От Федеральных Округов к Агломерациям: Анализ Перспектив Пространственного Развития России

Дискуссия о будущем пространственного развития России сегодня выходит на новый уровень, сталкивая две, казалось бы, взаимоисключающие концепции: устоявшуюся, но в значительной мере формальную систему федеральных округов и динамично развивающуюся, но пока слабо институционализированную модель крупных городских агломераций. В то время как существующие 83 федеральных округа (число субъектов РФ) с их восемью надрегиональными объединениями продолжают выполнять координирующие функции в рамках президентской вертикали, идея создания 20 мощных агломерационных центров все чаще рассматривается как ключевой драйвер социально-экономического роста и модернизации страны. Эта дилемма ставит перед нами ряд фундаментальных вопросов: насколько текущая административно-территориальная структура отвечает вызовам XXI века? Смогут ли агломерации стать подлинными полюсами роста, способными обеспечить равномерное и устойчивое развитие обширных территорий? Настоящее аналитическое эссе призвано дать исчерпывающие ответы, представив всесторонний анализ перспектив перехода от федеральных округов к новой, агломерационной модели пространственной организации, с акцентом на выявление преимуществ, недостатков, а также правовых и организационных механизмов ее реализации.

Теоретические Основы и Исторический Контекст Урбанизации и Пространственного Развития в России

Для того чтобы осмыслить перспективы радикальной трансформации пространственного устройства страны, необходимо прежде всего обратиться к фундаментальным понятиям, определяющим эту дискуссию, и проследить исторический путь, который привел Россию к текущей конфигурации административно-территориального деления. Это позволяет не только понять глубинные причины текущих проблем, но и избежать повторения ошибок прошлого, максимально эффективно используя накопленный опыт.

Определение ключевых терминов: агломерация, федеральный округ, территориальное планирование, региональная политика, урбанизация

В основе любой масштабной реформы лежит терминологическая ясность. В контексте пространственного развития России ключевыми понятиями являются:

• Городская агломерация — это не просто сумма городов, а сложная, динамично развивающаяся пространственная группировка поселений, тесно связанных между собой. Эти связи охватывают производственную кооперацию, ежедневные трудовые маятниковые миграции, культурно-бытовое обслуживание и рекреационные потоки. В российских реалиях преобладают моноцентрические агломерации, где вся система формируется вокруг одного доминирующего города-ядра, чье влияние распространяется на всю его пригородную зону, создавая единое экономическое и социальное пространство.
• Федеральные округа Российской Федерации — это уникальные административно-территориальные образования, которые, в отличие от субъектов РФ, не предусмотрены Конституцией как часть административно-территориального деления. Они представляют собой макрорегионы, объединяющие субъекты РФ, и управляются через полномочных представителей Президента. Их главная функция — укрепление президентской вертикали власти и координация деятельности федеральных органов на местах.
• Территориальное планирование — это стратегический инструмент, направленный на обеспечение устойчивого развития территорий. Оно предполагает определение функционального назначения земель, исходя из комплексного анализа социальных, экономических, экологических и иных факторов, а также планирование развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Это процесс формирования будущего пространственного облика.
• Региональная политика — это комплексная система целей и задач, которые ставят перед собой органы государственной власти для управления политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны. Она включает в себя разработку и реализацию механизмов, направленных на снижение региональных диспропорций, стимулирование роста и улучшение качества жизни населения в различных частях страны.
• Урбанизация — это многогранный процесс, отражающий повышение роли городов и городской культуры в развитии общества. Он проявляется не только в увеличении численности городского населения по сравнению с сельским, но и в распространении городских ценностей, образа жизни и культурных образцов за пределы городских центров.

История административно-территориального деления и создания федеральных округов в РФ

Путь России к ее нынешнему административно-территориальному устройству был долгим и извилистым, отмеченным многочисленными реформами и адаптациями к изменяющимся политическим и экономическим реалиям. Система федеральных округов — сравнительно недавнее, но крайне значимое нововведение в этой истории.

До распада СССР административно-территориальное деление опиралось на советские принципы, где республики, края, области и автономные образования имели четко определенные границы и полномочия. С обретением суверенитета в 1990-е годы возникла острая необходимость в укреплении федеральной вертикали и предотвращении центробежных тенденций.

Именно в этом контексте, 13 мая 2000 года, Указом Президента России В. В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» было создано семь федеральных округов. Изначально это были: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Главной целью их создания было не столько изменение административно-территориального деления как такового, сколько повышение эффективности президентской власти в регионах и упрочение российского федерализма. Полномочные представители Президента в федеральных округах стали ключевыми фигурами в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и контроле за исполнением федерального законодательства.

Однако система федеральных округов не оставалась статичной. За прошедшие два десятилетия она претерпела ряд изменений, отражающих динамику политических и геополитических процессов:

• 2010 год: Из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ, что увеличило их общее количество до восьми. Это решение было продиктовано необходимостью усиления государственного управления в сложном и чувствительном регионе.
• 2014 год: После воссоединения Крыма с Россией был образован Крымский федеральный округ. Однако его существование оказалось недолгим: в 2016 году он был включен в состав Южного федерального округа, что вернуло общее число округов к восьми.
• 2018 год: Республика Бурятия и Забайкальский край были переведены из Сибирского федерального округа в Дальневосточный федеральный округ. Это решение имело целью усиление Дальнего Востока, привлечение инвестиций и комплексное развитие региона.

Эти изменения демонстрируют, что федеральные округа являются гибким инструментом государственного управления, способным адаптироваться к изменяющимся условиям. Однако их основное назначение всегда оставалось неизменным: служить механизмом президентской вертикали, а не полноценными территориальными образованиями, способными стать самостоятельными драйверами пространственного развития или центрами притяжения для формирования агломераций.

Федеральные Округа: Функции, Проблемы и Ограничения для Современного Развития

Современная система управления в России, опирающаяся на федеральные округа, представляет собой сложный механизм, который, с одной стороны, обеспечивает централизацию власти и координацию действий, а с другой — сталкивается с рядом системных проблем, препятствующих эффективному пространственному развитию. Можно ли утверждать, что текущая модель, созданная для стабилизации, теперь сама стала барьером для прогресса?

Основные функции и полномочия федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ

Истинная природа федеральных округов кроется в их функционале. Они были созданы не для того, чтобы укрупнять регионы в административно-территориальном смысле, а для укрупнения структур президентской вертикали в территориях. Это был стратегический шаг для повышения эффективности власти, усиления контроля над региональными элитами и упрочения федерализма после турбулентных 1990-х годов.

Центральной фигурой в этой системе является Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Он не является главой региона или руководителем органа исполнительной власти в традиционном понимании, а скорее представляет собой «око государево» — прямого представителя Президента и сотрудника Администрации Президента. Его основные функции включают:

• Контроль и надзор: Обеспечение контроля за исполнением федерального законодательства и указов Президента на территории округа.
• Координация: Координация деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств.
• Кадровая политика: Участие в формировании кадрового резерва и согласовании назначений на ключевые федеральные должности в округе.
• Информационно-аналитическая работа: Сбор и анализ информации о социально-политической и экономической ситуации в регионах округа.

Важно отметить, что руководство округов, хоть и главенствует над входящими субъектами через соответствующие ведомственные полномочия в федеральных ведомствах, не имеет конституционных полномочий как самостоятельная единица административно-территориального деления. Это делает их скорее инструментом политического контроля, нежели платформой для самостоятельного экономического или социального развития.

На 1 января 2023 года население Российской Федерации (без учета ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей) составило 146 447 424 человека. Федеральные округа значительно различаются по численности населения и экономическому потенциалу. Например, Центральный федеральный округ является абсолютным лидером по численности населения, составляя 40 240 256 человек, что почти в три раза больше, чем, например, в Сибирском федеральном округе с его 16 645 802 жителями (11,37% от общей численности населения России). Эти диспропорции, в сочетании с фокусом на вертикали власти, создают серьезные ограничения для горизонтального взаимодействия и развития.

Несоответствие федеральных округов задачам современного пространственного планирования

Архитектура федеральных округов, разработанная для стабилизации и централизации власти, оказалась менее приспособленной к решению задач современного пространственного планирования и развития агломераций. Их главные проблемы в этом контексте:

• Отсутствие правосубъектности: Федеральные округа не являются юридическими лицами, не обладают собственными бюджетами и не могут напрямую заключать соглашения или реализовывать проекты по развитию инфраструктуры, пересекающей границы субъектов РФ. Это делает их неэффективными для координации комплексных проектов агломерационного развития, требующих совместных усилий нескольких муниципалитетов и регионов.
• Фокус на вертикали, а не на горизонтали: Основная деятельность полномочных представителей Президента направлена на обеспечение исполнения федеральных решений и контроль, а не на стимулирование межмуниципального сотрудничества или формирование интегрированных экономических пространств. Этот «вертикальный» подход игнорирует естественные экономические и социальные связи, формирующиеся вокруг крупных городских центров.
• Административные барьеры: Границы федеральных округов часто искусственно разрезают зоны естественного экономического тяготения и трудовой миграции, препятствуя формированию функциональных агломераций. Вместо того чтобы облегчать, они усложняют процесс координации между регионами, входящими в разные федеральные округа, но являющимися частью одной агломерации.
• Проблема малых городов: В условиях активной урбанизации и концентрации ресурсов в крупных центрах, малые города и сельские территории, не входящие в зоны влияния агломераций, сталкиваются с риском деградации. Федеральные округа не предлагают адекватных механизмов для оптимизации социальных объектов или создания новых экономических возможностей в этих территориях. Например, при плотности населения в Сибирском федеральном округе всего 3,8 чел./км² и доле городского населения 75%, большая часть территории остается малонаселенной и слаборазвитой, что усугубляет социально-экономическую дифференциацию.

Проблемы административно-территориального устройства и их влияние на региональное развитие

Существующая система административно-территориального деления, дополненная федеральными округами, создает ряд фундаментальных ограничений для гибкого и эффективного управления региональным развитием:

• Раздробленность и сложность управления: Наличие большого числа субъектов РФ (83), каждый со своей спецификой, бюджетом и административным аппаратом, затрудняет проведение единой региональной политики. Федеральные округа частично решают проблему координации, но не устраняют базовую раздробленность.
• Бюрократические барьеры: Реализация крупных инфраструктурных проектов, трансграничных для субъектов РФ, требует согласования с множеством региональных и федеральных ведомств, что замедляет процессы и увеличивает издержки.
• Отсутствие фокуса на функциональных зонах: Нынешнее деление ориентировано на исторические и политические границы, а не на реальные экономические и социальные связи. Это приводит к тому, что активно развивающиеся городские агломерации вынуждены функционировать в рамках устаревших административных границ, что препятствует их оптимальному развитию.
• Неравномерность развития: Несмотря на попытки региональной политики по выравниванию, существуют огромные диспропорции в социально-экономическом развитии между субъектами РФ. Так, Приволжский федеральный округ, занимая второе место по численности населения (28 683 247 человек), все еще значительно отстает от Центрального округа по объему ВРП и инвестициям. Федеральные округа, в их нынешнем виде, не обладают достаточными инструментами для системного решения этих диспропорций.

Таким образом, система федеральных округов, созданная для стабилизации политической системы, достигла своих целей, но оказалась недостаточно гибкой и функциональной для решения задач современного пространственного развития. Она не способствует формированию естественных экономических узлов, каковыми являются агломерации, и создает барьеры для межмуниципального и межрегионального сотрудничества, что ставит под вопрос ее адекватность в долгосрочной перспективе.

Агломерации как Драйверы Развития: Преимущества и Мировой Опыт

Переход к модели крупных агломераций в России — это не просто административная реформа, а стратегический вектор развития, способный трансформировать экономический ландшафт страны. Теоретическое обоснование этой концепции уходит корнями в теорию полюсов роста Ф. Перру, которая затем была развита Ж. Будвилем. Перру утверждал, что развитие экономики неравномерно и концентрируется в определённых отраслях и предприятиях, становящихся «полюсами» притяжения ресурсов. Будвиль же перенес эту идею на географическое пространство, показав, что полюсами роста могут быть не только отрасли, но и конкретные территории — населённые пункты, генерирующие инновации и прогресс. Именно городские агломерации и являются такими территориальными полюсами.

Социально-экономические преимущества агломерационного развития

Формирование крупных агломераций открывает перед страной широкий спектр социально-экономических преимуществ, способных радикально улучшить качество жизни населения и стимулировать экономический рост:

• Расширение доступа к благам и возможностям: Жители агломерации получают значительно более широкий доступ к разнообразным товарам и услугам (от специализированной медицины до уникальных образовательных программ), качественным местам приложения труда, обучения и отдыха. Это приводит к повышению уровня жизни и удовлетворенности населения.
• Рост экономической активности: Агломерации являются естественными центрами экономической активности. Концентрация населения, предприятий и инфраструктуры создает эффект масштаба и синергии, который выражается в росте производства, увеличении налоговых поступлений и привлечении инвестиций.
• Выравнивание социальных стандартов: Развитие единой системы образовательного, культурного и медицинского пространства в рамках агломерации позволяет нивелировать социальное неравенство между центральными и периферийными районами. Перенос части производств и объектов социальной инфраструктуры за пределы городов-ядер делает пригородные районы более привлекательными для проживания и работы.
• Повышение инвестиционной привлекательности: Высокая концентрация научно-производственного и кадрового потенциала, а также оптимизация расходов на административное управление делают агломерацио��ные территории исключительно привлекательными для инвесторов. Здесь легче найти квалифицированные кадры, доступ к развитой инфраструктуре и обширный рынок сбыта.
• Устойчивость в кризисные периоды: Благодаря высокому уровню диверсифицированности экономики и развитой инфраструктуре, агломерации обладают большей устойчивостью к экономическим шокам и сложным рыночным условиям. Разнообразие отраслей и специализаций позволяет компенсировать спад в одних секторах ростом в других.
• Формирование рыночной инфраструктуры: Агломерации создают наиболее благоприятные условия для развития рыночной инфраструктуры — банковского сектора, консалтинговых услуг, логистических центров, специализированных торговых площадок. Здесь быстрее появляются новые экономические взаимоотношения и формируется конкурентная среда.

Роль агломераций в инновационном развитии и повышении конкурентоспособности

В современном мире, основанном на знаниях и технологиях, инновации являются ключевым фактором конкурентоспособности. Агломерации выступают в роли инкубаторов инноваций и катализаторов технологического прогресса:

• Концентрация научно-производственного потенциала: В крупных городах сосредоточены ведущие университеты, научно-исследовательские институты, инновационные компании. Эта концентрация создает уникальную среду для обмена знаниями, коллаборации и возникновения прорывных идей.
• Кадровый потенциал: Агломерации привлекают высококвалифицированных специалистов, формируя обширный рынок труда для инновационных отраслей. Здесь легче найти таланты, необходимые для развития передовых технологий.
• Обмен опытом и синергия: Объединение множества компаний из различных отраслей экономики в рамках агломерации способствует активному обмену опытом, появлению новых бизнес-моделей и созданию синергетического эффекта, когда сумма частей превосходит целое.
• Инновационные экосистемы: Агломерации становятся платформами для формирования инновационных экосистем, включающих стартапы, инвесторов, бизнес-инкубаторы, технопарки и государственные программы поддержки.
• Повышение конкурентоспособности предприятий: В условиях агломерации предприятия получают доступ к более широкому кругу поставщиков, потребителей, квалифицированных кадров и информационных ресурсов, что позволяет им быть более конкурентоспособными как на внутреннем, так и на мировом рынках.

Как отмечается в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанном Минэкономразвития и утвержденном Правительством РФ в 2013 году, основным направлением пространственного развития России станет увеличение насыщенности человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов в больших городах и создание двадцати агломераций с численностью населения более 1 млн. человек. Это является официальным признанием стратегической важности агломераций для будущего страны. Более поздние инициативы, такие как перечень инициатив социально-экономического развития до 2030 года (Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2021 года № 2816-р), даже предлагают создать условия для интенсивного экономического развития 41 крупной агломерации, что свидетельствует о растущем понимании их роли.

Мировой опыт формирования и управления городскими агломерациями

Опыт других стран в формировании и управлении агломерациями дает ценные уроки для России. Мировые примеры показывают как успешные модели, так и типичные проблемы, с которыми сталкиваются развивающиеся мегаполисы.

• Парижская агломерация (Франция): Париж — яркий пример успешного управления моноцентрической агломерацией. Здесь реализован комплексный подход к территориальному планированию, который включает развитие скоростных транспортных систем (RER), создание «новых городов» на периферии для децентрализации функций и привлечения инвестиций, а также четкую координацию между центральными и пригородными муниципалитетами. Урок для России: необходимость единого стратегического планирования, комплексного развития транспортной инфраструктуры и создания субцентров.
• Токийский мегалополис (Япония): Это одна из крупнейших и наиболее интегрированных агломераций в мире, характеризующаяся высочайшей плотностью населения, развитой инфраструктурой и диверсифицированной экономикой. Успех Токио обусловлен продуманной системой железнодорожного транспорта, зонированием территорий и высокой степенью самоорганизации населения и бизнеса. Урок для России: инвестиции в высокоскоростной транспорт, децентрализация административных функций и создание устойчивых связей между ядром и периферией.
• Опыт Китая: Китай демонстрирует стремительное развитие агломераций, таких как дельта реки Янцзы или агломерация Гуандун-Гонконг-Макао. Здесь активно применяются государственные программы поддержки, масштабные инвестиции в инфраструктуру и жесткое территориальное планирование. При этом Китай сталкивается с проблемами гиперурбанизации, экологического загрязнения и значительных социальных диспропорций. Урок для России: государственная поддержка критически важна, но необходимо избегать чрезмерной концентрации и учитывать экологические и социальные последствия.

Уроки для России:

1. Комплексное стратегическое планирование: Необходим единый подход к развитию агломерации, включающий транспортную, социальную, экономическую и экологическую составляющие.
2. Инвестиции в инфраструктуру: Развитие агломераций невозможно без модернизации транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры, связывающей ядро с периферией.
3. Межмуниципальное сотрудничество: Создание эффективных механизмов взаимодействия между муниципалитетами, входящими в агломерацию, является критически важным.
4. Децентрализация и полицентричность: Для снижения нагрузки на город-ядро и предотвращения гипертрофии необходимо стимулировать развитие субцентров и перенос части функций на периферию.
5. Экологические и социальные аспекты: Важно заранее продумать меры по снижению экологической нагрузки и предотвращению роста социальной дифференциации.

Без образования городских агломераций пространственное развитие РФ, по мнению экспертов, бессмысленно, так как они представляют собой узлы фундаментального каркаса страны и являются «сердцем» системы расселения. Переход к агломерационной модели — это не только экономическая необходимость, но и шанс создать более комфортную и устойчивую среду для жизни миллионов россиян.

Вызовы и Риски: Трудности Перехода к Модели 20 Агломераций

Переход к агломерационной модели, при всей ее перспективности, сопряжен с серьезными вызовами и рисками. Российская специфика урбанизационных процессов и уникальные особенности административно-территориального устройства добавляют свою долю сложности в эту трансформацию.

Риски для местного самоуправления и вопросы народовластия

Одним из наиболее острых и деликатных вопросов, связанных с формированием агломераций, является их потенциальное влияние на систему местного самоуправления и, как следствие, на принципы народовластия.

После внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 году органы местного самоуправления (МСУ) были включены в единую систему публичной власти. Однако это нововведение вступило в противоречие со статьей 12 Конституции РФ, которая четко декларирует, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным. Такое противоречие создает правовую неопределенность и может быть интерпретировано как фактическое подчинение МСУ государственным органам.

В контексте создания агломераций возникает серьезное опасение: существует мнение, что целью агломераций может быть «замена» органов местного самоуправления, то есть их фактическое поглощение более крупными, централизованными структурами управления агломерацией. Если управление агломерацией будет осуществляться без должного участия населения входящих в нее муниципальных образований, это может привести к следующим негативным последствиям:

• Удаление власти от народа: Решения, касающиеся местного уровня (благоустройство, ЖКХ, местные налоги), будут приниматься на более высоком, агломерационном уровне, что усложнит обратную связь с гражданами и подотчетность власти.
• Снижение политической субъектности: Муниципальные образования могут потерять свою самостоятельность в решении вопросов местного значения, что противоречит конституционному принципу местного самоуправления.
• Протестные настроения: Попытки укрупнения без учета мнения граждан могут вызвать сопротивление населения, привыкшего к своей местной идентичности и праву влиять на жизнь своего города или поселка.

Для обеспечения подлинного народовластия в условиях агломераций необходимо четко разграничить полномочия и функции, а также разработать эффективные механизмы участия граждан в управлении агломерационными процессами.

Гипертрофия столичного региона и неравномерность пространственного развития

Одной из наиболее ярко выраженных проблем урбанизации в России является гипертрофия столичного региона. Несмотря на огромные размеры страны и наличие других крупных городов, Московская агломерация продолжает расти опережающими темпами, усиливая дисбаланс в пространственном развитии.

• Масштабы роста: По данным Росстата, численность населения города Москвы составляет 13 274 285 человек (на 2025 год), а Московской агломерации — 19 100 000 человек. При этом суммарная численность населения Москвы и Московской области на 2025 год достигает 22 050 020 человек. Мэр Москвы Сергей Собянин в сентябре 2023 года заявлял, что население Московской агломерации составляет 30 миллионов человек, что почти четверть всего населения России.
• Динамика роста: За 2023 год население Москвы увеличилось на 0,39% (на 50 531 человек). Население Московской области выросло с 7 миллионов человек в 2013 году до 8,5 миллионов в 2022 году, достигнув 8 775 735 человек в 2025 году, в основном за счет миграции и урбанизации.
• Опережающее развитие: Среднегодовой темп роста численности населения в 22 крупнейших агломерациях России в период с 2017 по 2022 годы составил 0,3%. Однако для агломераций без Москвы и Санкт-Петербурга этот показатель был лишь 0,1%, что наглядно демонстрирует опережающий рост именно столичных агломераций.

Такая гипертрофия столичного региона несет в себе следующие риски для равномерности пространственного развития:

• «Высасывание» ресурсов: Москва и Московская область привлекают львиную долю инвестиций, человеческого капитала и инноваций, обескровливая другие регионы и малые города.
• Углубление региональных диспропорций: Разрыв в уровне жизни, доступе к услугам и экономическом потенциале между столичной агломерацией и периферией продолжает увеличиваться.
• Демографические проблемы: Миграция молодежи и квалифицированных кадров в крупные центры ведет к старению населения и депопуляции в других регионах.
• Перегрузка инфраструктуры: Активный рост столичного региона приводит к перегрузке транспортной, жилищной, социальной и коммунальной инфраструктуры, несмотря на постоянные инвестиции.

Создание 20 агломераций должно быть направлено не только на развитие этих новых центров, но и на демпфирование гипертрофии столицы, стимулируя развитие других регионов и создавая многополярную систему расселения.

Инфраструктурные и экологические вызовы

Активный рост агломераций неизбежно сопряжен с колоссальной нагрузкой на инфраструктуру и окружающую среду.

• Перегрузка транспортной системы: Рост маятниковых миграций между ядром и периферией агломерации приводит к увеличению пробок, износу дорог и необходимости масштабных инвестиций в развитие общественного транспорта. Устаревшие методики делимитации, основанные на 2-часовой транспортной доступности по железнодорожному транспорту (как это было в советских методиках ЦНИИП градостроительства), не соответствуют современным реалиям, где преобладает автотранспорт.
• Недостаток инженерных сетей: Водоснабжение, водоотведение, энергоснабжение и газоснабжение требуют значительной модернизации и расширения для обеспечения потребностей растущего населения и промышленности.
• Дефицит социальной инфраструктуры: Школы, детские сады, больницы, поликлиники должны быть доступны не только в городе-ядре, но и на периферии, что требует синхронизированного планирования и строительства.
• Экологические проблемы: Увеличение численности населения, транспорта и промышленности ведет к росту выбросов, загрязнению воды и почв, увеличению объема бытовых отходов. Управление этими вызовами требует внедрения современных экологических технологий и строгого контроля.
• Управление ресурсами: Рост агломераций обостряет проблему рационального использования земельных, водных и энергетических ресурсов, требуя эффективного территориального планирования и зонирования.

Социальные риски и борьба за ресурсы

Урбанизация в России, достигнувшая 73% городского населения к 1990 году, исторически сопровождалась ярко выраженной социально-экономической дифференциацией между городами и сельскими местностями. Формирование крупных агломераций может усугубить эти риски:

• Усиление социальной дифференциации: Внутри агломераций может увеличиться разрыв между процветающими центральными районами и менее развитыми, а иногда и деградирующими, периферийными зонами. Это может привести к социальному расслоению и напряженности.
• «Умирание» малых городов и сельских территорий: Если агломерации будут развиваться исключительно как центры притяжения, без программ поддержки окружающих территорий, это приведет к оттоку населения, закрытию предприятий и деградации социальной сферы в малых городах и сельской местности, не попавших в зону влияния агломераций.
• Конкуренция за инвестиционные ресурсы: Даже между 20 крупными агломерациями может возникнуть жесткая конкуренция за федеральные и частные инвестиции, что приведет к неравномерному развитию и усилению диспропорций.
• «Джентрификация» и рост стоимости жизни: Активный рост и развитие агломераций часто сопровождаются ростом цен на жилье, землю и услуги, что может вытеснять малообеспеченные слои населения на еще большую периферию.

Таким образом, переход к агломерационной модели требует не только экономических расчетов, но и глубокого понимания социальных, политических, инфраструктурных и экологических последствий. Без продуманной стратегии, направленной на минимизацию этих рисков, амбициозная идея может привести к усилению существующих проблем и возникновению новых.

Правовые и Организационные Механизмы: Пути Реализации Концепции Агломераций

Реализация концепции 20 крупных агломераций в Российской Федерации — это сложнейшая задача, требующая не только политической воли и экономических ресурсов, но и глубокой трансформации правового поля и организационных структур. Существующая ситуация характеризуется фрагментарностью регулирования и отсутствием единого, системного подхода.

Проблемы правового регулирования и несостоявшиеся законодательные инициативы

Одной из фундаментальных проблем является отсутствие единого федерального закона об агломерациях. Это создает правовой вакуум, в котором развитие агломераций происходит стихийно или регулируется разрозненными нормативными актами, не всегда согласующимися друг с другом.

• Неудачи законопроектов: В 2020 году Минэкономразвития России подготовило проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях развития городских агломераций» (ID проекта 01/05/09-20/00107906). Этот проект был направлен на создание правовых и экономических условий для развития агломераций, интеграцию понятия городской агломерации и критериев ее формирования в законодательство. Однако, по состоянию на 4 сентября 2020 года, он не был внесен в Государственную Думу. Причины его непринятия, по мнению экспертов, кроются в серьезных недостатках, включая нечеткость формулировок, недостаточное разграничение полномочий и отсутствие механизмов финансирования. С 2022 года представители Минэкономразвития вновь обсуждают пилотный проект по разработке долгосрочных планов социально-экономического развития городских агломераций, что указывает на продолжающийся поиск решений.
• Проблемы с Гражданским кодексом РФ: Аналогичная ситуация сложилась с проектом Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества». Он также не был внесен в Государственную Думу, что указывает на фундаментальные сложности в адаптации существующего законодательства к новым территориальным реалиям. Эти неудачи подчеркивают, что простое «внедрение» понятия агломерации в существующие законы без глубокого пересмотра подходов неэффективно.

Таким образом, налицо системный пробел в законодательстве, который тормозит институционализацию агломерационных процессов.

Устаревшие методики делимитации и проблема определения границ агломераций

Отсутствие единого правового регулирования усуг��бляется проблемой устаревших методик определения границ (делимитации) агломераций и отсутствием единого понимания этого процесса.

• Советское наследие: Первые отечественные методики делимитации агломераций появились в 1970-х — 1980-х годах и разрабатывались такими институтами, как ЦНИИП градостроительства и Институт географии АН СССР. Эти методики использовали критерии, такие как численность населения ядра, количество городских населенных пунктов в периферии и временная транспортная доступность до центра ядра. Однако они устарели, в частности, потому что транспортная доступность часто оценивалась исключительно по железнодорожному транспорту, что не соответствует современному преобладанию автотранспорта и существенно искажает реальную картину маятниковых миграций.
• Разнообразие экспертных оценок: В Российской Федерации официальный статистический учёт агломераций Росстатом не ведётся, а все экспертные оценки состава и численности агломераций являются авторскими и разнятся. Это создает хаос в данных и затрудняет разработку единой политики.
• Проблема подсчета транспортной доступности: Хотя один из подходов к определению границ агломераций основан на теории транспортной доступности до центральной части города (ядра), существует проблема отсутствия единого понимания, как именно считать эту величину в современных условиях (с учетом различных видов транспорта, интенсивности движения, инфраструктурных ограничений).

Эффективное формирование агломераций невозможно без разработки и утверждения единой, современной и научно обоснованной методики делимитации их границ.

Разработка критериев для формирования и специализации 20 перспективных агломераций

Несмотря на отсутствие общего закона, в различных документах и проектах уже существуют критерии, которые могут быть положены в основу определения границ и специализации будущих агломераций:

• Критерии из проекта ФЗ «О городских агломерациях»:
  • Наличие административного центра (городского округа или города федерального значения) с численностью населения не ниже средней по субъекту РФ.
  • Средняя плотность населения муниципальных образований, включаемых в агломерацию, не менее средней плотности населения по соответствующему субъекту РФ.
  • Транспортная доступность до административного центра в течение рабочего дня.
• Критерии Минэкономразвития (Приказ № 71 от 15.02.2021): В Методических рекомендациях по подготовке нормативов градостроительного проектирования устанавливается типология муниципальных образований по уровню экономического роста. Критерием определения центра роста является «Высокий уровень экономической активности, устойчивая положительная динамика ВМП (валовой муниципальный продукт)». Это важный экономический критерий для выявления потенциальных ядер агломераций.
• Критерии для транспортного планирования (НП БКД): Для целей Национального проекта «Безопасные качественные дороги» (реализовался до 2024 года, теперь — «Инфраструктура для жизни») критерии выделения агломераций включали статус города-ядра как административного центра субъекта РФ и численность населения свыше 200 тыс. человек.

Однако для формирования 20 крупных, устойчивых и специализированных агломераций необходим более комплексный подход, который будет учитывать не только демографические и транспортные показатели, но и:

• Экономическую специализацию: Каждая агломерация должна иметь четкую экономическую специализацию (инновационная, промышленная, аграрно-промышленная, транспортно-логистическая), основанную на местных ресурсах и кадровом потенциале.
• Инновационный потенциал: Наличие университетов, научно-исследовательских центров, высокотехнологичных производств.
• Социально-культурный потенциал: Развитость социальной инфраструктуры, культурных центров, возможностей для досуга.
• Экологическую емкость: Оценка возможности территории выдерживать повышенную антропогенную нагрузку.

Совершенствование межмуниципального сотрудничества и двухуровневая модель местного самоуправления

Межмуниципальное сотрудничество является краеугольным камнем успешного функционирования агломераций. Без него невозможно решить общие проблемы, такие как транспорт, ЖКХ, экология, градостроительство.

• Значение межмуниципального сотрудничества: Федеральные округа не обладают инструментами для стимулирования такого сотрудничества. Именно агломерации должны стать платформой для совместного решения вопросов местного значения, оптимизации ресурсов и реализации совместных проектов.
• Двухуровневая модель местного самоуправления: Для совершенствования МСУ и выработки эффективного механизма управления агломерациями было предложено создать двухуровневую модель местного самоуправления. В этой модели верхним уровнем будет выступать агломерация муниципальных образований, а нижним — традиционные городские и муниципальные округа. Такую концепцию, например, предложили В. В. Меркурьев, Е. В. Мягков и П. Д. Косинский в 2023 году, а схожие идеи высказывались еще в 2014 году группой депутатов Государственной Думы. Эта модель позволит сохранить самостоятельность муниципальных образований в решении локальных вопросов, одновременно обеспечивая централизованное управление стратегическими задачами агломерации. Это также позволит обеспечить возможность участия граждан в решении вопросов местного уровня и управлении муниципальным имуществом, а также формировании местного бюджета.

Инструменты стратегического и территориального планирования

Для успешной реализации концепции агломераций необходима мощная база стратегического и территориального планирования:

• Единый документ территориального планирования: Важным шагом стало внесение в августе 2023 г. изменений в статью 28.1 Градостроительного кодекса РФ. Теперь она предусматривает возможность разработки единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования применительно к территориям нескольких муниципальных образований или отдельных населенных пунктов, входящих в их состав. Это значительно упрощает комплексное планирование развития агломераций.
• Стратегии социально-экономического развития на часть территории субъекта РФ: Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (статья 32) предусматривает возможность разработки таких стратегий. Однако на практике этот механизм не применяется, что объясняется, в том числе, отсутствием до сих пор принятой «Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации» как основополагающего федерального документа. Это создает пробелы и препятствует реализации подходов на более низких территориальных уровнях. Для эффективного управления агломерациями необходимо активизировать разработку и применение таких стратегий, интегрируя их в общую систему стратегического планирования.

Без решения этих правовых и организационных проблем, без четких механизмов делимитации, управления и финансирования, создание 20 агломераций останется лишь амбициозной, но труднореализуемой идеей.

Заключение: Перспективы и Рекомендации

Переход от существующей системы федеральных округов к модели 20 крупных агломераций в Российской Федерации представляет собой не просто административную реформу, а глубокую трансформацию пространственной организации страны, способную определить ее социально-экономическое развитие на десятилетия вперед. Анализ показал, что, с одной стороны, федеральные округа, созданные как инструмент укрепления президентской вертикали, исчерпали свой потенциал в качестве драйверов регионального роста и межмуниципального сотрудничества. Их функционал не соответствует задачам современного территориального планирования и формирования эффективных экономических узлов.

С другой стороны, концепция агломераций предлагает мощный механизм для стимулирования экономического роста, инновационного развития и повышения качества жизни населения за счет концентрации ресурсов, расширения доступа к благам и создания синергетических эффектов. Однако реализация этой концепции сопряжена с колоссальными вызовами и рисками. Острейшие из них — это потенциальное подавление местного самоуправления, усугубление гипертрофии столичного региона и неравномерности пространственного развития, а также серьезные инфраструктурные, экологические и социальные угрозы.

Для успешной реализации идеи создания 20 агломераций необходим комплексный и тщательно продуманный подход, включающий следующие ключевые рекомендации:

1. Разработка и принятие единого Федерального закона об агломерациях: Этот закон должен четко определить правовой статус агломераций, их полномочия, механизмы формирования, финансирования и управления, а также принципы межмуниципального сотрудничества. Необходимо учесть уроки несостоявшихся законопроектов и устранить их недостатки.
2. Обновление методик делимитации агломераций: Разработка единой, современной и научно обоснованной методики определения границ агломераций, учитывающей все виды транспорта, интенсивность маятниковых миграций, экономические связи и социальные факторы. Росстат должен начать официальный учет агломераций.
3. Комплексные критерии формирования и специализации: Разработка многофакторных критериев для выделения 20 перспективных агломераций, включающих не только демографические и транспортные показатели, но и экономическую специализацию, инновационный потенциал, социально-культурное развитие и экологическую емкость территории.
4. Усиление межмуниципального сотрудничества и внедрение двухуровневой модели МСУ: Создание законодательной базы для эффективного межмуниципального сотрудничества и рассмотрение возможности внедрения двухуровневой модели местного самоуправления, где агломерация выступает верхним уровнем, обеспечивая стратегическое управление, а муниципальные образования сохраняют самостоятельность в решении локальных вопросов.
5. Приоритет равномерного пространственного развития: Разработка механизмов, направленных на предотвращение гипертрофии отдельных центров (включая столичный регион) и стимулирование сбалансированного развития всех 20 агломераций, а также их периферийных и прилегающих территорий. Это потребует целевых федеральных программ и инвестиций.
6. Интеграция стратегического и территориального планирования: Активизация разработки и применения стратегий социально-экономического развития на часть территории субъекта РФ, а также использование обновленных положений Градостроительного кодекса РФ для единого территориального планирования в границах агломераций. Принятие базовой федеральной Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации является критически важным.
7. Учет социальных и экологических аспектов: Разработка программ по снижению социальной дифференциации, предотвращению депопуляции малых городов и сельских территорий, а также обеспечение строгого экологического контроля и внедрение «зеленых» технологий в развивающихся агломерациях.

Таким образом, концепция 20 агломераций может стать мощным инструментом для модернизации России, но только при условии глубокой проработки всех правовых, организационных, экономических и социальных аспектов. Успех этой инициативы будет зависеть от способности государства создать гибкую, но при этом устойчивую систему управления, которая сможет максимизировать преимущества урбанизации, минимизировать ее риски и обеспечить соблюдение принципов народовластия и равномерного развития на всей территории страны.

Список использованной литературы

1. Ведомости. 25.11.2010. URL: http://www.vedomosti.ru/search/?src%5B1%5D=1&order=date&s=%E0%E3%EB%EE%EC%E5%F0%E0%F6%E8%E8#ixzz19URvMvqx (дата обращения: 26.10.2025).
2. Ведомости. 16.11.2010. URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/249680/peredel_rossii#ixzz19URJ3R00 (дата обращения: 26.10.2025).
3. Ведомости. 17.11.2010. URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/249782/marsh_v_megapolis#ixzz19URgjGwl (дата обращения: 26.10.2025).
4. Ведомости. 02.12.2010. URL: http://www.vedomosti.ru/search/?src%5B1%5D=1&order=date&s=%E0%E3%EB%EE%EC%E5%F0%E0%F6%E8%E8#ixzz19US7v3uu (дата обращения: 26.10.2025).
5. Венгеров А.Б., Барабашева Н.С. Нормативная система и эффективность общественного производства. М., 1985.
6. Любовный В.Я. Городские агломерации России: проблемы развития и регулирования // Вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М., 2009.
7. Москва + область = давно пора! URL: http://www.mk.ru/moscow/news/2012/06/25/718376-spiker-mosgordumyi-platonov-podderzhal-obedinenie-moskvyi-i-oblasti.html (дата обращения: 26.10.2025).
8. Проект «Большая Москва» пока есть только в головах. URL: http://www.inosmi.ru/social/20110718/172145160.html (дата обращения: 26.10.2025).
9. Собянин против объединения Москвы и области. URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20120703223832.shtml (дата обращения: 26.10.2025).
10. Территориальная организация населения / Под ред. Е.Г. Чистякова. М., 2005.
11. Чертков А.Н. Территориальное устройство России: правовые основы. М., 2009.
12. Щукин А. Большая Москва — 2050 // Эксперт. 2011. N 26 (760).
13. Документы территориального планирования // consultant.ru. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=116492#p-21 (дата обращения: 26.10.2025).
14. Основные цели региональной политики в Российской Федерации // consultant.ru. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=116492#p-21 (дата обращения: 26.10.2025).
15. Пространственная организация экономики // Sci.House. URL: https://sci.house/regionalnaya-ekonomika-uchebnik/prostranstvennaya-organizatsiya-ekonomiki-58133.html (дата обращения: 26.10.2025).
16. Население федеральных округов России 2023: численность, статистика // statdata.ru. URL: https://statdata.ru/federalnie-okruga-rossii-naselenie (дата обращения: 26.10.2025).
17. Территория СФО составляет 4361,7 тыс. кв. км (25,47% от территории РФ), население на 1 января 2023 года – 16645,8 тыс. человек // Официальный сайт полномочного представителя Президента России в Сибирском федеральном округе. URL: http://www.sibfo.gov.ru/okrug/ (дата обращения: 26.10.2025).
18. Учебно-методический комплекс дисциплины Основы региональной политик // Казанский федеральный университет. URL: https://kpfu.ru/docs/F399307779/UMK_osnovi_regionalnoi_politiki.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
19. Статья 9 ГрК РФ (последняя редакция с комментариями). Общие положения о документах территориального планирования // consultant.ru. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51046/b2207b225964a273e9114d2e5a4087e50280b181/ (дата обращения: 26.10.2025).
20. Агломерации муниципальных образований как основа совершенствования местного самоуправления // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. URL: https://eee-region.ru/article/7514/ (дата обращения: 26.10.2025).
21. Процесс урбанизации в России: история и тенденции // Журнал «Современная Наука». URL: https://naukarus.ru/upload/iblock/c32/555-566.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
22. Сравнительный анализ подходов к определению границ городских агломераций // cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sravnitelnyy-analiz-podhodov-k-opredeleniyu-granits-gorodskih-aglomeratsiy/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
23. Разработка методики по определению и обоснованию границ агломераций // gmu.hse.ru. URL: https://gmu.hse.ru/data/2021/04/09/1429952297/%D0%93%D0%B0%D0%B2%D1%80%D0%B8%D0%BB%D0%BE%D0%B2%D0%B0,%20%D0%93%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%81%D0%B8%D0%BC%D0%BE%D0%B2%D0%B0,%20%D0%94%D0%B5%D0%B3%D1%82%D1%8F%D1%80%D0%B5%D0%B2.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
24. Типы и функции крупнейших российских городских агломераций и подходы к оценке их развитости // mgsu.ru. URL: https://mgsu.ru/upload/medialibrary/125/2016_03_03_%D0%9B%D0%B5%D0%BA%D1%81%D0%B8%D0%BD_-_%D0%B3%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%B4%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B5_%D0%B0%D0%B3%D0%BB%D0%BE%D0%BC%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
25. Урбанизация // ru.wikipedia.org. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A3%D1%80%D0%B1%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D0%B7%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F (дата обращения: 26.10.2025).
26. Основные теоретические подходы к проблеме определения границ агломераций // ЦНИИП МИНСТРОЯ РОССИИ. URL: https://cniipminstroy.ru/news/osnovnye-teoreticheskie-podhody-k-probleme-opredeleniya-granits-aglomeratsiy/ (дата обращения: 26.10.2025).
27. Пространственная организация экономической деятельности региона: Сущность, формы, трансформация Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес» // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prostranstvennaya-organizatsiya-ekonomicheskoy-deyatelnosti-regiona-suschnost-formy-transformatsiya/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
28. Численность населения России, федеральных округов // rosstat.gov.ru. URL: https://rosstat.gov.ru/compendium/document/13282 (дата обращения: 26.10.2025).
29. К вопросу о критериях идентификации городской агломерации в условиях инновационного развития регионов // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-kriteriyah-identifikatsii-gorodskoy-aglomeratsii-v-usloviyah-innovatsionnogo-razvitiya-regionov/viewer (дата обращения: 26.10.2025).
30. Роль крупнейших агломераций в социально-экономическом развитии России // Институт экономики города. URL: https://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/monografiya_rol_krupneyshih_aglomeraciy_v_socialno-ekonomicheskom_razvitii_rossii.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
31. Городские агломерации в современной России // Институт экономики города. URL: https://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/monografiya_gorodskie_aglomeracii_v_sovremennoy_rossii.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
32. Агломерации России // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%90%D0%B3%D0%BB%D0%BE%D0%BC%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8 (дата обращения: 26.10.2025).
33. Федеральные округа Российской Федерации // энциклопедия «Знание.Вики». URL: https://znanie.wiki/wiki/%D0%A4%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D0%B5_%D0%BE%D0%BA%D1%80%D1%83%D0%B3%D0%B0_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9_%D0%A4%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8 (дата обращения: 26.10.2025).
34. В чем заключаются преимущества создания агломераций в рамках пространственного развития страны? // yandex.ru. URL: https://yandex.ru/q/question/v_chem_zakliuchaiutsia_preimushchestva_60fc2d32/?utm_source=yandex_direct&utm_medium=partner&utm_campaign=cpa_q_question_search_context&utm_content=web_desktop_search_context_cpa_q_v_chem_zakliuchaiutsia_preimushchestva_60fc2d32_rus_general_dsa_191986503_12078693766_683391850125_none&utm_term=dsa&_openstat=ZGlyZWN0LnlhbmRleC5ydTsyMDI3MzE0NDk7MTIwNzg2OTM3NjY7d2ViX2Rlc2t0b3Bfc2VhcmNoX2NvbnRleHRfY3BhX3Ffdl9jaGVtX3pha2xpdWNoYWl1dHNpYV9wcmVpbXVshY2hZXN0dmFfNjBmYzJkMzJfcnVzX2dlbmVyYWxfZHNhXzE5MTk4NjUwM18xMjA3ODY5Mzc2Nl82ODMzOTE4NTAxMjVfbm9uZTtkc2E7&yclid=601135400976510344 (дата обращения: 26.10.2025).
35. Развитие городских агломераций – наше будущее? // Строительный Эксперт. URL: https://stroyexpert.ru/articles/razvitie-gorodskih-aglomeratsiy—nashe-budushchee.html (дата обращения: 26.10.2025).
36. Городские агломерации в системе местного самоуправления Российской Федерации // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gorodskie-aglomeratsii-v-sisteme-mestnogo-samoupravleniya-rossiyskoy-federatsii/viewer (дата обращения: 26.10.2025).