Эволюция бюджетного прогнозирования в Российской Федерации: анализ теоретических и практических изменений в условиях Бюджетирования, Ориентированного на Результат (БОР)

Введение: Актуальность бюджетной реформы и структура исследования

В условиях глобальной экономической нестабильности и необходимости повышения эффективности государственных расходов, управление государственными финансами претерпевает постоянную трансформацию. Российская Федерация, начиная с середины 2000-х годов, активно проводит реформу бюджетного процесса, ключевым элементом которой стал переход к Бюджетированию, Ориентированному на Результат (БОР), или, что равнозначно в российской практике, к программно-целевому методу. Эта реформа фундаментально изменила подход не только к текущему планированию, но и к долгосрочному бюджетному прогнозированию.

Традиционное бюджетное прогнозирование, сосредоточенное преимущественно на экстраполяции объемов финансирования по статьям расходов, оказалось неспособно обеспечить стратегическую связь между выделяемыми ресурсами и конечными целями социально-экономического развития. Внедрение БОР потребовало принципиально новых методологических и институциональных решений, которое привело к смене парадигмы.

Целью настоящего академического эссе является детальная характеристика теоретических и практических изменений в системе бюджетного прогнозирования Российской Федерации, обусловленных реформой БОР. В работе будет проанализирована нормативно-правовая база, рассмотрена эволюция методологии и инструментария, а также выявлены ключевые проблемы и нерешенные задачи, сохраняющие свою актуальность для российской финансовой системы на текущем этапе.

Концептуальные основы реформы: Принципиальное отличие БОР от традиционного подхода

Ключевой тезис: БОР смещает фокус с контроля затрат на достижение стратегических целей и показателей эффективности.

Реформа государственных финансов в России, равно как и в большинстве развитых стран, была вызвана осознанием неэффективности классического сметного подхода, при котором бюджетные средства выделялись преимущественно на содержание учреждений и выполнение функций, а не на достижение конкретных, измеримых результатов. Бюджетное прогнозирование в рамках БОР перестает быть чисто финансовым упражнением и трансформируется в элемент стратегического управления.

БОР и «Управление по результатам» в государственном секторе РФ

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой систему организации бюджетного процесса, при которой распределение бюджетных ассигнований и планирование расходов осуществляются в непосредственной связи с ожидаемыми (или уже достигнутыми) результатами. БОР является ядром более широкой концепции — Управления по результатам (УПР) в государственном секторе.

Институционализация УПР в Российской Федерации началась с принятия Распоряжения Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, утвердившего Концепцию административной реформы. Этот документ закрепил необходимость повышения эффективности государственного управления, что напрямую требовало перестройки бюджетного процесса с целью обеспечения прозрачности и подотчетности за использование публичных средств. Фактически, БОР — это финансовый механизм, который обеспечивает реализацию стратегических целей, заложенных в государственных программах, а значит, без него стратегическое планирование останется нереализованным на практике.

Сравнительный анализ: Сметный (Традиционный) vs. Программно-целевой (БОР) подходы

Принципиальное отличие, которое оказало наибольшее влияние на методологию бюджетного прогнозирования, заключается в смене парадигмы оценки:

Критерий сравнения	Традиционный (Сметный) подход	Программно-целевой (БОР) подход
Объект прогнозирования	Объемы ресурсов (инпуты) и их распределение по статьям (сметам).	Достижение конечных результатов (аутпуты и ауткомы) и стоимость их достижения.
Основной вопрос	Сколько денег потрачено?	Насколько эффективно достигнуты поставленные цели?
Временной горизонт	Краткосрочное планирование (один год) с экстраполяцией.	Долгосрочное прогнозирование (12 лет и более), интегрированное со стратегией.
Акцент в прогнозировании	Фиксация затрат, исторический подход.	Обоснование потребности в ресурсах для выполнения стратегической программы.
Прозрачность	Низкая (сложно проследить связь между расходом и эффектом).	Высокая (необходимость открытого расчета показателей эффективности).

Бюджетное прогнозирование в условиях БОР становится вариативным, требующим оценки потенциальных объемов финансового обеспечения, исходя из целевых показателей государственных программ, а не только из текущих объемов финансирования. Если мы не прогнозируем результаты, то как мы можем контролировать эффективность государственных инвестиций?

Нормативно-правовое и институциональное закрепление долгосрочного бюджетного прогнозирования в РФ

Ключевой тезис: Анализ правовой основы прогнозирования, обусловленной необходимостью долгосрочной сбалансированности и устойчивости.

Переход к программно-целевому методу невозможно было осуществить без законодательного закрепления инструментов долгосрочного прогнозирования. Эта необходимость была продиктована стремлением обеспечить устойчивость бюджетной системы и повысить качество стратегического планирования.

Историческая необходимость и директивные основы

Исторически, директивная необходимость разработки долгосрочных документов впервые была четко сформулирована в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13 июня 2013 года «О бюджетной политике в 2014-2016 годах». В нем Президент указал на ключевую задачу — обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, что требовало смещения акцента с трехлетнего планирования на более длительный горизонт. Это стало отправной точкой для законодательных изменений.

Центральная роль Бюджетного кодекса РФ (БК РФ)

Правовую основу для нового формата бюджетного прогнозирования заложил Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ).

1. Статья 170.1 БК РФ. Долгосрочное бюджетное планирование.
   Эта статья является ключевой для институционализации долгосрочного прогнозирования. Она устанавливает, что Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период является документом, содержащим прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов, а также показатели финансового обеспечения национальных проектов и государственных программ.
   • Горизонт прогноза: Бюджетный прогноз разрабатывается каждые три года на период двенадцать и более лет. Это требование заставляет финансовые органы выходить за рамки стандартного трехлетнего планирования и моделировать структурные изменения в экономике и бюджете.
   • Основа прогноза: Прогноз разрабатывается на основе Прогноза социально-экономического развития (ПСЭР) на соответствующий период.
2. Статья 173 БК РФ. Прогноз социально-экономического развития.
   Данная статья регламентирует, что ПСЭР, являющийся макроэкономической основой для бюджетного прогнозирования, должен разрабатываться на период не менее трех лет. В условиях долгосрочного бюджетного планирования ПСЭР также должен быть расширен до долгосрочного горизонта (12+ лет), обеспечивая сценарную основу для расчета доходов и расходов.

Порядок разработки, утверждения и структура Бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период детализированы в Постановлении Правительства Российской Федерации от 31 августа 2015 г. № 914.

Практическое применение: Документы долгосрочного планирования

Результатом реализации требований БК РФ стал выход конкретных документов долгосрочного планирования, таких как Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года. Этот документ демонстрирует практическое применение программно-целевого подхода, так как он не просто экстраполирует доходы и расходы, но и содержит оценку долгосрочных финансовых потребностей для выполнения ключевых национальных проектов и государственных программ.

Изменение методологии и инструментария бюджетного прогнозирования под влиянием БОР

Ключевой тезис: Внедрение БОР привело к сценарному подходу, интеграции с госпрограммами и унификации методик расчета доходов.

Переход к БОР потребовал существенной модификации традиционных методов прогнозирования, замены детерминированного подхода на вариативный, а также введения новых инструментов, обеспечивающих связь между расходами и конечными стратегическими целями.

Интеграция с программно-целевым методом и стратегическим планированием

БОР диктует, что долгосрочное бюджетное прогнозирование должно обеспечивать оценку потенциальных объемов финансового обеспечения отдельных направлений государственной политики. Это означает, что бюджетный прогноз не может существовать отдельно от государственных программ Российской Федерации.

1. Связь «Программа — Бюджет»: Долгосрочный прогноз должен содержать финансовые показатели (лимиты) на исполнение государственных программ. Прогнозирование расходов теперь базируется не на предыдущих сметах, а на стоимости достижения запланированных показателей эффективности (индикаторов).
2. Учет инвестиционных обязательств: Для повышения качества и точности прогнозирования капитальных расходов введена необходимость обязательного учета сведений из реестра объектов капитального строительства. Это критически важное практическое изменение, поскольку позволяет полно и достоверно учитывать долгосрочные инвестиционные обязательства федерального бюджета, избегая разрывов между плановыми и фактическими потребностями.

Эволюция методов прогнозирования доходов и расходов

В условиях БОР методология прогнозирования стала более аналитической и вариативной.

Сценарный подход: Бюджетное прогнозирование теперь ведется путем разработки различных вариантов развития бюджета (например, базовый, консервативный, целевой). Их анализ и обоснование позволяют оценить устойчивость бюджетной системы к макроэкономическим шокам и выбрать наиболее вероятный сценарий, что является кардинальным отличием от детерминированного сметного планирования.

Методы прогнозирования доходов (ст. 174.1 БК РФ): Основой прогнозирования доходов остается ПСЭР и действующее налоговое законодательство. Однако ключевым инструментом стало применение метода экономических коэффициентов (или прямого расчета), который включает:

1. Метод фиксированной доли: Это разновидность прямого расчета, когда прогноз поступлений определенного вида налоговых или неналоговых доходов строится на основе прогнозного значения ключевого макроэкономического показателя (например, ВВП для федерального бюджета или ВРП для регионального) и расчетного коэффициента (доли) поступлений этого дохода в данном показателе.
   • Пример расчета (общий вид):

Доходᵢ = Kᵢ × ВВП (или ВРП)

Где:

• Доходᵢ — прогнозный объем поступлений i-го вида дохода.
• Kᵢ — прогнозируемый коэффициент (доля) i-го дохода в ВВП (или ВРП).
• ВВП (ВРП) — прогнозное значение валового внутреннего продукта (или валового регионального продукта).

Этот метод позволяет связать динамику бюджетных доходов с общим состоянием экономики, повышая обоснованность прогноза по сравнению с простой экстраполяцией.

Унификация и консолидация методик: Приказ ФНС 2024 года

Одним из важнейших шагов по унификации инструментария стало недавнее изменение в регулировании прогнозирования налоговых поступлений.

С 1 июля 2024 года в силу вступил обновленный Приказ ФНС России от 18.07.2024 N ЕД-7-1/565@, который утвердил новую Методику прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы РФ.

Ключевое изменение: Обновленная методика ФНС обеспечивает консолидацию ранее существовавших отдельных методик прогнозирования поступлений доходов в консолидированный бюджет РФ и в государственные внебюджетные фонды в единый, унифицированный документ. Этот шаг направлен на устранение методологических разночтений, повышение согласованности и точности прогнозов, что является прямым требованием, обусловленным сложностью программно-целевого прогнозирования.

Аналитическая часть: Проблемы и нерешенные задачи в бюджетном прогнозировании в условиях БОР

Несмотря на значительный прогресс в реформировании нормативной базы и методологии, переход к БОР как системе стратегического прогнозирования сталкивается с рядом системных недостатков, многие из которых носят институциональный и управленческий характер. Насколько эффективно внедряются новые, более сложные механизмы управления?

Ограниченное встраивание долгосрочных прогнозов в бюджетный цикл

Актуальной проблемой остается формальный характер долгосрочных бюджетных прогнозов. В отечественной практике долгосрочные бюджетные прогнозы (на 12+ лет) до сих пор находятся на пути полноценного встраивания в оперативный бюджетный и политический процесс.

Часто рассчитанные значения финансового обеспечения государственных программ, заложенные в федеральном долгосрочном бюджетном прогнозе (ДБП), не всегда используются или игнорируются при формировании трехлетнего бюджета. Это приводит к потере связи между стратегией и оперативным планированием: прогноз, который должен служить ориентиром для среднесрочного планирования, становится лишь техническим документом, созданным для выполнения законодательных требований. И что из этого следует? Фактически, мы получаем два параллельных процесса: стратегический прогноз, который лежит на бумаге, и оперативное планирование, которое продолжает ориентироваться на краткосрочные тактические цели.

Проблемы прозрачности и реализации на субфедеральном уровне

Наиболее критичные недостатки проявляются на уровне субъектов Российской Федерации.

1. Формальность регионального прогнозирования: Для многих субъектов РФ долгосрочные бюджетные прогнозы носят условный или формальный характер. Они разрабатываются преимущественно в целях выполнения федерального бюджетного законодательства (ст. 170.1 БК РФ), но не используются как реальный инструмент управления ресурсами.
2. Отсутствие вариативности: Одной из целей БОР является переход к сценарному прогнозированию. Однако, по данным аналитики Минфина РФ (2020 год), только около 27% субъектов РФ соответствовали требованию о разработке бюджетного прогноза с учетом нескольких вариантов прогноза социально-экономического развития. Это указывает на то, что большинство регионов по-прежнему придерживаются детерминированного, упрощенного подхода.
3. Ограниченное раскрытие методологии: Актуальной проблемой, снижающей прозрачность и качество прогнозирования, является ограниченное раскрытие методологии расчета параметров бюджетной системы в долгосрочном периоде, особенно на субфедеральном уровне. Отсутствие четкой и унифицированной методологии оценки параметров прогноза мешает общественному контролю и аналитической работе.

Долгосрочная перспектива: Горизонт прогнозирования 30+ лет

Несмотря на внедрение 12-летнего горизонта, мировая практика, в частности опыт стран ОЭСР, показывает необходимость еще более длительного прогнозирования. Задача построения долгосрочного прогноза на перспективу 30 лет и более зафиксирована в документах Минфина РФ (например, в Бюджетном прогнозе до 2036 года) как стратегическая цель.

Такой горизонт позволяет моделировать и учитывать влияние долгосрочных структурных шоков (демографические изменения, климатические риски, технологические прорывы) на устойчивость пенсионной, социальной и налоговой систем. Достижение этой цели требует дальнейшего совершенствования эконометрических моделей и полной интеграции бюджетного прогнозирования с демографическими и макроэкономическими моделями. Какой важный нюанс здесь упускается? Чем дольше горизонт, тем выше должна быть точность и детализация входных макроэкономических данных, иначе прогноз превратится в чистую гипотезу.

Заключение

Реформа бюджетного процесса и внедрение Бюджетирования, Ориентированного на Результат, кардинально трансформировали бюджетное прогнозирование в Р��ссийской Федерации. Процесс, который ранее носил инпут-ориентированный и преимущественно сметный характер, стал стратегическим, основанным на нормах Бюджетного кодекса РФ (ст. 170.1, 174.1) и требующим сложного методологического аппарата.

Ключевыми достижениями реформы стали:

1. Институциональное закрепление долгосрочного прогнозирования (12+ лет).
2. Переход к программно-целевому подходу, увязывающему расходы с показателями эффективности государственных программ.
3. Внедрение сценарного (вариативного) прогнозирования.
4. Унификация методик расчета доходов (Приказ ФНС 2024 года).

Однако сохраняются системные вызовы. Главный из них — преодоление формализма, особенно на региональном уровне, где качество и аналитическая глубина прогнозов зачастую низки (лишь 27% регионов используют вариативный подход). Ключевой задачей для дальнейшего развития бюджетного прогнозирования в условиях БОР остается повышение его аналитического качества, обеспечение полной прозрачности методологий и, самое важное, превращение долгосрочных прогнозов из технических документов в реальные инструменты, направляющие оперативное бюджетное планирование, поскольку без этого невозможно обеспечить подлинную долгосрочную устойчивость бюджетной системы.

Список использованной литературы

1. Ананенко С. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных целевых показателей // Финансы. 2007. № 9.
2. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. 2006. № 9.
3. Бюджетирование, ориентированное на результат : текст научной статьи // Cyberleninka. URL: [URL скрыт] (дата обращения: 22.10.2025).
4. Бюджетирование, ориентированное на результат: стратегии и перспективы : текст научной статьи // Cyberleninka. URL: [URL скрыт] (дата обращения: 22.10.2025).
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (с изм. и доп.) // Гарант. URL: [URL скрыт] (дата обращения: 22.10.2025).
6. Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года // Министерство финансов РФ. URL: [URL скрыт] (дата обращения: 22.10.2025).
7. Долгосрочное бюджетное прогнозирование: национальный и региональный аспекты : текст научной статьи // Cyberleninka. URL: [URL скрыт] (дата обращения: 22.10.2025).
8. Лавров А. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3. С. 9.
9. Май В. Итоги 2003 года и итоги четырехлетия: политика против экономики // Вопросы экономики. 2004. № 3. С. 22.
10. Подходы к построению и использованию модели долгосрочного бюджетного прогноза на региональном уровне // Финансовый журнал. 2022. Т. 14. № 2. URL: [URL скрыт] (дата обращения: 22.10.2025).
11. Приказ Федеральной налоговой службы от 18 июля 2024 г. № ЕД-7-1/565@ “Об утверждении Методики прогнозирования поступлений доходов…” // Гарант. URL: [URL скрыт] (дата обращения: 22.10.2025).
12. Федина Г.М. Новации в бюджетном законодательстве // Учет в бюджетных учреждениях. 2009. № 7.