Организационный фактор эффективности администрации муниципального образования в системе МСУ РФ: правовой статус, структура и пути совершенствования (с учетом ФЗ-33 от 2025 г.)

Введение

Начало третьего десятилетия XXI века ознаменовалось для системы местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации периодом глубоких структурных преобразований, инициированных конституционной реформой 2020 года. Эта реформа закрепила принцип единства системы публичной власти, что неизбежно повлекло за собой переосмысление роли, статуса и функционала органов МСУ. В этом контексте администрация муниципального образования (МО), как ключевой исполнительно-распорядительный орган, становится центральным организационным фактором, определяющим способность власти на местах решать насущные вопросы и стимулировать развитие территории.

Актуальность данного исследования обусловлена не только динамичностью законодательства (в частности, вступлением в силу Федерального закона N 33-ФЗ от 2025 года), но и системными проблемами, характерными для МСУ, такими как финансовая зависимость и слабость кадрового потенциала. Эффективность местного самоуправления сегодня напрямую зависит от внутренней организации, регламентов и кадровой политики местной администрации; именно эти внутренние механизмы обеспечивают преобразование стратегических решений в ощутимые результаты для населения.

Предметом исследования выступает организационный фактор эффективности деятельности администрации муниципального образования. Объектом — администрация МО как ключевой элемент системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель работы — провести глубокий академический анализ роли, структуры и специфики функционирования администрации МО и разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию ее организационной роли.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить текущий правовой статус и объем полномочий администрации МО согласно действующему законодательству, включая новации ФЗ-33.
2. Идентифицировать внутренние организационные факторы (структура, кадры, регламенты) администрации МО, наиболее критичные для развития местного самоуправления.
3. Проанализировать взаимодействие главы МО, представительного органа и администрации в контексте усиления разделения властей.
4. Выявить современные тенденции и системные проблемы развития МСУ (включая финансовую несостоятельность) и оценить способность администрации адаптироваться к ним.
5. Предложить конкретные пути совершенствования организационной роли администрации МО, основанные на внедрении метрического анализа и современных информационных технологий.

Глава 1. Теоретико-правовые основы функционирования администрации муниципального образования

Понятие и место администрации МО в системе органов местного самоуправления

Местное самоуправление, согласно Конституции РФ и Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ФЗ-131), представляет собой право и реальную способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Это право реализуется как непосредственно населением (через референдумы, сходы), так и через выборные и иные органы местного самоуправления (ОМСУ).

Муниципальное образование (МО) — это городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ или городской округ, в пределах которого осуществляется МСУ.

Внутри системы ОМСУ администрация муниципального образования, или местная администрация, занимает ключевое место исполнительно-распорядительного органа. Ее определение является строго функциональным: она наделена полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными и региональными законами.

Типология органов МСУ, установленная ФЗ-131, всегда включает:

1. Представительный орган муниципального образования (Совет депутатов).
2. Главу муниципального образования.
3. Местную администрацию.
4. Контрольно-счетный орган (КСО).

Таким образом, администрация выступает «рабочей лошадкой» системы, обеспечивая исполнение решений представительного органа и главы, а также оперативную реализацию стратегических планов и программ развития. В сущности, без эффективно организованной администрации любые решения представительной власти остаются лишь декларациями.

Анализ актуального законодательства: роль ФЗ-131 и новации ФЗ-33 (2025 г.)

Фундаментом правового регулирования администрации МО остается Федеральный закон N 131-ФЗ, который определяет ее полномочия, структуру и порядок формирования. Администрация является органом, ответственным за:

• Разработку и исполнение местного бюджета.
• Управление муниципальным имуществом.
• Организацию благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства и транспорта.
• Организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы МО, и предоставление этих данных органам государственной власти.
• Разработку и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Однако наибольший интерес для понимания будущего статуса администрации представляют новации, заложенные в Федеральном законе от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (вступает в силу с 19.06.2025).

Ключевые новации ФЗ-33, касающиеся администрации:

1. Обязательность наличия: ФЗ-33 прямо и недвусмысленно устанавливает, что наличие местной администрации в структуре органов МСУ является обязательным. Это устраняет любые потенциальные вариации в структуре и подчеркивает критическую важность исполнительно-распорядительной функции.
2. Территориальные органы: ФЗ-33 предусматривает возможность создания территориальных органов местной администрации. Это является важным структурным фактором, который напрямую влияет на доступность управления. Создание таких органов позволяет приблизить власть к населению в крупных или территориально распределенных МО, повышая оперативность реагирования и качество услуг.

В системе муниципальных правовых актов, регулируемых уставом МО, акты местной администрации (постановления, распоряжения) имеют исполнительно-распорядительный характер и обязательны для исполнения на территории муниципального образования.

Принципы и практика взаимодействия администрации, главы МО и представительного органа

Эффективность МСУ во многом определяется тем, насколько гармонично и в соответствии с законом выстроено взаимодействие трех ключевых субъектов: главы МО, представительного органа (Совета депутатов) и администрации.

Хотя действующее законодательство не устанавливает исчерпывающего перечня принципов взаимодействия, из анализа ФЗ-131 и ФЗ-33 можно выделить следующие основополагающие начала:

• Единство системы публичной власти: Требует согласования действий ОМСУ с органами государственной власти.
• Согласованное функционирование и взаимодействие: Необходимо для предотвращения конфликтов компетенций.
• Самостоятельность: В пределах своих полномочий каждый орган действует автономно.
• Обеспечение гласности и государственный (общественный) контроль.

Роль Главы МО: Глава муниципального образования является центральной фигурой. Он может либо возглавлять администрацию, либо быть главой МО, избираемым представительным органом. Усиление контроля со стороны главы МО над местной администрацией (в случае, если глава ее возглавляет) потенциально упрощает организацию решения вопросов местного значения, так как обеспечивает единство целей и вертикальное подчинение.

Критическое изменение по ФЗ-33 (2025 г.): Разделение властей.

Наиболее значимое законодательное изменение в части взаимодействия — это установление в статье 19 части 16 ФЗ-33 нормы, согласно которой Глава муниципального образования не может исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

До этого изменения, в некоторых моделях МСУ, глава МО мог одновременно возглавлять и исполнительную, и представительную власть, что приводило к концентрации полномочий и фактическому размыванию принципа разделения властей на местном уровне. Новая норма, которая вступает в силу с 2025 года, целенаправленно усиливает разделение исполнительной и представительной власти в МО, обеспечивая систему «сдержек и противовесов». Теперь администрация, возглавляемая главой или сити-менеджером, будет более отчетливо функционировать как самостоятельный исполнительный орган, находящийся под контролем представительного органа. Не означает ли это, что профессионализм сити-менеджмента становится абсолютно критичным для успеха территории?

Глава 2. Организационные факторы эффективности администрации МО и системные проблемы МСУ

Внутренняя структура администрации как организационный фактор

Внутренняя структура администрации (департаменты, управления, отделы) является прямым отражением ее организационной роли и способности решать возложенные задачи. Структура утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации и должна быть динамичной, то есть способной адаптироваться под изменяющиеся задачи, например, под реализацию национальных проектов.

Эффективность структуры можно оценить не только качественно, но и с помощью научно обоснованных количественных метрик, что критически важно для академического анализа.

Коэффициент охвата функций организационной структурой (К_охв)

Данный коэффициент отражает, насколько полно и логично распределены все нормативно установленные полномочия между структурными подразделениями и должностными лицами администрации.

Kохв = (Количество полномочий, для которых определены ответственные подразделения / Общее количество нормативно установленных полномочий) × 100%

Если K_охв далек от 100%, это указывает на наличие «серых зон» или дублирование функций, что прямо снижает эффективность управления и вызывает сбои в реализации решений. Следствием этого часто становится отсутствие ответственного за принятие решений по сложным, межведомственным вопросам.

Коэффициент своевременности ответов на обращения (К_своевр)

Этот показатель является ключевой метрикой клиентоориентированности и оперативности работы администрации. Он напрямую отражает способность администрации своевременно реагировать на запросы граждан и организаций.

Kсвоевр = (Количество своевременно исполненных обращений / Общее количество обращений за период) × 100%

Низкий K_своевр (например, ниже 85%) свидетельствует о бюрократических проволочках, неоптимальных регламентах документооборота или недостаточной численности кадров. Оптимизация организационной структуры, направленная на устранение этих проблем, должна ставить целью увеличение обоих коэффициентов.

Кадровый потенциал: проблемы и научно обоснованная политика

Один из наиболее критичных организационных факторов, определяющих развитие МСУ, — это кадровый потенциал местной администрации. Слабость кадрового обеспечения является одной из значимых проблем, затрудняющих развитие МСУ.

Ключевые проблемы кадрового состава:

1. Высокий уровень текучести кадров и низкий престиж муниципальной службы. Это обусловлено, как правило, более низкой заработной платой по сравнению с частным сектором и высокой ответственностью.
2. Дефицит кадров с профильным образованием, соответствующим занимаемым должностям (юристы, финансисты, специалисты по ГМУ).
3. «Старение» кадров и низкая доля молодежи. Низкая доля молодых специалистов усугубляет проблему преемственности, препятствует внедрению инноваций (в том числе цифровых), что замедляет развитие муниципального управления.

Для противодействия этим проблемам необходима разработка научно обоснованной кадровой политики. Это предполагает не только создание резерва кадров, но и долгосрочную систему повышения профессионального и образовательного уровней муниципальных служащих. ФЗ-131 прямо предусматривает обязанность администрации уделять особое внимание организации профессионального и дополнительного профессионального образования служащих и работников муниципальных учреждений. Цель — трансформировать администрацию из оперативного исполнителя в центр стратегического управления и экспертизы.

Современные тенденции и финансовая несостоятельность муниципального управления

Современные тенденции развития МСУ ориентированы на реализацию конституционных положений о единстве публичной власти и, как следствие, на более тесное взаимодействие с органами государственной власти для достижения целей национальных проектов.

Однако самым серьезным и системным вызовом, с которым сталкивается любая администрация МО, является полное несоответствие объема возложенных полномочий и имеющихся материальных возможностей (финансовых ресурсов). Эта проблема, известная как «муниципальный финансовый дисбаланс», критически тормозит развитие МСУ.

Критическая финансовая зависимость (Статистика 2023 года):

Согласно данным мониторинга, проведенного Минфином России за 2023 год, 67,2% доходов местных бюджетов составляли межбюджетные трансферты (МБТ) из бюджетов более высокого уровня (региональных и федерального).

Показатель	Доля в доходах местных бюджетов (2023 г.)	Вывод
Межбюджетные трансферты (МБТ)	67,2%	Критическая зависимость от центра.
Собственные налоговые и неналоговые доходы	32,8%	Недостаточность финансовой базы для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Такой уровень зависимости (почти две трети доходов — внешние субсидии) свидетельствует о финансовой несостоятельности значительной части муниципальных образований.

Это вынуждает администрацию МО тратить огромные организационные ресурсы не на развитие, а на «добычу» и обоснование трансфертов, а также на компенсацию дефицита собственных средств путем оптимизации расходов. Что же делать, если администрация вместо стратегического планирования вынуждена заниматься постоянным поиском источников финансирования?

На практике это усугубляется и другими проблемами, такими как существенные проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства и сложности с признанием вещных прав на землю, что требует от администрации не только исполнения, но и постоянного совершенствования правоприменительной практики и поиска внебюджетных решений.

Глава 3. Пути совершенствования организационной роли администрации МО и практические рекомендации

Совершенствование организационной роли администрации должно быть направлено на трансформацию ее функций из чисто исполнительных в стратегические, что критически важно для повышения роли органов местного самоуправления в эффективном функционировании и развитии муниципального образования.

Совершенствование кадрового обеспечения через информационные технологии

Кадровая политика должна стать научно обоснованной, а ее реализация — высокотехнологичной.

1. Создание и систематизация Банка кадровой информации.
Для борьбы с текучестью и повышения качества кадров необходимо создать единый, структурированный Банк кадровой информации. Этот ресурс должен включать не только основные данные, но и результаты аттестаций, оценки компетенций, планы развития и потребности в обучении.

2. Интеграция с государственными информационными системами.
Ключевым шагом является использование опыта федеральных и региональных структур. Рекомендуется адаптация и интеграция с Единой информационной системой управления кадровым составом государственной гражданской службы (ЕИСУКС) для нужд муниципальной службы. ЕИСУКС позволяет:

• Автоматизировать процессы отбора и оценки.
• Формировать объективные рейтинги служащих.
• Планировать профессиональное и дополнительное профессиональное образование на основе выявленных дефицитов компетенций.

Использование таких систем повышает прозрачность кадровой работы и обеспечивает долгосрочное планирование, направленное на преодоление «старения» кадров и привлечение молодежи.

Внедрение специализированных информационных систем в деятельность администрации

Информационные технологии являются важнейшим ресурсом, способным автоматизировать типовую деятельность и повысить эффективность специализированных функций администрации.

Рекомендации по внедрению и интеграции ИТ-систем:

Сфера деятельности	Рекомендуемая ИТ-система	Цель внедрения
Финансовое управление	«АЦК-финансы» (или аналоги)	Повышение прозрачности бюджетного процесса, оперативный контроль исполнения бюджета, снижение ошибок в финансовом планировании (особенно важно при управлении МБТ).
Обращения граждан	Единые автоматизированные ИС по работе с обращениями	Увеличение Kсвоевр, стандартизация ответов, возможность мониторинга качества работы подразделений в режиме реального времени.
ЖКХ и благоустройство	ГИС ЖКХ, ФГИС ТП	Систематизация данных о коммунальной инфраструктуре, повышение контроля за деятельностью управляющих компаний, упрощение разработки программ комплексного развития.
Землепользование/Градостроительство	Муниципальные ИС ГИСОГД	Оптимизация процедур выдачи разрешений, ускорение признания вещных прав, что является одной из актуальных проблем МСУ.

Использование этих систем позволяет не только автоматизировать электронный документооборот и бухгалтерский учет, но и обеспечить принятие решений на основе актуальных данных, сокращая административные барьеры.

Рекомендации по оптимизации структуры и регламентов

Оптимизация структуры администрации должна быть не самоцелью, а инструментом для повышения эффективности работы, измеряемой количественно.

1. Структурная оптимизация через метрики:
Администрация должна регулярно проводить внутренний аудит структуры с целью увеличения K_охв. Если аудит выявляет полномочия, не закрепленные за конкретным подразделением, структура должна быть немедленно скорректирована. Если подразделение не справляется с объемом обращений, что ведет к снижению K_своевр, необходимо пересмотреть регламенты, провести перераспределение нагрузки или рассмотреть возможность создания территориальных органов (в соответствии с ФЗ-33), чтобы повысить доступность управления.

2. Совершенствование законодательства о муниципальной службе:
Необходимо на уровне муниципального законодательства (Устав, Положения) инициировать предложения по устранению проблем и противоречий в применении федерального законодательства о муниципальной службе. Это включает четкое разграничение должностных обязанностей, разработку эффективных систем мотивации, не привязанных только к бюджетным средствам (например, нематериальная мотивация, обучение), и установление прозрачных критериев карьерного роста.

3. Развитие проектного управления:
Для эффективной реализации федеральных и региональных программ (Национальных проектов) администрация должна перейти на принципы проектного управления. Это требует создания проектных офисов (или назначения ответственных подразделений), что является новым структурным фактором, повышающим управляемость и контролируемость достижения целей развития МО.

Заключение

Проведенное исследование подтверждает, что администрация муниципального образования является не просто исполнительным механизмом, а критическим организационным фактором, определяющим эффективность всей системы местного самоуправления в Российской Федерации. Ее роль значительно возрастает в условиях реформирования системы публичной власти.

Основные выводы:

1. Правовой статус и роль: Администрация МО по законодательству (включая ФЗ-33 от 2025 года) является обязательным исполнительно-распорядительным органом, ответственным за стратегическое планирование (программы комплексного развития) и организацию сбора статистики. Новация ФЗ-33, запрещающая Главе МО возглавлять представительный орган, способствует более четкому разделению властей, что требует от администрации большей самостоятельности и профессионализма.
2. Организационная эффективность: Эффективность деятельности администрации критически зависит от ее внутренней организации. Применение количественных метрик, таких как K_охв (коэффициент охвата функций) и K_своевр (коэффициент своевременности ответов), позволяет перейти от качественной оценки к научно обоснованной оптимизации структуры и регламентов.
3. Системные проблемы: Главной системной проблемой является финансовая несостоятельность МО, выраженная в критической зависимости от межбюджетных трансфертов (67,2% доходов в 2023 году). Эта зависимость вынуждает администрацию фокусироваться на компенсационных механизмах, а не на развитии.
4. Пути совершенствования: Инновационная трансформация организационной роли администрации возможна через комплексное совершенствование кадровой политики (с использованием адаптации ЕИСУКС и создания Банка кадровой информации) и через массовое внедрение специализированных ИТ-систем («АЦК-финансы», ГИС ЖКХ) для автоматизации и повышения прозрачности управления.

Таким образом, для стимулирования развития МСУ в РФ администрация должна пройти трансформацию от пассивного исполнителя до активного стратегического центра, способного принимать решения, основанные на данных, и эффективно управлять ресурсами, несмотря на внешние финансовые ограничения. Необходима комплексная, научно обоснованная работа по совершенствованию ее организационной роли, что является залогом успешной реализации принципов местного самоуправления в единой системе публичной власти.

Список использованной литературы

1. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и исторические решения // Городское управеление. М., 2009. №2. С. 3–33.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2008. 432 с.
3. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. М., 2008. №5. С. 24–45.
4. Административное право РФ / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: ЮНИТИ, 2007.
5. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник (с изм. и доп.). М.: ТК Велби, Проспект, 2007. 512 с.
6. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2007. 497 с.
7. Постовой Н.В. Муниципальное право РФ. М.: Юриспруденция, 2005.
8. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2005.
9. Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения: Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н.М. [и др.]. Вологда, 2008.
10. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства РФ по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития. М.: МОНФ, 2009.
11. Основы городского самоуправления: Учебное пособие для муниципальных служащих / под ред. С.В. Вобленко. М.: ЮНИТИ, 2008.
12. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону, 2007.
13. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2007. № 4. С. 19–21.
14. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем», ЭКМОС, 2008. 304 с.
15. Халиков М.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. М.: ВЛАДОС, 2007.
16. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юрист, 2003. 320 с.
17. Цыганков Д., Смирнова М. Четвертое поколение методов оценивания // Оценивание программ и политик: методология и применение: сборник материалов Вып. I / под ред. Д.Б. Цыганова. М., 2007. С. 95–96.
18. Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. 2008. № 11. С. 31–36.
19. Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Государство и право. М., 2009. № 6. С. 81–97.
20. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: legalacts.ru.
21. Обзор Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» от 20.03.2025 N 33-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: garant.ru.
22. Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс.
23. Основные современные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] // cyberleninka.ru.
24. Роль местного самоуправления в развитии государства на современном этапе: Сборник статей, 2022. Санкт-Петербургский государственный университет.
25. Новая литература по вопросам местного самоуправления (1 полугодие 2021 г.) [Электронный ресурс] // ngounb.ru.
26. Мордасов В.В. Проблемы развития местного самоуправления в России [Электронный ресурс] // 1economic.ru.
27. Довлетмурзаева М.А., Метелицкая Ю.В. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации (2018, 2021) [Электронный ресурс] // researchgate.net.
28. Носонова Е.В., Овчинников И.И. Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Вестник науки.
29. Принципы взаимодействия органов представительной и исполнительной власти муниципального образования [Электронный ресурс] // cyberleninka.ru.
30. Особенности системы местного самоуправления в Российской Федерации в условиях реформирования [Электронный ресурс] // cyberleninka.ru.
31. Тихалева Е. Ю. Совершенствование организационных структур муниципального образования [Электронный ресурс] // cyberleninka.ru.
32. Повышение роли органов местного самоуправления в эффективном функционировании и развитии муниципального образования [Электронный ресурс] // elibrary.ru.
33. Совершенствование организации местного самоуправления: Диссертация [Электронный ресурс]. URL: dissercat.com.
34. Совершенствование организационных структур управления муниципальными социально-экономическими системами: Диссертация [Электронный ресурс]. URL: economy-lib.com.