Факт-якорь для вступления: Эффективность использования бюджетных средств (основа рациональности) в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации предполагает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономность) и/или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативность).
Сложность управления публичными финансами на муниципальном уровне в Российской Федерации усугубляется спецификой городов федерального значения, где внутригородские муниципальные образования (МО) обладают ограниченной финансовой автономией, но несут полную ответственность за исполнение значительного объема полномочий. Рациональное использование каждого бюджетного рубля становится не просто пожеланием, а жестким требованием времени, особенно в условиях текущего бюджетного цикла (2024–2025 гг.). Настоящий доклад представляет собой углубленный анализ законодательных и практических проблем, препятствующих рационализации бюджетного процесса в МО Санкт-Петербурга, и предлагает конкретные, обоснованные механизмы для повышения эффективности финансового управления, что позволяет оценить истинную стоимость муниципальных услуг.
Актуальность, цели и задачи исследования
Проблема рационального использования бюджетных средств находится на стыке публичных финансов, муниципального права и государственного управления. Внутригородские муниципальные образования Санкт-Петербурга, являясь наиболее приближенным к гражданам уровнем власти, сталкиваются с парадоксом: от них требуется максимальная результативность в решении местных проблем (благоустройство, досуг, спорт), но их финансовые возможности и автономия существенно ограничены. Отсутствие прозрачности и системные недостатки в бюджетном планировании могут приводить к неэффективному расходованию средств, что напрямую подрывает доверие граждан.
Цель исследования: Выявить ключевые барьеры на пути рационализации использования средств местного бюджета внутригородских МО Санкт-Петербурга и разработать комплекс правовых и организационных рекомендаций по повышению эффективности и результативности бюджетного процесса в контексте специфики города федерального значения.
Определения ключевых понятий
Для обеспечения методологической строгости исследования необходимо четко определить базовые термины:
| Понятие | Законодательное/Аналитическое Определение | Правовая Основа |
|---|---|---|
| Местный бюджет | Форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. | Статья 6 БК РФ |
| Внутригородское муниципальное образование СПб | Особый тип муниципального образования, обладающий собственным бюджетом и осуществляющий полномочия, установленные Законом Санкт-Петербурга, в пределах административных границ города федерального значения. | Федеральный закон № 131-ФЗ; Законы СПб |
| Рациональное использование средств | Комплексное требование, основанное на двух принципах: экономность (достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств) и результативность (достижение наилучшего результата с использованием определенного объема средств). | Статья 34 БК РФ |
Теоретико-правовые основы бюджетной рациональности на муниципальном уровне
Рациональность в публичных финансах — это не просто экономия, а институционально закрепленное требование к государственному и муниципальному менеджменту. Законодатель в России, в лице Бюджетного кодекса (БК РФ), установил два ключевых принципа, которые формируют основу для оценки эффективности работы муниципалитетов.
Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ)
Статья 34 БК РФ является краеугольным камнем всей системы финансового контроля и планирования. Она обязывает участников бюджетного процесса исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, выделенных на их достижение (принцип экономности), либо достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (принцип результативности).
В контексте муниципальных финансов Санкт-Петербурга, где значительная часть расходов приходится на социальные и досуговые программы (развитие массового спорта, организация мероприятий), достижение рациональности означает не сокращение расходов, а их переориентацию на измеримые и социально значимые результаты. Например, средства, выделенные на спортивные мероприятия, должны оцениваться не по факту «освоения» лимита, а по увеличению количества граждан, регулярно занимающихся спортом, или по улучшению качества спортивной инфраструктуры, что является истинным показателем эффективности затрат.
Принцип публичности и открытости бюджетного процесса (ст. 28 БК РФ)
Рациональное использование средств местного бюджета требует уверенности граждан — как налогоплательщиков и потребителей муниципальных услуг — в том, что передаваемые средства используются прозрачно и эффективно. Этот запрос удовлетворяется принципом публичности и открытости, закрепленным в статье 28 БК РФ.
Данный принцип требует обязательного опубликования проектов местных бюджетов, отчетов об их исполнении, а также обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления. Внутригородские МО СПб обязаны выносить эти документы на публичные слушания и размещать в открытом доступе. Прозрачность является превентивной мерой против нецелевого и неэффективного расходования, поскольку общественный контроль служит дополнительным механизмом финансового надзора.
Анализ специфики формирования и структуры расходов местных бюджетов СПб (2024–2025 гг.)
Финансовый ландшафт внутригородских МО Санкт-Петербурга уникален и сильно отличается от обычных сельских или районных поселений. Это различие обусловлено статусом города федерального значения и спецификой межбюджетных отношений.
Особенности формирования доходов и бюджетного выравнивания
Бюджетные доходы МО СПб формируются из трех основных источников: налоговых поступлений, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов.
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) остается доминирующим налоговым источником. Однако нормативы отчисления этого налога в местные бюджеты в Санкт-Петербурге являются минимальными, служа скорее инструментом бюджетного выравнивания, нежели реальной финансовой автономией.
Критический факт: Для внутригородских МО Санкт-Петербурга норматив отчисления НДФЛ составляет всего 0,3% от суммы, собранной на их территории.
Такая мизерная доля собственных налоговых поступлений обусловливает высокую зависимость МО от вышестоящего бюджета. Структура доходов типичного МО СПб (например, МО Светлановское на 2024–2025 гг.) показывает, что оставшаяся часть формируется за счет дотаций из бюджета Санкт-Петербурга на выравнивание бюджетной обеспеченности и субвенций на осуществление государственных полномочий. Эта зависимость порождает так называемые «мягкие бюджетные ограничения», снижая стимулы к эффективному управлению, поскольку администрация не несет прямой ответственности за наполнение своего бюджета.
Структура расходов: Проблемные зоны рационализации
Анализ ведомственной и функциональной структуры расходов местных бюджетов СПб выявляет значительный перекос, который может свидетельствовать о нерациональном использовании средств.
Общий объем расходов местных бюджетов в значительной степени приходится на функциональный раздел «Общегосударственные вопросы» (0100). Этот раздел включает расходы на обеспечение деятельности представительного органа (Муниципальный совет) и местной администрации (выплаты персоналу, закупки для муниципальных нужд).
Критический факт: По данным на середину 2024 года, расходы на раздел «Общегосударственные вопросы» в структуре расходов МО Санкт-Петербурга составляли порядка 27,9%.
Такая высокая доля административных расходов на функционирование аппарата в относительно небольших по объему бюджетах МО вызывает вопросы о рациональности. Эти средства, по сути, являются транзакционными издержками на управление, и их чрезмерный объем отвлекает ресурсы от прямых полномочий, которые реализуются через муниципальные программы.
Сами муниципальные программы МО СПб охватывают преимущественно «мягкие» полномочия, такие как:
- Развитие физической культуры и массового спорта.
- Организация досуговых и зрелищных мероприятий.
- Экологическое просвещение.
Поскольку эти полномочия не являются критически важными (например, в отличие от содержания дорог или образования, которые остались на уровне субъекта), это усиливает восприятие местного самоуправления как структуры, сосредоточенной на организации досуга, а не на решении острых городских проблем, что также снижает общественную оценку рациональности расходования средств. Не пора ли пересмотреть, насколько эффективно эти средства направляются на достижение реальных социальных изменений?
Правовые и организационные барьеры финансовой самостоятельности и неэффективности
Рационализация использования средств невозможна без устранения системных правовых барьеров, которые формируют иждивенческую модель финансового поведения на муниципальном уровне.
Ограниченная налоговая автономия местного уровня
Один из фундаментальных барьеров — это низкая налоговая автономия местного уровня власти в России. В отличие от многих развитых стран, где муниципалитеты имеют значительный контроль над местной налоговой базой, российские МО вынуждены полагаться на трансферты. Как же можно ожидать финансовой ответственности, если нет финансовой самостоятельности?
Статистический факт: Доля собственных налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов в Российской Федерации составляет лишь 33,8% – 37,2% (по состоянию на 2022 год).
В городах федерального значения, включая Санкт-Петербург, эта проблема усугубляется законодательными ограничениями:
- Налог на имущество физических лиц, который по своей природе является местным налогом, устанавливается не представительными органами МО, а законами субъекта Российской Федерации.
- Таким образом, муниципалитеты СПб лишены возможности самостоятельно влиять на собственную налоговую базу и стимулировать налоговые поступления, что прямо ограничивает их финансовую самостоятельность.
Данная организационно-правовая модель снижает ответственность местных административных органов за наполнение бюджета и порождает иждивенческие настроения. Если бюджет наполняется не подконтрольными МО источниками, мотивация к жесткому контролю за расходами и поиску инновационных решений падает.
Проблема неэффективности в программно-целевом бюджетировании
Переход к программно-целевому бюджетированию (ПЦБ) был призван обеспечить рациональность за счет привязки ресурсов к конкретным результатам. Однако на практике в МО СПб этот инструмент часто работает формально, что снижает реальную эффективность.
Основная проблема ПЦБ в МО СПб, несмотря на принятие муниципальных программ большинством муниципалитетов (107 из 111), заключается в нарушении принципа измеримости и конкретности целей.
Многие программные документы МО СПб содержат декларативные формулировки, особенно при попытке интегрировать федеральные стратегии (например, Стратегии государственной национальной политики).
Критическая методологическая проблема (УИП): В программах МО федеральные стратегии часто декларируются на уровне задач, но не подкреплены конкретными мероприятиями и целевыми показателями (результатами). Это прямо противоречит методическим рекомендациям Минэкономразвития и Минфина России, которые требуют, чтобы каждая задача имела четкий, измеримый, достижимый, релевантный и ограниченный по времени (SMART) результат.
Например, задача «Укрепление гражданского единства» может не иметь четких индикаторов, кроме общего показателя «проведено N мероприятий». В итоге, оценка эффективности сводится к формальному сравнению фактических расходов с плановыми, а не к анализу реального социального или экономического эффекта. Это приводит к тому, что средства расходуются, но рациональность (достижение наилучшего результата) не обеспечивается.
Механизмы и рекомендации по совершенствованию планирования и контроля
Для преодоления выявленных барьеров и повышения рациональности использования средств МО СПб необходим комплекс мер, направленных как на повышение прозрачности, так и на усиление финансовой самостоятельности.
Развитие инициативного бюджетирования как инструмент вовлечения граждан
Одним из наиболее эффективных инструментов повышения рациональности и результативности является Инициативное бюджетирование (ИБ). ИБ вовлекает граждан в процесс принятия решений, позволяя им не только предлагать проекты (например, по благоустройству), но и контролировать ход их реализации. Когда граждане напрямую участвуют в выборе, они выступают самыми заинтересованными контролерами.
Развитие ИБ является частью федеральной повестки и соответствует задаче, поставленной Президентом РФ, об увеличении доли граждан, участвующих в решении вопросов развития городской среды, до 30%.
Анализ достижения цели (УИП): По данным на ноябрь 2024 года, в решении вопросов благоустройства участвовали 26,9% граждан (более 24,8 млн человек). Таким образом, несмотря на значительный прогресс, поставленная задача по достижению 30% участия граждан к концу 2024 года не была достигнута.
Для МО Санкт-Петербурга рекомендуется усилить ИБ не только в сфере благоустройства, но и в других сферах муниципальных полномочий («мягких» программах — спорт, досуг), чтобы граждане могли оценивать, насколько предложенные ими мероприятия являются рациональными и необходимыми. Реальное вовлечение общественности в процесс программно-целевого бюджетирования несомненно повысит его качество.
Законодательные и организационные рекомендации по децентрализации и контролю
Для устранения системных барьеров необходимы меры на уровне законодательства Санкт-Петербурга и организационных процедур самих МО.
1. Внедрение среднесрочного планирования
В целях повышения рациональности и предсказуемости расходов необходимо законодательно закрепить принципы среднесрочного планирования и бюджетирования на муниципальном уровне. Бюджеты МО должны формироваться на трехлетний период (текущий год и два плановых), что позволит избежать «латания дыр» и повысит ответственность за долгосрочные инвестиции, включая закупки с длительным сроком реализации.
2. Реальная децентрализация бюджетной системы
Для борьбы с иждивенческими настроениями и повышения ответственности МО следует:
- Пересмотреть нормативы отчисления НДФЛ в сторону увеличения доли, остающейся на местном уровне (выше 0,3%), что послужит стимулом для муниципалитетов к развитию собственной территории.
- Рассмотреть возможность передачи Налога на имущество физических лиц в полное управление представительным органам МО, чтобы они могли самостоятельно определять ставки и льготы, влияя тем самым на собственную налоговую базу, что является ключевым условием финансовой автономии.
3. Усиление контроля, основанного на результативности
Контроль за расходованием средств должен быть переориентирован с формального освоения лимитов на оценку реальной результативности программ.
| Текущая Практика (Формальное Освоение) | Рекомендованная Практика (Контроль Результативности) |
|---|---|
| Оценка: Процент фактического расходования средств от запланированного. | Оценка: Соответствие ожидаемых результатов поставленной цели (социальный, экономический эффект). |
| Фокус: Соблюдение процедур закупок и лимитов. | Фокус: Качество достижения целевых индикаторов (например, снижение количества жалоб, увеличение числа участников программы). |
| Проблема: Стимули��ование «освоения» средств к концу года. | Преимущество: Стимулирование экономности и поиск наилучшего результата. |
Для реализации этого принципа необходимо обязать контрольно-счетные органы СПб и самих МО вводить в практику обязательную экспертизу качества целевых показателей муниципальных программ еще на стадии их разработки, основываясь на строгих методических рекомендациях Минфина России.
Заключение: Выводы итогового доклада
Рационализация использования средств местного бюджета внутригородских МО Санкт-Петербурга в период 2024–2025 гг. представляет собой комплексную задачу, требующую не только внутреннего административного совершенствования, но и устранения системных правовых барьеров.
Ключевые выводы исследования:
- Ограниченная финансовая автономия: Специфика МО СПб заключается в критически низкой доле собственных налоговых доходов (0,3% НДФЛ) и отсутствии контроля над ключевым местным налогом (Налог на имущество физических лиц), что порождает высокую зависимость от межбюджетных трансфертов и снижает ответственность за расходование.
- Нерациональная структура расходов: Высокая доля расходов на раздел «Общегосударственные вопросы» (около 27,9%) свидетельствует о нерациональном использовании средств на содержание аппарата, отвлекая ресурсы от реализации прямых полномочий.
- Формализм в ПЦБ: Программно-целевое бюджетирование демонстрирует низкую эффективность из-за нарушения принципа измеримости и конкретности целей, выражающегося в декларировании задач без подкрепления четкими целевыми показателями и мероприятиями.
- Потенциал ИБ: Инициативное бюджетирование является мощным механизмом повышения рациональности и прозрачности, однако его потенциал до сих пор не реализован в полной мере (не достигнут показатель 30% участия граждан).
Академическая и практическая ценность рекомендаций заключается в их направленности на изменение институциональной среды. Предложения по внедрению среднесрочного планирования, пересмотру нормативов НДФЛ и, главное, усиление контроля, основанного на оценке результативности, а не освоения, могут служить основой для внесения изменений в региональное законодательство и методические указания для Администраций внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга. Только переход от формального освоения средств к реальной финансовой ответственности и результативности обеспечит действительную рационализацию местных бюджетов.
Список использованной литературы
- Федеральный Закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 года № 1101-р «Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».
- Климанов В.В., Михайлова А.А. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. №2.
- Клишина М., Шишов В. Реестр расходных обязательств в бюджетном процессе: практика применения и перспектив // Бюджет. 2008. №6.
- Файзуллаев Е.Ш., Азизова И.А. Среднесрочное бюджетное планирование. Ташкент: Издательство «infoCOM.UZ», 2010.
- Швецов Ю.Г., Миркина И.В. Целевые программы как инструмент управления государственными расходами // Финансы. 2009. №4. С.15.
- Яговкина В.А. Вопросы совершенствования функционирования государственных и муниципальных учреждений // Финансы. 2012. №1. С.15.
- Бюджет муниципального образования: Внутригородское муниципальное образование города федерального значения Санкт-Петербурга МО Правобережный [Электронный ресурс]. URL: mo57.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Об утверждении бюджета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга — МО Светлановское [Электронный ресурс]. URL: xn--80adbkc3aefnffc4ahj.xn--p1ai (дата обращения: 27.10.2025).
- Бюджет муниципального образования на 2024 год и на плановый период 2025: МО Дворцовый округ [Электронный ресурс]. URL: dvortsovy.spb.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Об утверждении местного бюджета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга поселок Лисий Нос на 2023 год и плановый период 2024 [Электронный ресурс]. URL: moposlisnos.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Устав внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципального округа N 72 (Принят решением Муниципального Совета… от 06.06.2012 N 12) (с изменениями и дополнениями). Система ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: garant.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Устав внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга муниципальный округ Правобережный — Статья 41. Вступление в силу муниципальных правовых актов [Электронный ресурс]. URL: docs.cntd.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Особенности развития инициативного бюджетирования в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Проблемы и перспективы формирования и рационального использования местного бюджета сельской территории [Электронный ресурс]. URL: fa.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Бюджеты городов федерального значения в структуре бюджетной системы Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: msal.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Причины и условия неэффективного использования бюджетных средств [Электронный ресурс]. URL: vaael.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Жесткие бюджетные ограничения: теоретические основы и проблематика российских городов [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 27.10.2025).
- Налог на имущество физических лиц [Электронный ресурс]. Федеральная налоговая служба. URL: nalog.gov.ru (дата обращения: 27.10.2025).