Финансовая самостоятельность местных бюджетов РФ: Правовые основы, проблемы «нефинансируемых мандатов» и перспективы укрепления (2023–2027)

Введение: Актуальность финансово-правового статуса местного самоуправления

Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления (МСУ) является краеугольным камнем российского бюджетного федерализма и ключевым условием эффективности публичной власти на местах. Без адекватного ресурсного обеспечения невозможно качественное исполнение муниципальными образованиями своих конституционных и законодательных полномочий по решению вопросов местного значения.

Проблема, однако, заключается в хроническом дисбалансе: постоянно расширяющийся объем расходных обязательств МСУ зачастую не соответствует объему закрепленных за ними собственных доходных источников. В условиях, когда по данным 2023 года 67,2% доходов местных бюджетов обеспечивается за счет межбюджетных трансфертов, вопросы финансовой автономии приобретают острую актуальность, требующую немедленного правового и экономического реагирования.

Цель настоящего доклада — провести исчерпывающий анализ правовых основ формирования и исполнения местных бюджетов в Российской Федерации, выявить ключевые проблемы, препятствующие достижению финансовой самостоятельности, и на основе актуальной статистики и научных предложений определить пути укрепления собственной доходной базы муниципалитетов, в том числе с учетом грядущих изменений в законодательстве.

---

Правовые и концептуальные основы финансовой системы МСУ

Ключевой тезис: Местный бюджет как элемент бюджетной системы РФ и юридическое противоречие статуса МСУ.

Фундамент финансовой самостоятельности МСУ заложен в Конституции РФ (ст. 12), где местное самоуправление признается и гарантируется, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Однако финансовая основа МСУ — местный бюджет — является неотъемлемой частью бюджетной системы Российской Федерации, что закреплено в статье 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ).

Местный бюджет, согласно статье 15 БК РФ, представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к вопросам местного значения. Основные полномочия и вопросы местного значения определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ-131).

Данная ситуация порождает юридическое противоречие, часто обсуждаемое в научной литературе: будучи организационно отделенным от государства, МСУ финансово глубоко интегрировано в вертикаль бюджетной системы, что неизбежно ограничивает его фискальную автономию, ведь полная интеграция в вертикаль требует подчинения финансово-плановым решениям центра.

Бюджетный федерализм и кооперативная модель в РФ

Бюджетная самостоятельность является центральным элементом концепции бюджетного федерализма — принципа построения бюджетных отношений между различными уровнями публичной власти. Российская модель бюджетного федерализма большинством экспертов классифицируется как кооперативная с элементами централизованного управления. Суть этой модели заключается в том, что, несмотря на наличие собственных доходов у каждого уровня власти, государство активно использует механизмы вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности.

Характеристика	Принцип реализации в РФ	Инструмент
Централизация	Государство закрепляет ключевые налоговые источники за федеральным и региональным уровнями.	Федеральные и региональные налоги (НДС, налог на прибыль).
Вертикальное выравнивание	Перераспределение средств из вышестоящих бюджетов для обеспечения минимальных социальных стандартов.	Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Целевое софинансирование	Совместное финансирование крупных проектов и переданных государственных полномочий.	Субвенции и субсидии.

Применение кооперативной модели считается оправданным в условиях высокого уровня межрегиональной и межмуниципальной асимметрии в уровне социально-экономического развития. Однако эта модель, при всей своей необходимости, обусловливает высокую зависимость местных бюджетов от решений центра, препятствуя развитию собственной фискальной ответственности.

Прогноз: Правовые основы МСУ в свете ФЗ от 20.03.2025 № 33-ФЗ

Критически важным аспектом для академического анализа является учет Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который заменит ФЗ-131 и вступит в силу с 1 января 2027 года.

Новый закон формально закрепляет МСУ в единой системе публичной власти. С точки зрения финансовой самостоятельности, этот переход, вероятно, усилит тенденцию к вертикальной интеграции и стандартизации. Если ранее конституционная норма о невхождении МСУ в систему госвласти хоть и создавала противоречие, но оставляла пространство для автономии, то новая концепция может привести к следующим финансово-правовым последствиям:

1. Усиление контроля: Повышение роли региональных и федеральных органов власти в контроле за целевым использованием средств МБТ и исполнением муниципальных бюджетов.
2. Стандартизация расходов: Еще большее унифицирование перечня муниципальных услуг и соответствующих им стандартов финансирования, что может уменьшить возможность муниципалитетов самостоятельно определять приоритеты расходов.
3. Перераспределение полномочий: Ожидается более четкое разграничение расходных обязательств. Однако опыт показывает, что такое разграничение редко сопровождается адекватной передачей доходных источников.

Таким образом, в ближайшей перспективе (до 2027 года) муниципалитеты работают в рамках ФЗ-131, но уже сейчас необходимо прогнозировать, что укрепление финансовой самостоятельности будет происходить в условиях более жесткой вертикальной координации, требующей от местных властей максимальной эффективности в управлении имеющимися ресурсами.

---

Структурный анализ доходов местных бюджетов и динамика финансовой зависимости

Ключевой тезис: Анализ структуры доходов как индикатор финансовой самостоятельности.

Финансовая самостоятельность измеряется долей собственных доходов (налоговых и неналоговых) в общей структуре бюджета. Местный бюджет формируется из двух основных частей:

1. Собственные доходы:
   • Налоговые доходы: Местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц) и отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов (например, НДФЛ, налог на имущество организаций).
   • Неналоговые доходы: Доходы от использования муниципального имущества, доходы от оказания платных услуг, штрафы, административные платежи.
2. Межбюджетные трансферты (МБТ): Средства, передаваемые из вышестоящих бюджетов (региональных и федерального).

Детализированная структура и динамика МБТ (на примере 2023 года)

Согласно официальным данным мониторинга, в 2023 году финансовая зависимость местных бюджетов оставалась критически высокой: 67,2% доходов было сформировано за счет МБТ из бюджетов бюджетной системы РФ. Хотя это на 0,5 процентного пункта меньше, чем в 2022 году, уровень зависимости остается показателем глубокой дотационности. Анализ структуры МБТ, направленных в местные бюджеты в 2023 году, демонстрирует следующие тенденции:

Вид МБТ	Назначение	Доля в общей сумме МБТ (2023)	Динамика (2023)
Субвенции	Финансирование переданных государственных полномочий. Строго целевой характер.	43,8%	Стабильный высокий уровень
Субсидии	Софинансирование целевых расходных обязательств (проектов) МСУ. Целевой характер.	32,7%	Рост на 0,7 п.п.
Дотации	Выравнивание бюджетной обеспеченности. Нецелевой характер.	Оставшаяся часть	Направлены на покрытие текущего дефицита

Высокий удельный вес субвенций (43,8%) и субсидий (32,7%) указывает на то, что большая часть финансовой помощи носит целевой характер. Это означает, что даже при высоком объеме поступлений, муниципалитеты ограничены в самостоятельном принятии решений о направлении расходования этих средств, что прямо противоречит принципу финансовой самостоятельности. Темпы прироста объемов МБТ в 2023 году замедлились до 9,4% (против 19,6% в 2022 году). Однако, несмотря на замедление роста трансфертов, общая доходная база местных бюджетов продолжала увеличиваться.

Анализ ключевых факторов роста доходов в 2023 году

Основными факторами, обеспечившими прирост доходов местных бюджетов в 2023 году, стали:

1. Налог на доходы физических лиц (НДФЛ): Рост поступлений от НДФЛ принес местным бюджетам дополнительно +186,5 млрд рублей. НДФЛ является регулирующим налоговым доходом, то есть его доля, поступающая в местный бюджет, устанавливается законом субъекта РФ. Рост этого налога является прямым отражением роста фонда оплаты труда в экономике, что косвенно укрепляет доходную базу, но не является результатом самостоятельной фискальной политики муниципалитета.
2. Увеличение объема межбюджетных субсидий: Объем субсидий увеличился на +167,8 млрд рублей. Рост субсидий, часто связанный с реализацией национальных проектов и государственных программ, улучшает финансовое положение, но одновременно усиливает зависимость от центральных решений и целевых установок.

В итоге, хотя абсолютный объем доходов растет, доля доходов, источником которых является фискальная самостоятельность (местные налоги и неналоговые доходы), остается недостаточной для обеспечения полноценной автономии. Если муниципалитеты не могут самостоятельно формировать значимую часть своего бюджета, то насколько же они автономны в принятии решений о развитии?

---

Ключевые проблемы и правовые парадоксы ограничения самостоятельности

Ключевой тезис: Основные проблемы бюджетного федерализма: несоответствие полномочий и ресурсов.

Фундаментальной проблемой, препятствующей финансовой самостоятельности, является неадекватное разграничение расходных бюджетных полномочий между уровнями власти и несоответствие финансовых ресурсов органов власти выполняемым ими функциям.

Проблема «нефинансируемых федеральных мандатов»

Термин «нефинансируемые мандаты» описывает ситуацию, когда федеральные или региональные органы власти налагают на муниципальные образования расходные обязательства без предоставления адекватного финансового обеспечения.

Типичными примерами являются:

• Установление федеральными или региональными нормативно-правовыми актами льгот для отдельных категорий населения (ветеранов, многодетных) по оплате услуг, которые оказывают муниципальные учреждения (например, в сфере ЖКХ, транспорта, культуры).
• Требования по модернизации муниципальной инфраструктуры (школы, детские сады) в соответствии с новыми федеральными стандартами, без полного покрытия затрат субвенциями.

Поскольку средства не поступают в полном объеме, бремя финансирования этих мандатов ложится на местные бюджеты, отвлекая ресурсы от решения собственных, жизненно важных вопросов местного значения. Из этого следует, что муниципалитеты вынуждены сокращать инвестиции в развитие или финансировать социальные стандарты за счет ухудшения качества других муниципальных услуг.

Правовое подтверждение проблемы:
Наличие этой проблемы подтверждается даже в административном праве. В соответствии с КоАП РФ, производство по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением полномочий, может быть прекращено в отношении должностного лица МСУ, если оно предприняло меры по своевременному и полному направлению в вышестоящий орган предложения о выделении ассигнований на осуществление полномочий, но средства не были выделены. Эта норма фактически признает, что неисполнение полномочий часто связано не со злоупотреблением, а с отсутствием финансирования со стороны вышестоящих бюджетов.

Усиливающаяся «трансферизация» и проблема разграничения полномочий

Вместо формирования стабильной и ясной системы закрепления налоговых поступлений, в России наблюдается усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи. Это процесс, при котором центральная власть предпочитает использовать механизмы МБТ (особенно целевые субсидии и субвенции) вместо того, чтобы закрепить за муниципалитетами стабильные, высокодоходные налоговые источники.

Последствия трансферизации:

1. Непрозрачность: Передача средств через МБТ усложняет планирование и оценку фискальной самостоятельности.
2. Зависимость от политических решений: Распределение субсидий часто зависит от участия в федеральных программах, что может отвлекать ресурсы от местных приоритетов.
3. Усреднение: Вместо стимулирования фискальной ответственности, трансферты приводят к «усреднению» бюджетов, при котором муниципалитетам невыгодно наращивать собственную налоговую базу, так как это может привести к сокращению дотаций.

Особенно остра эта проблема для сельских поселений, которые, согласно ФЗ-131, перегружены полномочиями, часто не соответствующими их малой доходной базе, низкому налоговому потенциалу и острому дефициту кадровых и материальных ресурсов.

---

Пути укрепления доходной базы и повышения самостоятельности: Практические инструменты

Ключевой тезис: Предложения экспертов по совершенствованию бюджетного и налогового федерализма.

Укрепление финансовой самостоятельности требует комплексных мер, направленных как на совершенствование системы межбюджетных отношений, так и на развитие собственной доходной базы.

Совершенствование межбюджетных отношений и налогового федерализма

Экспертное сообщество сходится во мнении, что необходимо кардинально пересмотреть структуру МБТ:

1. Сдвиг в сторону собственных полномочий: Требуется внесение изменений в БК РФ, направленных на увеличение доли расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий ОМСУ по решению вопросов местного значения. Это подразумевает сокращение доли целевых субвенций (на переданные гос. полномочия) и увеличение доли нецелевых дотаций или, что более предпочтительно, закрепленных налоговых доходов.
2. Совершенствование налогового федерализма: Укрепление налогового потенциала должно начинаться с закрепления за местным уровнем более существенных долей регулирующих налогов, в первую очередь НДФЛ, который тесно связан с местом проживания и работы граждан.

Индекс налогового потенциала (ИНП) как инструмент объективизации

Для обеспечения справедливого вертикального выравнивания необходимо повысить объективность оценки доходной базы муниципальных образований. Ключевым инструментом здесь выступает Индекс налогового потенциала (ИНП).

ИНП — это относительная расчетная оценка налогового потенциала бюджета каждого муниципального образования, учитывающая уровень его экономического развития и структуру. Он используется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности при распределении дотаций.

Для обеспечения прозрачности и объективности, порядок расчета ИНП должен быть максимально ясным. Формула расчета ИНП для i-го муниципального образования выглядит следующим образом:

ИНП_i = ((НП_i / Н_i) / (ΣНП / Н))

Где:

• ИНП_i — Индекс налогового потенциала i-го муниципального образования.
• НП_i — Оценка налогового потенциала i-го муниципального образования.
• Н_i — Численность населения i-го муниципального образования.
• ΣНП — Суммарная оценка налогового потенциала всех муниципальных образований региона.
• Н — Общая численность населения региона.

Уточнение методик расчета ИНП, минимизация влияния субъективных факторов и использование более актуальных статистических данных позволяют более точно определить реальную потребность муниципалитетов в дотациях и стимулировать их к развитию собственной экономики.

Использование муниципальной собственности и резервов

Одним из наиболее эффективных практических путей укрепления собственной доходной базы (неналоговые доходы) является повышение эффективности управления муниципальным имуществом. Муниципалитеты должны активнее работать по выявлению и возврату в активный экономический оборот бесхозяйного и выморочного имущества. Такое имущество, не имея официального владельца, не приносит дохода ни в виде налогов (земельный, имущественный), ни в виде арендной платы. Юридическое оформление прав на это имущество позволяет увеличить налоговую базу и получать арендный доход. Кроме того, пересмотр арендных ставок и оптимизация использования земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, является прямым источником увеличения неналоговых доходов, на который ОМСУ могут влиять самостоятельно.

---

Заключение: Выводы и перспективы развития финансовой автономии МСУ

Финансовая самостоятельность местных бюджетов в Российской Федерации остается ключевой, но нерешенной задачей бюджетного федерализма. Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Правовой парадокс и зависимость: Местное самоуправление, будучи конституционно отделенным от системы государственной власти, финансово глубоко интегрировано в вертикаль бюджетной системы, что подтверждается долей МБТ, составившей 67,2% в 2023 году.
2. Доминирование целевых трансфертов: Высокий удельный вес субвенций и субсидий в структуре МБТ (более 76% всех трансфертов в 2023 году) ограничивает финансовую автономию муниципалитетов, несмотря на рост абсолютных доходов за счет НДФЛ и субсидий.
3. Центральная проблема — «Нефинансируемые мандаты»: Несоответствие расходных полномочий и доходных источников, усугубляемое наличием «нефинансируемых федеральных мандатов», является главным структурным ограничением самостоятельности.
4. Перспективы в контексте ФЗ-33: Грядущий переход к концепции «единой системы публичной власти» (с 2027 года) предвещает усиление вертикальной координации, что может как способствовать более четкому разграничению полномочий, так и потенциально ограничить пространство для фискальной автономии.

Для реального укрепления финансовой самостоятельности необходимо не только корректировать распределение МБТ, но и совершенствовать налоговый федерализм путем закрепления за муниципалитетами стабильных и растущих доходных источников.

Параллельно требуется внедрение и совершенствование практических инструментов, таких как Индекс налогового потенциала, и активное использование муниципального имущества (включая работу с выморочным и бесхозяйным имуществом) для наращивания неналоговых доходов. Только комплексный подход, сочетающий правовое и экономическое регулирование, позволит обеспечить местному самоуправлению финансовую базу, адекватную возложенным на него полномочиям, что в конечном итоге повысит качество жизни граждан.

Список использованной литературы

1. aup.ru [Электронный ресурс].
2. studfile.net [Электронный ресурс].
3. rreconomic.ru [Электронный ресурс].
4. munforum.ru [Электронный ресурс].
5. minfin.gov.ru [Электронный ресурс].
6. cyberleninka.ru [Электронный ресурс].
7. 9111.ru [Электронный ресурс].
8. kolyma.ru [Электронный ресурс].
9. consultant.ru [Электронный ресурс].
10. tamlife.ru [Электронный ресурс].
11. eee-region.ru [Электронный ресурс].
12. msal.ru [Электронный ресурс].