Административный ресурс на субнациональных выборах в Российской Федерации: понятие, практика и противодействие (на примере Санкт-Петербурга)

На протяжении последних десятилетий, начиная с 1990-х годов, выборы в Российской Федерации остаются ареной, где сталкиваются не только политические программы и амбиции кандидатов, но и скрытые, а порой и открытые механизмы влияния. Одним из наиболее значимых среди них является административный ресурс. Его проявления на всех уровнях избирательного процесса – от федерального до муниципального – ставят под вопрос базовые принципы демократии: равенство возможностей, конкурентность и, как следствие, легитимность избранных органов власти. На субнациональном уровне, где связи между властью и избирателями зачастую более тесны и персонифицированы, влияние административного ресурса может быть особенно ощутимым.

В современных условиях, когда в сентябре 2025 года ВЦИОМ зафиксировал доверие 58% россиян результатам прошедших выборов, а к Владимиру Путину в октябре того же года доверие выразили 79,2% граждан, вопрос о чистоте и справедливости избирательных кампаний приобретает особую актуальность. Эти цифры, с одной стороны, свидетельствуют о значительной поддержке действующей власти, а с другой — неизбежно провоцируют академический интерес к механизмам, которые формируют электоральные предпочтения и результаты. Санкт-Петербург, как один из ключевых субъектов Российской Федерации, крупный политический и экономический центр, представляет собой показательный кейс для анализа специфики применения и противодействия административному ресурсу на субнациональных выборах.

Целью настоящей курсовой работы является проведение глубокого академического исследования понятия и практики использования административного ресурса на субнациональных выборах в Российской Федерации, сфокусировавшись на кейсе Санкт-Петербурга, для формирования полноценного представления о его влиянии и существующих механизмах противодействия. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи: раскрыть теоретико-методологические основы изучения административного ресурса; проанализировать эволюцию российской избирательной системы и особенности субнациональных выборов; исследовать специфические проявления и методы использования административного ресурса на выборах в Санкт-Петербурге с 2011 года; оценить его влияние на конкурентность, легитимность и результаты избирательных кампаний; изучить правовые и институциональные механизмы противодействия; и рассмотреть международные стандарты и сравнительный опыт борьбы с этим явлением. Методологической основой исследования послужил системный подход, предполагающий анализ избирательного процесса как сложной, многоуровневой системы, а также сравнительно-правовой и институциональный методы, позволяющие сопоставить российскую практику с международными стандартами и оценить эффективность нормативного регулирования.

Теоретико-методологические основы изучения административного ресурса в избирательном процессе

Эволюция и доктринальные подходы к определению «административного ресурса»

Понятие «административный ресурс» введено в российский политический лексикон сравнительно недавно, но быстро приобрело статус ключевого термина для анализа избирательных процессов. Его первоначальная концептуализация приписывается Дмитрию Ольшанскому, директору Центра стратегического анализа и прогноза, который в августе 1995 года, при составлении рейтинга партий перед выборами в Государственную Думу, использовал этот термин для обозначения поддержки со стороны государственного аппарата и региональных властей. С тех пор термин «административный ресурс» стал неотъемлемой частью политического дискурса и академического анализа в России, хотя до сих пор не закреплен в законодательстве.

В широком смысле административный ресурс интерпретируется как управленческий метод воздействия на подсистемы общества для решения проблем и достижения интересов определенных социальных групп. Это могут быть разнообразные средства и возможности, доступные действующему политику или группе лиц, имеющих связи с государственными органами. В узком понимании, особенно в контексте избирательного процесса, административный ресурс чаще всего ассоциируется с неправомерным использованием этих возможностей для получения электоральных преимуществ. Важно отметить, что понятие «административный ресурс» является более широким, чем «использование преимуществ должностного положения» или «злоупотребление должностными полномочиями», которые имеют четкие юридические дефиниции. Административный ресурс может проявляться в формах, не охватываемых этими легальными понятиями, но при этом оказывающих существенное влияние на избирательный процесс.

Международное сообщество также уделяет внимание проблеме административного ресурса. Европейская комиссия за демократию через право, более известная как Венецианская комиссия, предлагает одно из наиболее полных определений: административный ресурс — это «человеческие, финансовые, материальные, натуральные и другие нематериальные ресурсы, используемые кандидатами и государственными служащими на выборах, полученные в результате их контроля над персоналом в государственном секторе, над финансами и их распределением, доступа к государственным возможностям, а также ресурсы, получаемые в результате присущего им авторитетного или общественного положения выборных или государственных служащих, которые могут трансформироваться в политические или другие формы поддержки». Это определение подчеркивает многогранный характер административного ресурса, включающего как материальные, так и нематериальные активы, а также способность конвертировать служебное положение в политическую поддержку, что позволяет эффективно выявлять и пресекать скрытые формы давления.

Основные виды и формы проявления административного ресурса

Для более глубокого понимания административного ресурса необходимо классифицировать его основные виды и формы проявления. Исследователи выделяют несколько ключевых категорий публичных ресурсов, которые могут быть трансформированы в административный ресурс:

• Силовой ресурс: проявляется в использовании или угрозе использования насилия со стороны властных органов, правоохранительных структур, а также в создании препятствий для оппонентов через административное давление или силовые акции. Хотя прямое насилие в избирательном процессе в современной России встречается редко, косвенное давление через силовые структуры может оказывать демотивирующее воздействие на потенциальных оппонентов и избирателей.
• Законодательный ресурс: заключается во влиянии на законодательный процесс с целью создания преимуществ для определенных кандидатов или партий. Это может быть изменение избирательного законодательства непосредственно перед выборами, установление завышенных требований для регистрации кандидатов или внесение поправок, ограничивающих деятельность оппозиции.
• Институциональный ресурс: связан с использованием кадрового потенциала и материально-технической базы государственных и муниципальных органов. Это может включать привлечение государственных служащих к агитационной работе, использование служебного транспорта, помещений, оргтехники для нужд предвыборной кампании, а также неформальное привлечение сотрудников бюджетных организаций для обеспечения явки или голосования.
• Финансовый ресурс: охватывает прямое или косвенное использование бюджетных средств, государственных программ, фондов для поддержки «своих» кандидатов, а также давление на бизнес с целью получения финансовой поддержки или отказа в ней оппонентам. Это может проявляться в виде предоставления грантов, субсидий, льготных условий кредитования аффилированным структурам или создания благоприятных условий для бизнеса, лояльного к власти.
• Медийный ресурс: выражается в воздействии на средства массовой информации, контроле над телеканалами, радиостанциями, печатными изданиями и интернет-ресурсами. Это может быть создание положительного образа действующих властей и их кандидатов, замалчивание их проблем, дискредитация оппонентов, предоставление неравного доступа к эфирному времени или печатным площадям.

К основным признакам административного ресурса в избирательном процессе можно отнести:

1. Наличие особого субъекта: это всегда представители государственных или местных органов власти, обладающие определенными полномочиями и доступом к ресурсам.
2. Особая цель: использование ресурса направлено на обеспечение избрания определенного кандидата или партии, формирование их положительного образа, либо на политическое подавление оппонента.
3. Признак противоправности: хотя не всякое использование административных возможностей является противоправным, ключевой характеристикой административного ресурса в негативном контексте является его неправомерное применение, нарушающее принципы равенства и справедливости выборов.

Эволюция российской избирательной системы и особенности субнациональных выборов как контекст использования административного ресурса

Исторические этапы развития избирательной системы Российской Федерации

Российская избирательная система, начав свое становление после распада СССР, прошла сложный и динамичный путь развития, отмеченный постоянными изменениями законодательства и институциональных основ. Этот путь можно условно разделить на несколько ключевых этапов, каждый из которых формировал уникальный контекст для проявления и использования административного ресурса.

Этап 1: Становление (1993-1999 гг.)

Этот период характеризовался формированием базовых институциональных основ и принятием первоначальных нормативных правовых актов, регулирующих выборы на всех уровнях. В этот период были приняты основополагающие законы, такие как Федеральный закон от 21 июня 1995 года № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (утративший силу), который заложил одну из ранних нормативных баз для федеральных парламентских выборов. Этот этап был временем поиска оптимальных моделей, экспериментов с различными избирательными системами и постепенного выстраивания вертикали избирательных комиссий. В эти годы административный ресурс проявлялся преимущественно в виде неформального патронажа и использования служебного положения, зачастую без четкого законодательного регулирования или эффективных механизмов контроля.

Этап 2: Трансформация (2000-2011 гг.)

Начало 2000-х годов ознаменовалось серьезной реформой избирательного законодательства, основной целью которой стало укрепление единства государства, предотвращение дезинтеграционных процессов и усиление роли политических партий. В этот период были приняты ключевые федеральные законы, действующие и поныне (с изменениями): Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», а также обновленный Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Одним из наиболее значимых изменений стала отмена прямых выборов глав субъектов РФ в сентябре 2004 года, последовавшая за трагедией в Беслане. Главы регионов стали утверждаться региональными законодательными органами по представлению Президента РФ. С 2005 года политические партии, представленные в региональном парламенте, также получили возможность предлагать кандидатов на должность губернатора. Эти меры значительно усилили контроль федерального центра над региональной властью и, как следствие, потенциал использования административного ресурса на федеральном уровне для влияния на субнациональные процессы.

Этап 3: Совершенствование (с 2012 года по настоящее время)

С 2012 года избирательная система вновь претерпела существенные изменения. По инициативе Д. Медведева 1 июня 2012 года были возвращены прямые выборы глав регионов. Однако уже в апреле 2013 года были внесены поправки, дающие субъектам федерации право заменить всенародные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким кандидатурам, предложенным Президентом. Это создало определенную гибкость для региональных властей, но также оставило лазейки для административного воздействия. В целом, избирательная система России находится в процессе постоянного изменения законодательства о выборах, что отражает поиск оптимального баланса между демократическими принципами и управленческой эффективностью, а также постоянную адаптацию к новым вызовам и задачам.

Специфика избирательного процесса на субнациональном уровне

Выборы на субнациональном уровне – в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях – обладают рядом специфических черт, которые отличают их от федеральных кампаний и создают особые условия для применения административного ресурса.

Порядок выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта и иными законами субъекта. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ является основополагающим в этом отношении. На выборах в законодательные органы субъектов РФ могут образовываться как одномандатные, так и многомандатные избирательные округа. При этом не менее 25% депутатских мандатов должны распределяться пропорционально между списками кандидатов от избирательных объединений, за исключением крупных городов, таких как Москва и Санкт-Петербург, где действуют особые правила. Законы субъектов РФ могут также предусматривать разделение списков кандидатов на общерегиональную часть и региональные группы, что усложняет процесс и требует от кандидатов более глубокого знания местных особенностей.

Муниципальные выборы, являющиеся наиболее близкими к гражданам, регулируются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. При этом уставом каждого муниципального образования определяется конкретная избирательная система, применяемая на местных выборах. Такое разнообразие создает мозаичную картину регулирования, которая может быть использована для маневрирования и применения административного ресурса, адаптированного под местные условия.

Одним из ключевых факторов, влияющих на региональные и муниципальные выборы, является идеологическая мотивация избирателя. На субнациональном уровне она часто работает слабо из-за крайне низкого уровня политической культуры электората. Отсутствие должного уровня образования, политической и правовой культуры среди населения, включая государственных и муниципальных служащих, способствует «сверхлояльному» голосованию на российских выборах. Это означает, что избиратели чаще голосуют не за конкретную программу или идеологию, а за кандидата или партию, ассоциирующихся с действующей властью, что создает благоприятную почву для использования административного ресурса. В таких условиях апелляция к стабильности, лояльности и поддержке «своего» кандидата со стороны властей становится мощным инструментом воздействия, формируя эффект «зависимого электората», который легко мобилизуется и голосует предсказуемо. Неужели это не является одной из главных причин устойчивости административного влияния?

Проявления и методы использования административного ресурса на выборах в Санкт-Петербурге (2011 – настоящее время)

«Муниципальный фильтр» как ключевой механизм административного воздействия

На выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, к которым относится и губернатор Санкт-Петербурга, с 2012 года действует институт так называемого «муниципального фильтра». Этот механизм требует от кандидатов сбора определенного количества подписей муниципальных депутатов и/или глав муниципалитетов для регистрации. Идея «муниципального фильтра» заключалась в том, чтобы обеспечить поддержку кандидатов на местах и отсеять несерьезных претендентов. Однако на практике он быстро стал одним из наиболее критикуемых механизмов, рассматриваемым в академической литературе как серьезная проблема для демократических выборов в современной России.

Основная критика «муниципального фильтра» заключается в том, что он создает значительные трудности для регистрации оппозиционных кандидатов. Муниципальные депутаты, особенно в условиях высокой зависимости от региональных властей и доминирования одной партии, зачастую опасаются подписываться в поддержку кандидатов, не согласованных с администрацией. Это приводит к потенциальным злоупотреблениям, когда действующая власть может контролировать доступ к «фильтру», предоставляя подписи «удобным» кандидатам и блокируя неугодных. Существующий порог «муниципального фильтра» (который в Санкт-Петербурге составляет 10% от общег�� числа местных депутатов) может не только снижать конкурентность выборов, но и, как утверждают некоторые эксперты, снижать эффективность работы самих глав субъектов, нарушая конституционный принцип народовластия, поскольку реальный выбор избирателей сужается на этапе регистрации.

Проблема «муниципального фильтра» активно обсуждается с 2012 года, и предложения по его совершенствованию звучат постоянно. Так, Институт социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) предлагал снизить процентные рамки до 3-5% от общего числа местных депутатов. Эти предложения направлены на смягчение барьера и увеличение доступности выборов для более широкого круга кандидатов. В мае 2019 года в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга был внесен законопроект, предлагавший заменить действующий 10%-й порог «муниципального фильтра» на 6% для выборов высшего должностного лица города. Эти дискуссии и законодательные инициативы свидетельствуют о признании проблемы «муниципального фильтра» даже на официальном уровне, хотя радикальных изменений в его функционировании пока не произошло.

Иные формы и методы использования административного ресурса в контексте Санкт-Петербурга

Помимо «муниципального фильтра», который является специфическим для выборов глав субъектов, на выборах в Санкт-Петербурге, как и в других регионах России, применяются и более общие формы административного ресурса. Они охватывают широкий спектр организационных, финансовых, человеческих и иных ресурсов органов власти, которые могут быть использованы для достижения политических целей действующей администрации или поддерживаемых ею кандидатов.

К таким методам относятся:

• Организационный ресурс: Использование государственных и муниципальных структур для организации предвыборных мероприятий, координации агитационной работы, сбора информации об избирателях. Это может включать неформальные распоряжения государственным служащим по «обеспечению» явки или голосования за определенного кандидата.
• Финансовый ресурс: Косвенное использование бюджетных средств через государственные или муниципальные контракты, субсидии, гранты для лояльных организаций или в интересах аффилированных структур. Создание благоприятных условий для бизнеса, оказывающего финансовую поддержку «нужным» кандидатам.
• Человеческий ресурс: Привлечение сотрудников бюджетных учреждений (учителей, врачей, чиновников) к агитационной деятельности, организации встреч с избирателями, работе в избирательных комиссиях с потенциальной предвзятостью. Примеры злоупотреблений включают случаи, когда руководители муниципальных и коммерческих предприятий инструктировали подчиненных, как голосовать за определенную партию или кандидата, что является прямым давлением и нарушением принципа добровольности голосования.
• Медийный ресурс: Контроль или сильное влияние на региональные и местные СМИ для формирования положительного образа «своего» кандидата и дискредитации оппонентов. Предоставление неравного доступа к информационным ресурсам, замалчивание критических материалов или, наоборот, их активное распространение в отношении конкурентов.

Несмотря на общую применимость этих методов к выборам в Санкт-Петербурге как субъекте РФ, публично доступных детализированных кейсов использования административного ресурса в Санкт-Петербурге в период с 2011 года по настоящее время, подтвержденных исключительно авторитетными российскими академическими источниками или официальными докладами, обнаружено ограниченное количество. Это объясняется сложностью доказательства таких нарушений и закрытостью информации. Тем не менее, общие проблемы, связанные с «муниципальным фильтром» и другими видами административного давления, характерны для всей российской избирательной системы и, по логике вещей, применимы и к Санкт-Петербургу. Экспертные оценки и исследования указывают на то, что эти методы остаются важной составляющей избирательных кампаний на субнациональном уровне, формируя специфический политический ландшафт.

Влияние административного ресурса на конкурентность, легитимность и результаты субнациональных выборов (на примере Санкт-Петербурга)

Административный ресурс как барьер для политической конкуренции

Использование административного ресурса в избирательном процессе неизбежно приводит к искажению политической конкуренции, превращая выборы из состязания идей и программ в борьбу неравных возможностей. Это явление выступает как мощный барьер для входа на политический рынок, свидетельствуя о степени монополизма в политической сфере.

Административный ресурс может проявляться в возможности исключения или снятия значимых конкурентов с выборов. Это достигается через формальные процедуры, такие как отказ в регистрации кандидата по надуманным предлогам (например, некорректно оформленные подписные листы, нарушения в декларациях о доходах), или через создание невыносимых условий для ведения кампании. Хотя точная агрегированная статистика по количеству снятых кандидатов не всегда общедоступна, исследователи отмечают, что после 2000 года участились случаи снятия кандидатов, особенно сильных претендентов на посты мэров крупных городов, что может быть косвенным индикатором работы административного давления. Перенос сроков выборов для удобства действующих властей также является проявлением административного ресурса, направленного на дезориентацию оппонентов и создание благоприятных условий для кампании «своих» кандидатов.

Особое место в ограничении политической конкуренции занимает уже упомянутый «муниципальный фильтр». Этот механизм способен эффективно затруднять регистрацию оппозиционных кандидатов, лишая избирателей реального выбора. В условиях, когда большинство муниципальных депутатов так или иначе зависят от региональных властей, сбор необходимых подписей становится непреодолимым препятствием для независимых и оппозиционных политиков. Таким образом, «муниципальный фильтр» не только уменьшает количество участников гонки, но и зачастую отсеивает наиболее сильных и нежелательных для власти конкурентов.

Самое главное — административный ресурс подрывает один из основополагающих принципов выборов: принцип равного избирательного права. Когда одни кандидаты обладают несоразмерными преимуществами благодаря своему положению или поддержке власти, а другие сталкиваются с искусственными барьерами, говорить о равенстве избирательных возможностей становится затруднительно.

Воздействие на легитимность и доверие к избирательному процессу

Влияние административного ресурса не ограничивается только искажением конкуренции; оно оказывает глубокое воздействие на легитимность избранных органов власти и, что не менее важно, на доверие граждан к самому избирательному процессу. Применение административного ресурса ведет к существенному снижению реальной роли населения в формировании органов государственной власти и местного самоуправления. Если результаты выборов определяются не свободным волеизъявлением, а управляемыми механизмами, то сам смысл демократических процедур теряется.

Это, в свою очередь, ставит под сомнение возможность народа быть носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, как это провозглашено Конституцией Российской Федерации. Если граждане видят, что их голос не имеет решающего значения, их интерес к участию в выборах снижается, а вместе с ним падает и доверие к государственным институтам.

Наблюдается неуклонное снижение доверия граждан к выборам, должностным лицам и власти в целом. Показательно, что опрос 2005 года выявил, что около 70% респондентов не доверяют российским выборам. Однако в последующие годы ситуация несколько изменилась. По данным ВЦИОМ, в сентябре 2025 года 58% опрошенных россиян заявили о доверии результатам прошедших выборов. В ноябре 2023 года ВЦИОМ сообщал, что две трети граждан, использующих свое право голоса, считают, что выборы в их регионе проходят честно, а 75% опрошенных были удовлетворены результатами президентских выборов 2018 года. Более того, в марте 2024 года ВЦИОМ зафиксировал, что 72% россиян доверяют итогам президентских выборов. А опрос ВЦИОМ в октябре 2025 года показал, что Владимиру Путину доверяют 79,2% россиян, а 75,3% одобряют его работу на посту Президента РФ.

Эти данные, при всей их позитивной динамике для действующей власти, не снимают остроты проблемы административного ресурса. Высокие показатели доверия могут быть результатом не только честных выборов, но и целенаправленной работы по мобилизации «сверхлояльного» электората, формирования общественного мнения через контролируемые СМИ и, возможно, снижения ожиданий от избирательного процесса у части граждан. Сопоставление этих данных с фактами использования административного ресурса позволяет сделать вывод, что даже при высоком уровне доверия к лидерам, проблема нелегитимности процедур может сохраняться, подрывая основы демократии в долгосрочной перспективе.

Влияние на результаты выборов

Использование административного ресурса оказывает прямое и зачастую решающее влияние на результаты выборов. Избирательный процесс все чаще превращается в состязание административных и финансовых возможностей, а не в реальное волеизъявление людей. Это происходит благодаря ряду механизмов, которые позволяют обеспечить «нужный результат», далекий от истинных предпочтений избирателей.

Среди таких механизмов можно выделить:

• Низкая явка: Административный ресурс может использоваться для снижения явки, особенно в тех сегментах электората, которые потенциально склонны голосовать за оппозицию. Искусственное создание апатии, отсутствие информирования, или, наоборот, чрезмерное давление могут демотивировать избирателей.
• Электронное голосование и трехдневное голосование: Эти новые формы голосования, изначально предназначенные для повышения удобства и доступности выборов, в условиях недостаточной прозрачности и контроля могут стать инструментом для манипулирования результатами. Возможности для административного давления на избирателей, участвующих в электронном или многодневном голосовании, возрастают, особенно если речь идет о зависимом электорате (сотрудники бюджетных организаций, студенты и т.д.).
• Мобилизация зависимого электората: Один из наиболее распространенных и эффективных методов. Сотрудники бюджетных организаций, студенты, пенсионеры и другие категории граждан, в той или иной степени зависящие от государственных или муниципальных структур, могут быть мотивированы (или вынуждены) голосовать за определенных кандидатов. Это может выражаться в «добровольно-принудительных» голосованиях, инструктаже на рабочих местах, предоставлении льгот или бонусов за участие.

Статистические данные также указывают на тенденцию сохранения власти действующими руководителями, что может быть косвенным индикатором влияния административного ресурса. После 1999 года две трети губернаторов (66% в 1999-2004 гг.) смогли переизбраться на новый срок, по сравнению с менее чем половиной (45%) до 1999 года. Эта динамика свидетельствует о том, что действующие руководители имеют значительно больше шансов остаться у власти, что сложно объяснить только их популярностью или эффективностью. Скорее всего, это результат комплексного применения административного ресурса, обеспечивающего «безопасное» переизбрание. Таким образом, административный ресурс, действуя как на этапе формирования списка кандидатов, так и в процессе голосования и подсчета голосов, существенно искажает электоральную картину, подрывает конкурентность, ставит под сомнение легитимность результатов и в конечном итоге отдаляет избирательный процесс от идеалов свободного и справедливого волеизъявления.

Правовые и институциональные механизмы противодействия злоупотреблению административным ресурсом в РФ

Законодательная база противодействия административному ресурсу

Российская Федерация, признавая потенциальные угрозы, которые представляет неправомерное использование административного ресурса, разработала достаточно обширную законодательную базу, направленную на его ограничение и противодействие злоупотреблениям. В основе этой системы лежит Конституция РФ, которая провозглашает народовластие и свободные выборы как фундаментальные принципы государственного устройства.

Детализация этих принципов находит отражение в федеральных законах, регулирующих избирательные кампании. Ключевыми среди них являются:

• Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот закон, принятый Государственной Думой 22 мая 2002 года и одобренный Советом Федерации 29 мая 2002 года, является краеугольным камнем российского избирательного права, устанавливая общие принципы и гарантии для всех видов выборов.
• Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», принятый Государственной Думой 24 декабря 2002 года и одобренный Советом Федерации 27 декабря 2002 года, детализирует процедуру избрания главы государства.
• Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», принятый Государственной Думой 14 февраля 2014 года и одобренный Советом Федерации 19 февраля 2014 года, регулирует парламентские выборы.

Кроме того, региональное законодательство (уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о выборах) дополняет федеральные нормы, учитывая специфику конкретных территорий.

Хотя термин «административный ресурс» не закреплен напрямую в законодательстве, его неправомерное использование квалифицируется через юридические эквиваленты, такие как «злоупотребление служебным положением». Ответственность за такие деяния устанавливается в различных отраслях права:

• Уголовное право: Статья 285 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ предусматривает наказание за злоупотребление должностными полномочиями, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
• Административное право: Статья 5.45 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ устанавливает административные штрафы за незаконную предвыборную агитацию, а также за использование должностного положением в целях агитации.
• Избирательное законодательство: Законы о выборах предусматривают специальные меры конституционно-правовой ответственности за нарушения, связанные с использованием административного ресурса. К ним относятся отказ в регистрации кандидата, отмена решения избирательной комиссии об итогах голосования или признание результатов выборов недействительными. Эти меры направлены на восстановление справедливости и обеспечение законности избирательного процесса.

Институты и формы контроля

Для обеспечения соблюдения избирательного законодательства и противодействия злоупотреблениям административным ресурсом в России создана система институционального контроля.

• Избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ) и нижестоящие избирательные комиссии (региональные, территориальные, участковые) играют ключевую роль в организации выборов. Они не только проводят избирательные кампании, но и контролируют соблюдение избирательных прав, издают инструкции, оказывают методическую и организационную помощь. Важной функцией избирательных комиссий является рассмотрение жалоб на решения и действия других комиссий и должностных лиц, связанных с избирательным процессом.
• Судебная система: Судебная система, включая Верховный Суд РФ, выступает в качестве арбитра в спорах, возникающих в ходе выборов. Суды рассматривают административные дела о защите избирательных прав и оспаривание решений избирательных комиссий и действий органов власти. Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ) устанавливает, что решения судов по таким делам должны приниматься в максимально короткие сроки, что отражает важность оперативного реагирования на избирательные нарушения.
• Общественный контроль: Общественный контроль также является важным механизмом противодействия административному ресурсу. Общественные наблюдатели, представители СМИ, эксперты и НКО активно отслеживают ход избирательных кампаний, фиксируют нарушения и сообщают о них в уполномоченные органы. Роль общественного контроля заключается в обеспечении прозрачности процесса и создании дополнительного давления на нарушителей.

Проблемы эффективности противодействия на практике

Несмотря на наличие обширной правовой базы и развитой системы институционального контроля, административный ресурс остается одним из наиболее действенных и распространенных методов влияния на избирательный процесс в современной России. Это указывает на существенные проблемы в эффективности противодействия ему на практике.

Одной из главных причин сохранения административного ресурса является то, что не любое использование административных возможностей квалифицируется как противоправное деяние. Законодательство преследует только то, что повлекло «использование преимуществ должностного или служебного положения» в рамках четко определенных статей Уголовного Кодекса РФ или Кодекса об Административных Правонарушениях РФ. Границы между легитимным использованием публичных возможностей (например, информирование населения о достижениях власти) и нелегитимным (агитация за определенного кандидата) зачастую размыты, что затрудняет правоприменение.

Кроме того, эффективность противодействия административному ресурсу зависит от строгости наказаний и отсутствия «поощрений» за результаты голосования. Если должностные лица, применяющие административный ресурс, не несут реальной ответственности или, напротив, получают бонусы за обеспечение «нужного» результата, мотивация к соблюдению закона снижается.

В условиях невысокого уровня политической культуры и пассивности институтов гражданского общества, повышение эффективности противодействия коррупционным рискам избирательного процесса остается актуальной задачей. Низкий уровень правовой грамотности населения, а также недостаточная активность гражданских структур в защите своих прав создают благоприятную почву для сохранения и использования административного ресурса, который в итоге подрывает принцип равного избирательного права и обеспечивает самовоспроизводство власти.

Международные стандарты и сравнительный опыт борьбы с неправомерным использованием административного ресурса на выборах

Международные правовые основы и рекомендации

Проблема неправомерного использования административного ресурса на выборах не является исключительно российской. Это глобальный вызов, с которым сталкиваются как молодые, так и устоявшиеся демократии. Международные организации активно работают над выработкой единых стандартов и рекомендаций для государств по противодействию этому явлению.

Одним из наиболее авторитетных документов в этой области являются «Совместные руководящие принципы по предотвращению и реагированию на злоупотребление административными ресурсами во время избирательных процессов», принятые в марте 2016 года Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ). Эти руководящие принципы основаны на докладе Венецианской комиссии 2013 года и выводах 11-й Европейской конференции органов по управлению выборами 2014 года, что подчеркивает системность и глубокую проработанность проблемы.

Международные стандарты требуют, чтобы правовая система любого государства предусматривала общий запрет на злоупотребление административными ресурсами во время выборов. Кроме того, должно существовать регулирование, ограничивающее возможность важных заявлений, направленных на создание благоприятного восприятия определенной партии или кандидата, особенно если такие заявления делаются за государственный счет или с использованием служебного положения. Венецианская комиссия, как уже упоминалось, дает широкое определение административного ресурса, включающее «человеческие, финансовые, материальные, натуральные и другие нематериальные ресурсы, используемые кандидатами и государственными служащими на выборах, полученные в результате их контроля над персоналом в государственном секторе, над финансами и их распределением, доступа к государственным возможностям, а также ресурсы, получаемые в результате присущего им авторитетного или общественного положения выборных или государственных служащих, которые могут трансформироваться в политические или другие формы поддержки». Это определение служит универсальной рамкой для оценки национального законодательства и практики.

Несмотря на наличие законодательства по борьбе со злоупотреблениями административным ресурсом в большинстве стран, его эффективная реализация остается общей проблемой. Злоупотребление административными ресурсами является системной проблемой, наблюдаемой как в новых демократиях, так и в странах с давними демократическими традициями, где оно может восприниматься как «нормальное явление» или «традиционная» часть политического процесса, что значительно усложняет борьбу с ним. Это подчеркивает, что одной лишь законодательной базы недостаточно; необходима также политическая воля, развитые институты гражданского общества и высокий уровень правовой культуры.

Применимость международных стандартов к российскому контексту

Российское законодательство и практика борьбы с административным ресурсом соотносятся с международными стандартами неоднозначно. С одной стороны, в России приняты федеральные законы, направленные на обеспечение равных избирательных прав и наказание за злоупотребление должностным положением. Избирательная система РФ формально соответствует многим международным требованиям в части организации выборов, регистрации кандидатов и рассмотрения жалоб. С другой стороны, на практике возникают сложности с эффективной реализацией этих норм, особенно в контексте субнациональных выборов.

«Муниципальный фильтр», активно критикуемый в России, является ярким примером механизма, который, формально не нарушая прямо международных норм, по сути, создает барьеры для политической конкуренции и может рассматриваться как форма административного воздействия. Международные рекомендации, призывающие к минимизации препятствий для регистрации кандидатов, подталкивают к пересмотру таких институтов.

Эффективность имплементации международных рекомендаций и стандартов зависит от серьезности, с которой государства-участники воспринимают эти рекомендации. Для России, как члена Совета Европы и участника ОБСЕ, соблюдение этих стандартов является важным элементом международно-правовых обязательств. Однако интерпретация и применение этих норм на национальном уровне часто вызывает дискуссии.

Особое значение имеет тот факт, что местные и региональные выборы имеют много общих черт с национальными выборами в вопросах злоупотребления административными ресурсами. Однако местные и региональные подходы имеют особую значимость из-за тесных связей между публичными деятелями и избирателями на местах. Именно на субнациональном уровне административный ресурс может проявляться наиболее тонко и персонифицировано, от использования служебного транспорта до неформального давления на сотрудников бюджетных организаций. Поэтому борьба с административным ресурсом на этом уровне требует не только общих законодательных решений, но и учета специфики каждого региона, повышения прозрачности и укрепления гражданского контроля.

Заключение

Исследование понятия и практики использования административного ресурса на субнациональных выборах в Российской Федерации, сфокусированное на кейсе Санкт-Петербурга, позволило выявить многогранный характер этого явления и его глубокое влияние на демократические процессы. Мы установили, что административный ресурс, впервые концептуализированный в российской политической мысли в середине 1990-х годов, представляет собой комплекс управленческих возможностей и средств, доступных действующей власти, которые могут быть использованы для получения электоральных преимуществ. Его виды – силовой, законодательный, институциональный, финансовый и медийный – охватывают весь спектр государственного управления и информационного пространства.

Анализ эволюции российской избирательной системы показал, что постоянные изменения законодательства, включая отмену и возвращение прямых выборов глав субъектов РФ, создавали динамичный контекст для адаптации и применения административного ресурса. На субнациональном уровне, в том числе в Санкт-Петербурге, низкий уровень политической культуры электората и склонность к «сверхлояльному» голосованию формируют благоприятную почву для его использования.

Особое внимание было уделено «муниципальному фильтру» как ключевому механизму административного воздействия на выборах глав субъектов. В Санкт-Петербурге, несмотря на дискуссии и предложения по снижению процентного порога (например, до 6%), этот институт продолжает оставаться серьезным барьером для оппозиционных кандидатов, ограничивая политическую конкуренцию. Помимо «муниципального фильтра», в контексте Санкт-Петербурга, как и в других регионах, сохраняют актуальность и иные формы административного ресурса, проявляющиеся в организационном, финансовом, кадровом и медийном воздействии, хотя публично доступных детализированных кейсов их применения найти оказалось затруднительно.

Влияние административного ресурса на конкурентность, легитимность и результаты выборов является деструктивным. Он ограничивает вход на политический рынок, приводит к снятию значимых конкурентов и подрывает принцип равного избирательного права. Несмотря на то, что актуальные социологические данные ВЦИОМ показывают относительно высокий уровень доверия россиян к результатам выборов (58% в сентябре 2025 года) и к действующему президенту (79,2% в октябре 2025 года), административный ресурс продолжает снижать реальную роль населения в формировании органов власти. Механизмы обеспечения «нужного результата», такие как низкая явка, манипуляции с электронным или трехдневным голосованием, а также мобилизация зависимого электората, остаются актуальными. Тенденция сохранения власти действующими руководителями (например, высокий процент переизбрания губернаторов после 1999 года) также косвенно указывает на влияние административного ресурса.

Российское законодательство, включающее положения Конституции РФ, федеральных законов (№ 67-ФЗ, № 19-ФЗ, № 20-ФЗ), а также региональных актов, содержит нормы, направленные на противодействие злоупотреблению административным ресурсом, квалифицируя его как «злоупотребление служебным положением» в рамках уголовного (ст. 285 УК РФ), административного (ст. 5.45 КоАП РФ) и избирательного права. Институты, такие как ЦИК РФ и судебная система, призваны контролировать соблюдение этих норм. Однако на практике эффективность этих механизмов снижается из-за сложностей квалификации противоправных деяний, низкой политической культуры и недостаточного общественного контроля.

Сравнительный анализ с международными стандартами, разработанными Венецианской комиссией и ОБСЕ/БДИПЧ, показывает, что Россия формально соответствует многим требованиям, но сталкивается с общими для многих стран проблемами эффективной имплементации. Особая значимость местных и региональных подходов в борьбе с административным ресурсом подчеркивает необходимость учета специфики субнационального уровня.

В качестве рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законодательства и практики для повышения конкурентности и легитимности выборов можно предложить:

1. Реформирование «муниципального фильтра»: Снижение процентного порога для регистрации кандидатов на выборах глав субъектов РФ и унификация правил сбора подписей, чтобы уменьшить возможности для административного давления.
2. Повышение прозрачности и контроля: Усиление общественного контроля над всеми этапами избирательного процесса, особенно при многодневном и электронном голосовании, с предоставлением широких полномочий наблюдателям.
3. Ужесточение ответственности: Ужесточение мер ответственности за использование административного ресурса и обеспечение неотвратимости наказания для должностных лиц.
4. Развитие политической и правовой культуры: Системная работа по повышению осведомленности граждан об их избирательных правах, а также обучение государственных и муниципальных служащих этике и законности в избирательном процессе.

Перспективы дальнейших исследований могут быть связаны с более глубоким изучением влияния новых избирательных технологий (например, ДЭГ) на применение административного ресурса, а также с проведением сравнительного анализа субнациональных выборов в различных регионах РФ для выявления региональных особенностей и лучших практик противодействия.

Список использованной литературы

1. Административный ресурс и избирательные технологии: Материалы к семинару научно-учебной группы «Правовой анализ и моделирование политической конкуренции», 6 марта 2012 г. URL: https://www.hse.ru/data/2012/03/06/1261314352/%D0%90%D0%B4%D0%BC%D0%B8%D0%BD%D0%B8%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%BD%D1%8B%D0%B9%20%D1%80%D0%B5%D1%81%D1%83%D1%80%D1%81%20%D0%B8%20%D0%B8%D0%B7%D0%B1%D0%B8%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D0%B5%20%D1%82%D0%B5%D1%85%D0%BD%D0%BE%D0%BB%D0%BE%D0%B3%D0%B8%D0%B8.pdf (дата обращения: 12.10.2025).
2. Административный ресурс в избирательном процессе: понятие, виды и правовые ограничения // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnyy-resurs-v-izbiratelnom-protsesse-ponyatie-vidy-i-pravovye-ogranicheniya (дата обращения: 12.10.2025).
3. Использование административного ресурса в избирательных кампаниях в Российской Федерации // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ispolzovanie-administrativnogo-resursa-v-izbiratelnyh-kampaniyah-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 12.10.2025).
4. Обзор Административный ресурс на выборах: практика правовых ограничений. Российский общественный институт избирательного права. URL: http://www.roip.ru/upload/iblock/d70/d705c9388bf3a01a3962b806d203975a.pdf (дата обращения: 12.10.2025).
5. Административный ресурс в системе государственного управления России: сущность, природа и роль // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnyy-resurs-v-sisteme-gosudarstvennogo-upravleniya-rossii-suschnost-priroda-i-rol (дата обращения: 12.10.2025).
6. Административный ресурс в избирательном процессе: понятие, практика // Lomonosov-msu.ru. URL: https://lomonosov-msu.ru/archive/Lomonosov_2017/data/section_16_10123.pdf (дата обращения: 12.10.2025).
7. Эволюция избирательной системы России в последние десятилетия прошла сложный путь // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=45722363 (дата обращения: 12.10.2025).
8. Избирательные системы, применяемые на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Rfsr.ru. URL: https://www.rfsr.ru/upload/iblock/58c/58c117d72210817c8052cf09590623a3.pdf (дата обращения: 12.10.2025).
9. Статья 3.2. Избирательные системы, применяемые на выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Docs.cntd.ru. URL: https://docs.cntd.ru/document/901766007?section=text (дата обращения: 12.10.2025).
10. Эволюционные изменения в российской избирательной системе в 1991–2018 годах // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=38133596 (дата обращения: 12.10.2025).
11. Эволюция избирательной системы России: от выборов царской думы к выборам палат Федерального Собрания Российской Федерации // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-izbiratelnoy-sistemy-rossii-ot-vyborov-tsarskoy-dumy-k-vyboram-palat-federalnogo-sobraniya-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 12.10.2025).
12. Статья 209. Избирательные системы, применяемые на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления // Rfsr.ru. URL: https://www.rfsr.ru/upload/iblock/c04/c04a754167e41b312cfb41c09b2e8812.pdf (дата обращения: 12.10.2025).
13. История и перспективы развития избирательной системы Российской Федерации // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriya-i-perspektivy-razvitiya-izbiratelnoy-sistemy-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 12.10.2025).
14. 1 июня 2012 года возвращены прямые выборы глав регионов России // Tikmostovskaya.ru. URL: https://www.tikmostovskaya.ru/news/2023-06-01/1-iyunya-2012-goda-vozvrashcheny-pryamye-vybory-glav-regionov-rossii/ (дата обращения: 12.10.2025).
15. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, обзорный анализ // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=20868846 (дата обращения: 12.10.2025).
16. Особенности избирательных систем субъектов Российской Федерации // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-izbiratelnyh-sistem-subektov-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 12.10.2025).
17. Муниципальный фильтр: проблемы и практика применения // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnyy-filtr-problemy-i-praktika-primeneniya (дата обращения: 12.10.2025).
18. Муниципальный фильтр на выборах глав субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики // Elibrary.ru. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=57022295 (дата обращения: 12.10.2025).
19. Административный ресурс и его влияние на формирование электорального поведения // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnyy-resurs-i-ego-vliyanie-na-formirovanie-elektoralnogo-povedeniya (дата обращения: 12.10.2025).
20. Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2017) // Consultant.ru. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_286466/ (дата обращения: 12.10.2025).
21. КАС РФ Статья 244. Решение суда по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и его реализация // Consultant.ru. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_170327/e64e9a385474d2b21731114b036511a216895311/ (дата обращения: 12.10.2025).
22. Противодействие злоупотреблению административным ресурсом на выборах: проблемы и перспективы // Istina.msu.ru. URL: https://istina.msu.ru/publications/article/8133379/ (дата обращения: 12.10.2025).
23. Административная ответственность за нарушения законодательства о выборах в контексте правового статуса избирательных комиссий // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnaya-otvetstvennost-za-narusheniya-zakonodatelstva-o-vyborah-v-kontekste-pravovogo-statusa-izbiratelnyh-komissiy (дата обращения: 12.10.2025).
24. Административные избирательные технологии: методы противодействия // Scilla.ru. URL: https://scilla.ru/works/izbirat/admr.htm (дата обращения: 12.10.2025).
25. Противодействие административному ресурсу в избирательных кампаниях через призму общественного контроля // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/protivodeystvie-administrativnomu-resursu-v-izbiratelnyh-kampaniyah-cherez-prizmu-obschestvennogo-kontrolya (дата обращения: 12.10.2025).
26. Предотвращение и реагирование на злоупотребления административными ресурсами во время избирательного процесса // Venice.coe.int. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2016)004-rus (дата обращения: 12.10.2025).
27. Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избирательного права и политических партий // Supremecourt.md. URL: https://supremecourt.md/sites/default/files/document/2017/2016-osnovopolagayuschie_dokumenty.pdf (дата обращения: 12.10.2025).
28. Стандарты избирательного права в позициях Венецианской комиссии Совета Европы и Европейского суда по правам человека // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=46445524 (дата обращения: 12.10.2025).
29. Стандарты и обязательства в области выборов // Cartercenter.org. URL: https://www.cartercenter.org/resources/pdfs/democracy/elections/election_reports/russia/RU-Russian-Election-Standards-and-Obligations-2014.pdf (дата обращения: 12.10.2025).