Политика укрупнения регионов в России: Влияние на качество регионального управления и перспективы развития

В начале XXI века Российская Федерация вступила на путь преобразований, одним из ключевых направлений которых стало изменение административно-территориального устройства. Политика укрупнения регионов, активно проводившаяся в период с 2004 по 2008 годы, инициировала переформатирование федеративных отношений, оставив за собой шлейф как ожидаемых, так и весьма неожиданных последствий. Эта амбициозная реформа, направленная на укрепление вертикали власти, повышение эффективности управления и выравнивание социально-экономического развития, до сих пор вызывает острые дискуссии среди экспертов и политиков, а недавние заявления председателя Совета Федерации Валентины Матвиенко в 2024 году вновь подняли вопрос о ее актуальности, что подчеркивает нерешенность многих системных проблем, а не просто желание изменить границы на карте.

Настоящее исследование ставит своей целью всесторонний анализ влияния политики укрупнения регионов в Российской Федерации на качество регионального управления. Мы рассмотрим предпосылки и цели этой политики, изучим критерии и показатели, используемые для оценки эффективности управления, а также детально проанализируем как положительные, так и негативные последствия, опираясь на конкретные кейс-стади. Особое внимание будет уделено трансформации системы взаимоотношений «центр – регионы» и предложены альтернативные подходы для повышения качества регионального управления. Структура работы последовательно проведет читателя через теоретические основы, исторический контекст, эмпирический анализ и, наконец, к рекомендациям по дальнейшему совершенствованию федеративных отношений в России.

Теоретические основы и понятийно-терминологический аппарат

Для глубокого понимания феномена укрупнения регионов и его влияния на управление необходимо прежде всего определиться с ключевыми понятиями. Теоретические основы федерализма, регионального развития и качества управления служат фундаментом, на котором строится весь анализ. Без четкого определения этих терминов невозможно адекватно оценить эффективность и последствия проводимых реформ, тем более что каждый из них имеет множество трактовок, требующих уточнения в данном контексте.

Понятие и сущность регионального управления

Региональное управление — это не просто набор административных функций, а комплексная система действий, направленных на руководство социальными и экономическими процессами, протекающими в границах определенной территории. Его сущность заключается в организующем и регулирующем воздействии органов государственной власти на жизнедеятельность населения, с целью ее упорядочивания, воспроизводства и, что особенно важно, повышения качества жизни. Эта цель достигается через развитие экономики и социальной инфраструктуры, а также через активное участие региона в общенациональном развитии. Таким образом, региональное управление выступает как ключевой инструмент гармонизации территориального развития и обеспечения благополучия граждан на местах.

Качество управления: Критерии и методы оценки

Оценка качества управления — краеугольный камень в анализе любой управленческой системы. Качество управления можно рассматривать как совокупность характеристик, определяющих полезность и результативность управленческих воздействий. Это интегральная характеристика, которая отражает умение успешно вести дела, выбирать и обосновывать стратегические цели, эффективно воздействовать на процессы создания продукта или услуг, а также формировать и поддерживать конкурентные преимущества.

В широком смысле, качество управления охватывает экономические, социальные, временные, точностные и частотные аспекты. Оно позволяет своевременно выявлять внутренние проблемы системы и определять потребность в ее модернизации. В контексте регионального управления, это означает способность властей адекватно реагировать на вызовы, адаптироваться к изменяющимся условиям и эффективно использовать ресурсы для достижения поставленных целей.

Российский федерализм: Принципы и исторический контекст

Федерализм в России — это сложная и динамичная конструкция, основанная на ряде фундаментальных принципов, закрепленных в Конституции РФ. Среди них — государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также равноправие народов и субъектов Федерации. Эти принципы призваны обеспечить баланс между единством государства и многообразием его регионов, предотвращая как центробежные, так и излишне централизующие тенденции.

Исторически российский федерализм прошел через множество этапов, от децентрализации 90-х годов, характеризующейся «парадом суверенитетов», до последующей рецентрализации в начале 2000-х. Эта эволюция напрямую связана с поиском оптимальной модели управления, способной обеспечить стабильность и развитие огромной и многонациональной страны.

Определение «укрупнения регионов»

В контексте нашей работы, под укрупнением регионов понимается процесс объединения нескольких соседних, территориально смежных субъектов Российской Федерации, в результате которого образуются новые, более крупные субъекты. Ключевым моментом здесь является то, что прежние субъекты Федерации утрачивают свой самостоятельный юридический статус, становясь, по сути, частью новой, расширенной административно-территориальной единицы. Этот процесс не просто меняет границы на карте, но и переформатирует всю систему управления, финансовые потоки, а зачастую и социокультурный ландшафт объединенных территорий.

Исторические предпосылки и этапы политики укрупнения регионов в России

Идея изменения административно-территориального деления России не нова; она красной нитью проходит через всю историю Российского государства, отражая стремление власти к оптимизации управления и укреплению вертикали. Современный этап укрупнения регионов, хотя и имел свои уникальные предпосылки, глубоко укоренен в этом историческом опыте.

Исторический экскурс: От Петра I до СССР

История России изобилует примерами масштабных административно-территориальных реформ, часто связанных с амбициозными государственными задачами. Так, в XVIII веке Петр I, стремясь к централизации и повышению эффективности управления огромной империей, в 1708 году разделил ее на 8 огромных губерний. Однако уже при Екатерине II, с 1775 по 1785 годы, число губерний было увеличено вдвое в рамках реформы по разукрупнению, что отражало стремление к более детальному контролю и адаптации управления к местным особенностям. При Павле I вновь произошло обратное укрупнение, в результате которого осталось 42 губернии. Эти циклические изменения свидетельствуют о постоянном поиске баланса между масштабом управляемых территорий и глубиной управленческого воздействия.

В XX веке процессы укрупнения административных образований наблюдались в СССР в 1920-е, 1940-е—1950-е годы, а также в 1962—1963 годах по инициативе Н.С. Хрущева. В период «хрущевской оттепели» общее число районов сократилось с 3421 до 1711, что было частью амбициозного плана по повышению эффективности сельского хозяйства и промышленности. Однако эта реформа, призванная упростить управление и сократить бюрократию, быстро показала свою неэффективность, вызвав недовольство на местах и проблемы с координацией, и была свернута в декабре 1964 — январе 1965 годов. Уроки этих исторических преобразований напоминают о том, что механическое слияние территорий без учета сложной социально-экономической и культурной специфики может привести к обратным результатам, что подтверждает актуальность изучения прошлого опыта.

Современный этап: Цели и хронология (2000-е и дискуссии 2024 года)

Современное укрупнение субъектов Российской Федерации стало одним из важнейших направлений федеративной реформы, начавшейся в начале XXI века. Ему предшествовало образование семи федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, что было закреплено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849. Эти меры были призваны собрать все федеральные органы в единую систему, укрепить вертикаль государственной власти и нейтрализовать сепаратистские устремления, характерные для 1990-х годов.

Процесс укрупнения регионов активно начался в 2004 году с подписания Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ, который закрепил объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Период с 2004 по 2008 годы характеризовался существенными изменениями институтов в сфере федеративных отношений, в результате чего число субъектов РФ сократилось с 89 до 83.

Основные объединительные кампании (2003-2008 годы):

1. Пермский край (1 декабря 2005 года): Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
2. Красноярский край (1 января 2007 года): Объединение Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа.
3. Камчатский край (1 июля 2007 года): Объединение Камчатской области и Корякского автономного округа.
4. Иркутская область (1 января 2008 года): Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
5. Забайкальский край (1 марта 2008 года): Объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.

Цели политики укрупнения были многообразны и включали:

• Централизация государства и унификация правового пространства: Для предотвращения распада государственной целостности и формирования единых правил игры.
• Обеспечение конституционного принципа равенства регионов: На практике в 1990-е годы существовала иерархия субъектов РФ, и укрупнение должно было сгладить эти различия.
• Повышение управляемости и эффективности руководства: Предполагалось, что крупные регионы будут более «удобными для управления» со стороны федерального Центра.
• Кадровое обеспечение региональных органов власти: Негласно одной из целей было решение проблемы неэффективного управления в малых регионах, где наблюдался дефицит профессионально подготовленных губернаторов.
• Экономическая эффективность: Снижение бюджетных расходов на административный аппарат в малых регионах, повышение эффективности использования региональных ресурсов и переход на современные методы государственного управления.

Важно отметить, что дискуссии об укрупнении регионов не утихают и по сей день. Так, 24 апреля 2024 года председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко вновь выступила за объединение некоторых субъектов Федерации, подчеркнув, что такие решения должны приниматься только после тщательного экономического и научного обоснования для достижения кумулятивного экономического и социального эффекта. Это свидетельствует о том, что вопрос административно-территориального устройства России остается на повестке дня, требуя глубокого и всестороннего анализа.

Критерии и показатели оценки качества регионального управления: Глубокий анализ

Как можно оценить, насколько эффективно региональное управление? Этот вопрос имеет не только теоретическую, но и огромную практическую значимость. Ведь именно от качества управления зависит, достигаются ли поставленные цели по улучшению жизни граждан, развитию экономики и обеспечению стабильности.

Задачи и принципы эффективного регионального управления

В своей основе региональное управление призвано решать ряд фундаментальных задач, которые можно свести к следующему:

• Обеспечение роста качества и уровня жизни населения: Это включает доступность качественного образования, здравоохранения, культурных благ, а также поддержание достойного уровня доходов.
• Укрепление базы экономического развития региона: Создание благоприятного инвестиционного климата, поддержка предпринимательства, развитие инфраструктуры и эффективное использование природных ресурсов.
• Обеспечение экологической безопасности: Защита окружающей среды, предотвращение техногенных катастроф и обеспечение устойчивого развития.
• Развитие региональной инфраструктуры: Строительство и модернизация дорог, жилья, коммунальных систем, связи и транспорта.

Эффективность в решении этих задач во многом зависит от следования определенным принципам. Ключевые среди них:

• Децентрализация: Передача части полномочий и ресурсов на местный уровень для более оперативного и адресного решения проблем.
• Партнерство: Сотрудничество между органами власти, бизнесом, общественными организациями и населением.
• Субсидиарность: Решение проблем на том уровне, где они возникают, при условии, что более высокий уровень вмешивается только тогда, когда низший не справляется.
• Мобильность и адаптивность: Способность системы управления быстро реагировать на изменения и адаптироваться к новым вызовам.
• Принцип выделенной компетенции: Четкое разграничение полномочий между различными уровнями и органами власти.

21 ключевой показатель эффективности (КПЭ) деятельности глав регионов

Одним из наиболее конкретных и детализированных инструментов для оценки качества регионального управления в России является система ключевых показателей эффективности (КПЭ), установленная на федеральном уровне. Согласно Указу Президента РФ от 28 ноября 2024 года № 1014 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации», эффективность работы глав регионов оценивается по 21 ключевому показателю. Это не просто цифры, а комплексный срез состояния региона и результативности работы его руководства.

Эти показатели охватывают широкий спектр сфер и могут быть сгруппированы следующим образом:

1. Общественное доверие и демография:
   • Доверие к власти (включая Президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ).
   • Численность населения.
   • Суммарный коэффициент рождаемости.
   • Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.
   • Уровень бедности.
2. Социальная сфера и человеческий капитал:
   • Удовлетворенность граждан условиями для занятий физической культурой и спортом.
   • Удовлетворенность участников специальной военной операции условиями для медицинской реабилитации, переобучения и трудоустройства.
   • Уровень образования.
   • Эффективность системы выявления и развития способностей у детей и молодежи.
   • Доля людей, вовлеченных в добровольческую деятельность.
   • Условия для воспитания гармонично развитой личности.
3. Жилищные условия и инфраструктура:
   • Количество семей, улучшивших жилищные условия.
   • Объем ввода в эксплуатацию жилой и нежилой недвижимости.
   • Качество среды для жизни в опорных населенных пунктах.
   • Доля автомобильных дорог крупнейших городских агломераций и регионального значения, соответствующих нормативным требованиям.
   • Доля парка общественного транспорта, обновленного за последние 5 лет.
4. Экономическое развитие и цифровая трансформация:
   • Темп роста реального среднедушевого денежного дохода населения.
   • Темп роста физического объема инвестиций в основной капитал.
   • Темп роста дохода в расчете на одного работника субъекта малого и среднего предпринимательства.
   • «Цифровая зрелость» государственного и муниципального управления.
   • «Цифровая зрелость» ключевых отраслей экономики и социальной сферы.

Этот детализированный набор показателей позволяет осуществлять многоаспектную оценку, выявлять сильные и слабые стороны регионального управления, а также ставить конкретные задачи для повышения его эффективности. Система КПЭ является важным инструментом для федерального центра по контролю и стимулированию региональных властей к достижению национальных целей развития.

Положительные эффекты политики укрупнения регионов

Политика укрупнения регионов, несмотря на все связанные с ней сложности, декларировала и, в некоторых случаях, демонстрировала ряд значимых позитивных эффектов, которые были призваны укрепить государственную целостность и повысить эффективность управления.

Укрепление вертикали власти и повышение управляемости

Одной из фундаментальных целей и, по мнению многих экспертов, одним из наиболее ощутимых результатов политики укрупнения стало укрепление вертикали государственной власти. Учреждение семи федеральных округов в 2000 году и института полномочных представителей Президента РФ в них стало первым шагом в этом направлении. Эти структуры позволили собрать все федеральные органы в едину��, более скоординированную систему, что в условиях децентрализации 1990-х годов было критически важно для предотвращения сепаратистских устремлений и обеспечения единства правового пространства. Укрупнение регионов, в свою очередь, продолжило эту тенденцию, превращая множество мелких и часто экономически слабых субъектов в более крупные, «удобные для управления» агломерации. Это упрощало взаимодействие федерального центра с региональными властями, уменьшая количество «точек контакта» и унифицируя управленческие процессы.

Экономия бюджетных средств и повышение инвестиционной привлекательности

Теоретически, укрупнение регионов должно приводить к значительной экономии бюджетных средств за счет сокращения расходов на содержание регионального административного аппарата. Вместо двух или трех губернаторов, законодательных собраний и многочисленных министерств и ведомств, объединенный регион нуждается в одном наборе управленческих структур. Хотя конкретные общефедеральные данные о сокращении расходов на чиновников найти сложно, на региональном уровне такие инициативы продолжаются. Например, в Красноярском крае предусматривается дальнейшее укрупнение муниципалитетов, в том числе для снижения административных расходов и повышения бюджетной самостоятельности.

Кроме того, становление более мощных экономических субъектов должно способствовать повышению инвестиционной привлекательности. Крупный регион с более значительным ВРП, диверсифицированной экономикой и большим трудовым потенциалом выглядит более солидно для инвесторов, чем несколько мелких и разрозненных территорий. Это может стимулировать приток капитала, создание новых производств и, как следствие, рост налоговых поступлений.

Выравнивание бюджетной обеспеченности и федеральные дотации

Важной социальной и экономической целью укрупнения было выравнивание бюджетной обеспеченности и повышение уровня жизни населения в менее развитых регионах. Государство стремилось «слить» более сильный и экономически мощный регион с более слабым, чтобы сбалансировать их экономику и поднять уровень жизни в отдаленных поселениях. При этом при слиянии регионов федерация направляет туда дотации в сумме, которая может кратно превышать дотации на каждый регион в отдельности.

Объемы федеральных дотаций на 2025 год для объединенных регионов:

Регион	Сумма дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (млрд рублей)
Камчатский край	54,9
Забайкальский край	13,9
Пермский край	2,4
Красноярский край	6,1

Источник: Интерфакс, данные на 2025 год

Эти цифры наглядно демонстрируют значительную финансовую поддержку, которую федеральный центр оказывает объединенным регионам, особенно тем, что были образованы на базе дотационных территорий. Например, для Камчатского края это существенная сумма, призванная компенсировать экономические дисбалансы и стимулировать развитие.

Повышение статуса и веса объединенных регионов

Для регионов, которые поглотили другие субъекты РФ, укрупнение приносило повышение статуса и веса в российской политике. Они становились более значимыми игроками на федеральном уровне, получая полный контроль над финансовыми потоками и исполнительной властью на всей объединенной территории. Это открывало новые возможности для лоббирования своих интересов в федеральном центре, участия в крупных национальных проектах и формирования более масштабных региональных стратегий развития. В некоторых случаях это также приводило к формированию новых, более мощных региональных элит, способных более эффективно взаимодействовать с федеральной властью.

Негативные последствия политики укрупнения регионов

Несмотря на декларируемые позитивные цели и некоторые достигнутые результаты, политика укрупнения регионов столкнулась с рядом серьезных проблем и вызвала негативные последствия, которые в значительной степени нивелировали ожидаемые выгоды. Почему же благие намерения не всегда трансформируются в реальные улучшения?

Демографическая деградация и миграционный отток

Одним из наиболее тревожных последствий укрупнения, особенно для поглощенных и отдаленных территорий, стала демографическая деградация и усиление миграционного оттока. Эти процессы часто обусловлены социально-экономическим неблагополучием: низким уровнем жизни, отсутствием перспектив трудоустройства, недостаточным развитием социальной инфраструктуры.

Например, в Забайкальском крае после объединения наблюдалось сокращение численности населения. В 2012 году численность населения уменьшилась на 4 210 человек (0,4%), при миграционном оттоке в 7 606 человек. Это означает, что даже естественный прирост не смог компенсировать отток жителей, которые покидали регион в поисках лучших условий жизни и работы в более развитых центральных регионах. Такая «утечка мозгов» и квалифицированных кадров серьезно ослабляет экономический и социальный потенциал объединенных территорий, превращая их в «депрессивные» зоны. Для приграничных регионов, таких как Забайкальский край, это также представляет угрозу национальной безопасности.

Снижение качества жизни и невыполненные обещания

В ряде случаев, особенно в бывших автономных округах, качество жизни населения не только не улучшилось, но и ухудшилось. Механическое, бесцельное слияние регионов, как отмечают эксперты, не всегда приводит к положительному эффекту.

Яркий пример — Агинский Бурятский автономный округ после объединения с Читинской областью в Забайкальский край. До объединения Агинский Бурятский АО был своего рода «сибирским Кипром», оффшорной зоной с налоговыми льготами, где были зарегистрированы крупные российские предприятия, что обеспечивало значительные доходы и относительно высокий уровень жизни. После объединения эти льготы были утрачены, что негативно сказалось на бюджете и экономике округа.

Более того, многие обещания, дававшиеся перед референдумами об объединении, остались невыполненными. Например, в Забайкальском крае обещали строительство пяти крупных горно-обогатительных комбинатов, но в итоге был построен только один – Быстринский. Такие нереализованные проекты подрывают доверие населения к власти и усиливают чувство разочарования. Бывший глава Агинского Бурятского автономного округа Баир Жамсуев открыто выразил разочарование в объединении, констатировав, что социально-экономическая ситуация в регионе не стала лучше, а для Агинского округа даже ухудшилась. Это наглядно демонстрирует, что без реальных инвестиций и выполнения обещаний, административные реформы могут лишь усугубить проблемы.

Внутриэлитные конфликты и потеря региональной идентичности

Процессы укрупнения часто сопровождаются внутриэлитными конфликтами и проблемами, связанными с учетом интересов коренных народов. При формировании органов управления нового, объединенного субъекта интересы населения бывших автономных округов, особенно национальных меньшинств, могут быть недостаточно учтены. Например, в процессе объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа возникли проблемы с представительством Коми-пермяков, составлявших 59,03% населения автономного округа, в новых структурах власти Пермского края. Ведь игнорирование таких нюансов может привести к долгосрочной социальной напряженности и отчуждению части населения.

Потеря самостоятельного юридического статуса и ассимиляция в более крупном регионе может привести к утрате региональной идентичности, что особенно болезненно для национальных образований. Религиозность, например, в исламских регионах Юга России, может выступать как фактор регионального патриотизма и консолидации внутри этнических групп, но при этом стать фактором деконсолидации в более широком макрорегионе, если интересы этих групп игнорируются.

Дополнительная бюрократизация и снижение оперативности управления

Вопреки ожиданиям сокращения бюрократии, в ряде случаев укрупнение приводило к ее усложнению. Вместо упрощения и оптимизации, иногда наблюдалось создание новых, громоздких административных структур, особенно на среднем управленческом уровне. Это, в свою очередь, могло замедлять принятие решений, усложнять взаимодействие между различными уровнями власти и увеличивать дистанцию между населением и центрами принятия решений. Дополнительная бюрократизация властной вертикали иногда перекрывала позитивные последствия деятельности полномочных представителей Президента, снижая общую оперативность и гибкость управления.

Кейс-стади: Анализ результатов укрупнения на конкретных примерах

Чтобы глубже понять неоднозначные последствия политики укрупнения, необходимо рассмотреть конкретные примеры, которые ярко демонстрируют как потенциальные выгоды, так и реальные проблемы.

Пермский край: Первый опыт и учет интересов коренных народов

Образование: Пермский край был образован 25 марта 2004 года в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Это стало первым прецедентом объединения регионов и изменения состава Российской Федерации после принятия Конституции 1993 года, своеобразным «пилотным проектом» федеративной реформы.

Особенности и результаты: Идея объединения продвигалась под лозунгами повышения экономической эффективности и выравнивания социально-экономического развития. Однако процесс не обошелся без проблем. Одной из ключевых сложностей стало недостаточное учет интересов коренной народности — Коми-пермяков, которые составляли значительную долю населения автономного округа (59,03%). При формировании новых органов управления Пермского края возникли вопросы о представительстве и защите культурно-национальной самобытности этой группы. Хотя были приняты меры по сохранению особого статуса Коми-Пермяцкого округа в составе края, включая создание специального административно-территориального образования, полного устранения опасений по поводу потери идентичности и влияния на региональную политику не произошло. Этот кейс подчеркнул важность учета этнокультурных особенностей при проведении административных реформ.

Красноярский край: Относительный успех и сохранение стабильности

Образование: Новый Красноярский край был образован 1 января 2007 года в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа.

Особенности и результаты: Этот проект объединения считается одним из наиболее успешных. В его рамках были созданы две административно-территориальные единицы с особым статусом: Таймырский Долгано-Ненецкий район и Эвенкийский район. Такой подход позволил сохранить некоторую степень самостоятельности и учесть интересы коренных малочисленных народов Севера, проживающих на этих территориях.

Экономически Красноярский край является одним из крупнейших и богатейших регионов России, обладающим значительными природными ресурсами и развитой промышленностью. Несмотря на внешнее санкционное давление, регион сохраняет относительно устойчивую социально-экономическую ситуацию, демонстрируя рост ключевых индикаторов развития в базовых отраслях экономики. Укрупнение, по всей видимости, способствовало консолидации ресурсов и усилению позиций региона на федеральном уровне, что позволило ему более эффективно справляться с экономическими вызовами.

Камчатский край: Формирование нового субъекта

Образование: Камчатский край был образован 1 июля 2007 года в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа. Референдум об объединении состоялся 23 октября 2005 года.

Особенности и результаты: Объединение Камчатской области и Корякского АО было обусловлено стремлением к оптимизации управления в отдаленном и стратегически важном регионе, а также к решению проблем экономического развития Корякского округа, который был дотационным. Создание Камчатского края было призвано привлечь инвестиции в рыбопромышленный комплекс, туризм и транспортную инфраструктуру.

На 2025 год Камчатский край получит значительную федеральную дотацию в размере 54,9 млрд рублей на выравнивание бюджетной обеспеченности, что подчеркивает продолжающуюся зависимость региона от федеральной поддержки и свидетельствует о сложности достижения полной экономической самодостаточности после объединения.

Забайкальский край: Неоднозначные результаты и экономические разочарования

Образование: Забайкальский край был образован 1 марта 2008 года в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Референдум об объединении состоялся 11 марта 2007 года, при этом в Агинском Бурятском АО за объединение высказались 94% избирателей, в Читинской области – 90,29%.

Особенности и результаты: Этот кейс является одним из наиболее показательных примеров неоднозначных результатов укрупнения. Перед объединением как Читинская область, так и Агинский Бурятский автономный округ были дотационными регионами. Целью объединения было создание мощного экономического субъекта, способного привлечь крупные инвестиции и развивать горнодобывающую промышленность. Однако многие обещания остались невыполненными. Из пяти обещанных горно-обогатительных комбинатов был построен только один – Быстринский.

Еще одним серьезным ударом для Агинского Бурятского автономного округа стала потеря статуса «сибирского Кипра» – оффшорной зоны с налоговыми льготами, где до объединения были зарегистрированы крупные российские предприятия, что обеспечивало значительные доходы в бюджет округа. После объединения эти преимущества исчезли, что негативно сказалось на экономике Агинского округа.

Социально-экономическая ситуация в Забайкальском крае не улучшилась, а в некоторых аспектах, по мнению бывшего главы Агинского Бурятского автономного округа Баира Жамсуева, даже ухудшилась для Агинского округа. Регион продолжает оставаться дотационным. Более того, Забайкальский край сталкивается с серьезной проблемой сокращения численности населения за счет превышения миграционного оттока над естественным приростом. В 2012 году миграционный отток составил 7 606 человек, что привело к общему уменьшению населения на 4 210 человек (0,4%). Этот кейс ярко демонстрирует, что механическое слияние не гарантирует экономического процветания и может привести к глубоким социальным и экономическим разочарованиям, если не учитывать специфику и ожидания населения. Перевод Забайкальского края в состав Дальневосточного федерального округа в 2018 году стал еще одной попыткой стимулировать его развитие, но общая ситуация остается сложной.

Изменение системы взаимоотношений «Центр – Регионы» в результате укрупнения

Политика укрупнения регионов была не изолированным явлением, а частью масштабной федеративной реформы, которая кардинально изменила систему взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Этот процесс можно охарактеризовать как переход от относительно децентрализованной и асимметричной модели к более централизованной и унифицированной.

От асимметричного федерализма 1990-х к укреплению вертикали власти

1990-е годы в России характеризовались формированием так называемого «асимметричного федерализма». Этот период начался с подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 года, который, хотя и был призван урегулировать отношения, фактически закрепил значительную автономию и различные права для субъектов Федерации, особенно для национальных республик, которые в ряде случаев даже провозглашали свой суверенитет. Конституция РФ 1993 года провозгласила равноправие субъектов, но на практике асимметрия сохранялась, а некоторые субъекты, например, Чечня и Татарстан, имели особые договорные отношения с федеральным центром, что иногда приводило к серьезным конфликтам.

Федеративная реформа 2000-х годов, включая политику укрупнения, была направлена на частичное совершенствование и выравнивание этих перекосов. Учреждение семи федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в 2000 году стало ключевым шагом к укреплению вертикали государственной власти. Полпреды были призваны координировать действия федеральных органов на местах, обеспечивать соблюдение федерального законодательства и, что крайне важно, нейтрализовать любые сепаратистские устремления, которые угрожали государственной целостности. Укрупнение субъектов логично вписалось в эту стратегию, сокращая количество «особых» регионов и упрощая контроль со стороны центра.

Федеративная реформа осуществлялась по семи основным направлениям:

1. Сокращение субъектного состава Российской Федерации (через укрупнение).
2. Модернизация института территориальных полномочных представителей главы государства.
3. Реформа Совета Федерации Федерального Собрания РФ (переход от выборных губернаторов к назначаемым представителям).
4. Унификация конституционного (уставного) законодательства субъектов ��Ф.
5. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
6. Реформа исполнительного федерализма.
7. Реформа межбюджетных отношений.

Все эти меры были направлены на усиление контроля центра и снижение самостоятельности регионов.

Унификация законодательства и фактическая унитаризация

Одним из важных последствий реформы, тесно связанной с укрупнением, стала унификация конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. До этого многие регионы имели собственные конституции и уставы, которые порой противоречили федеральному законодательству. Федеральный центр активно добивался приведения региональных нормативных актов в соответствие с общероссийскими нормами, что способствовало формированию единого правового пространства.

Процесс укрупнения субъектов Российской Федерации фактически полностью находится в ведении федерации. Это, по мнению многих экспертов, подтверждает тезис о фактической унитаризации России, где федеративный принцип, закрепленный в Конституции, на практике трансформируется в усиление централизованного управления. Решения об объединении регионов принимаются на федеральном уровне, а региональным элитам и населению остается лишь высказать свое мнение на референдумах, результаты которых, как показывает практика, редко идут вразрез с волей центра.

Роль политических партий и института Президента

Федеративная реформа привела к значительному усилению института Президента с чрезвычайно широким кругом властных полномочий, а также к формированию партийной системы с доминирующей политической партией. В начале 2000-х годов политическая партия «Единая Россия», образованная 1 декабря 2001 года, стала основной политической силой, получив большинство в Государственной Думе по итогам выборов 2003 и 2011 годов, а затем и конституционное большинство в 2007, 2016 и 2021 годах.

Эта доминирующая роль правящей партии в сочетании с усилением полномочий Президента создала мощный механизм для проведения централизованной политики, включая и административно-территориальные преобразования. Региональные выборы и назначение губернаторов стали все больше зависеть от федерального центра и решений правящей партии, что еще больше способствовало укреплению вертикали власти и снижению реальной самостоятельности регионов. Таким образом, политика укрупнения стала важным элементом общей стратегии по рецентрализации и формированию управляемой демократии в России.

Альтернативные подходы и рекомендации по повышению качества регионального управления

Политика укрупнения регионов показала свою неоднозначность, выявив как преимущества, так и серьезные недостатки. В свете этого становится очевидной необходимость поиска альтернативных подходов и выработки рекомендаций для повышения качества регионального управления, которые будут более сбалансированными и учитывающими сложную специфику российского федерализма.

Сочетание централизации и децентрализации

Для более эффективного развития государственности и обеспечения благополучия населения необходим не жесткий выбор между централизацией и децентрализацией, а их продуманное и гибкое сочетание. Централизация эффективна в решении стратегических вопросов национальной безопасности, макроэкономической стабильности, единого правового пространства. Однако в вопросах, касающихся повседневной жизни граждан, местного развития, адаптации к региональным особенностям, децентрализация является более продуктивным подходом.

Принцип децентрализации способствует приведению в действие мощных механизмов самоорганизации, устойчивости отдельных подструктур и их координированному взаимодействию. Повышение самостоятельности регионов и муниципалитетов в решении собственных проблем, то есть формирование эффективного самоуправления, является ключевым принципом. Это означает передачу на местный уровень не только полномочий, но и достаточных финансовых ресурсов, а также создание условий для развития гражданского общества и участия населения в управлении.

Совершенствование налогово-бюджетных взаимоотношений

Одной из самых острых проблем российского федерализма является высокая дотационность многих регионов и недостаточная самостоятельность в формировании собственных бюджетов. Простое механическое объединение регионов без решения этих фундаментальных проблем не приносит желаемого эффекта. Более эффективным подходом является совершенствование налогово-бюджетных взаимоотношений, которое будет способствовать успехам в области социально-экономического развития.

Методические рекомендации Министерства финансов РФ по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях предполагают:

• Совершенствование подходов к формированию и предоставлению межбюджетных трансфертов: Отход от принципа «латания дыр» к стимулированию регионов к самостоятельному развитию и повышению доходной базы.
• Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам: Гибкие финансовые инструменты для поддержки проектов развития.
• Разработка государственных программ для развития межбюджетных отношений: Комплексные меры, направленные на повышение эффективности управления региональными и муниципальными финансами.

Целью этих мер должно стать повышение стимулов к увеличению собираемости налоговых и неналоговых доходов, развитию доходной базы муниципальных образований и обеспечению сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне. Только финансово сильные и самодостаточные регионы способны обеспечить высокое качество управления.

Актуализация Стратегии пространственного развития

Грамотная региональная политика со стороны государства должна предусматривать комплекс мер по сохранению целостности, преодолению центробежных тенденций и поддержке отстающих территорий (депрессивных регионов). В этом контексте Стратегия пространственного развития должна стать ключевым документом, отражающим перспективное видение изменений в сфере федеративных отношений.

В России действует обновленная Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года (утверждена Указом Президента РФ от 7 мая 2024 года № 309). Она направлена на формирование системы расселения и территориальной организации, способствующей достижению национальных целей и обеспечению национальной безопасности. Приоритетами Стратегии являются:

• Преодоление инфраструктурных ограничений: Повышение доступности и качества магистральной транспортной, энергетической, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.
• Сокращение межрегиональной дифференциации: Уменьшение разрыва в социально-экономическом развитии субъектов РФ.
• Расширение географии и ускорение экономического роста: За счет развития перспективных центров экономического роста.

Эта Стратегия должна обеспечить баланс интересов Федерации и ее субъектов, гарантируя эффективное функционирование всей системы государственного управления и стратегирования. Важно, чтобы ее реализация сопровождалась не только инвестициями в инфраструктуру, но и развитием человеческого капитала, поддержкой малого и среднего бизнеса, а также созданием условий для удержания населения на территориях.

Учет всего комплекса вопросов при реформировании территориального устройства

При совершенствовании субъектного состава РФ следует учитывать весь комплекс вопросов – социально-экономических, этнокультурных, демографических. Как показал опыт прошлых укрупнений, механическое, бесцельное слияние не нужно ни гражданам, ни центру и может привести к обратному эффекту, порождая новые проблемы и конфликты.

Предлагается также рассмотреть возможность изменения принципа федеративного устройства страны путем отмены смешанной системы формирования (простые области, национальные республики, автономные округа) и создания субъектов по исключительно территориальному признаку. Это может потенциально решить проблему межнациональных конфликтов, связанных с особым статусом национальных образований, но требует чрезвычайно глубокой проработки и учета всех возможных рисков. Однако такие радикальные изменения требуют широкого общественного консенсуса, серьезных академических исследований и пилотных проектов. Какое решение будет наиболее взвешенным и эффективным для будущего России?

В целом, будущее регионального управления в России видится в развитии гибкой, адаптивной системы, которая сочетает сильную федеральную власть с широкими возможностями для регионального и местного самоуправления, подкрепленными адекватной финансовой базой и четкой стратегией пространственного развития.

Заключение

Политика укрупнения регионов в Российской Федерации, активно проводившаяся в период с 2004 по 2008 годы, стала одной из наиболее значимых административно-территориальных реформ в новейшей истории страны. Задуманная как инструмент централизации, укрепления вертикали власти, повышения управляемости и экономической эффективности, она принесла как ожидаемые, так и весьма противоречивые результаты.

С одной стороны, объединение регионов действительно способствовало укреплению государственного единства, преодолению децентрализованных тенденций 1990-х годов и формированию более унифицированного правового пространства. Создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ, наряду с укрупнением субъектов, позволило федеральному центру более эффективно координировать управленческие действия и контролировать исполнение решений. В ряде случаев, как, например, в Красноярском крае, укрупнение способствовало становлению мощных экономических субъектов, способных более устойчиво развиваться даже в условиях внешнего давления. Федеральные дотации, направляемые в объединенные регионы, также играли роль в выравнивании бюджетной обеспеченности.

С другой стороны, анализ конкретных кейс-стади, таких как Забайкальский край и Пермский край, выявил ряд серьезных негативных последствий. Механическое слияние не всегда приводило к ожидаемому экономическому процветанию, а в некоторых случаях даже усугубляло социально-экономическое неблагополучие, вызывая демографическую деградацию, миграционный отток и разочарование населения из-за невыполненных обещаний. Проблемы учета интересов коренных народов, потеря региональной идентичности и внутриэлитные конфликты также стали неотъемлемой частью этих процессов. Дополнительная бюрократизация и снижение оперативности управления в некоторых случаях перекрывали позитивные эффекты централизации.

Таким образом, политика укрупнения регионов в России оказалась сложным и многогранным явлением, результаты которого являются неоднозначными и противоречивыми. Она привела к трансформации системы взаимоотношений «центр – регионы» в сторону фактической унитаризации, усилению института Президента и доминирующей роли политических партий.

В свете этих выводов становится очевидной необходимость комплексного и научно обоснованного подхода к дальнейшему реформированию федеративных отношений в России. Механические решения, основанные исключительно на экономии или стремлении к централизации, могут привести к нежелательным социальным и политическим последствиям. Будущее регионального управления должно строиться на принципах сочетания централизации и децентрализации, совершенствования налогово-бюджетных взаимоотношений, а также на глубокой актуализации Стратегии пространственного развития. Только такой продуманный подход, учитывающий весь комплекс социально-экономических, этнокультурных и демографических факторов, позволит достичь устойчивого развития регионов и повышения качества жизни населения Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Алаев Э. Федеральные округа – новация в территориальном статусе России // Федерализм: Теория. История. Практика. 2000. № 4. С. 169-182.
2. Артоболевский С.С., Вендина О.И., Гонтмахер Е.Ш., Зубаревич Н.В., Кынев А.В. Объединения субъектов Российской Федерации: за и против. Москва, 2010. 175 с. URL: http://www.insor-russia.ru/files/Regions_for_and_againts.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
3. Бессонова В.В. Конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: автореф. дисс… канд. юрид. наук: 12.00.00. Москва, 2009. 22 с.
4. Болтенкова Л. Сохранит ли реформа российского федерализма национально-территориальный принцип? // Казанский федералист. зима-весна, 2006. № 1-2 (17-18). С. 139-150. URL: http://www.kazanfed.ru/dokladi/jornal/kazfed_17-18.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
5. Бухвальд Е. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм: Теория. История. Практика. 2004. №4. С. 135-152.
6. Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Proetcontra // Федерализм: Теория. История. Практика. 2002. №1. С. 93-108.
7. Дианов М. Проблемы укрупнения регионов // Казанский федералист. зима-весна, 2006. № 1-2 (17-18). С. 165-167. URL: http://www.kazanfed.ru/dokladi/jornal/kazfed_17-18.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
8. Зубаревич Н. Объединение автономных округов: преимущества и риски // Казанский федералист. зима-весна, 2006. № 1-2 (17-18). С. 151-164. URL: http://www.kazanfed.ru/dokladi/jornal/kazfed_17-18.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
9. Иванов В. Путинский федерализм: (Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах). М.: Территория будущего, 2008. 216 с.
10. Колмогорова Д. Укрупнение российских регионов // Федерализм и этническое разнообразие в России: [Сб. ст.] / под ред. И. Бусыгиной и А. Хайнеманн-Грюдера. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. С. 149-157.
11. Косиков И.Г. Реформируемая Федерация: Укрупнение российских регионов. М.: Издательство ЛКИ, 2008. 224 с.
12. Кынев А. Недостижимая симметрия: об итогах «укрупнения» субъектов Российской Федерации // Журнальный зал. URL: http://magazines.russ.ru/nz/2010/3/ky13.html (дата обращения: 01.11.2025).
13. Настало ли время для нового объединения регионов // Независимая газета. 2024. 25 апр. URL: https://www.ng.ru/ng_politics/2024-04-25/1_8992_regions.html (дата обращения: 01.11.2025).
14. Объединенные Читинская область и Агинский Бурятский АО так и не достигли многих обещанных перспектив. URL: https://eastrussia.ru/news/obedinennye-chitinskaya-oblast-i-aginskiy-buryatskiy-ao-tak-i-ne-dostigli-mnogikh-obeshchannykh-perspe/ (дата обращения: 01.11.2025).
15. Петухов А.В. Этапы развития федеративных отношений в Российской Федерации. 2012. URL: https://regions.mrsu.ru/archive/pdf/21_2012.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
16. Политика укрупнения российских регионов: федеративная реконструкция // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/politika-ukrupneniya-rossiyskih-regionov-federativnaya-rekonstruktsiya (дата обращения: 01.11.2025).
17. Принципы, методы и модели регионального управления социально-экономическим развитием. URL: https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/2126830 (дата обращения: 01.11.2025).
18. Региональное управление, его особенности, проблемы и пути их решения. URL: https://www.mgimo.ru/upload/iblock/d76/d7659556d11f7c5f4dd9d81d2fb3b341.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
19. Россию ждет укрупнение регионов: Матвиенко предложила оптимизировать субъекты федерации // FedPress. 2024. URL: https://fedpress.ru/article/3321527 (дата обращения: 01.11.2025).
20. Укрупнение регионов // Lomonosov-MSU.ru. URL: https://lomonosov-msu.ru/archive/Lomonosov_2011/2763/30019_1079d9e6e0d9b5443425e40882e30dd2.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
21. Укрупнение регионов: «За» и «Против» // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ukrupnenie-regionov-za-i-protiv (дата обращения: 01.11.2025).
22. Укрупнение регионов: проблемы и перспективы // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ukrupnenie-regionov-problemy-i-perspektivy (дата обращения: 01.11.2025).
23. Укрупнение регионов как условие и средство оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики РФ // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ukrupnenie-regionov-kak-uslovie-i-sredstvo-optimizatsii-upravleniya-bolee-effektivnoy-sotsialno-ekonomicheskoy-politiki-rf (дата обращения: 01.11.2025).
24. Укрупнение регионов: реальная мотивация, основные предпосылки и система публичной аргументации // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ukrupnenie-regionov-realnaya-motivatsiya-osnovnye-predposylki-i-sistema-publichnoy-argumentatsii (дата обращения: 01.11.2025).
25. Укрупнение субъектов Российской Федерации на этапе реформирования российского федерализма // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ukrupnenie-subektov-rossiyskoy-federatsii-na-etape-reformirovaniya-rossiyskogo-federalizma (дата обращения: 01.11.2025).
26. Укрупнение регионов Российской Федерации. Значение с экономической точки зрения // Elibrary.ru. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=46342898 (дата обращения: 01.11.2025).