умалило его сущности, а объединило две его ключевые составляющие: экономность и результативность. Таким образом, законодатель подтвердил, что без учета экономии средств невозможно говорить о полной эффективности.
Согласно действующей редакции статьи 34 БК РФ, принцип эффективности означает, что участники бюджетного процесса должны стремиться к:
- Достижению заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономность).
- И (или) достижению наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативность).
Таким образом, законодатель допускает вариативность применения принципа: либо минимизация затрат при фиксированном результате, либо максимизация результата при фиксированных затратах.
Юридическая квалификация неэффективного расходования
Понимание принципа эффективности критически важно для целей государственного финансового контроля, поскольку оно определяет критерии для признания расходов неправомерными или неэффективными.
Неэффективным расходование бюджетных средств может быть признано в двух основных случаях, которые напрямую вытекают из формулировки ст. 34 БК РФ:
| Критерий неэффективности | Юридическое обоснование |
|---|---|
| Несоблюдение экономности | Поставленные задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств, чем было фактически затрачено (принцип минимизации затрат). |
| Несоблюдение результативности | С использованием определенного объема средств, выделенного бюджетом, можно было достичь лучшего результата, чем было фактически достигнуто (принцип максимизации результата). |
На практике, юридическая квалификация требует доказательства уполномоченным органом (Счетной палатой, Казначейством) того, что была реальная, объективная возможность достичь того же или лучшего результата с меньшими или теми же ресурсами. Следовательно, неэффективность — это всегда недополученная польза или перерасход, который можно было предотвратить при должном уровне планирования и контроля.
Методологический базис оценки: Модель «3Es» и Стандарт аудита эффективности
Для практической реализации принципа эффективности необходимо четкое методологическое разграничение ключевых понятий. В России, как и в международной практике (INTOSAI), оценка эффективности бюджетных расходов строится на модели «3Es»: экономность, результативность и эффективность.
Разграничение понятий: Экономность (Economy), Результативность (Effectiveness), Эффективность (Efficiency)
Хотя в повседневной речи эти термины часто используются как синонимы, в контексте бюджетного аудита они имеют строго определенное значение:
| Компонент | Английский эквивалент | Определение и фокус анализа |
|---|---|---|
| Экономность | Economy | Анализ полноты и качества мероприятий, направленных на обеспечение использования наименьшего объема бюджетных средств для реализации утвержденных мероприятий. Фокус: затраты на ресурсы. |
| Результативность | Effectiveness | Характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования средств или деятельности, вне зависимости от цены их достижения. Фокус: цели и их достижение. |
| Эффективность | Efficiency | Относительный показатель, характеризующий процесс получения результата. Представляет собой соотношение достигнутых результатов с затратами на их достижение. Фокус: соотношение результата и затрат. |
Формальное выражение:
- Результативность является абсолютным показателем, отражающим степень выполнения целей (например, 90% запланированных услуг оказано).
- Эффективность является относительным показателем, который может быть выражен формулой:
Эффективность = Результат / Затраты
где Результат может быть выражен как в денежном, так и в натуральном выражении.
Роль СГА 104 Счетной палаты РФ в стандартизации методологии
Методологической основой, стандартизирующей оценку «3Es» в России, является Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) «Аудит эффективности» (СГА 104), утвержденный Коллегией Счетной палаты РФ (действующая редакция от 06.09.2024).
СГА 104 детально регламентирует процесс проведения аудита эффективности, включая этапы планирования, сбора доказательств и формулирования выводов. Этот документ является ключевым для академического понимания того, как принципы, закрепленные в ст. 34 БК РФ, преобразуются в практические контрольные мероприятия. Стандарт требует от аудиторов обязательного анализа всех трех компонентов (экономности, результативности и эффективности) для формирования полного заключения о качестве использования бюджетных средств.
Система критериев и индикаторов оценки бюджетных расходов
Оценка эффективности бюджетных расходов представляет собой комплексный процесс, требующий использования системы взаимосвязанных критериев и индикаторов. Эта система позволяет оценить не только непосредственные финансовые результаты, но и долгосрочные социальные последствия.
Показатели непосредственных результатов (Outputs)
Показатели непосредственных результатов, или выходные показатели (outputs), характеризуют конкретный продукт деятельности, который был произведен или оказан за счет бюджетных средств. Это количественные и качественные характеристики предоставленных услуг или выполненных работ.
Примеры непосредственных результатов:
- Количество человек, прошедших профессиональное обучение по госпрограмме.
- Объем квадратных метров жилья, построенных по федеральной целевой программе.
- Количество оказанных медицинских услуг (например, проведенных операций).
- Объем произведенной продукции в рамках государственного заказа.
Эти показатели важны для оценки экономности, поскольку позволяют напрямую соотнести затраченные ресурсы с объемом произведенного «продукта». В качестве критерия оценки экономности может использоваться сравнение стоимости единицы output с аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций.
Критерии оценки конечных (социальных) результатов (Outcomes)
Критерии оценки конечных результатов, или конечные показатели (outcomes), характеризуют последствия для общества или определенной группы людей, возникшие в результате выполнения функций или реализации программ. Они отражают социальную эффективность и ожидаемый вклад в развитие.
Оценка outcomes является наиболее сложной, поскольку последствия могут быть отложенными, трудноизмеримыми и не могут быть выражены исключительно в стоимостной оценке. Почему же так важно учитывать именно конечные результаты, а не только объемы выполненных работ?
Примеры конечных (социальных) результатов, используемых в стратегическом планировании:
| Сфера применения | Конечный показатель (Outcome) |
|---|---|
| Демография | Суммарный коэффициент рождаемости, снижение смертности населения в трудоспособном возрасте. |
| Здравоохранение | Увеличение средней продолжительности жизни, снижение уровня заболеваемости социально значимыми болезнями. |
| Образование | Уровень трудоустройства выпускников, доля населения с высшим образованием. |
| Экономика | Рост ВРП, доля инновационной продукции в общем объеме производства. |
Таким образом, для полной оценки эффективности необходимо анализировать всю цепочку: от экономности (затраты на ресурсы) до непосредственных результатов (продуктов) и, наконец, до конечных результатов (социального эффекта).
Государственный финансовый контроль: Роль и скоординированное взаимодействие
Обеспечение принципа эффективности невозможно без системы государственного финансового контроля, включающей внешний и внутренний аудит.
Практический эффект аудита эффективности Счетной палаты
Счетная палата Российской Федерации является высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ. Ее ключевой функцией является проведение аудита эффективности, направленного на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.
Результаты работы Счетной палаты РФ демонстрируют критическое значение внешнего контроля:
По итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты РФ, проведенных в 2024 году, экономический эффект составил 148,9 млрд рублей. При этом прямой возврат средств в бюджеты бюджетной системы РФ достиг 95,9 млрд рублей.
Эта статистика наглядно показывает, что аудит эффективности — это не просто теоретическая процедура, а мощный инструмент по предотвращению нецелевого и неэффективного использования государственных финансов. В 2023 году, например, было установлено 64 факта неэффективного использования средств на общую сумму 19,2 млрд рублей, что подчеркивает систематичность выявляемых нарушений.
Механизмы взаимодействия внешнего и внутреннего контроля
Второй ключевой орган контроля — Федеральное казначейство, которое выполняет функции внутреннего государственного финансового контроля (ВГФК).
Для повышения качества контроля и обеспечения единства подходов к управлению рисками в финансово-бюджетной сфере, Счетная палата и Федеральное казначейство наладили скоординированное взаимодействие. Это сотрудничество включает:
- Информационный обмен: Ведомства обмениваются сведениями о результатах контрольных действий и информацией, необходимой для решения задач контроля. Счетная палата получает доступ к информационным системам Казначейства России.
- Методологическое сотрудничество: Через совместную рабочую группу (создана Приказом от 28 мая 2019 г. № 49/127), ведомства прорабатывают вопросы методологического и практического характера, добиваясь единства подходов к проведению аудита и классификации нарушений.
Таким образом, система контроля действует как двухконтурная система: Казначейство обеспечивает первичный (внутренний) контроль в ходе исполнения бюджета, а Счетная палата осуществляет комплексный внешний аудит эффективности и результативности.
Системные проблемы и ограничения применения принципа (На примере социальной сферы)
Несмотря на четкое правовое закрепление и развитую методологическую базу (СГА 104), применение принципа эффективности, особенно в отраслях с преобладанием нефинансовых результатов, сталкивается с серьезными системными проблемами.
Необъективность оценки и недостатки целевых показателей
В отраслях, таких как здравоохранение, образование или культура (социальная сфера), ключевая проблема заключается в сложности объективного выражения эффективности деятельности одним числовым показателем, поддающимся прямому наблюдению.
Систематический анализ Счетной палаты РФ выявляет следующие недостатки в планировании и оценке:
- Недостаточность целевых показателей: Многие государственные программы содержат малое количество целевых показателей, а те, что есть, не всегда отражают качество и доступность оказания услуг.
- Отсутствие корреляции: Часто наблюдается отсутствие четкой корреляции целей госпрограмм с общими положениями стратегического планирования Российской Федерации.
- Недостижимость показателей: Ряд запланированных показателей изначально являются недостижимыми из-за завышенных ожиданий или неадекватного ресурсного обеспечения.
В результате, даже при полном освоении бюджетных средств (высокая экономность), сложно доказать достижение конечных социальных целей (низкая результативность). Фактически, мы приходим к парадоксу, когда формально освоенные средства не дают требуемого социального эффекта.
Отсутствие единых нормативов и разброс стоимости услуг
Одной из наиболее острых проблем, влияющих на оценку экономности, является отсутствие единых и научно обоснованных нормативов по возмещению расходов.
Яркий пример — деятельность Социального фонда России (СФР). Отсутствие единых нормативов по возмещению расходов на однотипные услуги приводит к значительному разбросу стоимости. Так, аудиты регулярно выявляют, что стоимость путевок на санаторно-курортное лечение, приобретаемых для граждан, может отличаться в пять и более раз, что напрямую указывает на несоблюдение принципа экономности.
В условиях, когда основная задача бюджетной политики — ограничение темпов роста расходов, определение эффективности через призму экономности (иными словами, экономии) часто становится доминирующим. Однако без жесткой стандартизации нормативов и научно обоснованного подхода к определению стоимости государственных услуг, формальное соблюдение принципов эффективности может быть поставлено под сомнение.
Заключение и выводы
Принцип эффективности использования бюджетных средств, закрепленный в статье 34 БК РФ, представляет собой комплексное требование к участникам бюджетного процесса, объединяющее экономность (минимизацию затрат) и результативность (максимизацию достижения целей).
Система государственного финансового контроля, опирающаяся на модель «3Es» и стандарты аудита эффективности (СГА 104), является ключевым механизмом обеспечения данного принципа, о чем свидетельствует значительный экономический эффект, достигаемый Счетной палатой РФ.
Тем не менее, полная реализация потенциала принципа эффективности требует преодоления существенных методологических и практических ограничений:
- Необходимость формализации: Требуется дальнейшая разработка научно обоснованного и законодательно установленного понятия эффективности, особенно для нефинансовых отраслей.
- Усиление стандартизации: Критически важно внедрение единых методических подходов по проведению аудита эффективности и разработка объективных, измеримых и реалистичных целевых показателей для государственных программ.
- Нормативное регулирование затрат: Для обеспечения экономности необходима разработка и законодательное закрепление единых нормативов по возмещению расходов на однотипные государственные и социальные услуги.
Только комплексное решение этих проблем позволит вывести бюджетный процесс в Российской Федерации на качественно новый уровень результативности и эффективности, обеспечивая максимальную отдачу от каждого рубля, направленного на реализацию государственных задач.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
- Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 34. Принцип эффективности использования бюджетных средств.
- БК РФ Статья 157. Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
- Определение эффективности использования федеральных и иных ресурсов: Постановление Коллегии Счетной палаты РФ от 30.11.2016 № 4ПК, ред. от 24.12.2020. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
- Аспекты взаимодействия Федерального казначейства и Счетной палаты РФ в рамках контрольной деятельности [Электронный ресурс]. URL: https://rufincontrol.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Взаимодействие Федерального казначейства и Счетной палаты при осуществлении контроля [Электронный ресурс]. URL: https://bujet.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Вопросы проведения аудита эффективности расходования бюджетных средств [Электронный ресурс]. URL: https://sp-so.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Выступление аудитора Контрольно-счетной палаты Московской области В.А. Морина на тему: «Эффективность расходования бюджетных средств» [Электронный ресурс]. URL: https://ksp.mosreg.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Комментарий к СТ 34 БК РФ [Электронный ресурс]. URL: https://budkod.ru/kommentarij/st-34-bk-rf (дата обращения: 24.10.2025).
- К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов [Электронный ресурс]. URL: https://fpcenter.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Критерии и методика оценки эффективности бюджетных расходов с учетом особенностей, определенных видом расходов [Электронный ресурс]. URL: https://arhcity.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- ОЦЕНКА БЮДЖЕТНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ И КРИТЕРИИ ЕЕ ПОКАЗАТЕЛЕЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Понятие эффективности бюджетных расходов: теория и законодательство [Электронный ресурс]. URL: https://nifi.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Правовые дефекты принципа эффективности использования бюджетных средств [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РФ (2021) [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).
- Эффективность и результативность в бюджетном процессе [Электронный ресурс]. URL: https://rb-centre.ru/ (дата обращения: 24.10.2025).