В жизни современного общества государство играет всеобъемлющую роль: от поддержания общественного порядка и макроэкономического регулирования до предоставления ключевых общественных благ, таких как образование и здравоохранение. В последние десятилетия к государству предъявляются два, на первый взгляд, противоречивых требования. С одной стороны, оно должно быть носителем справедливости и действовать в интересах всего общества, что является прерогативой классического государственного управления. С другой — от него требуют эффективности, скорости и результативности, характерных для бизнес-менеджмента. Этот внутренний конфликт — не просто терминологический спор. Это фундаментальная проблема, напрямую влияющая на качество жизни каждого гражданина. Где же проходит граница между этими подходами и как их синтез формирует современный государственный аппарат? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо сначала обратиться к истокам и определить сущность каждого из этих явлений по отдельности. Начнем с классического государственного управления.
Что представляет собой классическое государственное управление
Классическое государственное управление (public administration) — это деятельность органов власти, направленная на реализацию государственной политики и служение общественному благу. Его фундаментальная цель — не получение прибыли, а удовлетворение общественных потребностей и решение социальных проблем. Эта модель строится на незыблемых принципах, унаследованных от философии права и политической теории. Ключевыми среди них являются:
- Законность: Все действия государственных органов должны строго соответствовать законам и нормативным актам.
- Справедливость: Решения и услуги должны распределяться беспристрастно, с учетом интересов всех слоев населения.
- Подотчетность: Государственные органы несут ответственность не перед акционерами, а перед широким кругом стейкхолдеров — гражданами и их избранными представителями в законодательных органах.
- Верховенство права: Никто, включая само государство, не может стоять выше закона.
Источниками финансирования этой системы служат налоги и государственные сборы, что коренным образом отличает ее от коммерческого сектора. Деятельность государства в рамках этой парадигмы охватывает три основные ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную. Мы определили традиционную модель, ориентированную на процесс и закон. Теперь рассмотрим альтернативный подход, который приобрел популярность в конце XX века, — государственный менеджмент.
Как идеология бизнеса проникла в государственный сектор
Во второй половине XX века, на фоне экономических вызовов и критики громоздкой бюрократии, возникла новая концепция — New Public Management (NPM). Ее сторонники утверждали, что для повышения производительности государственного аппарата необходимо заимствовать инструменты и подходы из частного сектора. Так зародился государственный менеджмент, который сместил акцент с соблюдения процедур на достижение результатов.
Государственный менеджмент — это не замена классическому управлению, а скорее надстройка, набор инструментов для его оптимизации. Он не отменяет цели служения обществу, но предлагает более эффективные пути их достижения.
Ключевая идея заключалась в том, чтобы рассматривать государственные учреждения как сервисные организации, а граждан — как клиентов. Это привело к внедрению бизнес-ориентированных практик, которые раньше были немыслимы в коридорах власти:
- Ключевые показатели эффективности (KPI): Для оценки работы ведомств и чиновников стали использоваться измеримые индикаторы.
- Бенчмаркинг: Сравнение своих процессов с лучшими практиками в других организациях, в том числе коммерческих.
- Аутсорсинг: Передача непрофильных функций (например, клининга или IT-поддержки) частным подрядчикам для снижения издержек.
Таким образом, государственный менеджмент фокусируется на эффективности, экономичности и результативности, стремясь сделать государственный аппарат более гибким и отзывчивым. Теперь, когда у нас есть четкие определения обеих концепций, мы можем провести их прямое сопоставление по ключевым осям, начиная с самой главной — целеполагания.
Фундаментальное различие в целях и мотивации
Самое глубокое различие между государственным управлением и менеджментом лежит в плоскости их конечных целей и ценностей. Это различие определяет мотивацию, принятие решений и всю логику их функционирования.
Государственное управление преследует цель служения общественному благу. Это широкая и часто нематериальная категория, включающая справедливость, безопасность, равенство возможностей и социальную стабильность. Мотивация здесь — это исполнение долга и общественного мандата. Успех измеряется не в прибыли, а в уровне доверия граждан и решении долгосрочных социальных проблем. Подотчетность направлена вовне — на общество и законодателей.
Государственный менеджмент, в свою очередь, нацелен на достижение конкретных организационных целей с максимальной эффективностью. Его мотивация — достижение измеримых показателей (KPI). Успех определяется экономичностью (соотношением затрат и результатов), качеством предоставленных услуг и удовлетворенностью «клиентов». Подотчетность здесь более узкая и конкретная — по заданным показателям эффективности перед вышестоящим руководством или органом, контролирующим бюджет.
Эти два подхода создают постоянное напряжение. Например, требование менеджмента сократить расходы на больницу (эффективность) может вступить в конфликт с целью управления обеспечить всем равный доступ к медицине (справедливость). Однако эти цели не всегда антагонистичны. Эффективное управление закупками (менеджмент) может высвободить средства для открытия новой клиники (общественное благо). Различия в целях неизбежно приводят к различиям в методах работы. Рассмотрим, как это проявляется в повседневных функциях государственного аппарата.
Сравнение функционального аппарата управления и менеджмента
Хотя и управление, и менеджмент используют схожий набор базовых функций, их содержание и приоритеты кардинально различаются. Рассмотрим классические функции — планирование, организацию и контроль — через призму двух парадигм.
| Функция | Государственное управление (Public Administration) | Государственный менеджмент (Public Management) |
|---|---|---|
| Планирование | Долгосрочное стратегическое планирование, разработка государственных политик и программ, ориентированных на десятилетия вперед. | Проектное управление с четкими сроками, бюджетами и измеримыми результатами (KPI). Фокус на краткосрочные и среднесрочные цели. |
| Организация | Построение иерархических, стабильных структур (министерств, ведомств) с четким разделением полномочий и ответственности согласно законодательству. | Создание гибких, ориентированных на результат команд. Активное использование аутсорсинга и партнерств с частным сектором для выполнения задач. |
| Контроль | Надзор за законностью. Главная задача — убедиться, что все действия соответствуют законам, стандартам и процедурам. | Мониторинг эффективности. Главная задача — отслеживание выполнения KPI, оценка результативности и качества предоставления услуг. |
Ключевое различие видно на примере контроля. Для классического управления не так важно, насколько быстро рассмотрено обращение гражданина, как то, что оно рассмотрено в строгом соответствии с законом. Для менеджмента, наоборот, на первый план выйдет показатель «среднее время ответа на обращение». Если цели и методы различаются, то и способы оценки успеха должны быть разными. Перейдем к анализу критериев эффективности.
Проблема оценки эффективности, когда результат — общественное благо
Оценить эффективность работы коммерческой компании относительно просто: ключевой показатель — прибыль. Но как измерить «уровень справедливости» в судебной системе или «рост национального самосознания» от культурной политики? В этом и заключается главная сложность оценки деятельности государства.
Государственный менеджмент пытается решить эту проблему через внедрение понятных и измеримых критериев, заимствованных из бизнеса:
- Экономичность: достижение результата с минимальными затратами ресурсов.
- Результативность: степень достижения поставленных количественных целей (например, процент успешно реализованных программ).
- Качество услуг: оценка на основе стандартов и удовлетворенности граждан (например, время ожидания в очереди).
- Прозрачность: открытость процедур, особенно в сфере государственных закупок.
Однако подход классического государственного управления утверждает, что такая оценка неполна. Она упускает из виду важнейшие, хотя и трудноизмеримые, аспекты. Поэтому его критерии эффективности гораздо шире:
- Справедливость: равный доступ к общественным благам для всех граждан, независимо от их статуса.
- Отзывчивость: способность государства слышать запросы общества и адаптировать свою политику.
- Соблюдение прав человека: гарантия того, что в погоне за эффективностью не нарушаются базовые права и свободы.
- Верховенство права: обеспечение стабильности и предсказуемости «правил игры».
Измерить общественное благо напрямую невозможно, но можно использовать косвенные показатели, такие как время ответа на обращения граждан или уровень доверия к государственным институтам. Сложность заключается в том, чтобы не подменять сложную цель простым, но нерелевантным показателем.
Теоретическое разграничение может показаться абстрактным. Чтобы увидеть, как эти концепции работают в реальной жизни, рассмотрим их на конкретном примере.
Синтез подходов на практике через пример фармацевтической отрасли
Фармацевтическая отрасль — идеальный пример сферы, где логика государственного управления и государственного менеджмента не просто сосуществуют, а вынуждены тесно взаимодействовать для достижения общей цели — обеспечения здоровья нации, что является элементом национальной безопасности.
Государственное управление здесь устанавливает «правила игры». Его задачи:
- Создание регуляторной базы: Разработка и принятие законов, которые гарантируют безопасность и качество лекарств. Процесс одобрения новых препаратов — это функция управления, где приоритетом является не скорость, а защита граждан.
- Обеспечение доступности: Регулирование цен на жизненно важные препараты и создание программ льготного обеспечения, чтобы доступ к лечению не зависел от дохода человека. Это прямая реализация принципа справедливости.
Государственный менеджмент, в свою очередь, предлагает инструменты, чтобы сделать этот процесс эффективным:
- Оптимизация процедур: Сокращение бюрократических барьеров и времени на одобрение новых препаратов (без ущерба для безопасности) для ускорения их выхода на рынок.
- Прозрачные закупки: Внедрение электронных аукционов и конкурентных процедур для закупки лекарств для государственных нужд, что позволяет экономить бюджетные средства.
- Стимулирование инноваций: Разработка систем KPI для научных и регуляторных ведомств, поощряющих разработку и внедрение отечественных препаратов.
В этом примере мы видим, как управление определяет стратегическую цель (безопасные и доступные лекарства для всех), а менеджмент предоставляет тактические инструменты для ее достижения с наименьшими издержками и в кратчайшие сроки. Рассмотрев теорию и практику, мы готовы сделать итоговые выводы о будущем государственного аппарата.
Будущее государственного аппарата в балансе между служением и эффективностью
Анализ двух парадигм приводит к главному выводу: современное эффективное государство — это не выбор между управлением и менеджментом, а их грамотный синтез. Попытка построить государственный аппарат исключительно на бизнес-принципах обречена на провал, поскольку цели государства неизмеримо шире, чем получение прибыли. Оно выполняет важнейшие для граждан функции, которые не могут быть отданы на откуп рынку. С другой стороны, игнорирование инструментов менеджмента и операционной производительности ведет к бюрократии, расточительству и неспособности отвечать на вызовы времени.
Идеальная модель будущего — это система, где:
Государственное управление определяет «ЧТО» делать — ставит долгосрочные цели, основанные на ценностях справедливости и общественного блага.
Государственный менеджмент предлагает «КАК» это сделать — предоставляет эффективные, прозрачные и измеримые инструменты для достижения этих целей.
Таким образом, главный вызов, стоящий перед современными государствами, — это поиск оптимального баланса. Необходимо постоянно повышать производительность государственного аппарата, но при этом следить, чтобы погоня за красивыми цифрами в отчетах KPI не подрывала фундаментальные ценности служения обществу, ради которых государство и существует.
Список источников информации
- Бухарт Г. Ретроспективный анализ производительности в государственном секторе // Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; общ. ред. С. А. Братчикова и С. Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность»; Российский экономический журнал. Издательство АО «Консалтбанкир», 1998. – 846 с.
- Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. – М.: РОССПЭН, 1999. – 247 с.
- Саймон Г.А., Смитбург Д.У., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. /Сокр. пер. с англ. – М.: Экономика, 1997. – 335 с.
- Сморгунов Л.В. Рациональный выбор в политике и управлении. СПб.: Изд. СПбГУ, 1998, – 240 с.
- Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. – М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997 – 720 с.