Рациональное разрешение проблем в государственном управлении РФ: синтез теорий, правовых основ и технологических барьеров

Введение: От абсолютной рациональности к необходимости системного решения проблем

Качество государственного управления, его способность оперативно, эффективно и, что самое главное, рационально разрешать системные проблемы, является критически важным условием для социально-экономического развития любой страны. В контексте Российской Федерации, где проблемы технологического отставания и недостаточных темпов экономического роста официально признаны «Большими вызовами» (согласно Стратегии научно-технологического развития РФ), вопрос рациональности приобретает особую остроту. Рациональное разрешение проблем в публичном секторе — это не просто поиск оптимального решения, а сложный, многоуровневый процесс, направленный на максимизацию общественного блага в условиях неизбежных информационных, временных и ресурсных ограничений.

Центральный тезис данного аналитического эссе заключается в том, что достижение эффективного и рационального управления в публичном секторе требует не только глубокого понимания классических теоретических моделей, но и их интеграции с жестким нормативно-правовым регулированием, а также проактивного преодоления институциональных, когнитивных и технологических барьеров.

Данная работа структурирована для исчерпывающего анализа методологий и правовых аспектов принятия решений в публичном секторе, начиная с фундаментальных теорий рациональности, переходя к правовому каркасу (ФЗ № 172), затем — к эмпирическим барьерам, и завершая анализом технологических инструментов (Big Data) и конкретных российских кейсов.

Теоретико-методологическая основа рациональности в публичном секторе

Рациональность в государственном управлении — это категория, которая эволюционировала от идеалистического представления о всеобъемлющем знании до прагматичного признания системных ограничений. По своей сути, рациональность в этом контексте означает стремление к выбору такого варианта действий, который наиболее полно соответствует заданным целям и критериям эффективности при минимальных затратах ресурсов.

Классические модели и административная дихотомия

Истоки теоретического осмысления рационального управления лежат в классических концепциях, заложивших фундамент деполитизированной правительственной службы. Центральное место здесь занимает бюрократическая модель Макса Вебера. Вебер видел рациональность в строгой иерархии, профессионализме, четком разделении компетенций и формализации правил. Эта модель предполагала, что административная деятельность должна быть обезличена, предсказуема и основана на строгом следовании закону.

Параллельно развивалась идея политико-административной дихотомии Вудро Вильсона, который предложил разделить политику (определение целей и ценностей) и администрирование (техническое исполнение). В рамках этой дихотомии, администраторы, как рациональные исполнители, должны были заниматься поиском наиболее эффективных средств для достижения целей, поставленных политическим руководством. Классическая модель, таким образом, стремилась к абсолютной рациональности, предполагающей полный объем информации, четкое ранжирование целей и безошибочный выбор оптимального инструментария.

Концепция ограниченной рациональности (Г. Саймон)

Эпоха абсолютной рациональности была завершена работами нобелевского лауреата Герберта Саймона. Саймон доказал принципиальную невозможность достижения абсолютной рациональности управленческих решений. Причина кроется в когнитивных ограничениях человека (управленца), неполноте и асимметрии информации, а также временном давлении.

Вместо оптимизации (поиск лучшего решения) Саймон предложил концепцию ограниченной рациональности (bounded rationality), которая ориентирована на удовлетворение (satisficing) — поиск решения, которое является достаточно хорошим, адекватным и удовлетворяет минимально необходимым критериям. Саймон сделал принятие управленческого решения центральным звеном управленческой деятельности, разграничив:

1. Запрограммированные решения: Рутинные, повторяющиеся ситуации, для которых разработаны стандартизированные процедуры и алгоритмы.
2. Непредвиденные решения: Уникальные, новые проблемы, требующие творческого подхода и разработки новых методов.

Признание ограниченной рациональности критически важно для современного госуправления, поскольку оно обязывает управленческие системы создавать механизмы, компенсирующие человеческие и информационные ограничения. Но можем ли мы сегодня, в эпоху искусственного интеллекта и Больших Данных, позволить себе просто принять это ограничение?

Современные парадигмы: NPM, Good Governance и баланс системы

Современные модели публичного управления (с 1980-х годов) сместили фокус с процедурной рациональности на результативную рациональность. Среди них выделяются:

• Новый государственный менеджмент (New Public Management, NPM): Ориентирован на внедрение рыночных механизмов и инструментов частного сектора в государственное управление (эффективность, измеримость, контрактное управление).
• Хорошее правление (Good Governance): Делает акцент на этических, демократических и институциональных аспектах, включая прозрачность, подотчетность, участие граждан и правовое государство.

Независимо от конкретной парадигмы, ключевым функциональным требованием моделей, ориентированных на результат, является баланс полномочий, ответственности и ресурсов между уровнями административной системы. Несоответствие между широкими полномочиями и недостаточными ресурсами или слабой ответственностью приводит к функциональным перекосам и, как следствие, к принятию нерациональных или неисполнимых решений. Достижение этого баланса — фундаментальный шаг к структурной рационализации административного аппарата, ведь именно дисбаланс рождает управленческую неопределенность.

Нормативно-правовое обеспечение системной рациональности в Российской Федерации

В Российской Федерации системная рациональность принятия решений не является исключительно теоретической категорией, а закреплена в правовом поле, регулирующем процессы планирования и прогнозирования развития.

Роль Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании»

Центральным правовым механизмом, обеспечивающим рациональное разрешение проблем в публичном секторе, является Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Этот закон устанавливает правовые основы для системной, иерархически выстроенной деятельности по управлению развитием страны, регулируя отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе:

1. Целеполагания: Определение долгосрочных национальных приоритетов и целей.
2. Прогнозирования: Научно обоснованная оценка рисков и перспектив социально-экономического развития.
3. Планирования и программирования: Разработка конкретных мер, программ и проектов для достижения поставленных целей.

ФЗ № 172-ФЗ обеспечивает вертикальную и горизонтальную координацию, требуя согласования документов на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований. Это является юридическим требованием к системной рациональности, принуждая органы власти к принятию решений не в рамках узкой ведомственной логики, а в контексте общенациональных стратегических задач. Именно обязательство согласовывать цели по всей вертикали власти делает закон № 172-ФЗ ключевым инструментом снижения ведомственных противоречий и повышения макроуровневой рациональности.

Документы стратегического планирования как форма рационализации

Система стратегического планирования, предусмотренная Законом № 172-ФЗ, формирует своего рода юридический каркас рациональности. Ключевые документы федерального уровня, такие как Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и Стратегия социально-экономического развития РФ, задают макроуровень целеполагания.

На основе этих документов федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) обязаны разрабатывать планы своей деятельности и утверждать отчеты об их реализации. Этот процесс выполняет две важнейшие функции:

• Функция планирования: Каждое решение ФОИВ должно быть привязано к измеримым результатам и ресурсам, тем самым приближая процесс к классической модели рационального выбора.
• Функция мониторинга и контроля: Регулярная отчетность позволяет проводить ретроспективный анализ эффективности принятых решений. Если целевые показатели не достигнуты, это сигнализирует о нерациональности или неэффективности примененных методов, требуя корректировки и устранения функциональных перекосов. Таким образом, ФЗ № 172-ФЗ создает цикл рационального самосовершенствования системы управления.

Институциональные и эмпирические барьеры на пути рационализации

Несмотря на наличие проработанной правовой базы и теоретических моделей, практическое разрешение проблем в РФ сталкивается с рядом глубоких барьеров, которые препятствуют достижению максимальной рациональности.

Технологическое отставание и низкая восприимчивость к инновациям

Недостаточное качество государственного управления в России проявляется, прежде всего, в его неспособности эффективно стимулировать инновационное и технологическое развитие. Эта проблема была официально сформулирована в Стратегии научно-технологического развития РФ (Указ Президента № 642 от 01.12.2016) как один из «Больших вызовов», выражающийся в исчерпании возможностей экономического роста, основанного на экстенсивной эксплуатации сырьевых ресурсов.

Эмпирические данные подтверждают системную нерациональность в управлении инновациями:

1. Высокотехнологичный экспорт: На Россию приходится менее 0,5% мирового экспорта высокотехнологичной продукции. Этот критически низкий индикатор свидетельствует о неспособности управленческих решений трансформировать научный потенциал в конкурентоспособный продукт.
2. Доля инновационной продукции: Проблема низкой восприимчивости экономики и общества к инновациям, указанная в Указе Президента, подтверждается статистикой Росстата. Объем производства инновационной продукции в обрабатывающей промышленности в 2024 году составил 9,8 трлн рублей, при этом ее доля в общем объеме продаж в этом секторе достигла лишь 8,3%. В целом по экономике удельный вес инновационных товаров составляет всего 5,1–5,3%.

Такие цифры являются прямым индикатором нерационального использования ресурсов, когда результаты исследований и разработок не находят практического применения в масштабах, достаточных для преодоления технологического отставания. Как же можно ожидать прорыва в управлении, если экономика сама не демонстрирует восприимчивости к новшествам?

Барьеры внедрения датацентричной модели управления

Внедрение современных, основанных на данных (Data-Driven, Data-Centric) моделей управления является ключевым путем к повышению рациональности. Однако в России этот процесс тормозится рядом системных барьеров:

Тип барьера	Описание и последствия
Технологические	Сложность интеграции разнородных Государственных информационных систем (ГИС). Отсутствие стандартизированной документации, что приводит к сильным различиям в полноте и качестве сведений. Данные остаются «запертыми» в ведомственных силосах.
Правовые	Необходимость унификации законодательства о данных, их хранении, доступе и обезличивании для аналитических целей. Медленная адаптация правовых норм к скорости генерации и обработки Big Data.
Кадровые	Недостаток квалифицированных специалистов (дата-сайентистов, аналитиков) в государственных структурах, способных работать с Big Data и трансформировать сырые данные в управленческие решения.
Организационные	Инерция бюрократии, сопротивление изменениям и отсутствие межведомственного доверия, необходимого для обмена чувствительными данными.

Когнитивные искажения на уровне индивидуального решения

Концепция ограниченной рациональности проявляется не только в системных ошибках, но и в когнитивных искажениях, свойственных как чиновникам, так и гражданам, чье поведение регулирует государство. Ключевые поведенческие факторы, снижающие рациональность финансового и социального поведения, включают:

• Ментальная бухгалтерия: Тенденция разделять деньги на непересекающиеся категории, что приводит к иррациональному распределению ресурсов (например, легкомысленное отношение к «бонусным» деньгам).
• Межвременное дисконтирование: Недооценка будущих потерь или выгод по сравнению с немедленными выгодами (предпочтение сиюминутного удовольствия долгосрочной выгоде), что критично для пенсионных накоплений или долгосрочного планирования.
• Избегание потерь (Loss Aversion): Психологическая склонность придавать потере большее значение, чем эквивалентному выигрышу. Это может парализовать принятие решений, приводя к сохранению неэффективного статус-кво.

Эти искажения требуют от государства не только административных, но и регуляторных мер, направленных на «подталкивание» субъектов к более рациональному выбору. Следовательно, государство вынуждено становиться «архитектором выбора», направляя субъектов рынка к более выгодным для общества решениям.

Технологическое усиление рациональности: Big Data и кейсы в РФ

В условиях ограниченной рациональности, технологии становятся критическим фактором, позволяющим расширить информационную базу и компенсировать когнитивные ограничения управленцев.

Концепции Data-Driven и Data-Centric в современной России

Технологии Big Data (большие данные), характеризующиеся тремя «V» — Volume (объем), Variety (разнородность) и Velocity (скорость генерации), предоставляют государственному управлению принципиально новые возможности. Опора на большую статистическую базу исходной информации повышает убедительность и качество принятых решений.

В современной России для повышения эффективности управления активно продвигаются две концепции:

1. ***Data-Driven*** (Управление, основанное на данных): Принятие решений, где данные используются для подтверждения или опровержения гипотез, выдвинутых экспертами.
2. ***Data-Centric*** (Датацентричный подход): Управление, где данные являются центральным активом и определяют саму структуру и логику принятия решений, позволяя выявлять скрытые закономерности и находить решения прикладных задач, которые были недоступны при традиционном анализе.

Переход к датацентричному подходу позволяет перейти от реактивного управления к проактивному прогнозированию и моделированию последствий управленческих вмешательств.

Практический кейс: Платформа PolyAnalyst в Счетной Палате РФ

Конкретным примером успешного технологического усиления рациональности в российском публичном секторе является внедрение информационно-аналитических систем (ИАС) в деятельность контролирующих органов.

Счетная Палата Российской Федерации (СП РФ), как ключевой орган внешнего государственного аудита, использует российскую платформу PolyAnalyst для увеличения объема и глубины обработки данных и текстов.

PolyAnalyst — это отечественный программный продукт (включенный в Единый реестр российского ПО), который выступает в качестве эффективного инструмента импортозамещения для зарубежных систем интеллектуального анализа данных. Его применение в СП РФ позволяет:

• Автоматизировать анализ огромных массивов неструктурированных данных (отчеты, законодательные акты, публичные заявления).
• Повысить скорость и точность выявления неэффективного использования бюджетных средств или расхождений в отчетности.
• Значительно улучшить контрольно-аналитическую деятельность за счет оперативной обработки информации, что напрямую способствует принятию более рациональных решений по резул��татам аудита.

Этот кейс демонстрирует, что технологическая рационализация является не абстрактным понятием, а конкретным, измеримым инструментом повышения эффективности государственного контроля.

Регуляторный кейс: Противодействие ограниченной рациональности ЦБ РФ

Ограниченная рациональность граждан, проявляющаяся в неспособности адекватно оценить риски при получении кредитов (межвременное дисконтирование, предпочтение сиюминутного потребления), требует административного вмешательства.

Центральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ) активно использует инструменты административно-правовой коррекции для противодействия иррациональному поведению в сфере потребительского кредитования. Примеры таких мер:

• Снижение максимально допустимой ставки процента (ПСК): Ограничение «сверхрациональных» прибылей кредиторов и защита финансово неграмотных граждан от долговой ловушки.
• Требование расчета показателя долговой нагрузки (ПДН) заемщика: Этот нормативный инструмент обязывает кредитные организации оценивать риски, тем самым внешне навязывая рациональность кредитного поведения, которая отсутствует у самого заемщика.

В этом кейсе государство, осознавая ограниченную рациональность субъектов рынка, использует правовые и административные рычаги для создания «архитектуры выбора», которая делает иррациональное поведение более сложным и дорогим.

Заключение

Рациональное разрешение проблем в системе государственного управления Российской Федерации представляет собой динамичный и постоянно совершенствующийся процесс, ограниченный сложной диалектикой между идеальными теоретическими моделями и жесткой практической реальностью.

Мы установили, что рациональность в публичном секторе давно вышла за рамки классической бюрократической модели, трансформировавшись под влиянием концепции ограниченной рациональности Г. Саймона. Сегодня повышение качества управления требует не только устранения функциональных перекосов, связанных с балансом полномочий, ответственности и ресурсов, но и преодоления системных барьеров.

Главные препятствия на пути рационализации — это эмпирически подтвержденное технологическое отставание (критически низкая доля высокотехнологичного экспорта и инноваций) и институциональная инерция, препятствующая внедрению датацентричного подхода.

В то же время, российское государство предпринимает шаги по повышению системной рациональности:

1. Юридическая точность: Установлен правовой каркас в виде ФЗ № 172-ФЗ «О стратегическом планировании», который формализует цикл принятия решений (целеполагание, прогнозирование, планирование), обеспечивая вертикальную и горизонтальную согласованность.
2. Технологическое усиление: Активно применяются Data-Driven и Data-Centric подходы, примером чего служит использование отечественных ИАС, таких как PolyAnalyst, Счетной Палатой РФ, для повышения глубины и объективности контроля.
3. Административная коррекция: Регулятивные меры (например, ЦБ РФ в сфере ПДН) используются для компенсации когнитивных искажений граждан, тем самым навязывая рациональность в социально значимых сферах.

В конечном счете, повышение рациональности в российском государственном управлении неразрывно связано с способностью административной системы интегрировать юридическую точность (ФЗ № 172) с передовыми технологиями и постоянно адаптироваться к неизбежным ограничениям человеческого фактора.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 13.07.2024) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (legalacts.ru).
2. Указ Президента Российской Федерации от 01.12.2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» // Официальный сайт Президента России (kremlin.ru).
3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: НА ПУТИ К СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕ // Портал МГИМО (mgimo.ru).
4. Эффективность современных моделей государственного управления // Cyberleninka.ru.
5. ПРИМЕНЕНИЕ МОДЕЛИ ДИНАМИЧЕСКИХ КОНЦЕНТРИЧЕСКИХ СФЕР ПРИ АНАЛИЗЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ // Astana Hub Journal (astanahubjournal.org).
6. БАРЬЕРЫ ВНЕДРЕНИЯ ДАТАЦЕНТРИЧНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ОПЫТ РОССИИ // Cyberleninka.ru.
7. BIG DATA В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: НОВЫЕ ПОДХОДЫ К АНАЛИЗУ И ОБРАБОТКЕ ДАННЫХ ДЛЯ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ // Cyberleninka.ru.
8. Концепция применения BigData-ориентированных информационных систем в рамках государственного управления финансовыми ресурсами // Уральский федеральный университет (urfu.ru).
9. BIG DATA И СМЕЖНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ПРИ ПРИНЯТИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ // Cyberleninka.ru.
10. ПРИМЕНЕНИЕ ТЕХНОЛОГИЙ BIG DATA В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВРЕМЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ // VAAEL.ru.
11. Модели государственного управления и идеи государства в типологии рациональности, системного мышления и рефлексии // ResearchGate.net.
12. Ограниченная рациональность принятия решений пользователями онлайн-сервисов микрофинансовых организаций // OAJI.net.