Административно-муниципальные единицы в Российской Федерации: понятие, правовая природа, развитие и вызовы современного этапа

В современном российском государстве, где процесс децентрализации власти и укрепления гражданского общества является одной из ключевых задач, местное самоуправление приобретает особую значимость. Оно не просто элемент государственного устройства, а фундаментальная форма осуществления народовластия, призванная обеспечить непосредственное участие граждан в решении вопросов местного значения. Актуальность исследования административно-муниципальных единиц обусловлена их центральной ролью в системе публичной власти Российской Федерации, а также перманентным процессом реформирования законодательной базы, особенно после конституционных поправок 2020 года и принятия нового Федерального закона о местном самоуправлении.

Данная курсовая работа ставит своей целью всесторонний анализ правовых, теоретических и практических аспектов функционирования административно-муниципальных единиц в Российской Федерации. Мы последовательно рассмотрим их сущность, динамику развития, выявленные проблемы и предложим пути совершенствования в рамках концепции местного самоуправления. Структура исследования логически выстроена для достижения поставленных задач, начиная с определения базовых понятий и заканчивая предложениями по оптимизации системы.

Понятие и правовая природа административно-муниципальных единиц

Муниципальное образование: сущность и основные признаки

В основе системы местного самоуправления лежит понятие муниципального образования. Согласно законодательству Российской Федерации, муниципальное образование – это городское, сельское поселение или иная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Его сущность как публично-правового образования определяется наличием постоянно проживающего населения, собственной муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Эти признаки закреплены как в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и в доктринальных источниках.

Термин «муниципальный» в российском правовом поле имеет чёткую дефиницию: он означает «относящийся к местному самоуправлению». Этот термин применим к широкому кругу субъектов и объектов, связанных с функционированием местного самоуправления: муниципальным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, а также объектам собственности, что подчёркивает неразрывную связь данного понятия с реализацией власти на местном уровне.

Муниципальное образование по своей природе является уникальной публично-властной организацией. В отличие от государственных органов, оно не входит в систему органов государственной власти, но обладает собственной компетенцией, предметами ведения и полномочиями, направленными на решение вопросов местного значения. Ключевыми атрибутами муниципального образования являются:

• Наличие населения: Без постоянно проживающих граждан осуществление местного самоуправления невозможно.
• Собственная территория: Чётко определённые границы, в пределах которых реализуются полномочия.
• Предметы ведения и полномочия: Перечень вопросов, отнесённых законодательством к компетенции местного самоуправления.
• Аппарат управления: Органы местного самоуправления (представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные).
• Муниципальная собственность: Имущество, необходимое для решения вопросов местного значения.
• Право установления местных налогов и сборов: Источник формирования местного бюджета.
• Формирование местного бюджета: Финансовая основа функционирования.
• Принятие правовых актов: Нормативно-правовое регулирование на местном уровне.
• Собственные символы: Герб, флаг, гимн (при наличии).

Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации: исторический контекст и современные реалии

Правовая основа местного самоуправления в России заложена в Главе 8 Конституции Российской Федерации (Статьи 130-133), которая признаёт и гарантирует его как одну из форм осуществления народовластия. Изначально Конституция РФ 1993 года рассматривала местное самоуправление как относительно самостоятельный уровень власти, не входящий в систему органов государственной власти. Это положение подчёркивало его автономный характер, предполагая самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Однако конституционные поправки 2020 года внесли существенные коррективы в эту концепцию. В частности, статья 131¹ Конституции РФ теперь допускает участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а также в назначении и освобождении от должности их должностных лиц. Это стало одним из проявлений концепции «единой системы публичной власти», которая была закреплена в статье 132³ Конституции РФ. Кроме того, статьи 80 и 83 Конституции РФ были дополнены положениями, возлагающими на Президента РФ обязанность по обеспечению согласованного взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, а также определяющими роль Государственного Совета в этом процессе. Закон о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ прямо включил органы местного самоуправления в единую систему публичной власти.

Эти изменения вызвали широкую дискуссию в научном сообществе. Если ранее автономия местного самоуправления рассматривалась как один из ключевых принципов, то теперь она приобрела черты административной автономии, подчиненной общему государственному управлению. Иными словами, автономия местного самоуправления в современной России носит административный, а не конституционный характер, в отличие от Российской Федерации и её субъектов, обладающих элементами государственности. Это означает, что самостоятельность муниципалитетов ограничена пределами, установленными федеральным и региональным законодательством, и находится под значительным контролем со стороны вышестоящих органов власти, что важно понимать, анализируя реальные возможности местного самоуправления.

Финансово-экономические основы муниципальных образований являются краеугольным камнем их реальной самостоятельности. Согласно статье 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Конкретный перечень местных налогов и сборов определён статьёй 15 Налогового кодекса РФ. К ним относятся:

• Земельный налог: уплачивается собственниками земельных участков, землевладельцами и землепользователями.
• Налог на имущество физических лиц: взимается с владельцев жилых домов, квартир, комнат, гаражей и других строений.
• Торговый сбор: вводится в городах федерального значения и применяется к организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим торговую деятельность.
• Туристический налог (курортный сбор): вводится в отдельных регионах РФ и является платой за пользование курортной инфраструктурой.

Эти доходы, наряду с межбюджетными трансфертами, формируют финансовую базу, необходимую для выполнения муниципальными образованиями своих полномочий.

Классификация и виды муниципальных образований: эволюция и новые подходы

История становления и развития местного самоуправления в России демонстрирует постоянный поиск оптимальной территориальной организации. Эволюция видов муниципальных образований является ярким тому подтверждением, отражая стремление законодателя к повышению эффективности управления и приведению системы в соответствие с меняющимися социально-экономическими реалиями.

Виды муниципальных образований до 2027 года (на основе ФЗ-131)

На протяжении многих лет основным нормативным актом, регулирующим виды муниципальных образований, являлся Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон установил многоуровневую систему, которая включала следующие виды: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, а также внутригородская территория города федерального значения. Каждый из этих видов муниципальных образований обладал своим специфическим перечнем вопросов местного значения, которые содержались в различных статьях ФЗ-131. Например:

• Городское и сельское поселение (статья 14 ФЗ-131):
  • Формирование, утверждение и исполнение бюджета поселения;
  • Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
  • Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
  • Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения;
  • Дорожная деятельность в границах населённых пунктов поселения;
  • Обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями.
• Муниципальный район (статья 15 ФЗ-131):
  • Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населённых пунктов;
  • Создание условий для транспортного обслуживания населения между поселениями;
  • Участие в профилактике терроризма и экстремизма;
  • Обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
  • Содержание межпоселенческих мест захоронений.
• Городской округ осуществлял полномочия по решению вопросов местного значения, установленных как для поселений, так и для муниципальных районов, поскольку он не входил в состав муниципального района и, по сути, объединял в себе обе группы полномочий.

Такая сложная структура, хотя и предполагала детализацию полномочий, часто приводила к сложностям в разграничении компетенций и межбюджетных отношениях.

Новая система муниципальных образований: положения Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ

С 1 января 2027 года ожидаются кардинальные изменения в системе местного самоуправления. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ будет признан утратившим силу, а на смену ему придёт Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот новый закон предполагает переход на одноуровневую систему организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, за исключением городов федерального значения. Местное самоуправление будет осуществляться только в двух основных видах муниципальных образований:

• Городской округ: муниципальное образование, в состав территории которого входят один или несколько городов и (или) иных городских населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, где проживает не менее двух третей населения городского округа. В его состав также могут входить территории сельских населённых пунктов и территории, предназначенные для развития инфраструктуры.
• Муниципальный округ: охватывает территории, которые не отвечают критериям городского округа (за исключением территорий городов федерального значения).
• Внутригородское муниципальное образование города федерального значения: сохраняется для Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Критерием определения границ муниципального образования по новому закону является транспортная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в состав муниципального образования. Это требование учитывает специфику территорий с низкой плотностью населения, отдалённых и труднодоступных местностей. Хотя конкретное количество часов или километров в рамках «рабочего дня» в самом законе не установлено, на практике для расчёта транспортной доступности используются усреднённые скорости движения, например, 40 км/ч в населённых пунктах и 80 км/ч по шоссе, что позволяет оценить максимально допустимое время в пути. Этот критерий призван обеспечить удобство граждан в получении муниципальных услуг и участии в жизни муниципалитета. Таким образом, законодатель стремится к созданию более эффективной и доступной системы местного управления.

Межбюджетные отношения и особенности финансирования различных видов муниципальных образований

Финансовая автономия муниципальных образований во многом зависит от системы межбюджетных трансфертов, которые являются важнейшим инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности и финансирования делегированных государственных полномочий. В России межбюджетные трансферты подразделяются на:

• Целевые трансферты (субсидии, субвенции): предоставляются на конкретные цели, например, на реализацию национальных проектов, программ развития инфраструктуры, социальную поддержку населения.
• Нецелевые трансферты (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности): направлены на сокращение разрыва в уровне бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями, чтобы каждый муниципалитет мог выполнять свои основные функции.

Распределение этих трансфертов фактически различается между разными видами муниципальных образований. Оно зависит от:

• Расходных обязательств: Объём и характер полномочий, возложенных на тот или иной вид муниципалитета. Например, городской округ, решающий широкий круг вопросов, нуждается в большем финансировании, чем сельское поселение.
• Численность населения: Большее население означает больший объём социальных услуг и инфраструктурных затрат.
• Уровень бюджетной обеспеченности: Степень финансовой самодостаточности, рассчитываемая на основе собственных доходов на душу населения.

Примеры дифференциации межбюджетных трансфертов:

• Дотации на выравнивание: Муниципальные районы, как правило, предоставляют дотации поселениям, входящим в их состав, для выравнивания бюджетной обеспеченности. Аналогично, городские округа с внутригородским делением могут выделять средства внутригородским районам.
• Субъекты Российской Федерации играют ключевую роль в дифференциации нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований. Например, региональное законодательство может устанавливать различные проценты отчислений НДФЛ для городских округов, муниципальных районов или поселений, что напрямую влияет на их собственную доходную базу. Это позволяет учитывать региональные особенности и приоритеты развития.
• Субвенции на выполнение государственных полномочий, как правило, рассчитываются исходя из численности населения, количества обслуживаемых объектов (школы, больницы) и других показателей, специфичных для каждого вида муниципального образования.

Таким образом, система межбюджетных отношений является сложным механизмом, призванным обеспечить сбалансированное развитие всех видов муниципальных образований, хотя на практике она часто становится источником проблем, связанных с недостаточным финансированием делегированных полномочий.

Изменения в законодательстве о местном самоуправлении: анализ развития и конституционных поправок

Система местного самоуправления в России находится в постоянной динамике, переживая периоды масштабных реформ и точечных корректировок. После 2003 года отечественное законодательство о местном самоуправлении стало предметом непрерывных изменений, которые достигли своего пика с конституционными поправками 2020 года и последующим принятием нового Федерального закона.

Эволюция Федерального закона № 131-ФЗ и его значение

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» без преувеличения можно назвать краеугольным камнем современной системы местного самоуправления. Он установил унифицированные правовые, территориальные, организационные и экономические принципы функционирования муниципалитетов по всей стране. С момента своего принятия ФЗ-131 подвергался регулярным изменениям: в среднем, в него ежегодно вносилось около 10 поправок. Эти изменения касались уточнения полномочий, видов муниципальных образований, порядка их формирования, финансовых основ и механизмов взаимодействия с государственной властью. Такая динамика свидетельствует о постоянном поиске оптимальной модели местного самоуправления, но в то же время создаёт определённые сложности в правоприменительной практике и планировании на местном уровне.

Конституционные поправки 2020 года и их влияние на автономию муниципалитетов

Наиболее существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления были внесены конституционными поправками 2020 года. Эти поправки кардинально изменили статус и место местного самоуправления в общей системе публичной власти Российской Федерации:

1. Включение в единую систему публичной власти: Положение о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, было закреплено в статье 132³ Конституции РФ. Дополнительно, статьи 71, 80 и 83 Конституции РФ были скорректированы, подчёркивая обязанность Президента РФ обеспечивать согласованное взаимодействие всех органов, входящих в эту систему. Закон о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ прямо зафиксировал эту интеграцию.
2. Участие государственной власти в формировании органов местного самоуправления: Статья 131¹ Конституции РФ теперь предоставляет органам государственной власти право участвовать в формировании органов местного самоуправления, а также в назначении и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

Официальные обоснования этих поправок декларировали цели повышения управляемости, обеспечения более слаженной и эффективной работы всех уровней власти, а также преодоления разобщённости между государственной властью и местным самоуправлением в интересах граждан. Однако реальные последствия этих изменений, по мнению многих экспертов, привели к снижению автономии и повышению подконтрольности муниципалитетов государству. Конституционный Суд РФ, комментируя эти положения, подтвердил, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной и определяется пределами, установленными законодательством. Де-факто это означает усиление вертикали власти и интеграцию муниципалитетов с региональными и федеральными органами, что, к сожалению, не разрешило многие из заявленных проблем местного самоуправления, а лишь изменило их характер. Из статьи 132 Конституции РФ также было убрано упоминание об осуществлении общественного порядка органами местного самоуправления, но добавлена формулировка о решении «иных вопросов местного значения». Но разве не является автономия одним из столпов эффективного местного самоуправления?

Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ: ключевые новации и их последствия

Дальнейшим развитием законодательства, обусловленным конституционными изменениями, стал Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот закон, который вступит в силу с 1 января 2027 года и придёт на смену ФЗ-131, представляет собой наиболее масштабную реформу местного самоуправления за последние десятилетия. Среди его ключевых новаций:

• Одноуровневая система местного самоуправления: Как уже упоминалось, закон унифицирует территориальную организацию, оставляя в качестве основных видов муниципальных образований только городские и муниципальные округа, а также внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. Это упрощение призвано сделать систему более управляемой.
• Исключение прямой демократии: Новый закон исключает возможность отзыва депутатов представительных органов и глав муниципалитетов населением, а также правотворческую инициативу граждан. Эти изменения существенно сокращают механизмы непосредственного участия населения в управлении, фокусируясь на представительских формах.
• Территориальные органы местной администрации: Закон устанавливает обязательность создания территориальных органов местной администрации в пешеходной доступности для жителей всех населённых пунктов, входящих в состав муниципального образования. Это направлено на приближение муниципальных услуг к населению, особенно в крупных по площади округах.

Актуальные изменения 2024 года и разграничение форм участия населения

Даже до вступления в силу нового Федерального закона, действующий ФЗ-131 продолжает модифицироваться. Так, в июле 2024 года были внесены изменения, расширяющие круг лиц, имеющих право участвовать в сходе граждан по вопросу выдвижения кандидатуры старосты сельского поселения. Теперь это право получили совершеннолетние граждане РФ, имеющие в собственности жилое помещение на территории сельского населённого пункта, даже при отсутствии регистрации по месту жительства. Это свидетельствует о стремлении законодателя к более широкому вовлечению граждан в решение локальных вопросов, несмотря на общую тенденцию к сокращению некоторых форм прямой демократии.

В целом, законодательство чётко разграничивает:

• Непосредственное осуществление населением местного самоуправления:
  • Местный референдум
  • Муниципальные выборы
  • Сход граждан
• Участие населения в его осуществлении:
  • Опрос граждан
  • Публичные слушания
  • Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
  • Собрания граждан
  • Инициативные проекты
  • Институт старосты сельского населённого пункта

Наконец, важно отметить, что ответственность органов местного самоуправления за осуществление переданных государственных полномочий будет нестись в пределах предоставленных им субвенций. Это положение призвано обеспечить финансовую ответственность государства за делегирование своих функций, предотвращая ситуацию, когда муниципалитеты вынуждены выполнять государственные задачи за счёт собственных, зачастую ограниченных, бюджетов.

Проблемы и вызовы в функционировании муниципальных образований: критический анализ

Несмотря на постоянное реформирование законодательства и стремление к оптимизации, функционирование муниципальных образований в Российской Федерации сталкивается с комплексом системных проблем и вызовов. Эти проблемы носят как правовой, так и финансово-экономический, а также кадрово-организационный характер, подрывая основы реального местного самоуправления.

Нерешённые вопросы статуса и автономии местного самоуправления

Одной из фундаментальных проблем остаётся неоформленность формально-правового и политического статуса местного самоуправления. Несмотря на включение в единую систему публичной власти и закрепление его гарантий в Конституции РФ, его положение между государственной властью и гражданским обществом остаётся зыбким. К нерешённым вопросам относятся:

• Недостаток собственных финансовых ресурсов: Многие муниципалитеты не обладают достаточной налоговой базой и вынуждены в значительной степени зависеть от межбюджетных трансфертов.
• Несоответствие объёма полномочий имеющимся материально-финансовым ресурсам: На муниципалитеты возлагается широкий круг обязанностей, которые они не всегда в состоянии полноценно выполнять из-за нехватки средств.
• Нехватка квалифицированных муниципальных кадров: Проблема оттока специалистов и отсутствие эффективной системы их подготовки и мотивации.
• Отсутствие чёткого разграничения полномочий: Размытость компетенций между различными уровнями власти, что приводит к дублированию или, наоборот, к провалам в управлении.

Критическая оценка последствий поправок 2020 года показывает, что они не разрешили заявленные проблемы, а привели к усилению интеграции муниципалитетов с региональными и федеральными органами власти. Это выразилось в:

• Сохранении высокой финансовой зависимости от вышестоящих бюджетов.
• Недостаточном уровне реальной самостоятельности в принятии решений, особенно в стратегических вопросах.
• Отсутствии эффективной системы подотчётности и самоуправления на локальном уровне, когда решения часто принимаются сверху, а не снизу.

Таким образом, вместо укрепления самостоятельности местного самоуправления, поправки привели к его ещё большему встраиванию в вертикаль государственной власти. И что из этого следует? Следует то, что без реальной финансовой независимости и свободы в принятии решений, местное самоуправление рискует оставаться лишь номинальным, неспособным в полной мере реализовать свой потенциал как основы народовластия.

Дисбаланс полномочий и ресурсов: проблема «необеспеченных мандатов»

Одной из наиболее острых и хронических проблем является несоответствие объёма полномочий реальным финансовым и материальным возможностям муниципалитетов, так называемая проблема «необеспеченных мандатов» (unfunded mandates). Законодатель возлагает на органы местного самоуправления широкий круг задач, но не всегда обеспечивает их достаточным финансированием.

Конкретные примеры такого дисбаланса:

• Администрирование земельного налога: Органы местного самоуправления устанавливают земельный налог, но лишены полномочий по его администрированию. Эти функции возложены на налоговые и другие государственные органы (например, в сфере установления кадастровой стоимости участков). Муниципалитет не может в полной мере влиять на собираемость одного из ключевых местных налогов.
• Экологические обязанности: На муниципалитеты возлагаются обязанности по охране окружающей среды, но они часто не обладают достаточными контрольными полномочиями или ресурсами для эффективного выполнения этих функций (например, для мониторинга загрязнений, проведения природоохранных мероприятий).
• «Права», превращающиеся в обязанности: Многие «права» по решению государственных задач, которые могли бы быть делегированы, фактически превращаются в неоплачиваемые обязанности, которые органы местного самоуправления вынуждены выполнять за счёт собственных местных бюджетов без достаточного государственного финансирования:
  • Учёт нуждающихся в жилье: Ведение списков очередников на жильё, но без реальных возможностей по его предоставлению.
  • Перевод жилых помещений в нежилые: Процедурные функции без значимого влияния на развитие территорий.
  • Проведение конкурсов по управлению многоквартирными домами: Организационная работа без прямого финансового обеспечения.
  • Распоряжение неразграниченными земельными участками: Сложная процедура, требующая ресурсов, но не всегда приносящая адекватные доходы.

Этот дисбаланс приводит к хронической недофинансированности, неэффективности и росту социальной напряжённости, поскольку население ожидает решения проблем, а у муниципалитетов нет для этого необходимых средств и инструментов. Не упускается ли здесь важный нюанс, что такая практика подрывает доверие граждан к местной власти, создавая иллюзию её бездействия?

Кадровые и организационные вызовы, актуализация законодательства

Помимо финансовых и правовых проблем, существуют значительные кадровые и организационные вызовы:

• Нехватка квалифицированных муниципальных кадров: Отрасль страдает от низких зарплат, отсутствия чётких карьерных перспектив и недостатка программ обучения, что приводит к оттоку молодых специалистов.
• Отсутствие чёткого разграничения полномочий: Размытость функций между различными уровнями власти не только создаёт дублирование, но и затрудняет определение ответственности, что снижает эффективность управления.
• Необходимость актуализации федерального законодательства: Постоянные изменения в законодательстве, а также принятие нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, требуют непрерывной работы по его приведению в соответствие с реалиями и устранению внутренних противоречий.
• Определение ответственности: Крайне важно чётко определить, за что несут ответственность органы местного самоуправления – за конечный результат выполнения задач или только за процесс их выполнения. Без этого невозможно выстроить эффективную систему мотивации и контроля.

Особенности российской модели местного самоуправления: почему «западная модель» не прижилась

Многие исследователи отмечают, что западная модель местного самоуправления, основанная на принципах широкой автономии и децентрализации, не прижилась в России в чистом виде. Причины этого явления многогранны:

• Исторически сложившаяся традиция централизации власти: Российская государственность всегда тяготела к сильной централизованной власти, что исторически подавляло автономию местных сообществ.
• Ограниченная муниципальная автономия: Особенно в финансовой сфере, муниципалитеты не обладают достаточными инструментами для формирования полноценного собственного бюджета.
• Включение местного самоуправления в «единую систему публичной власти»: Это конституционное изменение 2020 года усилило вертикаль управления, превратив муниципалитеты скорее в «нижний этаж» государственной власти, чем в самостоятельный уровень.
• Постоянное несоответствие объёма полномочий реальным финансовым и материальным возможностям: Это делает муниципалитеты хронически зависимыми от государственной поддержки.

В результате российская модель скорее представляет собой комбинированную систему с преобладанием черт континентальной европейской модели (где муниципалитеты являются частью общей административной системы, но с элементами автономного управления), но с сильным акцентом на централизованное государственное управление. Обеспечение эффективной работы местных органов власти в таких условиях становится одной из важнейших задач современного муниципального управления.

Оценка эффективности управления муниципальными образованиями

Эффективность управления муниципальными образованиями является ключевым фактором, определяющим качество жизни населения и устойчивое развитие территорий. В Российской Федерации разработана и внедрена система оценки, направленная на мониторинг и стимулирование деятельности органов местного самоуправления.

Действующая система оценки и её показатели

Основополагающим документом в этой сфере является Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Этот Указ утверждает перечень показателей, по которым проводится оценка деятельности муниципалитетов. Примерами таких показателей являются:

• Экономическое развитие: Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчёте на 10 тыс. человек населения.
• Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство: Доля протяжённости автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяжённости автомобильных дорог общего пользования местного значения.
• Имущественные отношения: Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории муниципального, городского округа.
• Социальная сфера:
  • Удовлетворённость населения деятельностью органов местного самоуправления (процент от числа опрошенных).
  • Доля детей в возрасте от одного года до шести лет, состоящих на учёте для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения.
• Энергоэффективность: Удельная величина потребления энергетических ресурсов муниципальными бюджетными учреждениями (из расчёта на 1 м² общей площади и/или на одного человека).
• Транспортная доступность: Доля населения, проживающего в населённых пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром муниципального, городского округа.

Эта система оценки, как правило, основывается на двух ключевых индикаторах:

1. «Делаются нужные вещи» (внешняя оценка): Отражает стратегическую правильность выбранных направлений деятельности, их соответствие потребностям населения и государственным приоритетам.
2. «Насколько правильно делаются нужные вещи» (внутренняя оценка): Характеризует эффективность использования ресурсов, качество управленческих процессов и достижение поставленных целей.

Однако высказывается предположение о необходимости применения более детализированной системы критериев и показателей, позволяющей получить более полную и объективную картину.

Общественные критерии оценки эффективности: расширение подходов

Для получения достоверной картины эффективности управления, помимо официальных показателей, необходимо учитывать и общественные критерии, которые отражают реальные изменения в жизни граждан. По каждому из них должна быть разработана система частных показателей:

1. Развитие и улучшение муниципальных территорий:
   • Доля населения, имеющего доступ к централизованному водоснабжению, канализации, отоплению.
   • Доля благоустроенных общественных пространств (парков, скверов), уровень озеленения территории.
   • Протяжённость дорог с твёрдым покрытием, находящихся в нормативном состоянии.
2. Улучшение и защита населения и его здоровья:
   • Удовлетворённость населения качеством медицинских услуг.
   • Коэффициент младенческой смертности, ожидаемая продолжительность жизни.
   • Доля населения, имеющего доступ к спортивным и оздоровительным объектам.
3. Уровень благосостояния:
   • Среднемесячная заработная плата, реальные располагаемые доходы населения.
   • Уровень безработицы, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума.
   • Динамика ввода нового жилья и доступность ипотеки.
4. Уровень образования населения:
   • Охват детей дошкольным образованием, удовлетворённость качеством дошкольного и общего образования.
   • Доля выпускников шко��, поступивших в высшие и средние специальные учебные заведения.
   • Количество учреждений дополнительного образования и их посещаемость.

Необходим пересмотр текущих показателей эффективности и сокращение их до тех пунктов, которые действительно входят в компетенцию местной власти. Это позволит избежать ситуаций, когда муниципалитеты «отвечают» за показатели, на которые они не могут влиять напрямую, и сфокусироваться на реальных достижениях. Оценка эффективности также может быть реализована посредством сравнительного анализа деятельности органов местного самоуправления в динамике изменений по отраслям, что позволяет выявлять межотраслевые закономерности и «точки соприкосновения» для комплексного развития.

Механизмы стимулирования и мониторинга эффективности

На уровне субъектов Российской Федерации активно проводится мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления. Например, Правительство Ростовской области регулярно анализирует показатели, представленные муниципалитетами.

Для стимулирования эффективной работы предусмотрены механизмы поощрения:

• Гранты муниципальным образованиям: За счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено выделение грантов муниципалитетам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
• Межбюджетные трансферты из федерального бюджета: Нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления либо в целях поощрения лучшей практики.

Эти меры направлены на создание конкурентной среды и мотивацию муниципалитетов к повышению качества управления и улучшению жизни своих граждан.

Направления совершенствования организационно-правовых и финансово-экономических основ местного самоуправления

Совершенствование системы административно-муниципальных единиц в Российской Федерации — это процесс, требующий комплексного подхода, охватывающего организационные, правовые и финансово-экономические аспекты. Основная цель – создать условия для эффективного, самостоятельного и ответственного местного самоуправления, способного отвечать на запросы населения.

Повышение субъектности и автономии муниципальных образований

Одним из ключевых направлений является повышение субъектности российских муниципалитетов. Это понятие включает в себя несколько взаимосвязанных составляющих:

• Политическая составляющая:
  • Расширение автономии в принятии решений: Предоставление муниципалитетам большей свободы в определении приоритетов развития, разработке и реализации местных программ, не противоречащих федеральному и региональному законодательству.
  • Стимулирование форм прямой демократии: Несмотря на последние законодательные ограничения, необходимо искать пути для активизации участия населения через публичные слушания, опросы, территориальное общественное самоуправление (ТОС) и другие институты.
  • Повышение ответственности местных властей перед населением: Укрепление механизмов контроля со стороны граждан, прозрачность деятельности органов местного самоуправления.
• Финансовая и бюджетная составляющие:
  • Укрепление собственной доходной базы: Пересмотр системы налогообложения с целью увеличения доли местных налогов и сборов, которые остаются в распоряжении муниципалитетов. Это может быть достигнуто, например, через увеличение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.
  • Обеспечение полной финансовой обеспеченности делегированных государственных полномочий: При передаче государственных функций на местный уровень необходимо строго соблюдать принцип их адекватного финансирования из вышестоящих бюджетов, чтобы избежать проблемы «необеспеченных мандатов».
  • Предоставление большей свободы в формировании и исполнении местных бюджетов: Сокращение числа целевых субсидий и увеличение доли нецелевых дотаций, что позволит муниципалитетам более гибко расходовать средства в соответствии с местными нуждами.
• Организационная составляющая:
  • Чёткое разграничение полномочий: Устранение дублирования и пробелов в компетенции между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.
  • Создание эффективной институционализированной системы взаимодействия с государственными органами: Разработка прозрачных и действенных механизмов сотрудничества, исключающих излишнюю бюрократию и административное давление.
  • Развитие кадрового потенциала: Инвестиции в обучение, переподготовку и мотивацию муниципальных служащих.
  • Упрощение процедур оформления муниципальной собственности: Оптимизация процессов управления муниципальным имуществом для повышения его эффективности.

Оптимизация законодательства и институциональное взаимодействие

Актуализация федерального законодательства в сфере местного самоуправления в связи с принятием поправок к Конституции РФ и нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ является первоочередной задачей. Необходимо обеспечить логическую целостность и отсутствие противоречий между различными нормативными актами.

Одновременно требуется создание чёткой институционализированной системы взаимодействия муниципалитетов с органами государственной власти. Это означает не просто декларацию сотрудничества, а разработку конкретных процедур, регламентов, совместных комиссий и рабочих групп, позволяющих эффективно решать общие задачи в интересах населения.

Базовыми принципами реформирования местного самоуправления должны стать:

• Функционализм: Определение полномочий и ресурсов исходя из реальных функций, которые должно выполнять местное самоуправление.
• Самоуправление: Ориентация на максимально возможную самостоятельность и ответственность местных сообществ в решении вопросов, затрагивающих их повседневную жизнь.

Организационно-правовые основы местного самоуправления охватывают все возможные формы осуществления муниципальной власти: от прямого муниципального народовластия (референдумы, выборы) до осуществления власти посредством представительных форм (через выборные органы). Их постоянное совершенствование должно быть направлено на повышение прозрачности, подотчётности и эффективности.

Укрепление финансово-экономической базы и межмуниципальное сотрудничество

Финансово-экономическую базу муниципального образования составляют муниципальная собственность, местный бюджет, а также местные налоги и сборы. Органы местного самоуправления обладают конституционным правом самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также вводить местные налоги и сборы. Однако на практике эта самостоятельность часто ограничена. Пути укрепления:

• Эффективное управление муниципальной собственностью: Инвентаризация, оптимизация использования, повышение доходности от аренды или продажи объектов муниципальной собственности.
• Расширение налоговой базы: Стимулирование экономического развития территорий, привлечение инвестиций, создание условий для развития малого и среднего бизнеса, что позволит увеличить поступления от местных налогов.
• Оптимизация межбюджетных отношений: Прозрачные и справедливые правила распределения межбюджетных трансфертов, обеспечивающие достаточность средств для выполнения всех возложенных полномочий.

Наконец, межмуниципальное сотрудничество является важным направлением развития. Объединение усилий нескольких муниципальных образований позволяет более эффективно решать общие проблемы (например, в сфере утилизации отходов, транспортного обслуживания, развития инфраструктуры) и экономить ресурсы за счёт масштаба. Развитие таких форм сотрудничества, в том числе создание межмуниципальных хозяйственных обществ и ассоциаций, способствует повышению общей эффективности системы местного самоуправления.

Заключение

Анализ правовых, теоретических и практических аспектов функционирования административно-муниципальных единиц в Российской Федерации выявил сложную и динамично развивающуюся картину. Местное самоуправление, являясь конституционно закреплённой формой народовластия, сталкивается как с достижениями, так и с серьёзными системными вызовами.

Ключевые достижения заключаются в формировании обширной нормативно-правовой базы, развитии различных видов муниципальных образований и внедрении механизмов оценки эффективности. Конституционные поправки 2020 года и последующий Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ, несмотря на дискуссионность отдельных положений, направлены на повышение управляемости системы и её интеграцию в единую публичную власть, что может способствовать более согласованному развитию территорий.

Однако, как показало исследование, нерешёнными остаются фундаментальные проблемы:

• Неопределённость статуса и автономии: Несмотря на официальные декларации, местное самоуправление фактически интегрировано в государственную вертикаль, что ограничивает его самостоятельность и инициативность.
• Дисбаланс полномочий и ресурсов: Проблема «необеспеченных мандатов» – когда на муниципалитеты возлагаются обязанности без адекватного финансового и материального обеспечения – приводит к хронической неэффективности и росту социальной напряжённости.
• Кадровые и организационные проблемы: Нехватка квалифицированных специалистов, размытость полномочий и отсутствие чётких механизмов ответственности снижают качество управления.
• Ограниченное участие населения: Отмена некоторых форм прямой демократии в новом законодательстве вызывает опасения относительно реальной вовлечённости граждан в управление на местном уровне.

Предложения по дальнейшему совершенствованию системы местного самоуправления должны основываться на следующих принципах:

1. Реальное повышение финансовой автономии: Увеличение доли собственных доходов муниципалитетов за счёт пересмотра налоговой политики и нормативов отчислений, а также строгое соблюдение принципа финансового обеспечения делегированных государственных полномочий.
2. Чёткое разграничение полномочий: Разработка детальных регламентов и законодательных актов, исключающих дублирование и пробелы в компетенциях между уровнями власти.
3. Развитие кадрового потенциала: Инвестиции в образование, профессиональную подготовку и систему мотивации муниципальных служащих.
4. Восстановление и развитие механизмов прямой демократии: Поиск баланса между управляемостью и участием граждан, возможно, через расширение полномочий территориальных общественных самоуправлений и других форм непосредственного участия.
5. Укрепление межмуниципального сотрудничества: Стимулирование совместной работы муниципалитетов для решения общих проблем и оптимизации использования ресурсов.
6. Дальнейшая актуализация законодательства: Постоянный мониторинг и корректировка нормативно-правовой базы с учётом практики применения и мнения экспертного сообщества.

Только комплексный подход, направленный на устранение выявленных «слепых зон» и проблем, позволит российским административно-муниципальным единицам стать по-настоящему эффективным инструментом народовластия и устойчивого развития территорий.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.). М.: Юрид. лит., 1993.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // КонсультантПлюс.
4. Закон Иркутской области от 15.12.1997 N 44-ОЗ «О местном самоуправлении в Иркутской области» // ГАРАНТ. URL: https://base.garant.ru/21175402/
5. Анимица Е.Г. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА-М, 2002.
6. Бим А.С. Политические и социальные проблемы современной экономической реформы в России: Учебное пособие. М.; Ростов, 1998. 99 с.
7. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 2003. 144 с.
8. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М.; Тула: ТИГИМУС, 2005. 112 с.
9. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 1999. 210 с.
10. Казанчев Ю.Д. Социальная инфраструктура: вопросы теории и практики. М.: СВАРОГ и К, 2000. 156 с.
11. Столярова В.А. Мониторинг и социально-трудовые отношения муниципальных служащих. Учебно-методическое пособие. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2004. 89 с.
12. Таболин В.В. Вопросы организации местного управления и самоуправления. М.: Академия управления МВД России, 1996. 156 с.
13. Фадеев В.Д. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2003. 245 с.
14. Шабанова М.М., Шамарова Г.М. Система управления муниципальным хозяйством: Учебно-методическое пособие. Махачкала, 2007. 123 с.
15. Влияние конституционных поправок на правовое регулирование института местного самоуправления // Журнал «Молодой ученый». URL: https://moluch.ru/archive/449/98971/
16. Внесены изменения в систему местного самоуправления в РФ // ИТП «Град». URL: https://itpgrad.ru/novosti/vneseny-izmenenija-v-sistemu-mestnogo-samoupravlenija-v-rf/
17. Критерии и показатели эффективности муниципального управления // Научно-исследовательский журнал «Концепт». URL: https://e-koncept.ru/2019/195007.htm
18. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РФ ПОСЛЕ ПОПРАВОК В КОНСТИТУЦИЮ-2020 // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-v-rf-posle-popravok-v-konstitutsiyu-2020
19. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-posle-prinyatiya-popravok-k-konstitutsii-rossiyskoy-federatsii-perspektivy-razvitiya-pravovoe-regulirovanie
20. Муниципальное образование // Российское общество Знание. URL: https://znanie.wiki/ru/%D0%9C%D1%83%D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8%D0%BF%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D0%B5_%D0%BE%D0%B1%D1%80%D0%B0%D0%B7%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D0%B5
21. Некоторые особенности правовой природы местного самоуправления: организационные и правовые аспекты деятельности // Журнал «Концепт». URL: https://e-koncept.ru/2016/46341.htm
22. Обзор изменений, внесенных в июле 2024 года в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Совет муниципальных образований Пензенской области. URL: https://sme58.ru/article/obzor-izmeneniy-vnesennyh-v-iyule-2024-goda-v-federalnyy-zakon-ot-06102003-n-131-fz-ob-obschih-princi/
23. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-effektivnosti-deyatelnosti-organov-mestnogo-samoupravleniya-i-puti-ee-sovershenstvovaniya
24. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления // Правительство Ростовской области. URL: https://www.donland.ru/activity/1325/
25. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-suschnost-mestnogo-samoupravleniya
26. ПОНЯТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЕГО СОВРЕМЕННОЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-organizatsionnyh-osnov-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-i-ego-sovremennoe-konstitutsionnoe-regulirovanie
27. Понятие и основные этапы развития правовой основы мс в рф // Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина. URL: https://msal.ru/upload/iblock/c38/1_modul_Munits_.docx
28. Поправки в Конституцию РФ: Глава 8. Местное самоуправление // ГАРАНТ. URL: https://www.garant.ru/news/1381669/
29. Правовая природа и система муниципальных нормативных правовых актов // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovaya-priroda-i-sistema-munitsipalnyh-normativnyh-pravovyh-aktov
30. Правовая природа муниципального образования // student.vsu.ru. URL: https://student.vsu.ru/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=331&Itemid=99999999
31. Правовая природа муниципального образования и характер его гражданской правосубъектности // Гуманитарные научные исследования. URL: https://human.snauka.ru/2016/09/16637
32. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovaya-priroda-i-osobennosti-formirovaniya-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii
33. Правовые основы и правоприменительная практика местного самоуправления в Российской Федерации // Проспект. URL: https://www.prospekt.org/upload/files/content/books/2019/978-5-392-29727-4.pdf
34. Организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: учеб. пособие / А. М. Сафронова. Уральский федеральный университет. 2022. URL: https://elar.urfu.ru/bitstream/10995/107775/1/978-5-7996-3382-7_2022.pdf
35. Что такое местное самоуправление в Российской федерации // bankrotstvo.info. URL: https://bankrotstvo.info/stati/chto-takoe-mestnoe-samoupravlenie-v-rossijskoj-federatsii/