Административная реформа в Украине представляет собой не единовременное событие, а перманентный, сложный и многогранный процесс государственной трансформации. Ее фундаментальная цель — построение современной, демократической и эффективной системы управления, способной отвечать на вызовы XXI века. Ключевыми векторами этого процесса стали децентрализация власти и переход к сервисной модели управления, где государство выступает не как контролирующий орган, а как поставщик качественных услуг для граждан. Это эссе ставит своей целью провести всесторонний анализ этого процесса, от его концептуальных основ и законодательной базы до практических шагов, достижений и текущих вызовов, систематизируя зачастую фрагментированную информацию в единое аналитическое полотно.
Истоки и концептуальные основы реформы, заложенные в конце XX века
В 1990-е годы Украина унаследовала постсоветскую систему государственного управления, которая была крайне централизованной, громоздкой и неэффективной. Она не соответствовала ни потребностям рыночной экономики, ни демократическим устремлениям молодого государства. Осознание необходимости коренной перестройки привело к тому, что отправной точкой реформы стал Указ Президента от 1998 года «О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине». Этот документ впервые на официальном уровне зафиксировал стратегический курс на системные изменения.
«Концепция административной реформы» определяла несколько ключевых направлений, которые и сегодня остаются стержневыми:
- Формирование эффективной и компактной системы центральных и местных органов исполнительной власти.
- Создание современной и финансово состоятельной системы местного самоуправления.
- Реорганизация государственной службы на принципах профессионализма и политической нейтральности.
- Совершенствование административно-территориального устройства.
Таким образом, уже на начальном этапе были заложены фундаментальные идеи, направленные на демонтаж старой командной вертикали и построение более гибкой, ориентированной на нужды людей системы. Однако, несмотря на ранний старт, на протяжении многих лет реформа носила в основном декларативный характер, и для перехода к реальным действиям потребовались новые политические и общественные катализаторы.
Перезагрузка и старт практической фазы в контексте евроинтеграции
Мощный импульс административная реформа получила в 2014 году, когда политические изменения в стране совпали с окончательным закреплением евроинтеграционного курса как стратегического вектора развития. В этих условиях децентрализация перестала быть лишь внутренним вопросом и превратилась в одно из ключевых обязательств Украины, направленное на приведение системы государственного управления в соответствие с европейскими стандартами, в частности с Европейской хартией местного самоуправления.
Именно в этот период был запущен «Национальный проект «Децентрализация»», ставший дорожной картой практического этапа реформы. Его идеология заключалась в кардинальном пересмотре отношений между центром и регионами. Вместо старой модели «центр приказывает — регионы исполняют» была предложена новая философия: передача максимального объема полномочий и, что критически важно, финансовых ресурсов «вниз» — на уровень базовых административных единиц, то есть общин. Это означало, что местные общины должны были получить право и возможность самостоятельно решать большинство вопросов своего жизнеобеспечения — от ремонта школ и дорог до планирования местного экономического развития.
Как децентрализация изменила карту Украины через объединение общин
Практическая реализация новой философии началась с принятия Закона «О добровольном объединении территориальных общин» 5 февраля 2015 года. Этот закон запустил первый, добровольный, этап реформы на местном уровне. Его механика была построена на принципе стимулирования: государство предлагало соседним сельским, поселковым и городским советам объединиться в более крупные и экономически сильные единицы — объединенные территориальные общины (ОТО).
Логика «добровольности» подкреплялась весомыми стимулами:
- Фискальная децентрализация: Объединенные общины переходили на прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом и получали в свое распоряжение значительную часть налогов, ранее уходивших «наверх» (например, 60% налога на доходы физических лиц).
- Административные полномочия: ОТО получали полномочия, сопоставимые с полномочиями городов областного значения, в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, архитектурно-строительного контроля и др.
Главной целью этого этапа было создание так называемых «способных» общин. Предполагалось, что укрупненные общины, обладая достаточными финансовыми, земельными и кадровыми ресурсами, смогут стать самодостаточными и эффективно управлять своей территорией, предоставляя жителям качественные публичные услуги. Этот процесс выявил как активных лидеров, так и аутсайдеров, что потребовало от государства более решительных действий для завершения реформы по всей стране.
Новый этап трансформации, ознаменованный укрупнением районов в 2020 году
К 2020 году стало очевидно, что принцип добровольности, сыграв свою положительную роль на старте, не может обеспечить стопроцентного покрытия территории страны новой моделью самоуправления. «Белые пятна» на карте общин и старая сетка районов, не соответствовавшая новой карте ОТО, создавали управленческий хаос. Поэтому правительство перешло к административному формату завершения реформы.
Ключевым решением стало Постановление Верховной Рады от 17 июля 2020 года «Об образовании и ликвидации районов». Этим документом старые 490 районов были ликвидированы, а вместо них созданы 136 укрупненных районов. Логика этого шага заключалась в создании нового субрегионального уровня, который бы соответствовал карте уже сформированных общин и взял бы на себя те функции, которые нецелесообразно выполнять на уровне отдельной общины (например, координация крупных инфраструктурных проектов). Одновременно были утверждены административные центры и границы всех территориальных общин, которые не успели объединиться добровольно.
В результате в Украине была сформирована новая трехуровневая административно-территориальная система (община — район — область) и утверждено итоговое количество общин — 1469, в том числе 409 городских, 436 поселковых и 624 сельские.
Фундаментальные направления реформы помимо территориальных изменений
Хотя изменение административной карты было наиболее видимой частью реформы, ее суть гораздо глубже и затрагивает всю систему государственного управления. Параллельно с децентрализацией развивались и другие, не менее важные направления:
- Оптимизация центральных органов исполнительной власти: В 2019 году была проведена реорганизация Кабинета Министров с целью оптимизации структуры министерств и устранения дублирования функций.
- Реформа государственной службы: Был взят курс на превращение госслужащего из «начальника» в сервисного менеджера. Внедряется новая система оплаты труда, основанная на классификации должностей, где постоянная часть (оклад, надбавки за ранг и выслугу лет) должна составлять основу, а переменная (премии) — быть ограниченной. Это должно повысить прозрачность и конкурентоспособность госслужбы на рынке труда.
- Новая идеология управления: Фундаментальный идеологический сдвиг заключается в переходе от концепции «власти над гражданином» к концепции «служения гражданину». Это проявляется в развитии центров предоставления административных услуг (ЦНАП) и цифровизации государственных сервисов.
- Подготовка кадров: Была осознана критическая важность обучения и переподготовки управленцев нового поколения, способных работать в условиях большей автономии и ответственности.
Достижения и вызовы на пути к сервисному государству
За годы реализации реформа принесла ощутимые результаты. Главным достижением, безусловно, является реальная передача власти и финансовых ресурсов на места. Местные бюджеты существенно выросли, а общины получили возможность самостоятельно определять приоритеты своего развития. Это способствовало формированию активного гражданского общества на локальном уровне и появлению новых лидеров, заинтересованных в процветании своей территории.
Вместе с тем, процесс трансформации породил и серьезные вызовы, которые часто становятся предметом критики:
Проблемы, с которыми столкнулась реформа, носят как объективный характер, так и являются следствием просчетов в планировании. Их решение является ключевым условием для дальнейшего успеха.
- Доступ к базовым услугам: Процесс укрупнения и оптимизации сетей (например, школ и больниц) в некоторых общинах привел к ухудшению физической доступности этих услуг для жителей отдаленных сел.
- Нехватка управленческого опыта: Многие новоизбранные руководители общин оказались не готовы к объему новых полномочий и ответственности, что сказывается на качестве управления.
- Законодательные «пробелы»: До сих пор не до конца урегулированы вопросы разграничения полномочий между районными и областными советами, а также между органами местного самоуправления и местными госадминистрациями.
Эти проблемы указывают на то, что формальное изменение структуры должно сопровождаться кропотливой работой по наращиванию институциональной способности и человеческого капитала на всех уровнях.
Заключение и перспективы
Анализ административной реформы в Украине подтверждает тезис, заявленный в начале: это длительный и эволюционный процесс государственной трансформации. Пройдя путь от концептуальных наработок конца 1990-х, через революционный перезапуск в 2014 году и к кардинальному изменению административно-территориального устройства в 2020-м, Украина заложила фундамент новой системы управления. В ее основе лежит европейский принцип субсидиарности — власть должна быть как можно ближе к человеку.
Однако реформа далека от завершения. Сегодня на повестке дня стоят задачи нового уровня сложности. Необходимо устранить оставшиеся законодательные пробелы, чтобы сделать систему управления целостной и сбалансированной. Критически важно инвестировать в обучение и повышение компетенций местного руководства, чтобы переданные полномочия использовались максимально эффективно. И, наконец, следует продолжить наполнять концепцию «сервисного государства» реальным содержанием, чтобы каждый гражданин ощутил позитивные изменения не только на карте, но и в своей повседневной жизни.