Введение. Две философии государственного управления
Государственная служба является ключевым институтом государственного управления, от эффективности которого напрямую зависит реализация функций государства и качество жизни граждан. Это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В мировой практике сложились две фундаментально различные концепции организации этого института — англосаксонская («открытая») и континентальная («закрытая») модели. Каждая из них по-своему определяет административно-правовой статус государственного служащего: его права, обязанности, гарантии и карьерные перспективы.
Данная работа посвящена сравнительному анализу этих двух подходов. Мы детально разберем их ключевые особенности на примерах таких стран, как Германия, представляющая классическую континентальную систему, Великобритания как эталон англосаксонской модели, и Канада, демонстрирующая интересный синтез обоих подходов. Актуальность этого исследования обусловлена непрерывной трансформацией систем государственного управления во всем мире и необходимостью совершенствования национального законодательства, в том числе и российского, на основе осмысленного анализа передового зарубежного опыта.
Континентальная модель как система пожизненного найма на примере Германии
Континентальная, или «закрытая», модель представляет собой карьерную систему, построенную на принципах иерархии и долгосрочной службы. Ее главная цель — обеспечить стабильность, преемственность и независимость государственного аппарата. Ключевые черты этой модели включают в себя закрытый характер поступления на службу, строгую иерархичность должностей и карьерный рост преимущественно «изнутри» системы.
Ярким представителем этого подхода является Германия (ФРГ). Правовое регулирование здесь консолидировано в специальных актах, таких как Закон о федеральных чиновниках, что создает единое и предсказуемое правовое поле. В основе системы лежит статус чиновника (Beamte), который обладает особыми правами и обязанностями. Краеугольным камнем этой системы является принцип «пожизненного назначения». Чиновники в ФРГ назначаются на должность пожизненно, и их служебные отношения прекращаются лишь с выходом на пенсию или в случае серьезных должностных нарушений. Это гарантирует максимальную защищенность служащего от политических изменений и внешнего давления.
Особое значение имеет «принцип содержания» — система оплаты труда, которая призвана обеспечить чиновнику и его семье уровень жизни, соответствующий его социальному статусу, что позволяет ему полностью посвятить себя профессии без необходимости искать дополнительные источники дохода.
Вместе с тем, для германской модели характерна высокая роль политических назначений на высшие посты и определенное влияние партийного патронажа, что является неотъемлемой частью ее функционирования, обеспечивая связь между политическим руководством и исполнительным аппаратом.
Англосаксонская модель как отражение прагматизма на примере Великобритании
Англосаксонская, или «открытая», модель государственной службы является отражением прагматичного подхода, где во главу угла ставятся эффективность и результат. В отличие от континентальной системы, она не стремится создать замкнутую касту чиновников, а, наоборот, максимально открыта для специалистов из различных сфер, в том числе из частного сектора.
Классическим примером служит Великобритания, где правовое регулирование носит фрагментарный характер. Вместо единого кодифицированного закона о госслужбе здесь действует совокупность отдельных нормативных актов и судебных прецедентов. Основные атрибуты этой модели:
- Открытые конкурсы: Доступ на большинство должностей в «гражданской службе» (Civil Service) открыт для любого кандидата, отвечающего квалификационным требованиям, что способствует притоку свежих идей и компетенций.
- Карьера по результатам: Продвижение по службе и уровень оплаты труда напрямую зависят от эффективности и достигнутых результатов, а не от выслуги лет.
- Упрощенная процедура увольнения: В отличие от «пожизненного найма» в Германии, трудовые отношения с госслужащим могут быть прекращены по соображениям эффективности или при реорганизации ведомства.
Начиная с 80-х годов XX века, на британскую систему сильное влияние оказали идеи «менеджериализма» (New Public Management). Этот подход стремился перенести в государственный сектор принципы управления, характерные для бизнеса: ориентацию на клиента (гражданина), оценку по ключевым показателям эффективности (KPI) и гибкость в принятии решений. Это еще больше сблизило государственную службу с практиками частного сектора, сделав ее более динамичной, но, по мнению некоторых критиков, менее стабильной.
Канадский опыт как пример синтеза двух подходов
В чистом виде описанные выше модели встречаются все реже. Глобализация и взаимное проникновение управленческих культур приводят к появлению гибридных систем, стремящихся взять лучшее от каждого подхода. Убедительным примером такого синтеза является Канада.
Принадлежа к англосаксонской правовой традиции, Канада, тем не менее, выстроила гораздо более структурированную и формализованную систему госслужбы, чем Великобритания. Важное отличие заключается в том, что сам термин «государственная служба» (Public Service) здесь законодательно закреплен, что придает ему четкий правовой статус. Канадская модель демонстрирует попытку найти баланс между гибкостью, свойственной «открытой» системе, и стабильностью, характерной для «закрытой».
С одной стороны, здесь сохраняется принцип открытости и меритократии при приеме на работу. С другой стороны, присутствуют элементы, сближающие ее с континентальной моделью:
- Системность: Принципы государственной службы являются едиными для федерального центра и провинций, что обеспечивает целостность государственного аппарата по всей стране.
- Развитые социальные гарантии: Канадские госслужащие обладают серьезным пакетом социальных гарантий, включая длительные оплачиваемые отпуска, медицинское страхование и доступ к государственным программам повышения квалификации. Это повышает привлекательность службы и способствует удержанию квалифицированных кадров, что более свойственно карьерным моделям.
Таким образом, канадский опыт демонстрирует, что адаптация и заимствование элементов разных моделей могут привести к созданию сбалансированной и эффективной системы государственного управления.
Сравнительная таблица правового статуса служащего в двух моделях
Для наглядной систематизации ключевых различий между континентальной и англосаксонской моделями целесообразно сопоставить их по основным параметрам, определяющим правовой статус и карьерный путь государственного служащего. В качестве эталонных примеров используем Германию и Великобританию.
| Критерий сравнения | Континентальная модель (Германия) | Англосаксонская модель (Великобритания) |
|---|---|---|
| Поступление на службу | Преимущественно закрытые конкурсы для выпускников определенных учебных заведений, ориентация на «выращивание» кадров внутри системы. | Открытые конкурсы для всех желающих, включая специалистов из частного сектора. |
| Правовое регулирование | Единый кодифицированный закон о государственной службе (Закон о федеральных чиновниках). | Совокупность разрозненных нормативных актов и судебных прецедентов, отсутствие единого закона. |
| Карьера и оплата | Карьерный рост основан на выслуге лет и строгой иерархии должностей. Оплата по принципу «содержания». | Продвижение и оплата зависят от результатов работы и оценки эффективности (менеджериализм). |
| Гарантии и стабильность | Институт «пожизненного найма», максимальная правовая защита и сложная процедура увольнения. | Упрощенная процедура увольнения по соображениям эффективности. Стабильность ниже, гибкость выше. |
Как видно из таблицы, две модели предлагают принципиально разный «общественный договор» с государственным служащим. Первая делает ставку на лояльность и стабильность, вторая — на гибкость и эффективность.
Заключение. Выводы и перспективы применения зарубежного опыта
Проведенный анализ показал, что англосаксонская «открытая» и континентальная «закрытая» модели представляют собой два разных подхода к достижению баланса между стабильностью и эффективностью государственного аппарата. Выбор той или иной модели глубоко укоренен в исторических, культурных и правовых традициях конкретной страны. Континентальная система нацелена на формирование независимой и стабильной бюрократии, в то время как англосаксонская — на создание гибкого и ориентированного на результат управленческого корпуса.
Вместе с тем, в современном мире наблюдается отчетливая тенденция к их конвергенции. «Закрытые» системы заимствуют элементы управления по результатам, а «открытые», как показывает пример Канады, усиливают правовые и социальные гарантии для служащих, стремясь повысить стабильность и престиж госслужбы.
Вывод для отечественной практики очевиден: механическое копирование какой-либо одной модели бесперспективно. Однако осмысленный и критический сравнительный анализ зарубежного опыта может и должен способствовать совершенствованию законодательства о государственной службе в России, позволяя найти оптимальное сочетание инструментов для построения эффективной и современной системы государственного управления.
Список источников информации
- Абашина Л.А. Оценка уровня коррупционного риска должностей государственной гражданской службы (на примере органа исполнительной государственной власти)// Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 6 (36). С. 140-147.
- Анчишкина О.В. О концепции формирования федеральной контрактной системы / О.В. Анчишкина // Госзказ: управление, размещение, обеспечение. 2009. №18. С. 34–47.
- Бушуева И.П. Карьера в государственной гражданской службе: прошлое, настоящее, будущее// Управленческое консультирование. 2014. № 7 (67). С. 7-18.
- Васильева Е. А. Социальный институт государственной службы // Наука и образование, ГУ Академия наук Республики Саха (Якутия). 2010, № 3. С. 88-90.
- Зубов В.Е. Государственная служба в России и за рубежом // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: История, филология. 2015. Т. 5. № 1. С. 83-87.
- Иванов А.Н. Поступление на государственную гражданскую службу / Сборник статей Международной научно-практической конференции. под ред. Н.Г. Карнишиной. М.: 2014. С. 79-82.
- Кидяев В. Система государственной гражданской и муниципальной службы// Самоуправление. 2014. № 2. С. 3-4.
- Метушевская Т.И. Модель государственной службы в России и за рубежом // История государства и права. 2007. № 5. С. 21-23.
- Наумов С.Ю., Масленникова Е.В. Итоги реформ и перспективы развития государственной гражданской службы // Власть. 2009. № 10. С. 4-8.
- Рябова Т.М. Государственная гражданская служба как инструмент реализации социального управления// Материалы Афанасьевских чтений. 2014. № 1. С. 53-57.
- Сапронова А.В. Государственная гражданская служба в призме комплексного анализа// Экономика и предпринимательство. 2014. № 12-2. С. 32-36.
- Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. Книга 1; под научн. ред. В.А. Мау, Я.И. Кузьминова. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. 430 с.
- Теория государства и права. Мелехин А.В. М.: Маркет ДС, 2007. 408 с.
- Турсунбаев А.С. Государственная гражданская служба как вид и подсистема государственной службы / Сборник: Актуальные научные проблемы. Рассмотрение, решение, практика Cборник научных докладов. Sp. z o.o. «Diamond trading tour». Warszawa, 2014. С. 21-23.
- Шободоева А.В. Государственная гражданская служба: историко-правовые и морально-нравственные аспекты. Иркутск, Байкальский государственный университет экономики и права, 2014. 224 с.