Муниципальное право России: Историко-правовой анализ становления и перспективы развития в контексте единой публичной власти (1864–2025)

Введение: Понятие и предмет муниципального права как комплексной отрасли

Актуальность изучения муниципального права в современной России определяется его ключевой ролью в обеспечении непосредственной жизнедеятельности граждан и реализации принципов народовластия на низовом уровне. Местное самоуправление (МСУ) является тем институтом, через который наиболее полно проявляются права граждан на участие в управлении делами государства. В контексте конституционных поправок 2020 года, интегрировавших МСУ в единую систему публичной власти, теоретическое осмысление и практическое регулирование этой сферы приобретает особую значимость, поскольку эти изменения требуют от муниципалитетов принципиально нового подхода к взаимодействию с региональной и федеральной властью.

Муниципальное право представляет собой комплексную отрасль российского права, охватывающую совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Предмет муниципального права отличается юридической разнородностью, что и определяет его комплексный характер. В его орбиту попадает сложная система отношений:

1. Организационно-управленческие (связанные со структурой органов МСУ, их формированием, взаимодействием и ответственностью).
2. Экономические и финансовые (управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов).
3. Социально-культурные (отношения по обеспечению жизнедеятельности населения в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства).

Поскольку муниципальное право не обладает собственным уникальным методом правового регулирования, оно использует синтез методов, заимствованных из смежных отраслей. Преимущественно это сочетание:

• Императивного метода (характерного для административного и конституционного права) при установлении структуры, компетенции и подотчетности органов МСУ.
• Диспозитивного метода (характерного для гражданского права) при регулировании имущественных отношений и договоров, заключаемых муниципальными образованиями.

Теоретико-правовые концепции местного самоуправления: от «общественной» к «государственной» теории

Эволюция взглядов на природу местного самоуправления является фундаментальной частью муниципального права как науки. Различные теоретические концепции, разработанные в XVIII–XIX веках, до сих пор служат основой для дискуссий о соотношении интересов государства и местного сообщества.

Общественная (хозяйственная) теория: Природа, роль и аргументы

«Общественная» или хозяйственная теория местного самоуправления является одной из самых ранних и влиятельных концепций. Ее разработка связана с именами таких ученых, как О. Ресслер и Р. Моль, а в России — В. Н. Лешкова и князя А. И. Васильчикова.

Эта теория исходит из идеи о негосударственной, гражданско-правовой природе органов местного самоуправления. Согласно этой концепции, местное сообщество (община) имеет естественное право на самоуправление, которое должно быть ограничено исключительно хозяйственными, экономическими и социально-культурными делами местного значения (управление имуществом, благоустройство, местное хозяйство).

Местное самоуправление есть право и способность местных сообществ, в пределах, установленных законом, регулировать и управлять под свою ответственность и в интересах их населения существенной частью публичных дел.

Сторонники этой теории выступали за минимизацию вмешательства государства в дела общины. Они рассматривали органы МСУ как негосударственные структуры, призванные заведовать исключительно собственными, экономическими делами населения. Это позволило бы обеспечить большую эффективность и оперативность в решении локальных проблем, не обременяя государственный аппарат, и дало бы общинам реальную автономию в распоряжении их ресурсами.

Государственная теория: Муниципалитет как децентрализованная местная власть

В противовес общественной теории, «Государственная» теория (Л. Штейн, Р. Гнейст, А. А. Градовский) рассматривает местное самоуправление как форму децентрализованного государственного управления.

Ключевой тезис этой концепции заключается в том, что все публичные функции по своей сути являются государственными. Местное самоуправление в этом контексте — это не проявление естественных прав общины, а способ децентрализации государственной власти. Органы МСУ, хотя и избираются населением, по существу являются государственными органами, действующими на периферии, а их компетенция полностью создается, регулируется и контролируется государством.

Эта теория подчеркивает неразрывную связь между государством и местным сообществом, рассматривая МСУ как инструмент эффективного выполнения государственных задач на местах. Современное российское муниципальное право, особенно после конституционных поправок 2020 года, демонстрирует значительное влияние именно государственной теории, закрепляя МСУ в единой системе публичной власти. Игнорирование этого факта означает отрыв от современной правовой реальности.

Хронология развития местного самоуправления в России: Ключевые этапы и реформы

История становления местного самоуправления в России носит выраженный прерывистый характер, что отражает постоянные колебания между централизацией и децентрализацией власти.

Период	Ключевой акт	Характеристика
Дореволюционный (1864–1917)	Земская реформа (1864), Городовое положение (1870)	Сословно-цензовый характер, направленность на хозяйственные вопросы, ограниченная автономия.
Советский (1917–1990)	Конституции СССР и РСФСР	Отрицание МСУ, полный централизм, замена Советами депутатов трудящихся (форма местной государственной власти).
Современный (с 1993)	Конституция РФ (1993), ФЗ № 131-ФЗ, ФЗ № 33-ФЗ (2025)	Конституционное закрепление, самостоятельность, интеграция в единую публичную власть, переход к одноуровневой системе.

Земская реформа 1864 года: Механизмы формирования и сословное преобладание

Ключевым моментом в дореволюционной истории стало принятие Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, ставшего частью Великих реформ Александра II. Эта реформа учредила выборные органы местного самоуправления — земства — на уровне уездов и губерний. Земства занимались сугубо хозяйственными и социальными вопросами: строительством дорог, народным образованием, медициной, ветеринарией.

Особенностью Земской реформы был ее сословно-цензовый характер. Выборы гласных в земские собрания были **двухстепенными** и проводились по **трем куриям**, основанным на имущественном цензе:

1. Землевладельческая курия (крупные помещики).
2. Городская курия (купцы, промышленники).
3. Крестьянская курия.

Несмотря на наличие крестьянской курии, система выборов была построена так, чтобы обеспечить численное преобладание дворянства. Например, в период 1865–1867 гг. дворяне составляли 42% от общего числа уездных гласных, что давало им решающий голос в принятии земских решений. Это подчеркивало ограниченность самоуправления, сохранявшего сильную зависимость от государственного контроля и сословных привилегий.

Городовое положение 1870 года и имущественный ценз

Следом за земской реформой последовало Городовое положение 1870 года, которое распространило принципы самоуправления на города. В городах учреждались Городские Думы и Городские Управы.

Здесь также действовал жесткий имущественный ценз, реализуемый через трехклассную избирательную систему. Все городские избиратели делились на три курии таким образом, что каждая курия вносила одинаковую сумму городских сборов.

• Первая курия: включала наименьшее число самых богатых горожан.
• Вторая курия: состояла из средних налогоплательщиков.
• Третья курия: объединяла всех остальных.

Несмотря на равное представительство (каждая курия избирала равное количество гласных), доминирование в Думе было гарантировано крупной финансовой и торгово-промышленной буржуазии, поскольку их голоса в первой курии имели наибольший вес. Таким образом, дореволюционные реформы заложили основы самоуправления, но изначально ограничили его демократический потенциал.

Современный этап: Конституционное закрепление 1993 года

В советский период идеи местного самоуправления, основанные на концепциях гражданской автономии, были отвергнуты как противоречащие централизованной системе государства диктатуры пролетариата, а все функции на местах выполнялись местными Советами, являвшимися частью единой системы государственной власти.

Современный этап начался с принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Глава 8 Конституции РФ (ст. 130–133) стала основой для возрождения института местного самоуправления, впервые закрепив его в качестве самостоятельной формы осуществления власти народом.

Ключевым положением стала статья 12 Конституции РФ в первоначальной редакции, которая гласила: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение прямо отражало идеи общественной теории и гарантировало автономию муниципалитетов.

Конституционные основы и правовой статус органов местного самоуправления

Современное муниципальное право России базируется на Конституции РФ и Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а с 2025 года — на ФЗ № 33-ФЗ.

Принцип единства публичной власти (Поправки 2020 года)

Конституционные поправки 2020 года внесли фундаментальные изменения в правовой статус местного самоуправления. Если ранее МСУ было отделено от системы государственной власти (ст. 12), то теперь оно интегрировано в единую систему публичной власти.

Это было юридически закреплено Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, внесшим изменения в статьи 131 и 132 Конституции РФ.

Смысл принципа единства публичной власти заключается в следующем:

1. Координация и взаимодействие: Органы МСУ и органы государственной власти должны взаимодействовать для наиболее эффективного решения задач в интересах населения.
2. Государственный контроль: Усиление вертикали власти и контроля за деятельностью МСУ со стороны федеральных и региональных органов.

Хотя местное самоуправление и интегрировано в единую систему, оно не утратило своей самостоятельности (которая гарантируется ст. 12 Конституции РФ). Уточнение статуса скорее направлено на преодоление «разрывов» между уровнями управления, чем на полное поглощение муниципальной власти государственной. Разве это не означает, что автономия стала скорее функциональной, чем институциональной?

Структура и правовое соотношение муниципальных органов

Структура органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании определяется населением самостоятельно, но в соответствии с типовыми принципами, установленными федеральным законодательством.

Типовая структура включает:

1. Представительный орган (например, Совет депутатов, Муниципальная Дума) — обладает нормотворческими и контрольными функциями.
2. Глава муниципального образования — может быть избираемым населением, либо избираемым представительным органом из своего состава.
3. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган).

Соотношение Главы муниципального образования и Главы местной администрации

Их правовой статус может быть как единым (Глава МО одновременно возглавляет администрацию), так и раздельным (Глава МО — председатель представительного органа, а Глава администрации нанимается по контракту).

• Глава муниципального образования обычно выполняет представительские функции, подписывает нормативные акты и может председательствовать на заседаниях.
• Глава местной администрации является исполнительно-распорядительным органом. Он непосредственно руководит текущей хозяйственной деятельностью, отвечает за исполнение бюджета и муниципальных программ.

Ключевые полномочия органов МСУ

Органы местного самоуправления обладают широким спектром полномочий по решению вопросов местного значения (вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения).

К числу важнейших экономических и финансовых полномочий относятся:

• Самостоятельное управление и распоряжение муниципальной собственностью.
• Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.
• Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.

В соответствии со статьей 15 Налогового кодекса РФ, к местным налогам и сборам, устанавливаемым органами МСУ, относятся:

• Земельный налог.
• Налог на имущество физических лиц.
• Торговый сбор (вводится в установленных законом субъектов РФ городах федерального значения).

Актуальные проблемы и вектор реформы местного самоуправления в России (2025)

Несмотря на конституционное закрепление и развитое законодательство, система местного самоуправления в России сталкивается с рядом хронических проблем, требующих кардинальных решений.

Проблема финансово-экономической автономии и отсутствия концепции

Одной из самых острых проблем является недостаточное финансово-экономическое обеспечение и, как следствие, низкая степень реальной автономии. Конституционная самостоятельность часто оказывается декларативной из-за зависимости муниципальных образований от дотаций из региональных и федерального бюджетов.

Слабость финансовой базы подтверждается статистическими данными. Так, в 2021 году доля доходов местных бюджетов в структуре консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляла всего 31,6%. Это говорит о том, что почти две трети финансовых ресурсов концентрируются на региональном уровне, что ограничивает способность муниципалитетов самостоятельно решать вопросы местного значения. Практическое следствие этого — большинство муниципалитетов вынуждены выполнять лишь делегированные полномочия.

Второй проблемой является отсутствие долгосрочной, стабильной концепции развития МСУ. Частые реформы, направленные на изменение уже установленной системы (например, постоянное «метание» между двухуровневой и одноуровневой моделями), не позволяют институту укрепиться, вызывая правовую нестабильность и снижение эффективности управления.

Анализ Федерального закона № 33-ФЗ от 2025 года: Переход к одноуровневой системе

В ответ на вышеуказанные проблемы и в целях реализации принципа единства публичной власти, был разработан и принят Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который приходит на смену знаменитому ФЗ № 131-ФЗ.

Ключевое нововведение ФЗ № 33-ФЗ — это установление перехода к одноуровневой системе муниципального управления.

Вместо сложной двухуровневой системы (городские и сельские поселения внутри муниципальных районов) новый закон фокусируется на следующих видах муниципальных образований:

• Городские округа.
• Муниципальные округа.
• Внутригородские территории городов федерального значения.

Законодатель установил переходный период до 1 января 2028 года для приведения всех муниципальных образований в соответствие с новой моделью. Цель этого перехода — упростить систему управления, повысить ее эффективность и укрепить финансовую самостоятельность, объединив ресурсы поселений и районов.

Новый закон также принципиально меняет конструкцию полномочий:

1. Непередаваемые полномочия: Функции, которые муниципальное образование должно осуществлять самостоятельно.
2. Передаваемые полномочия: Могут быть переданы на региональный уровень с одновременной передачей финансовых средств.
3. Полномочия, осуществляемые по согласованию с субъектом РФ: Требуют согласования с региональными органами.

Важно отметить, что ФЗ № 33-ФЗ не закрепляет раздельно перечни вопросов местного значения и полномочий для различных видов муниципальных образований (как это было в ФЗ № 131-ФЗ), унифицируя требования к муниципальным и городским округам.

Заключение

Муниципальное право России прошло сложный исторический путь от сословной Земской системы XIX века, основанной на ограниченном хозяйственном самоуправлении, до конституционного института, гарантированного Основным Законом страны. Признание местного самоуправления самостоятельной формой народовластия в 1993 году стало вехой, однако последующее развитие постоянно балансировало между стремлением к автономии и необходимостью государственного контроля.

Интеграция местного самоуправления в единую систему публичной власти (2020 год) и принятие Федерального закона № 33-ФЗ от 2025 года, устанавливающего переход к одноуровневой системе, являются наиболее значимыми шагами последних лет. Эти реформы направлены на повышение управляемости и эффективности, а также на преодоление фрагментации власти. Необходимо, чтобы унификация не привела к потере индивидуальности местного самоуправления.

Успешность текущей реформы, завершение которой запланировано к 2028 году, будет зависеть от трех ключевых факторов:

1. Реальное финансовое обеспечение: Без значительного увеличения доли собственных доходов местных бюджетов (выше текущих 31,6%) финансовая зависимость продолжит ослаблять автономию.
2. Четкое правовое разграничение полномочий: Необходимо избежать дублирования функций между муниципальным уровнем и органами государственной власти субъектов РФ.
3. Развитие форм непосредственной демократии: Внедрение механизмов прямого участия граждан (сходы, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление) необходимо для того, чтобы реформа сохранила сущность МСУ как власти, наиболее приближенной к населению.

Муниципальное право остается динамично развивающейся и комплексной отраслью, отражающей сложный поиск оптимальной модели децентрализации в условиях российского федерализма.

Список использованной литературы

1. Александр II: Великие реформы [Электронный ресурс] // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/ (дата обращения: 30.10.2025).
2. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.
3. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1871.
4. Глава 3. Вопросы местного значения Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 [Видеозапись] // YouTube. URL: https://www.youtube.com/ (дата обращения: 30.10.2025).
5. Глава 8. Местное самоуправление [Электронный ресурс] // Конституция Российской Федерации. URL: http://constitution.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
6. Глава 8. Местное самоуправление [Электронный ресурс] // Конституционный суд Российской Федерации. URL: http://ksrf.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
7. Городовое положение 1892 года заменило прежнюю систему трёхклассных выборов [Электронный ресурс] // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/ (дата обращения: 30.10.2025).
8. Земская реформа, Судебная реформа. Введение в России местного самоуправления, суда присяжных [Электронный ресурс] // History.ru. URL: http://history.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
9. Законопроект об общих принципах организации местного самоуправления в России [Видеозапись] // YouTube. URL: https://www.youtube.com/ (дата обращения: 30.10.2025).
10. Концептуальные проблемы реформы местного самоуправления в России [Электронный ресурс] // Уральская государственная юридическая академия. URL: http://usla.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
11. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.
12. Лазаревский И.М. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., 1903.
13. Муниципальное право РФ: Понятие отрасли муниципального права [Электронный ресурс] // Narod.ru. URL: http://narod.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
14. О некоторых проблемах правового регулирования экономических основ местного самоуправления в современной России [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
15. Органы местного самоуправления: проблемы и перспективы правового регулирования их полномочий [Электронный ресурс] // Siblu.ru. URL: http://siblu.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
16. Теории местного самоуправления [Электронный ресурс] // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/ (дата обращения: 30.10.2025).
17. ТОС — важнейшая форма участия населения в местном самоуправления [Электронный ресурс] // Infourok.ru. URL: http://infourok.ru/ (дата обращения: 30.10.2025).
18. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Видеозапись] // YouTube. URL: https://www.youtube.com/ (дата обращения: 30.10.2025).
19. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. М., 1998.