Административно-правовой статус органов местного самоуправления РФ: новый вектор развития в условиях реформы 2025 года

С момента внесения поправок в Конституцию Российской Федерации в 2020 году и принятия Федерального закона № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», институту местного самоуправления (МСУ) в России отводится принципиально новая роль, определяемая как неотъемлемая часть «единой системы публичной власти». Этот сдвиг, знаменующий собой новый этап муниципальной реформы, делает исследование административно-правового статуса органов местного самоуправления особенно актуальным и научно значимым. Понимание сущности, структуры, функций и взаимодействия этих органов не просто вопрос академического интереса, но и ключ к эффективному управлению на местах, обеспечивающему непосредственное участие граждан в решении вопросов местного значения.

Настоящая работа посвящена углубленному анализу административно-правового статуса органов местного самоуправления муниципальных образований Российской Федерации. Мы последовательно раскроем конституционно-правовые основы их деятельности, специфику их места в обновленной системе публичной власти, детально исследуем виды органов МСУ и особенности их правового статуса, изучим механизмы взаимодействия с государственными органами и, наконец, проанализируем актуальные проблемы правового регулирования и функционирования, предложив возможные пути их решения. Особое внимание будет уделено Федеральному закону № 33-ФЗ, который, вступив в силу 19 июня 2025 года, но утрачивающий силу с 1 января 2027 года (в части, касающейся ФЗ № 131-ФЗ), определяет новый вектор развития муниципального управления, ставя перед ним новые вызовы и открывая новые перспективы.

Конституционно-правовая основа и место органов местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации

Исторические и доктринальные подходы к пониманию местного самоуправления в РФ

Путь местного самоуправления в России был долог и тернист, отражая непростую историю государственного строительства и общественного развития. От земских учреждений Российской империи до советской системы Советов и, наконец, к современному институту, заложенному Конституцией 1993 года, концепция управления на местах претерпевала значительные трансформации. В доктрине российского права сложились различные подходы к пониманию местного самоуправления: от «общественной теории», рассматривающей его как самостоятельную форму общественной самоорганизации, до «государственной теории», акцентирующей внимание на делегировании государственных полномочий. Сегодня, в условиях новой конституционной реальности, эти подходы переплетаются, формируя уникальный гибрид, где местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ (статья 12) как одна из основ конституционного строя, при этом интегрируясь в «единую систему публичной власти».

Такая эволюция свидетельствует о постоянном поиске оптимальной модели, сочетающей автономию местных сообществ с эффективностью государственного управления. Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ, уточняя местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ форму самоорганизации граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения», отражает этот синтез, подчеркивая как самостоятельность, так и системную взаимосвязь, что позволяет говорить о формировании более целостного и функционального подхода к местному управлению, чем когда-либо прежде.

Местное самоуправление в Конституции РФ: основные положения и новеллы 2020 года

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, заложила фундамент современного местного самоуправления, провозгласив его самостоятельность и невхождение в систему органов государственной власти (статья 12). Эта норма стала краеугольным камнем для развития муниципального права, гарантируя населению право на самостоятельное решение вопросов местного значения, исходя из их интересов и местных традиций.

Однако конституционные поправки 2020 года внесли существенные коррективы в это, казалось бы, незыблемое положение. Новелла, гласящая, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления составляют единую систему публичной власти в РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения», открыла новую главу в истории российского муниципального права.

Принцип «невхождения» сохраняется, но теперь он рассматривается в контексте более широкой «единой системы публичной власти». Это означает, что местное самоуправление, оставаясь организационно обособленным, функционально интегрируется в общий механизм государственного управления. Президент РФ, как гарант Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех элементов этой системы, что подразумевает более тесную координацию и совместное решение задач, стоящих перед обществом.

Таким образом, конституционные новеллы 2020 года не отменили самостоятельность местного самоуправления, но поместили его в новый, более интегрированный контекст. Местное самоуправление остается формой осуществления народом своей власти, но его взаимодействие с государственными органами приобретает системный характер, направленный на повышение эффективности управления в интересах населения. Как же при этом сохранить реальную автономию на местах?

ФЗ № 33-ФЗ от 20.03.2025: Новое правовое регулирование основ местного самоуправления

Вступление в силу 19 июня 2025 года Федерального закона № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – ФЗ № 33-ФЗ) ознаменовало собой ключевой этап в развитии муниципальной реформы в России. Этот закон является прямой реализацией конституционных поправок 2020 года и призван окончательно интегрировать местное самоуправление в единую систему публичной власти.

ФЗ № 33-ФЗ, по сути, переосмысливает основы местного самоуправления, заложенные Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131-ФЗ). Важно отметить, что ФЗ № 131-ФЗ утрачивает силу с 1 января 2027 года, что подчеркивает масштабность и необратимость текущих изменений.

Ключевые новации и их влияние на организацию МСУ:

• Изменение определения местного самоуправления: Если ФЗ № 131-ФЗ определял местное самоуправление как «форму народовластия», то ФЗ № 33-ФЗ уточняет его как «форму самоорганизации граждан». Это изменение, на первый взгляд, может показаться лишь терминологическим, однако оно имеет глубокий доктринальный смысл, акцентируя внимание не столько на власти, сколько на самостоятельной деятельности населения по решению своих вопросов.
• Укрепление единой системы публичной власти: Новый закон детально регламентирует механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными и региональными органами государственной власти, подчеркивая их совместную ответственность за благополучие населения.
• Укрупнение муниципальных образований: ФЗ № 33-ФЗ устанавливает новые виды муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения. Это отражает тенденцию к укрупнению и унификации муниципальных образований, направленную на повышение эффективности управления. В субъектах РФ с особыми условиями возможно сохранение двухуровневой системы (поселения и муниципальные районы) на день вступления в силу Закона № 33-ФЗ, что является переходным положением.
• Стандартизация сроков полномочий: Для всех должностных лиц местного самоуправления установлен единый срок полномочий — пять лет, что способствует стабильности и предсказуемости в управлении.
• Детализация вопросов местного значения: Закон сохраняет и уточняет перечень вопросов местного значения, таких как формирование и исполнение бюджета, установление местных налогов, управление муниципальной собственностью, организация жизнеобеспечения населения (электро-, тепло-, водоснабжение), обеспечение жильем малоимущих, транспортное обслуживание, формирование архивных фондов и другие.

Новый закон стремится к созданию более гибкой и управляемой системы, способной эффективно решать задачи местного значения в условиях постоянно меняющихся социально-экономических условий. Он нацелен на повышение ответственности и подотчетности органов местного самоуправления перед населением, а также на более тесную координацию их деятельности с органами государственной власти, формируя единое правовое пространство и единые стандарты управления.

Сущность административно-правового статуса органов местного самоуправления: теоретические и практические аспекты

Понятие и элементы административно-правового статуса органов местного самоуправления

Административно-правовой статус органов местного самоуправления (ОМСУ) представляет собой сложное и многогранное понятие, являющееся неотъемлемой частью их общего правового статуса. Он характеризует положение ОМСУ в системе публичного управления, определяя их права и обязанности, связанные с административным правом, их роль в государственном управлении и специфику взаимоотношений с органами государственной исполнительной власти.

По своей сути, административно-правовой статус — это совокупность юридически закрепленных норм, регулирующих формирование, функционирование, компетенцию и ответственность ОМСУ в сфере осуществления публичных функций. Он включает в себя следующие ключевые элементы:

1. Правосубъектность: ОМСУ являются самостоятельными субъектами права, способными от своего имени приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности. Многие ОМСУ наделяются правами юридического лица и выступают в качестве муниципальных казенных учреждений.
2. Компетенция: Это круг полномочий, которыми ОМСУ наделены для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами или законами субъектов РФ. Компетенция строго регламентирована и включает в себя право принимать нормативные правовые акты (например, уставы муниципальных образований, решения представительных органов), управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, организовывать жизнеобеспечение населения и многое другое.
   • Примеры административных прав и обязанностей:
     • Принятие и изменение уставов муниципальных образований.
     • Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
     • Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.
     • Организация и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования.
     • Охрана общественного порядка и создание муниципальных органов охраны общественного порядка.
3. Ответственность: ОМСУ несут юридическую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий. Это может быть ответственность перед населением (например, отзыв депутатов), перед государством (например, роспуск представительного органа в случаях, установленных законом), а также гражданско-правовая и административная ответственность.
4. Гарантии деятельности: Включают право на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Административно-правовой статус ОМСУ является динамичным и постоянно развивается под воздействием законодательных изменений, таких как ФЗ № 33-ФЗ, который усиливает их роль в единой системе публичной власти, одновременно сохраняя принципы самостоятельности. Это означает, что понимание его элементов критически важно для оценки эффективности местного управления.

Отличительные особенности административно-правового статуса ОМСУ от органов государственной власти

Несмотря на интеграцию в «единую систему публичной власти», административно-правовой статус органов местного самоуправления имеет ряд принципиальных отличий от статуса органов государственной власти. Эти различия проистекают из конституционно закрепленного принципа организационной обособленности местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ) и его специфической природы как формы осуществления власти народом на местном уровне.

Ключевые отличия:

1. Природа власти: Органы государственной власти (ОГВ) реализуют государственную власть, представляя интересы всего государства. ОМСУ осуществляют публичную власть, но на локальном уровне, решая вопросы местного значения, исходя из интересов населения конкретного муниципального образования. Верховный Суд РФ в 2016 году подчеркнул, что местное самоуправление является «обязательной формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно неотъемлемой частью единого механизма управления делами государства». Это подтверждает двойственную природу МСУ.
2. Источник формирования и подотчетность: ОМСУ формируются непосредственно населением муниципального образования (например, избрание депутатов представительного органа или главы) или представительным органом муниципального образования, и подотчетны ему, а также населению. ОГВ формируются в соответствии с федеральным или региональным законодательством и подотчетны вышестоящим государственным органам или избирателям на более высоком уровне.
3. Предметы ведения и компетенция: Компетенция ОМСУ ограничена вопросами местного значения, круг которых устанавливается федеральным законодательством (например, ФЗ № 33-ФЗ). Это включает управление муниципальной собственностью, местными финансами, развитие инфраструктуры, образование, здравоохранение на местном уровне. ОГВ обладают более широкой компетенцией, охватывающей государственные вопросы, не отнесенные к ведению местного самоуправления.
   • Примеры предметов ведения местного самоуправления:
     • Принятие и изменение уставов муниципальных образований.
     • Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
     • Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.
     • Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.
4. Источники финансирования: ОМСУ преимущественно финансируются за счет местных бюджетов, формируемых из местных налогов и сборов, а также дотаций, субвенций и субсидий из вышестоящих бюджетов. ОГВ финансируются из федерального или регионального бюджетов.
5. Организационная самостоятельность: Статья 12 Конституции РФ прямо указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает их организационное обособление, хотя и в рамках единой системы публичной власти. ОГВ, напротив, являются частью строго иерархичной государственной системы.

Несмотря на эти отличия, современная концепция «единой системы публичной власти» предполагает, что разграничение между ОГВ и ОМСУ не является абсолютным. Они взаимодействуют, обмениваются информацией, совместно разрабатывают и реализуют программы, а ОМСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями, что стирает жесткие границы и требует четкой координации.

Органы местного самоуправления как субъекты и объекты административно-правовых отношений

В сложном лабиринте публичного управления органы местного самоуправления (ОМСУ) играют двойственную роль, выступая одновременно как субъектами, так и объектами административно-правовых отношений. Эта дуальность является ключевой характеристикой их административно-правового статуса и отражает их интеграцию в единую систему публичной власти при сохранении организационной обособленности.

ОМСУ как субъекты административно-правовых отношений:

В качестве субъектов, ОМСУ обладают властными полномочиями и правом принимать обязательные решения в пределах своей компетенции. Они самостоятельно решают вопросы местного значения, что является их прямым административным правом.

• Примеры:
  • Принятие муниципальных правовых актов: Местная администрация издает постановления и распоряжения по вопросам местного значения (например, о выделении земельных участков под строительство, о тарифах на коммунальные услуги в пределах своих полномочий). Эти акты обязательны для исполнения на территории муниципального образования.
  • Управление муниципальной собственностью: ОМСУ (через местные администрации) заключают договоры аренды муниципального имущества, продают или приобретают объекты муниципальной собственности, устанавливают порядок использования муниципальных земель.
  • Осуществление надзора и контроля: В пределах своей компетенции ОМСУ могут осуществлять муниципальный контроль (например, в сфере благоустрой��тва, жилищного надзора), налагать административные взыскания за нарушение муниципальных правил.
  • Выполнение государственных функций: В случаях, прямо предусмотренных федеральным законом или законом субъекта РФ, ОМСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями (например, по регистрации актов гражданского состояния, ведению воинского учета). В этом случае они выступают от имени государства, но с использованием собственных организационных и материальных ресурсов.
  • Установление местных налогов и сборов: Представительные органы МСУ обладают правом устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы, что является важным элементом их финансовой самостоятельности.

ОМСУ как объекты административно-правовых отношений:

В то же время, ОМСУ являются объектами управления и контроля со стороны органов государственной власти. Это гарантирует соблюдение законности и целесообразности в их деятельности.

• Примеры:
  • Государственный контроль и надзор: Федеральные и региональные органы государственной власти осуществляют надзор за соблюдением ОМСУ федерального и регионального законодательства. Например, прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за законностью издаваемых муниципальных правовых актов.
  • Контроль за реализацией переданных государственных полномочий: Если ОМСУ наделяются отдельными государственными полномочиями, их реализация подконтрольна государству. Органы государственной власти вправе проверять эффективность использования переданных средств и ресурсов.
  • Привлечение к ответственности: В случае нарушения законодательства или ненадлежащего исполнения полномочий, ОМСУ или их должностные лица могут быть привлечены к различным видам юридической ответственности, вплоть до роспуска представительного органа или отстранения главы муниципального образования.
  • Соблюдение правил и норм: ОМСУ, как и любые другие субъекты, обязаны соблюдать правила и нормы, устанавливаемые федеральным и региональным законодательством, надзор за которыми осуществляют уполномоченные государственные органы (например, санитарно-эпидемиологические требования).

Такая двойственная природа создает определенные коллизии и требует тонкого баланса между самостоятельностью ОМСУ и необходимостью государственного контроля. ФЗ № 33-ФЗ стремится упорядочить эти отношения, определяя четкие границы полномочий и устанавливая механизмы взаимодействия, призванные обеспечить эффективное функционирование всей системы публичной власти.

Виды органов местного самоуправления и специфика их административно-правового статуса в условиях реформы

Общая структура органов местного самоуправления и принципы их формирования

Система органов местного самоуправления (ОМСУ) в Российской Федерации представляет собой динамичную и адаптивную структуру, призванную эффективно решать вопросы местного значения. Согласно законодательству, в структуру ОМСУ обязательно входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) и контрольно-счетный орган муниципального образования. Помимо этих обязательных элементов, уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления.

Принципы формирования и деятельности:

1. Самостоятельность определения структуры: Население муниципального образования самостоятельно определяет структуру своих органов местного самоуправления, что является одним из фундаментальных принципов, закрепленных в Конституции РФ и ФЗ № 33-ФЗ. Это обеспечивает учет местных особенностей и традиций.
2. Сочетание форм непосредственной и представительной демократии: Органы местного самоуправления могут быть как избираемыми непосредственно населением (например, депутаты представительного органа), так и образуемыми представительным органом муниципального образования (например, назначение главы местной администрации по контракту).
3. Единый срок полномочий: Для всех должностных лиц МСУ ФЗ № 33-ФЗ устанавливает единый срок полномочий — пять лет. Это призвано обеспечить стабильность и преемственность в работе органов местного самоуправления.
4. Юридический статус: Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, что подчеркивает их публично-правовой характер и особый порядок функционирования.
5. Подотчетность и подконтрольность: Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Это обеспечивает прозрачность и ответственность в деятельности ОМСУ.

Основные виды муниципальных образований, согласно ФЗ № 33-ФЗ:

• Городской округ
• Муниципальный округ
• Внутригородское муниципальное образование города федерального значения

Важно отметить, что в субъектах РФ с особыми социально-экономическими, историческими, национальными и иными особенностями возможно сохранение двухуровневой системы организации местного самоуправления (поселения и муниципальные районы) на день вступления в силу Закона № 33-ФЗ. Эта гибкость в регулировании позволяет адаптировать систему МСУ к разнообразным условиям российских регионов.

Административно-правовой статус представительного органа муниципального образования

Представительный орган муниципального образования — это один из краеугольных камней демократического самоуправления на местном уровне. Он является выразителем воли населения и основным нормотворческим органом муниципального образования. Его административно-правовой статус характеризуется широким кругом исключительных полномочий и особым порядком формирования.

Формирование: Представительный орган состоит из депутатов, избираемых непосредственно населением муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Количество депутатов, как правило, зависит от численности населения муниципального образования.

Исключительная компетенция представительного органа:

• Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений: Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования, его «малой конституцией», определяющей структуру, порядок формирования, полномочия органов местного самоуправления и вопросы местного значения.
• Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении: Это ключевое финансовое полномочие, позволяющее контролировать доходы и расходы муниципального образования, обеспечивая прозрачность и целевое использование бюджетных средств.
• Установление местных налогов и сборов: В соответствии с федеральным законодательством, представительный орган устанавливает ставки и порядок взимания местных налогов (например, земельный налог, налог на имущество физических лиц), что является основой финансовой самостоятельности муниципального образования.
• Принятие планов и программ развития муниципального образования: Представительный орган утверждает стратегические документы, определяющие направления социально-экономического развития территории.
• Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью: В компетенцию представительного органа входит определение правил приватизации, аренды, использования муниципального имущества.
• Контроль за деятельностью других органов МСУ: Представительный орган осуществляет контрольные функции в отношении местной администрации, главы муниципального образования и иных органов МСУ, заслушивая их отчеты и принимая соответствующие решения.
• Определение порядка проведения местных референдумов и выборов: Представительный орган устанавливает правила, по которым население будет напрямую участвовать в решении важных вопросов или формировании органов власти.

Особенности административно-правового статуса:

• Коллегиальность: Решения представительного органа принимаются коллегиально, большинством голосов депутатов, что обеспечивает представительство различных интересов населения.
• Нормотворческая функция: Главная функция представительного органа — это принятие муниципальных правовых актов, имеющих обязательную силу на территории муниципального образования.
• Подотчетность населению: Депутаты представительного органа подотчетны своим избирателям и могут быть отозваны в установленном законом порядке.

В условиях реформы 2025 года роль представительного органа сохраняет свою центральную значимость как гаранта демократических процедур и контроля на местном уровне, обеспечивая баланс интересов населения и эффективность управления.

Административно-правовой статус главы муниципального образования

Глава муниципального образования занимает ключевое место в системе органов местного самоуправления, выступая в качестве высшего должностного лица и часто символа местной власти. Его административно-правовой статус определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также претерпел изменения в свете нового ФЗ № 33-ФЗ.

Особенности избрания/назначения:

Глава муниципального образования может быть избран одним из следующих способов, что отражает разнообразие моделей местного самоуправления в России:

• Непосредственно населением на муниципальных выборах: Эта форма обеспечивает максимальную легитимность и прямую связь с избирателями.
• Представительным органом муниципального образования из своего состава: В этом случае глава выбирается из числа депутатов, что усиливает коллегиальность управления.
• Представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ: Эта модель свидетельствует о более тесной интеграции с региональной властью и усилении элементов «единой системы публичной власти».
• Представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса: Этот способ направлен на привлечение наиболее квалифицированных и компетентных управленцев.

Ключевые полномочия главы муниципального образования:

• Представительство муниципального образования: Глава муниципального образования представляет интересы муниципального образования в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, юридическими и физическими лицами. Это его исключительная компетенция.
• Подписание и обнародование муниципальных правовых актов: Глава подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом, а также издает собственные правовые акты (постановления и распоряжения) по вопросам своей компетенции.
• Обеспечение согласованного функционирования органов МСУ: В зависимости от модели управления, глава муниципального образования может либо возглавлять местную администрацию, либо являться председателем представительного органа, что определяет его роль в координации деятельности различных структур.
• Оперативное управление: В случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он осуществляет исполнительно-распорядительные функции, управляя текущей деятельностью муниципального образования.

Подотчетность и подконтрольность:

Глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению (в случае прямых выборов) и представительному органу муниципального образования. Это обеспечивает механизмы демократического контроля и ответственности. Он может быть досрочно отрешен от должности в случаях, предусмотренных федеральным законодательством (например, в связи с утратой доверия или неисполнением своих полномочий).

Установление единого срока полномочий в пять лет, согласно ФЗ № 33-ФЗ, призвано обеспечить стабильность в руководстве муниципальными образованиями и повысить эффективность их работы.

Административно-правовой статус местной администрации (исполнительно-распорядительного органа)

Местная администрация является стержневым исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, ответственным за непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения и реализацию вопросов местного значения. Ее административно-правовой статус характеризуется принципами единоначалия, широким кругом полномочий и юридической самостоятельностью.

Обязательность и правовой статус: Местная администрация является обязательным исполнительно-распорядительным органом в структуре каждого муниципального образования. Она обладает статусом юридического лица, что позволяет ей выступать в гражданском обороте от имени муниципального образования, заключать договоры, приобретать и отчуждать имущество.

Руководство и структура: Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть:

• Глава муниципального образования: В этом случае он совмещает функции высшего должностного лица и руководителя исполнительно-распорядительного органа.
• Лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурса: Такая модель предполагает разделение функций главы муниципального образования и руководителя администрации, что может способствовать большей профессионализации управления. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, но не менее чем на два года.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации, что обеспечивает гибкость и адаптивность к местным условиям.

Основные полномочия местной администрации:

1. Решение вопросов местного значения: Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Эти полномочия не подлежат перераспределению и включают:
   • Участие в осуществлении охраны здоровья граждан.
   • Организационное и материально-техническое обеспечение муниципальных выборов и референдумов.
   • Развитие внутридворовых территорий.
   • Учреждение печатного средства массовой информации и/или сетевого издания для обнародования муниципальных правовых актов.
   • Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
   • Обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями.
   • Создание условий для предоставления транспортных услуг населению.
   • Формирование архивных фондов поселения.
2. Осуществление отдельных государственных полномочий: Местная администрация выполняет полномочия, переданные федеральными законами и законами субъектов РФ, при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств.
3. Финансово-экономическая деятельность:
   • Разработка проекта местного бюджета и программ социально-экономического развития муниципального образования.
   • Исполнение местного бюджета и программ.
   • Управление муниципальным долгом.
   • Управление муниципальной собственностью.
   • Осуществление функций главного распорядителя бюджетных средств.
4. Управление муниципальными предприятиями и учреждениями: Администрация определяет цели, условия и порядок их деятельности, утверждает уставы, назначает и освобождает руководителей.
5. Развитие предпринимательства: Создание условий для развития предпринимательской деятельности, малого и среднего бизнеса.

Местная администрация является ключевым звеном в реализации государственной политики на местном уровне и обеспечении повседневных нужд граждан. Ее эффективная работа напрямую влияет на качество жизни населения и устойчивое развитие муниципального образования.

Административно-правовой статус контрольно-счетного органа муниципального образования

В контексте прозрачности, подотчетности и эффективности публичного управления, контрольно-счетные органы муниципального образования играют важнейшую роль, осуществляя внешний муниципальный финансовый контроль. Их административно-правовой статус определяется федеральными законами № 6-ФЗ (от 07.02.2011), № 33-ФЗ (от 20.03.2025), Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами, а также уставом муниципального образования и муниципальными нормативными правовыми актами.

Цели и принципы образования:

Контрольно-счетные органы (КСО) являются постоянно действующими органами внешнего муниципального финансового контроля. Они образуются представительным органом муниципального образования. Главная цель их создания — обеспечение контроля за:

• Исполнением местного бюджета.
• Соблюдением установленного порядка подготовки и рассм��трения проекта местного бюджета, а также отчета о его исполнении.
• Соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Принципы их деятельности включают законность, объективность, независимость и гласность.

Порядок формирования:

Предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования:

• Председателем представительного органа.
• Депутатами (не менее одной трети от установленного числа).
• Главой муниципального образования.

Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа назначаются на должность представительным органом муниципального образования. Это обеспечивает их независимость от исполнительной власти.

Основные полномочия контрольно-счетного органа:

1. Контроль за законностью и эффективностью использования бюджетных средств: Осуществление финансовой экспертизы проектов местного бюджета, проверка целевого и эффективного использования средств местного бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.
2. Экспертиза проектов местного бюджета: Проведение экспертизы проектов местного бюджета, что позволяет выявить возможные нарушения и неэффективные расходы еще на стадии планирования.
3. Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета: Ежегодная обязательная проверка отчета об исполнении местного бюджета, представляемого местной администрацией, и подготовка заключения по нему для представительного органа.
4. Оценка эффективности налоговых и иных льгот: Анализ эффективности предоставления налоговых и иных льгот, что позволяет оценить их целесообразность и влияние на доходы бюджета.
5. Контроль за управлением муниципальным имуществом: Проверка законности и эффективности использования муниципальной собственности, включая аренду, приватизацию, отчуждение.
6. Подготовка заключений и представлений: По результатам контрольных мероприятий КСО готовят заключения, представления и предписания, которые направляются в представительный орган муниципального образования, главе муниципального образования и другим заинтересованным сторонам.

Деятельность контрольно-счетных органов является важным элементом системы сдержек и противовесов на местном уровне, способствуя повышению финансовой дисциплины, предотвращению коррупции и обеспечению рационального использования муниципальных ресурсов. Ведь без такого контроля риски нецелевого расходования средств существенно возрастают.

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти: механизмы и проблемы реализации

Конституционные основы и принципы взаимодействия ОМСУ и органов государственной власти

Взаимодействие органов местного самоуправления (ОМСУ) с органами государственной власти (ОГВ) является краеугольным камнем эффективного государственного управления в России, особенно в свете конституционных поправок 2020 года. Эти поправки закрепили принципиальное положение, согласно которому ОГВ и ОМСУ составляют «единую систему публичной власти в стране и взаимодействуют друг с другом для наиболее эффективного решения задач в интересах населения».

Несмотря на это, Конституция РФ сохраняет организационную обособленность МСУ от ОГВ (статья 12). Этот дуализм — единство в разнообразии — является основой для построения механизмов взаимодействия.

Ключевые конституционные основы и принципы:

1. Принцип единства системы публичной власти: Эта новелла 2020 года означает, что все уровни власти — федеральный, региональный и муниципальный — работают как единый организм для достижения общих целей развития страны и обеспечения благосостояния граждан. Президент РФ как глава государства и гарант Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов, входящих в эту систему, включая формирование Государственного Совета РФ для координации.
2. Принцип организационной обособленности МСУ: Статья 12 Конституции РФ по-прежнему утверждает, что ОМСУ не входят в систему ОГВ. Это подчеркивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения, защиту от прямого вмешательства и сохранение за населением права на самоорганизацию.
3. Принцип законности: Взаимодействие должно осуществляться строго в рамках действующего законодательства. Любое участие ОГВ в формировании ОМСУ или назначении должностных лиц МСУ допускается только в случаях и порядке, установленных федеральным законом. Аналогично, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований допускается только в строго определенных законом случаях.
4. Принцип целесообразности: Взаимодействие направлено на повышение эффективности решения общих задач в интересах населения. Это означает, что формы и методы взаимодействия должны быть рациональными, оптимальными и способствовать достижению поставленных целей.
5. Принцип взаимной ответственности и согласованности интересов: Взаимодействие подразумевает равенство партнеров в отношении главного объекта управления — населения. Конституция РФ предусматривает компенсацию дополнительных расходов местному самоуправлению, возникших в результате выполнения публичных функций во взаимодействии с ОГВ, что является важной гарантией.
6. Принцип государственных гарантий МСУ: Государство гарантирует права местного самоуправления, включая право на судебную защиту и запрет на ограничение прав МСУ.

Таким образом, взаимодействие ОМСУ и ОГВ — это не просто набор формальных процедур, а сложная система отношений, основанная на конституционных принципах, направленная на синергетический эффект в управлении и повышение качества жизни граждан.

Формы взаимодействия: нормативно-правовое регулирование, договоры, совместные программы

Эффективное взаимодействие органов местного самоуправления (ОМСУ) и органов государственной власти (ОГВ) невозможно без четко определенных правовых форм и механизмов. Эти формы охватывают широкий спектр инструментов — от обязательного нормативно-правового регулирования до гибких договорных отношений и совместных программ.

1. Нормативно-правовое регулирование:

Это наиболее фундаментальная форма взаимодействия, устанавливающая общие правила и рамки.

• Федеральные законы: Конституция РФ, Федеральные законы (например, ФЗ № 33-ФЗ, ФЗ № 131-ФЗ) определяют общие принципы организации местного самоуправления, разграничивают полномочия, устанавливают порядок передачи государственных полномочий и механизмы контроля. Они являются обязательными для исполнения всеми уровнями власти.
• Законы субъектов РФ: Конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации детализируют федеральное законодательство, учитывая региональные особенности. Они регулируют вопросы, отнесенные к совместному ведению, а также устанавливают порядок взаимодействия региональных ОГВ с ОМСУ.
• Муниципальные правовые акты: Уставы муниципальных образований, решения представительных органов МСУ, постановления и распоряжения глав муниципальных образований и местных администраций, хотя и являются актами местного уровня, принимаются в соответствии с федеральным и региональным законодательством и не должны ему противоречить. В свою очередь, эти акты являются основой для взаимодействия с ОГВ по конкретным вопросам местного значения.

2. Заключение договоров и соглашений:

Эта форма взаимодействия придает отношениям между ОГВ и ОМСУ более гибкий и партнерский характер, позволяя учитывать специфику конкретных ситуаций и региональных потребностей.

• Соглашения о передаче отдельных государственных полномочий: Федеральные законы и законы субъектов РФ могут предусматривать возможность заключения соглашений между ОГВ и ОМСУ о передаче отдельных государственных полномочий на местный уровень. Примером может служить передача полномочий по ведению регистрационного учета граждан или по организации сбора и вывоза бытовых отходов. Важным условием такой передачи является обязательное обеспечение ОМСУ необходимыми материальными и финансовыми средствами.
• Соглашения о сотрудничестве: Могут заключаться соглашения о совместной деятельности в различных сферах — от развития инфраструктуры до реализации социальных программ. Например, соглашение между региональным министерством образования и местной администрацией о совместной программе поддержки молодых учителей.
• Договоры о межмуниципальном сотрудничестве: ОМСУ также могут заключать договоры друг с другом для совместного решения вопросов местного значения, что способствует оптимизации ресурсов и опыта.

3. Совместная разработка и реализация программ:

Эта форма взаимодействия направлена на достижение общих стратегических целей и решение комплексных проблем, требующих усилий всех уровней публичной власти.

• Федеральные и региональные целевые программы: ОМСУ активно участвуют в реализации федеральных и региональных целевых программ (например, национальных проектов «Жилье и городская среда», «Здравоохранение», «Образование»). Их роль заключается в разработке муниципальных программ, обеспечивающих реализацию целей вышестоящих программ на местном уровне, привлечении местных ресурсов, координации деятельности.
• Совместные проекты социально-культурного развития: ОГВ и ОМСУ могут совместно разрабатывать и финансировать проекты, направленные на улучшение качества жизни населения, развитие культуры, спорта, туризма.
• Программы инвестиционной поддержки и методической помощи: Региональные ОГВ могут разрабатывать программы поддержки муниципальных образований, предоставляя им методическую помощь, консультации, а также содействуя привлечению инвестиций.

Перечисленные формы взаимодействия, применяемые в совокупности, позволяют создать полноценную и эффективную систему управления, обеспечивающую гармоничное развитие территорий и удовлетворение потребностей населения.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: порядок, контроль и финансовое обеспечение

Наделение органов местного самоуправления (ОМСУ) отдельными государственными полномочиями является одной из ключевых форм взаимодействия с органами государственной власти (ОГВ) и одновременно одной из наиболее проблемных областей административно-правового регулирования. Этот механизм позволяет государству использовать муниципальную инфраструктуру и кадры для решения общенациональных или региональных задач, сохраняя при этом организационную обособленность МСУ.

Порядок наделения полномочиями:

Наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется исключительно федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Это гарантирует легитимность и прозрачность процесса. При этом, закон, наделяющий ОМСУ государственными полномочиями, должен четко определять:

• Перечень передаваемых полномочий: Конкретное описание функций, которые ОМСУ будут выполнять.
• Порядок и сроки их осуществления: Детализация процедур и временных рамок.
• Права и обязанности ОМСУ: Что ОМСУ могут делать и что обязаны выполнять.
• Ответственность ОМСУ и их должностных лиц: Меры воздействия за неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Контроль за реализацией:

Реализация переданных государственных полномочий всегда находится под контролем государства. Это означает, что:

• ОГВ вправе контролировать: Федеральные и региональные органы государственной власти осуществляют надзор за тем, как ОМСУ исполняют переданные им государственные полномочия. Контроль может быть финансовым, правовым, административным.
• Запрет на вмешательство: При этом, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными ОГВ в отношении муниципальных образований и ОМСУ допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, ФЗ № 131-ФЗ и другими федеральными законами. Это призвано защитить МСУ от необоснованного вмешательства.
• Отчетность: ОМСУ обязаны отчитываться перед соответствующими ОГВ о ходе и результатах выполнения переданных полномочий.

Финансовое обеспечение:

Ключевым условием и одновременно наиболее острой проблемой является финансовое обеспечение переданных государственных полномочий. Конституция РФ прямо предусматривает компенсацию дополнительных расходов местному самоуправлению, возникших в результате выполнения публичных функций во взаимодействии с ОГВ. В чем же заключается основная сложность?

• Обязательность и достаточность средств: ОМСУ должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства для осуществления государственных полномочий. Эти средства поступают в бюджет муниципального образования в виде субвенций.
• Проблемы расчета и передачи средств:
  • Недостаточность выделяемых средств: Часто объем передаваемых средств не соответствует реальным затратам на выполнение полномочий, что ложится дополнительной нагрузкой на местные бюджеты.
  • Отсутствие федеральных минимальных социальных стандартов: Это затрудняет объективный расчет нормативов для определения объема субвенций.
  • Отсутствие единой методики: Отсутствие четких и прозрачных методик расчета объема субвенций приводит к спорам и недовольству муниципальных образований.
  • Проблемы с обязательным согласованием: Право ОМСУ на согласование размеров финансирования делегированных государственных полномочий должно быть четко закреплено в ФЗ № 131-ФЗ, а порядок согласования регламентирован законом субъекта РФ.

Пути решения проблем финансового обеспечения:

1. Закрепление права на согласование: Четкое законодательное закрепление права ОМСУ на согласование размеров финансирования.
2. Разработка федеральных стандартов: Внедрение федеральных минимальных социальных стандартов для объективного расчета субвенций.
3. Судебная защита: В случае, если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных финансовых средств, муниципальные образования должны иметь возможность защищать свои права в судебном порядке. Судебная защита является одной из важнейших гарантий местного самоуправления.

Наделение ОМСУ государственными полномочиями — это эффективный инструмент, но его успешная реализация требует тщательной проработки правовой базы, адекватного финансового обеспечения и постоянного диалога между уровнями публичной власти.

Актуальные проблемы административно-правового регулирования и функционирования органов местного самоуправления и перспективы их решения

Проблемы правового регулирования: размытость терминологии и противоречия законодательства

Современное местное самоуправление в России, несмотря на значительные реформы, по-прежнему находится в стадии становления, сталкиваясь с рядом серьезных проблем в области правового регулирования. Эти проблемы не только затрудняют эффективное функционирование органов местного самоуправления (ОМСУ), но и вызывают вопросы относительно их административно-правового статуса и места в единой системе публичной власти.

1. Размытость базовой терминологии:

Одной из фундаментальных проблем является недостаточная ясность и даже противоречивость в определении ключевых понятий, имеющих опорное значение для понимания предназначения местного самоуправления.

• Эволюция определения «местного самоуправления»:
  • Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 понимал местное самоуправление как «форму народовластия». Это определение подчеркивало его самостоятельный, децентрализованный характер, тесную связь с непосредственным осуществлением власти населением.
  • Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 изменил это определение на «форму самоорганизации граждан». Хотя на первый взгляд это может показаться лишь стилистической правкой, такой сдвиг имеет глубокое доктринальное и практическое значение. Фокус смещается с «власти» на «самоорганизацию», что может быть интерпретировано как ослабление властных полномочий МСУ и усиление его сервисной функции. Это вызывает вопросы о том, как такое изменение повлияет на статус ОМСУ и их способность самостоятельно решать вопросы местного значения.
• Отсутствие единого подхода к пониманию роли главы муниципального образования: Существуют различные модели избрания/назначения главы муниципального образования (прямые выборы, избрание представительным органом, назначение по конкурсу с участием субъекта РФ). Это порождает неопределенность в его статусе — является ли он более независимым политическим лидером или же скорее менеджером, назначенным «сверху». Эта ситуация затрудняет формирование единой практики управления и ��оздает предпосылки для конфликтов между различными ветвями местной власти.

2. Противоречия и пробелы в законодательстве:

Несмотря на активное законотворчество, правовая база местного самоуправления все еще содержит пробелы и коллизии, которые негативно сказываются на правоприменительной практике.

• Соотношение ФЗ № 33-ФЗ и ФЗ № 131-ФЗ: Хотя ФЗ № 33-ФЗ должен заменить ФЗ № 131-ФЗ, переходный период (до 1 января 2027 года) и частичная отмена старого закона создают период неопределенности, когда правоприменителям приходится оперировать нормами двух разных актов.
• Разграничение компетенции: Проблемы возникают в четком разграничении вопросов местного значения и государственных полномочий, особенно при их передаче. Не всегда ясно, где заканчиваются полномочия ОМСУ и начинаются полномочия ОГВ, что приводит к дублированию функций, конфликтам компетенций или, наоборот, к «провалам» в регулировании.
• Отсутствие регионального законодательства: Остро стоит необходимость издания в каждом регионе особенного законодательного акта, удовлетворяющего интересы сторон и регулирующего специфические ситуации региона. Федеральное законодательство устанавливает общие принципы, но детализация и адаптация к местным условиям часто запаздывают или отсутствуют.

Решение этих проблем требует не только дальнейшего совершенствования федерального законодательства, но и активной работы на региональном уровне по разработке гармоничных и непротиворечивых нормативных правовых актов, а также глубокого доктринального осмысления места и роли местного самоуправления в обновленной системе публичной власти.

Проблемы финансовой обеспеченности и самостоятельности местных бюджетов

Одной из самых острых и системообразующих проблем, препятствующих полноценному функционированию органов местного самоуправления (ОМСУ) в России, является хроническая недостаточность бюджетной обеспеченности и, как следствие, низкий уровень финансовой самостоятельности местных бюджетов. Эта проблема, по данным опросов, отмечается подавляющим большинством (87%) руководителей и депутатов местных представительных органов.

1. Недостаточность собственной доходной базы:

• Зависимость от вышестоящих бюджетов: Местные бюджеты в значительной степени зависят от дотаций, субвенций и субсидий из региональных и федерального бюджетов. Это подрывает принцип финансовой самостоятельности и ставит ОМСУ в положение просителей, снижая их способность принимать независимые решения, исходя из местных интересов.
• Ограниченный перечень местных налогов и сборов: Федеральное законодательство устанавливает довольно ограниченный перечень налогов и сборов, которые могут быть введены на местном уровне. Ставки по ним часто регулируются вышестоящими органами, что лишает ОМСУ гибкости в формировании доходной части бюджета.
• Низкая эффективность управления муниципальной собственностью: Не всегда ОМСУ эффективно управляют муниципальной собственностью, которая могла бы стать источником дополнительных доходов (например, от аренды или приватизации).
• Проблемы с незаконным распоряжением: Отмечаются случаи незаконного распоряжения муниципальной собственностью или использования бюджетных средств не по назначению, что также истощает финансовые ресурсы.

2. Проблемы финансового обеспечения делегированных государственных полномочий:

Механизм передачи ОМСУ отдельных государственных полномочий, хотя и является инструментом взаимодействия, часто сопряжен с серьезными финансовыми трудностями.

• Недостаточный объем субвенций: Выделяемые из вышестоящих бюджетов субвенции на выполнение государственных полномочий зачастую не покрывают фактических расходов, возлагая финансовое бремя на местные бюджеты. Это противоречит конституционному принципу компенсации дополнительных расходов.
• Отсутствие федеральных минимальных социальных стандартов: Это затрудняет объективный расчет нормативов для определения объема субвенций. Без четких стандартов сложно определить адекватный уровень финансирования, необходимый для выполнения тех или иных социальных функций.
• Несвоевременность и неполнота передачи средств: Средства могут передаваться с задержками или не в полном объеме, что приводит к сбоям в работе ОМСУ и неисполнению ими своих обязательств.
• Отсутствие права на согласование: ОМСУ часто лишены реального права на согласование размеров финансирования делегированных государственных полномочий. Это право должно быть четко закреплено в ФЗ № 131-ФЗ, а порядок согласования регламентирован законом субъекта РФ.

Пути совершенствования финансово-правовых гарантий:

1. Расширение доходной базы: Пересмотр федерального законодательства в части расширения перечня местных налогов и сборов, а также предоставление ОМСУ большей свободы в установлении их ставок.
2. Прозрачные методики расчета субвенций: Разработка и внедрение четких, прозрачных и объективных методик расчета объема субвенций на выполнение государственных полномочий, основанных на федеральных минимальных социальных стандартах.
3. Гарантии своевременности и полноты финансирования: Законодательное закрепление жестких требований к срокам и полноте передачи финансовых средств на делегированные полномочия.
4. Усиление судебной защиты: Предоставление ОМСУ реальных механизмов судебной защиты в случае недостаточности финансирования переданных государственных полномочий, что позволит им компенсировать понесенные расходы.
5. Эффективное управление муниципальной собственностью: Разработка программ по повышению эффективности управления муниципальной собственностью, привлечению инвестиций и развитию местного предпринимательства.

Решение проблем финансовой обеспеченности — это не просто вопрос денег, а вопрос реальной самостоятельности местного самоуправления, его способности эффективно решать задачи, стоящие перед местными сообществами.

Проблемы разграничения полномочий и ответственности

Разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями публичной власти, а также между органами местного самоуправления (ОМСУ) внутри муниципального образования, является одной из наиболее сложных и постоянно обсуждаемых проблем административно-правового регулирования. Недостаточная четкость в этом вопросе приводит к дублированию функций, конфликтам компетенций, снижению эффективности управления и размыванию ответственности.

1. Сложности в разграничении вопросов местного значения и государственных полномочий:

• «Смешанные» полномочия: На практике многие вопросы имеют как местное, так и государственное значение, что создает трудности в их четком разграничении. Например, вопросы здравоохранения или образования. Где заканчивается ответственность местного самоуправления и начинается ответственность государства?
• Перераспределение полномочий без учета последствий: Внесение изменений в законодательство о разграничении полномочий часто происходит без должного анализа финансовых, кадровых и организационных последствий для ОМСУ.
• Отсутствие четких критериев: Отсутствие универсальных и однозначных критериев для отнесения того или иного вопроса к местному значению или к государственному полномочию создает почву для споров и неэффективного использования ресурсов.
• Проблемы «перетягивания одеяла»: Иногда государственные органы стремятся передать на местный уровень максимально возможное количество полномочий, не обеспечивая при этом достаточного финансирования, что создает дополнительную нагрузку на местные бюджеты.

2. Проблемы с оценкой эффективности деятельности ОМСУ:

• Отсутствие единых административных критериев: В России до сих пор не выработаны универсальные и объективные критерии оценки эффективности деятельности ОМСУ, которые могли бы быть применимы к различным типам муниципальных образований (городские округа, муниципальные округа, сельские поселения).
• Сложность измерения «качества жизни»: Эффективность работы ОМСУ напрямую связана с качеством жизни населения, которое является трудноизмеримым показателем. Используемые метрики (например, количество построенных дорог, открытых школ) не всегда отражают реальное удовлетворение потребностей граждан.
• Субъективность оценки: Оценка эффективности может быть подвержена субъективным факторам, политической конъюнктуре, а не только объективным показателям.
• Отсутствие административно-правовых последствий: Даже при выявлении низкой эффективности деятельности ОМСУ, механизмы административно-правового воздействия (например, изменение структуры, сокращение финансирования, досрочное прекращение полномочий) не всегда четко прописаны или применяются на практике.
• Влияние внешних факторов: Эффективность ОМСУ часто зависит от внешних факторов (экономическая ситуация в стране, демография, миграция), которые не поддаются их контролю, но влияют на результаты их работы.

3. Размывание ответственности внутри муниципального образования:

• Нечеткость в компетенции главы и администрации: В моделях, где глава муниципального образования не возглавляет администрацию, может возникать нечеткость в разграничении полномочий и ответственности между главой и главой местной администрации, что приводит к конфликтам и параличу управления.
• Взаимодействие с представительным органом: Отсутствие четких механизмов взаимодействия и разграничения контрольных и исполнительных функций между представительным органом и администрацией может стать причиной конфликтов и блокирования решений.

Пути решения:

1. Детальная регламентация полномочий: Необходима дальнейшая детальная правовая регламентация полномочий ОМСУ и ОГВ, а также их внутримуниципальное разграничение в уставах муниципальных образований.
2. Разработка стандартов и методик: Создание научно обоснованных и объективных административных критериев и методик оценки эффективности деятельности ОМСУ, с учетом специфики различных муниципальных образований.
3. Усиление контроля и прозрачности: Повышение прозрачности деятельности ОМСУ, усиление внешнего и внутреннего контроля, в том числе со стороны контрольно-счетных органов.
4. Развитие межмуниципального сотрудничества: Стимулирование межмуниципального сотрудничества для решения общих проблем и повышения эффективности использования ресурсов.
5. Обучение и повышение квалификации: Инвестиции в обучение и повышение квалификации муниципальных служащих и депутатов для улучшения качества управления и понимания своих полномочий.

Решение этих проблем требует комплексного подхода, сочетающего совершенствование законодательства, развитие методологической базы и укрепление кадрового потенциала местного самоуправления.

Тенденции укрупнения муниципальных образований и централизации управления

На фоне продолжающейся муниципальной реформы в России наблюдается ярко выраженная тенденция к укрупнению муниципальных образований и, как следствие, определенная централизация управления. Эта тенденция получила новое законодательное закрепление в Федеральном законе № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года, который устанавливает преимущественно одноуровневую систему местного самоуправления.

1. Сущность тенденции укрупнения:

• Переход к одноуровневой системе: ФЗ № 33-ФЗ предусматривает отказ от двухуровневой системы (поселения и муниципальные районы) в большинстве случаев, заменяя ее на единые муниципальные округа или городские округа. Это означает, что ранее самостоятельные поселения теряют свой статус и становятся территориальными подразделениями более крупных муниципальных образований.
• Создание муниципальных округов: Введение понятия «муниципальный округ» является ключевым элементом этой реформы. Муниципальный округ — это объединенная территория нескольких поселений, где местное самоуправление осуществляется едиными органами, что, по мнению экспертов, позволяет улучшить управляемость ресурсами и повысить эффективность местного самоуправления. Например, Пермский край стал одним из первых регионов, где активно реализуется процесс образования муниципальных округов.
• «Собирание земель»: Эта тенденция часто описывается как «собирание земель» или «укрупнение». Она означает сокращение общего числа муниципальных образований путем их объединения или преобразования.

2. Причины и цели укрупнения:

• Экономическая эффективность: Одной из главных причин является стремление к повышению экономической эффективности. Мелкие поселения часто страдают от недостатка собственной доходной базы, нехватки квалифицированных кадров и неспособности самостоятельно решать сложные вопросы местного значения. Укрупнение позволяет консолидировать ресурсы, оптимизировать управленческие расходы, привлечь инвестиции и обеспечить более качественное предоставление услуг населению.
• Оптимизация управления: Единая структура управления в крупном муниципальном округе позволяет избежать дублирования функций, упростить принятие решений и повысить оперативность.
• Интеграция в единую систему публичной власти: Укрупнение рассматривается как шаг к более тесной интеграции местного самоуправления в единую систему публичной власти, позволяя более эффективно координировать действия с региональными органами государственной власти.
• Кадровая политика: Укрупнение позволяет привлекать более квалифицированные кадры, предлагая им более широкий спектр задач и карьерных возможностей.

3. Влияние на административно-правовой статус ОМСУ:

• Централизация полномочий: Укрупнение неизбежно ведет к централизации части полномочий, ранее принадлежавших поселениям, в руках органов нового, более крупного муниципального образования. Это может привести к ослаблению прямого участия населения в решении некоторых вопросов.
• Изменение форм непосредственной демократии: В крупных муниципальных образованиях механизмы непосредственной демократии (сходы, местные референдумы) могут стать менее эффективными или труднореализуемыми, требуя новых форм вовлечения граждан.
• Отдаление власти от населения: Есть риски, что укрупнение может привести к «отдалению» власти от населения, особенно в удаленных сельских территориях, где ранее были свои органы местного самоуправления.
• Возможное усиление государственного влияния: В условиях укрупнения и необходимости координации с региональным уровнем, может возрасти влияние органов государственной власти на процессы принятия решений на местном уровне.

4. Критический анализ и вызовы:

Хотя укрупнение имеет свои логические обоснования, оно не лишено рисков и вызывает серьезные дискуссии. Важно, чтобы этот процесс не привел к:

• Потере местной идентичности: Важно сохранить уникальные исторические и культурные особенности территорий, которые могут быть размыты в процессе укрупнения.
• Снижению активности населения: Отдаление центров принятия решений может снизить интерес граждан к местному самоуправлению.
• Увеличению бюрократии: Оптимизация не всегда означает сокращение бюрократических процедур, иногда централизация может привести к их усложнению.

Реализация тенденции укрупнения требует тщательного анализа социально-экономических, географических и демографических особенностей каждого региона, а также разработки механизмов, которые позволят сохранить принцип участия населения в решении вопросов местного значения, несмотря на изменение административно-территориального деления.

Пути совершенствования административно-правового статуса и регулирования ОМСУ

Совершенствование административно-правового статуса и регулирования органов местного самоуправления (ОМСУ) является непрерывным процессом, требующим комплексного подхода и учета актуальных вызовов. В условиях текущей муниципальной реформы, закрепленной в ФЗ № 33-ФЗ, и выявленных проблем, можно выделить несколько ключевых направлений для дальнейшего развития.

1. Дальнейшее развитие и гармонизация законодательства:

• Четкое разграничение полномочий: Необходимо продолжить работу по максимально четкому разграничению вопросов местного значения и государственных полномочий, исключая дублирование и «провалы» в регулировании. Это должно быть реализовано как на федеральном уровне, так и в региональных законах.
• Обеспечение непротиворечивости норм: Требуется систематическая работа по выявлению и устранению противоречий между федеральным, региональным и муниципальным законодательством, особенно в переходный период действия ФЗ № 33-ФЗ и ФЗ № 131-ФЗ.
• Необходимость региональных актов: Остро стоит вопрос об издании в каждом регионе особенного законодательного акта, который бы детально регулировал специфические ситуации региона, учитывая его социально-экономические, исторические и демографические особенности. Эти акты должны быть разработаны в тесном взаимодействии с представителями муниципальных образований.
• Уточнение терминологии: Важно обеспечить однозначное понимание ключевых терминов, таких как «местное самоуправление», «единая система публичной власти», «вопросы местного значения», для формирования единой правоприменительной практики.

2. Усиление финансовой самостоятельности и гарантий:

• Расширение доходной базы местных бюджетов: Необходимо искать пути для увеличения собственной доходной базы муниципальных образований, возможно, путем расширения перечня местных налогов и сборов, а также предоставления ОМСУ большей гибкости в их установлении.
• Объективные методики финансирования делегированных полномочий: Разработка и законодательное закрепление прозрачных, научно обоснованных методик расчета субвенций на выполнение государственных полномочий, с обязательным учетом федеральных минимальных социальных стандартов.
• Закрепление права на согласование: Внесение в федеральное законодательство нормы, прямо закрепляющей право ОМСУ на согласование размеров финансирования делегированных государственных полномочий, а также четкую регламентацию порядка такого согласования в законах субъектов РФ.
• Механизмы компенсации: Введение эффективных механизмов компенсации ОМСУ дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или в случае недостаточности переданных средств на государственные полномочия, возможно, через судебный порядок.

3. Повышение прозрачности и эффективности деятельности ОМСУ:

• Разработка объективных критериев оценки: Создание единых, измеримых и объективных административных критериев оценки эффективности деятельности ОМСУ, с учетом специфики различных типов муниципальных образований. Эти критерии должны быть прозрачны и понятны как для органов власти, так и для населения.
• Внедрение современных управленческих технологий: Активное использование цифровых технологий в муниципальном управлении (электронные услуги, «умный город», платформы для обратной связи с населением) для повышения прозрачности, оперативности и качества предоставления услуг.
• Усиление общественного контроля: Развитие механизмов общественного контроля за деятельностью ОМСУ, включая публичные слушания, общественные советы, независимую оценку качества услуг.
• Кадровый потенциал: Инвестиции в обучение, повышение квалификации и развитие компетенций муниципальных служащих и депутатов, формирование резерва управленческих кадров.

4. Укрепление судебной защиты прав местного самоуправления:

• Доступность и оперативность правосудия: Обеспечение оперативного и эффективного доступа ОМСУ к судебной защите своих прав и законных интересов, особенно в спорах с государственными органами по вопросам финансирования или разграничения полномочий. Судебная защита является одним из наиболее действенных и быстрых способов решения проблем и важнейшей гарантией местного самоуправления.
• Формирование единой судебной практики: Важно, чтобы судебная система формировала единую и непротиворечивую практику рассмотрения споров, касающихся местного самоуправления, что будет способствовать стабильности правового регулирования.

Совокупность этих мер позволит не только решить накопившиеся проблемы, но и создать прочную основу для дальнейшего развития местного самоуправления в России как эффективного и самостоятельного института, интегрированного в единую систему публичной власти и способного оперативно реагировать на меняющиеся потребности населения.

Заключение

Исследование административно-правового статуса органов местного самоуправления муниципальных образований Российской Федерации в условиях реформы 2025 года позволило сделать ряд ключевых выводов, подтверждающих достижение поставленных целей работы. Местное самоуправление, признанное и гарантированное Конституцией РФ, является неотъемлемой частью демократического устройства страны, претерпевающей значительные трансформации в контексте формирования «единой системы публичной власти».

Новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года стал краеугольным камнем этой реформы, переосмысливая основы муниципального управления и его интеграцию в общегосударственную систему. При этом, несмотря на декларируемое единство, конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления сохраняет свою актуальность, определяя уникальный дуализм административно-правового статуса ОМСУ. Они выступают одновременно как субъекты властных полномочий, самостоятельно решающие вопросы местного значения, и как объекты государственного контроля, обеспечивающего соблюдение законности и целесообразности.

Мы детально рассмотрели специфику административно-правового статуса каждого вида органов местного самоуправления — представительных, глав муниципальных образований, местных администраций и контрольно-счетных органов. Каждый из них наделен уникальным набором полномочий и функций, направленных на обеспечение жизнедеятельности населения и развитие территорий.

Особое внимание было уделено механизмам взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, которые сегодня строятся на принципах взаимной ответственности, законности и целесообразности. Однако, несмотря на нормативно-правовое закрепление различных форм такого взаимодействия (от совместных программ до делегирования государственных полномочий), существуют значительные проблемы, прежде всего связанные с финансовым обеспечением и разграничением компетенций. Недостаточная доходная база местных бюджетов и неполное финансирование переданных государственных полномочий остаются наиболее острыми вызовами.

Тенденция к укрупнению муниципальных образований и централизации управления, закрепленная в ФЗ № 33-ФЗ, хотя и призвана повысить эффективность, несет в себе риски отдаления власти от населения и требует взвешенного подхода.

В перспективе совершенствование административно-правового статуса и регулирования ОМСУ должно включать дальнейшую гармонизацию законодательства, усиление финансовой самостоятельности, разработку объективных критериев оценки эффективности, внедрение цифровых технологий и укрепление судебной защиты прав местного самоуправления. Только комплексный и системный подход позволит местному самоуправлению стать по-настоящему сильным и эффективным институтом, способным реализовать свой потенциал в интересах каждого гражданина Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). «Российская газета», № 237, 25.12.1993.
2. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.
4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 63-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 24, ст. 2253.
5. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СЗ РФ, 2005, № 30 (ч.1), ст. 3108.
6. Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ (последняя редакция) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований».
7. Андрюшина Е. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть, 2006, № 1.
8. Авакъян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2002, № 2. С. 33.
9. Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. Местное самоуправление в России. Саратов, 2004.
10. Васютин Ю.С. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 2000. С. 125.
11. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы правовой институциализации и реформирования: межвузовский сборник научных статей / под ред. Колесовой В.П. Барнаул: издательство ААЭП, 2005. 144 с.
12. Гущин В.З. Предмет ведения и полномочия местного самоуправления // Закон, 2006, № 3.
13. Как самим управлять. Местное самоуправление в вопросах и ответах. Новосибирск, 2005.
14. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. М., 2007.
15. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России / В.А. Лапин, В.Я. Любовный. М.: Дело, 2005.
16. Муниципальное право России: учебник / под ред. проф. Кокотова А.Н. М.: Высшее образование, 2008. 504 с.
17. Новый закон о местном самоуправлении в Российской Федерации. Президентская академия РАНХиГС. URL: https://www.ranepa.ru/sobytiya/novosti/novyy-zakon-o-mestnom-samoupravlenii-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 01.11.2025).
18. Об административно-правовом статусе органов местного самоуправления. Текст научной статьи по специальности «Право». КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ob-administrativno-pravovom-statuse-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 01.11.2025).
19. Административно-правовой статус органов местного самоуправления. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativno-pravovoy-status-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 01.11.2025).
20. Местная администрация – исполнительно- распорядительный орган муниципального образования: структура, основные полномочия, акты. Конференция «Современные проблемы и перспективы развития государственного и муниципального управления» (Изд-во «Перо»). URL: https://scipro.ru/conf/mpiru/article-25.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
21. Администрация муниципального образования — исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, ее полномочия и направления деятельности. Администрация Неклиновского района Ростовской области. URL: https://neklinovka.donland.ru/activity/51392/ (дата обращения: 01.11.2025).
22. Проблемы финансового обеспечения органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий в России. Журнал «Молодой ученый». URL: https://moluch.ru/archive/137/38293/ (дата обращения: 01.11.2025).
23. О системе органов местного самоуправления как неотъемлемой части единой системы публичной власти. Издательская группа ЮРИСТ. URL: https://lawinfo.ru/catalog/art/o-sisteme-organov-mestnogo-samoupravleniya-kak-neotemlemoi-chasti-edinoi-sistemy-publichnoy-vlasti/ (дата обращения: 01.11.2025).
24. Цели, задачи, полномочия органа местного самоуправления. Администрация Ртищевского Района. URL: http://rtischevo.sarmo.ru/svedeniya-o-munitsipalnom-obrazovanii/organy-mestnogo-samoupravleniya/tceli-zadachi-polnomochiya-organa-mestnogo-samoupravleniya/ (дата обращения: 01.11.2025).
25. Проблемы и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-i-perspektivy-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 01.11.2025).
26. Финансово-правовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Академический юридический журнал. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/finansovo-pravovoe-obespechenie-otdelnyh-gosudarstvennyh-polnomochiy-peredannyh-organam-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 01.11.2025).
27. Местное самоуправление как институт публичного управления в Российской Федерации. Журнал «Концепт». URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-kak-institut-publichnogo-upravleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 01.11.2025).
28. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации. Фундаментальные исследования (научный журнал). URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=45759 (дата обращения: 01.11.2025).
29. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах. RUDN Journal of Law. URL: https://journals.rudn.ru/law/article/view/26549 (дата обращения: 01.11.2025).
30. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы социально-экономического развития. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-v-rossii-problemy-i-perspektivy-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya (дата обращения: 01.11.2025).
31. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития. Вопросы российского и международного права. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovye-osnovy-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii-sovremennoe-sostoyanie-i-perspektivy-razvitiya (дата обращения: 01.11.2025).
32. Местное самоуправление в единой системе публичной власти: некоторый анализ конституционных новелл. Академия управления МВД России. URL: https://www.academy-mvdu.ru/upload/iblock/d8d/d8d91f2479e00ec6a80479d20c29f604.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
33. Особенности и проблемы регулирования правового статуса местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-i-problemy-regulirovaniya-pravovogo-statuse-mestnoy-administratsii-inyh-organov-i-dolzhnostnyh-lits-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 01.11.2025).
34. Актуальные вопросы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере финансового обеспечения делегированных государственных полномочий. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-voprosy-pravovogo-regulirovaniya-polnomochiy-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-sfere-finansovogo-obespecheniya-delegirovannyh-gosudarstvennyh-polnomochiy (дата обращения: 01.11.2025).
35. Отдельные организационно-правовые вопросы финансового обеспечения в реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otdelnye-organizatsionno-pravovye-voprosy-finansovogo-obespecheniya-v-realizatsii-organami-mestnogo-samoupravleniya-otdelnyh-gosudarstvennyh-polnomochiy (дата обращения: 01.11.2025).
36. Материалы «Актуальные вопросы финансового обеспечения реализации». Совет Федерации. URL: http://council.gov.ru/media/files/k4q1m5o8m0m1y8k4w1x8x2u8x4e4y6w8.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
37. Особенности правового статуса органов местного самоуправления. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-pravovogo-statuse-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 01.11.2025).