В правовой системе Российской Федерации на протяжении почти трех десятилетий существовал и в итоге был упразднен целый институт — конституционные (уставные) суды субъектов. Эти уникальные органы, зародившиеся на волне перемен конца 1980-х годов, прошли полный жизненный цикл от идеи до законодательной ликвидации, которая окончательно завершилась к 1 января 2023 года. Их история — это не просто юридический казус, а отражение сложного и противоречивого пути развития российского федерализма.
Было ли упразднение этих судов закономерным итогом их развития или стало следствием усиливающейся политической централизации? Полный анализ их деятельности, от предпосылок создания до причин упадка, позволяет утверждать, что судьба региональной конституционной юстиции тесно вплетена в общую трансформацию федеративных отношений в современной России. Она демонстрирует, как правовой эксперимент, призванный укрепить самостоятельность регионов, столкнулся с системными проблемами и в конечном счете был свернут в рамках общей унификации правового пространства.
Историко-правовые предпосылки для появления региональной юстиции
Идея создания органов конституционного контроля на уровне субъектов не возникла на пустом месте. Первым импульсом стал Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР» 1989 года, который заложил саму возможность учреждения подобных органов в союзных республиках. Эта норма упала на благодатную почву: начало 1990-х годов, ознаменованное «парадом суверенитетов», характеризовалось стремлением регионов к максимальной правовой и политической самостоятельности. В этой атмосфере идея иметь собственный судебный орган для защиты своей конституции (устава) выглядела логичной и востребованной. Первые такие суды начали формироваться еще до принятия действующей Конституции РФ, например, в Дагестане и Якутии в 1992 году.
Окончательную правовую основу для их существования закрепил Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 года. Этот акт официально предоставил субъектам федерации право учреждать собственные конституционные (для республик) или уставные (для краев, областей и других субъектов) суды.
Однако между теоретической возможностью и практической реализацией возник существенный разрыв. Несмотря на то, что конституции и уставы примерно 50 регионов предусматривали создание таких судов, соответствующие законы были приняты лишь в 23-24 субъектах. А реально действующие органы появились и того в меньшем числе — по состоянию на 2020 год, накануне решения об упразднении, они функционировали лишь в 15 регионах. Этот факт демонстрирует, что даже на пике своего развития институт региональной юстиции не стал повсеместным явлением, оставаясь скорее уникальной особенностью отдельных, наиболее активных субъектов.
Функциональное предназначение и практическая роль уставных судов
В тех регионах, где они были созданы и активно работали, конституционные (уставные) суды выполняли ряд критически важных задач, являясь неотъемлемым элементом региональной правовой системы. Их деятельность можно условно разделить на три ключевых направления.
- Нормоконтроль. Это была их основная и важнейшая функция. Суды проверяли соответствие законов субъекта РФ, нормативных актов региональных органов исполнительной власти и актов органов местного самоуправления основному закону региона — его конституции или уставу. На практике это означало возможность отмены, например, незаконно введенных региональных сборов или нормативных положений, необоснованно ограничивающих права граждан на территории субъекта.
- Толкование. Суды давали официальные разъяснения положений конституции (устава) субъекта. Это помогало устранять правовые коллизии и двусмысленность в региональном законодательстве, обеспечивая его единообразное понимание и применение всеми органами власти и должностными лицами.
- Разрешение споров о компетенции. Некоторые суды были наделены полномочиями рассматривать споры о разграничении полномочий между различными ветвями власти внутри региона (например, между губернатором и законодательным собранием) или между органами власти субъекта и органами местного самоуправления.
Благодаря этим функциям, региональные суды становились важной частью системы «сдержек и противовесов» на местном уровне. Они выступали в качестве независимого арбитра, способного ограничить произвол исполнительной или законодательной власти и обеспечить верховенство права в регионе. Кроме того, сам факт их существования и деятельности способствовал развитию правовой культуры, утверждению идей конституционализма и повышению уровня правовой защищенности граждан в субъектах федерации.
Факторы неэффективности и предпосылки к упразднению
Несмотря на важную теоретическую роль, на практике институт региональной конституционной юстиции столкнулся с целым комплексом проблем, которые в итоге и привели к его ликвидации. Эти факторы можно сгруппировать по нескольким направлениям.
- Экономический фактор. Содержание судебного аппарата, включая судей и их помощников, обходилось региональным бюджетам в значительные суммы. При этом загрузка судов часто была крайне низкой. Например, в 2015 году конституционные суды в Чечне и Туве не вынесли ни одного решения, однако на их содержание были потрачены десятки миллионов рублей. Такая ситуация создавала почву для обвинений в неэффективном расходовании бюджетных средств.
- Политический фактор. Суды находились в сильной зависимости от тех региональных властей, которые их финансировали и формировали. Это создавало риски для их независимости. Ярким примером стала ситуация в Челябинской области, где уставный суд был упразднен в 2014 году вскоре после того, как принял решение, невыгодное для областных властей. Региональные элиты зачастую не были заинтересованы в существовании еще одного «контролера».
- Юридический фактор. Авторитет региональных судов подрывался тем, что их решения неоднократно отменялись федеральным Конституционным Судом. Это ставило под сомнение как компетентность региональных судей, так и саму целесообразность существования отдельной инстанции, решения которой не являются окончательными.
- Системный фактор. Отсутствие единого федерального стандарта деятельности и четкого правового регулирования привело к большой асимметрии. В одних регионах суды были активны и влиятельны, в других — существовали лишь номинально. Эта «пестрота» нарушала единство судебной системы страны и создавала неравные условия для защиты прав граждан в разных частях федерации.
Совокупность этих проблем — высокая стоимость при низкой загрузке, политическая зависимость, подрыв авторитета и отсутствие системного единства — создала благодатную почву для принятия решения о полном упразднении данного правового института.
Законодательная ликвидация как финал правового эксперимента
Накопившиеся проблемы и общий курс на централизацию и унификацию правовой системы сделали упразднение региональных судов вопросом времени. Формальная точка в их истории была поставлена в декабре 2020 года с принятием Федерального конституционного закона № 7-ФКЗ. Этот документ предписал ликвидировать все конституционные (уставные) суды субъектов РФ в срок до 1 января 2023 года.
Официальные причины, озвученные законодателем, полностью совпали с проблемами, которые обсуждались годами: необходимость экономии бюджетных средств, низкая эффективность и малая загруженность многих судов, а также стремление к унификации судебной системы в соответствии с обновленной Конституцией РФ, которая не предусматривала такие суды в своем перечне.
В качестве альтернативы регионам было предложено создавать конституционные (уставные) советы при законодательных органах. Однако этот механизм не является равноценной заменой. Во-первых, их создание является правом, а не обязанностью региона. Во-вторых, эти советы являются не судебными, а консультативными органами, и их решения, как правило, носят лишь рекомендательный характер. Таким образом, произошла не реформа, а именно ликвидация института независимой региональной судебной власти.
Заключение и правовое наследие
Возвращаясь к вопросу, поставленному в начале: был ли институт региональной конституционной юстиции ошибкой? Однозначного ответа нет. С одной стороны, его упразднение выглядит закономерным финалом, обусловленным внутренними противоречиями, низкой эффективностью в ряде регионов и общей тенденцией к централизации.
С другой стороны, почти тридцатилетняя история этих судов стала важным и ценным опытом для российской правовой системы. В лучших своих проявлениях они были реальным инструментом защиты прав граждан, способствовали утверждению верховенства права и конституционных ценностей на региональном уровне. Они стали уникальным полигоном для отработки механизмов федерализма и системы «сдержек и противовесов» вне федерального центра. Поэтому история конституционных и уставных судов — это не столько история неудачи, сколько ценный практический урок о невероятной сложности построения по-настоящему сбалансированной и эффективной федеративной правовой системы.