В сердце государственного управления лежит фундаментальная дилемма, подобная весам правосудия. На одной их чаше — нерушимая буква закона, требующая строгого, формализованного и предсказуемого порядка. На другой — острая необходимость целесообразности, призывающая действовать гибко, эффективно и своевременно для достижения реального общественного блага. Выбор лишь одной из этих чаш неизбежно ведет либо к бюрократическому параличу, либо к управленческому произволу. Истинное мастерство заключается не в выборе, а в удержании этого хрупкого равновесия. Баланс между законностью и целесообразностью является ключевым вызовом для современного государственного управления, и данное эссе посвящено анализу этого сложного, диалектического взаимодействия.
Законность как фундамент правового государства и гарантия от произвола
Принцип законности — это краеугольный камень, на котором строится любое современное правовое государство. В своей сути, законность в государственном управлении подразумевает строгое и неукоснительное соблюдение норм права абсолютно всеми участниками общественных отношений. Это утверждение основополагающего принципа верховенства права (rule of law), согласно которому никто — ни рядовой гражданин, ни высшее должностное лицо — не может стоять над законом.
Именно через нормы административного права государство создает предсказуемую, стабильную и безопасную среду. Когда процедуры четко определены, права граждан ясны, а обязанности чиновников очерчены, возникает система, защищенная от хаоса и субъективизма. Каждый человек получает уверенность, что его дело будет рассмотрено на основании единых для всех правил, а не по прихоти или личному усмотрению чиновника.
В этом и заключается главная ценность законности: она служит мощнейшей гарантией от произвола и защищает права граждан. Без этого фундамента любое, даже самое благое с точки зрения целесообразности, управленческое решение несет в себе риск перерождения в тиранию. Законность — это не просто формальное ограничение, а несущая конструкция, обеспечивающая справедливость и стабильность всей государственной машины.
Целесообразность как двигатель эффективности и достижения общественных целей
Если законность — это фундамент, то целесообразность — это двигатель, который позволяет государственному зданию не просто стоять, а развиваться и отвечать на вызовы времени. Целесообразность — это критерий оценки управленческих решений с точки зрения их эффективности, своевременности и соответствия реальному общественному интересу. Она требует от управленца задавать вопросы не только «законно ли это?», но и «приведет ли это к оптимальному результату для общества?».
Существуют ситуации, где слепое следование формальным процедурам может принести больше вреда, чем пользы. Представим себе чрезвычайную ситуацию — наводнение или эпидемию. Чрезмерно долгие и забюрократизированные процессы закупок необходимых медикаментов или оборудования, проводимые с дотошным соблюдением всех формальностей, могут стоить человеческих жизней. В таких условиях целесообразность требует принятия быстрых и решительных мер для достижения главной цели — спасения людей.
Таким образом, целесообразность требует от управленца не только безупречного знания законов, но и глубокого понимания социально-экономического контекста и потребностей общества. Эффективность госуправления сегодня измеряется конкретными показателями: скоростью предоставления услуг, результативностью использования бюджетных средств и, в конечном счете, уровнем удовлетворенности граждан. Именно целесообразность является инструментом для достижения этих практических, ощутимых результатов.
Неизбежное столкновение принципов, где рождается управленческий риск
Оба принципа, законность и целесообразность, жизненно важны. Однако именно в точках их соприкосновения возникает главная управленческая дилемма, которая на практике часто перерастает в острый конфликт и порождает серьезные риски. Абсолютизация одного из принципов неизбежно наносит ущерб другому.
Рассмотрим сферу государственных закупок. Стремление к целесообразности — как можно быстрее и дешевле приобрести качественный товар — может подталкивать чиновника к нарушению сложных конкурсных процедур, что создает почву для коррупции и недобросовестной конкуренции. С другой стороны, чрезмерно усложненные и формализованные процедуры закупок, созданные во имя «абсолютной законности», могут привести к срыву сроков и закупке товара по завышенной цене у единственного поставщика, сумевшего разобраться в бюрократических хитросплетениях.
Другой яркий пример — сфера лицензирования. Излишние административные барьеры, формально законные, часто служат не реальной защите общественных интересов, а становятся инструментом давления на бизнес и источником коррупционных рисков. Это подтверждается и исследованиями: так, в одном из исследований 2019 года было установлено, что увеличение административных барьеров снизило общую эффективность предоставления государственных услуг на 12%. Этот разрыв между формальной законностью и реальной эффективностью — и есть зона высокого риска.
Необоснованное применение принципа целесообразности — это прямой путь к волюнтаризму, коррупции и нарушению прав. Но слепой культ законности, игнорирующий реальность, — это путь к стагнации, неэффективности и дискредитации самой идеи права.
В поисках синтеза, правовые инструменты для установления гармонии
Признав неизбежность этого конфликта, правовая наука и практика выработали сложные инструменты, которые позволяют не выбирать между крайностями, а осуществлять их синтез. Ключевой из этих концепций является административная дискреция (или административное усмотрение).
Административная дискреция — это не право на произвол, а законодательно установленные рамки, в пределах которых должностное лицо имеет свободу выбора наилучшего решения с учетом конкретных обстоятельств дела. Закон сознательно предоставляет чиновнику определенную гибкость, понимая невозможность прописать в нормах абсолютно все жизненные ситуации. По сути, это и есть управляемая, введенная в правовое поле целесообразность. Административные акты должны соответствовать закону, но при этом быть обоснованными и фактическими обстоятельствами.
Однако эта свобода не может быть безграничной. Ее важнейшим ограничителем выступает принцип пропорциональности. Он требует, чтобы любые принимаемые государством меры были адекватны, соразмерны и необходимы для достижения преследуемых целей. Нельзя под флагом целесообразности вводить чрезмерные ограничения или выбирать меры, которые наносят неоправданный ущерб правам граждан. Исторически, если ранние концепции управления делали почти абсолютный акцент на формальной законности, то современные подходы стремятся именно к такой гармонизации через инструменты дискреции и пропорциональности.
Практика баланса через работающие механизмы контроля и ответственности
Теоретические концепции и правовые инструменты остаются лишь благими пожеланиями без действенных механизмов, которые обеспечивают их правильное применение на практике и не дают свободе усмотрения превратиться в произвол. Эта система контроля и ответственности стоит на трех китах:
- Прокурорский надзор: Выступает в роли внешнего контролера, который следит за общим соблюдением законности в деятельности органов исполнительной власти.
- Ведомственный контроль: Осуществляется внутри самой системы управления, когда вышестоящие органы проверяют законность и обоснованность решений нижестоящих.
- Судебный контроль: Является высшей и наиболее независимой инстанцией. Любой гражданин или организация, чьи права были нарушены, могут обжаловать действия должностного лица в суде, который даст окончательную оценку как законности, так и соразмерности принятого решения.
Над этой системой контроля возвышается институт юридической ответственности. Он служит главным «предохранителем» от злоупотреблений. За противоправные действия или бездействие должностных лиц наступает ответственность, которая, в зависимости от тяжести проступка, может быть дисциплинарной, материальной, административной или даже уголовной. Именно неотвратимость наказания за выход за рамки закона делает административную дискрецию безопасным и эффективным инструментом, а не лазейкой для произвола.
Возвращаясь к образу весов, который был задан в начале, можно сделать главный вывод: баланс законности и целесообразности — это не статичная, раз и навсегда найденная точка равновесия. Это постоянный динамический процесс, требующий от управленцев высочайшей компетентности, правовой культуры и глубокого чувства ответственности. Именно успешность этого непрерывного поиска гармонии напрямую связана с уровнем публичного доверия к власти.
Граждане доверяют тому государству, которое способно действовать не только строго по закону, но и эффективно, справедливо и в их интересах. Когда законность обеспечивает защиту, а целесообразность — результат, рождается синергия, укрепляющая всю систему. Поэтому практически все административные реформы, проводимые в мире, в конечном счете направлены на совершенствование именно этого сложного баланса, что лишь подчеркивает его вечную актуальность для любого общества, стремящегося к развитию и справедливости.
Список использованной литературы
- Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М. , 1997 .
- Бахрах Д.Н. Административное право России. — М. , 2000.
- Стуканов А. Законность в деятельности органов административной юрисдикции: Теория и практика прокурорского надзора// Законность.-1998.- №12.
- Тихомиров Ю. Законность в сфере государственного управления// Законность .- 1998.- №6
- Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение. — 2000.- №6.
- Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов : разграничение компетенции и ответственности// Государство и право. — 1999. — № 1.
- Юридический энциклопедический словарь. — М., 1984.
- Российская юридическая энциклопедия. — М. : “Инфра-М” , 1999.
- Словарь административного права. — М., 1999.