Бюджетное устройство Германии: сравнительный анализ с Россией и применимый опыт для совершенствования финансового законодательства РФ

В мире постоянно меняющихся экономических реалий и усиливающихся глобальных вызовов, каждое государство стремится к созданию максимально эффективной и устойчивой системы управления публичными финансами. Бюджетное устройство, лежащее в основе финансовой архитектуры любой страны, является критически важным элементом этого процесса. В условиях федеративного государственного устройства, каким являются как Германия, так и Россия, вопросы разграничения финансовых полномочий, распределения доходов и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности приобретают особую остроту. Понимание этих механизмов в развитых федерациях, таких как Федеративная Республика Германия, представляет собой не просто академический интерес, но и практическую ценность для государств, находящихся на пути совершенствования своих бюджетных систем.

Актуальность настоящего исследования продиктована несколькими факторами. Во-первых, Германия, с её давно сформированной и успешно функционирующей моделью бюджетного федерализма, предлагает уникальный опыт, накопленный на протяжении десятилетий. Изучение её «финансовой конституции», системы межбюджетных отношений и механизмов контроля позволяет выявить лучшие практики. Во-вторых, Российская Федерация, будучи также федеративным государством, постоянно ищет пути оптимизации своей бюджетной системы, повышения её прозрачности, эффективности и справедливости распределения ресурсов. В этом контексте сравнительный анализ с германской моделью может стать ценным источником идей для реформ. В-третьих, включение в конституцию Германии так называемого «долгового тормоза» с 2009 года, обязывающего федеральный бюджет сводиться без дополнительных заимствований (с исключением дефицита в 0,35% от валового внутреннего продукта, ВВП) и запрещающего новые заимствования для бюджетов земель, является ярким примером стремления к долгосрочной финансовой стабильности – принцип, актуальный для любой страны.

Целями данной работы являются:

• Глубокий анализ конституционно-правовых основ, принципов и механизмов функционирования бюджетного устройства Федеративной Республики Германия.
• Проведение всестороннего сравнительного анализа бюджетных систем Германии и Российской Федерации.
• Выявление потенциально применимых элементов германского опыта для совершенствования бюджетного законодательства и практики государственного управления в России.

Для достижения поставленных целей были определены следующие задачи:

1. Рассмотреть конституционно-правовые основы и основные принципы формирования бюджетного устройства ФРГ.
2. Изучить структуру бюджетной системы Германии, бюджетный процесс и распределение полномочий между различными уровнями власти.
3. Проанализировать механизмы распределения доходов и систему финансового выравнивания между субъектами федерации в Германии.
4. Выявить ключевые сходства и различия между бюджетными устройствами Германии и России.
5. Сформулировать конкретные предложения по адаптации элементов германского опыта для совершенствования бюджетной системы Российской Федерации.

Структура настоящего исследования включает в себя введение, несколько основных глав, посвященных последовательному анализу поставленных задач, и заключение, обобщающее основные выводы и предлагающее дальнейшие направления для изучения.

Теоретические основы и принципы бюджетного устройства Федеративной Республики Германия

Конституционно-правовые основы бюджетного устройства

Фундамент финансовой системы любого государства заложен в его основном законе. Для Федеративной Республики Германия таким краеугольным камнем является Основной закон ФРГ (Конституция ФРГ) от 23 мая 1949 года. Именно в этом документе, который иногда называют «финансовой конституцией», детально регламентируются ключевые аспекты бюджетного устройства, определяющие взаимоотношения между Федерацией, 16 землями и многочисленными муниципалитетами. В отличие от многих других конституций, германский Основной закон не ограничивается лишь общими декларациями, но содержит развернутую и детализированную систему норм, регулирующих финансовый суверенитет, распределение расходного бремени, законодательную компетенцию в налоговых вопросах и финансовую юрисдикцию. Эти положения, сосредоточенные преимущественно в статьях 104a–108, формируют каркас, на котором строится вся финансовая архитектура страны.

Особое внимание заслуживают статьи 109, 110 и 111 Основного закона ФРГ, которые конкретизируют принципы бюджетной самостоятельности и сбалансированности. Статья 109, часть 1, утверждает принцип, согласно которому Федерация и земли «самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства». Этот принцип является краеугольным камнем германского бюджетного федерализма, подчеркивая децентрализованный характер управления финансами. Однако эта самостоятельность не является абсолютной. Часть 2 статьи 109 вводит ограничивающий фактор: «Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса». Это положение обязывает все уровни власти координировать свою бюджетную политику с учетом макроэкономической стабильности, предотвращая излишнюю конкуренцию или неконтролируемые расходы, способные подорвать национальную экономику. И что из этого следует? Такая координация — это не просто рекомендация, а фундаментальное требование, гарантирующее, что региональные инициативы не будут идти вразрез с общенациональными целями и обеспечат долгосрочную устойчивость всей финансовой системы.

Дальнейшее развитие этого принципа находит отражение в части 3 статьи 109, которая позволяет устанавливать «общие принципы бюджетного права и проведения бюджетной политики для Федерации и земель» финансовым законом, требующим одобрения Бундесрата (органа представительства земель). Это демонстрирует стремление к единообразию и координации бюджетных правил по всей стране, при этом сохраняя гибкость для адаптации к конъюнктуре и долгосрочному финансовому планированию.

Статья 110, часть 1, закрепляет базовый принцип бюджетного права: «Все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет и быть сбалансированы». Этот принцип единства и сбалансированности обеспечивает прозрачность и финансовую дисциплину. Часть 2 этой же статьи регулирует процесс утверждения бюджета: «Бюджет утверждается бюджетным законом на один или несколько лет, с раздельной разбивкой на каждый год до начала первого отчетного года». Это гарантирует своевременность и предсказуемость бюджетного процесса.

Наконец, статья 111 Основного закона ФРГ устанавливает механизм временного исполнения бюджета, позволяя Федеральному правительству производить необходимые расходы в случае, если бюджет не принят до конца отчетного года. Это положение предотвращает финансовый коллапс и обеспечивает непрерывность функционирования государственных институтов, что является примером прагматичного подхода к управлению публичными финансами.

Основные принципы бюджетной системы Германии

Бюджетная система Германии не просто следует конституционным предписаниям, но и развивается на основе ряда фундаментальных принципов, которые обеспечивают её стабильность, прозрачность и эффективность. Эти принципы, хотя и коренятся в Основном законе, детально регламентированы в специализированных законодательных актах, в частности, в Законе «О принципах бюджетного права федерации и земель» 1969 года. Этот закон стал своего рода кодексом бюджетных правил, применимых для всех уровней власти, и послужил основой для принятия землями собственных бюджетных кодексов.

Ключевыми принципами германской бюджетной системы являются:

1. Принцип единства и полноты (Einheit und Vollständigkeit): Этот принцип требует, чтобы все доходы и расходы государства были включены в единый бюджетный план. Это исключает существование скрытых или внебюджетных фондов, обеспечивая полную картину финансовых потоков и повышая прозрачность. Это также означает, что бюджет должен отражать не только финансовые операции, но и все государственные обязательства и активы, которые могут иметь финансовые последствия.
2. Принцип совокупного покрытия расходов (Gesamtdeckung): Согласно этому принципу, все доходы бюджета служат для покрытия всех расходов, независимо от источника поступлений. Это означает, что конкретные доходы не привязываются к конкретным расходам (за исключением строго определенных законом случаев, например, целевых налогов или сборов). Такой подход обеспечивает гибкость в управлении бюджетными средствами и позволяет государству оперативно реагировать на меняющиеся потребности.
3. Принцип годичного бюджетного периода (Jährlichkeit): Бюджет в Германии традиционно принимается на один финансовый год, который совпадает с календарным и длится с 1 января по 31 декабря. Этот принцип обеспечивает регулярный пересмотр финансовых планов, адаптацию к изменяющимся экономическим условиям и повышает подотчетность правительства. Хотя возможно принятие бюджета на несколько лет, как это предусмотрено статьей 110, часть 2 Основного закона ФРГ, подробная разбивка на каждый год остаётся обязательной.
4. Принцип сбалансированности (Haushaltsausgleich): Этот принцип, закрепленный в статье 110, часть 1 Основного закона ФРГ, требует, чтобы доходы и расходы бюджета были сбалансированы. В идеале это означает, что расходы не должны превышать доходы, что является основой для устойчивой финансовой политики. В случае временного дефицита, он должен быть покрыт за счет заимствований, которые, в свою очередь, регулируются принципами «долгового тормоза», о котором пойдет речь далее.

Помимо вышеперечисленных, важную роль играют и другие законодательные акты, такие как Закон «О содействии стабильности и росту экономики» 1967 года, который акцентирует внимание на антициклической бюджетной политике, и «Положение о федеральном бюджете» 1969 года, устанавливающее детальные правила для составления и исполнения федерального бюджета. Эти документы в совокупности создают сложную, но при этом гармоничную и эффективную систему бюджетного права, которая постоянно эволюционирует, адаптируясь к новым вызовам.

Инструменты обеспечения бюджетной стабильности: «Долговой тормоз» (Schuldenbremse)

Одной из наиболее значимых инноваций в германской бюджетной системе последних десятилетий стало введение так называемого «долгового тормоза» (Schuldenbremse) в Конституцию ФРГ в 2009 году. Этот механизм представляет собой мощный инструмент обеспечения долгосрочной финансовой стабильности и устойчивого бюджетного развития, направленный на ограничение государственного долга. «Долговой тормоз» стал ответом на растущие опасения по поводу государственных заимствований и стремление к финансовой дисциплине, особенно в контексте европейского долгового кризиса.

Суть «долгового тормоза» заключается в следующих основных положениях:

• Для федерального бюджета: Основной закон ФРГ обязывает федеральный бюджет сводиться практически без новых заимствований. Допускается структурный дефицит, не превышающий 0,35% от номинального валового внутреннего продукта (ВВП). Это означает, что заимствования разрешены только для компенсации конъюнктурных колебаний, а в нормальных условиях бюджет должен быть сбалансирован. В случае чрезвычайных ситуаций, таких как стихийные бедствия или экономические кризисы, возможно временное отклонение от этого правила, но с обязательством последующего возврата к нормативным показателям.
• Для бюджетов земель: Для бюджетов 16 земель Германии «долговой тормоз» устанавливает ещё более строгие ограничения. С 2020 года им полностью запрещено принимать новые заимствования. Земли должны ежегодно сводить свои бюджеты без нового долга, что стимулирует их к более ответственному управлению своими финансами и поиску внутренних резервов.

Введение «долгового тормоза» стало важным шагом в укреплении принципа сбалансированности бюджета и предотвращении накопления чрезмерного государственного долга, который может обременять будущие поколения. Этот механизм способствует не только снижению государственного долга, но и повышает доверие инвесторов к финансовой стабильности Германии. Он также стимулирует правительства всех уровней к более эффективному распределению ресурсов и приоритизации расходов.

Несмотря на свою строгость, «долговой тормоз» предусматривает определенную гибкость. Например, в первом полугодии 2025 года общий дефицит всех общественных бюджетов Германии составил 58,5 млрд евро, при этом федеральный бюджет имел дефицит в 30 млрд евро, муниципальные бюджеты – 19,7 млрд евро, а земельные – 2,4 млрд евро. Такие отклонения обычно объясняются влиянием внешних факторов, таких как экономический спад или необходимость финансирования неотложных мер, но они всегда требуют обоснования и планов по возврату к установленным лимитам. «Долговой тормоз» является ярким примером того, как конституционно-правовые нормы могут быть использованы для формирования долгосрочной и ответственной финансовой политики, становясь образцом для других стран, стремящихся к аналогичным целям.

Бюджетный процесс и распределение полномочий между уровнями власти в Германии

Структура бюджетной системы и роли субъектов

Бюджетная система Германии, как истинного федеративного государства, представляет собой сложную, но при этом гармонично функционирующую трехуровневую структуру. В её основе лежат федеральный бюджет, бюджеты 16 земель (Bundesländer) и бюджеты общин (Gemeinden), которых в Германии насчитывается более 12 000 (точная цифра на текущий момент — 12 141 община). Эта многоуровневость не означает разрозненности, а, напротив, подчеркивает принцип субсидиарности и децентрализации управления публичными финансами. Сводный (консолидированный) бюджет государства, отражающий финансовое состояние всей страны, формируется путем сложения доходов и расходов бюджетов всех трех уровней, с обязательным вычетом межбюджетных трансфертов, чтобы избежать двойного счета.

Федеральный уровень: В центре федеральной бюджетной системы стоит Федеральное правительство, в котором ключевую роль играет Министерство финансов. Именно оно является главным архитектором проекта федерального бюджета. Этот процесс начинается задолго до начала финансового года и включает в себя сбор предложений от всех федеральных министерств, анализ макроэкономических прогнозов и определение приоритетов государственной политики.

После подготовки Министерством финансов, проект бюджета обсуждается и корректируется всем Федеральным правительством под руководством Федерального канцлера. После одобрения Правительством, проект бюджета направляется в законодательные органы — Бундестаг (парламент) и Бундесрат (орган представительства земель).

• Бундестаг: Является основным органом, ответственным за утверждение федерального бюджета. Процесс в Бундестаге многоступенчатый и включает в себя:
  • Первое чтение: Общее обсуждение проекта бюджета.
  • Работа в комитетах: Детальное рассмотрение законопроекта о бюджете осуществляется в постоянных комитетах Бундестага. Особая роль принадлежит Бюджетной комиссии Бундестага, которая занимается глубоким анализом всех статей доходов и расходов, вносит поправки и готовит проект закона о бюджете к обсуждению во втором чтении. Это один из самых влиятельных комитетов, поскольку он контролирует финансовую основу работы правительства.
  • Второе и третье чтения: После работы комитетов проект бюджета вновь обсуждается в Бундестаге, где принимаются окончательные решения по его содержанию.
• Бундесрат: Как орган представительства земель, Бундесрат также участвует в законодательном процессе, включая утверждение бюджета. Хотя он не имеет права напрямую отклонить федеральный бюджет, его согласие необходимо для многих финансовых законов, и он может выражать возражения, которые должны быть рассмотрены Бундестагом. Его роль особенно важна в тех вопросах, которые затрагивают интересы земель, например, распределение совместных налогов.

Земельный уровень: Каждая из 16 земель Германии имеет свой собственный бюджет и свой собственный бюджетный процесс, аналогичный федеральному, но адаптированный к региональным условиям. Премьер-министр земли или бургомистр города-земли (в случае городов-земель, таких как Берлин, Гамбург, Бремен) возглавляет исполнительную власть и играет ключевую роль в формировании и исполнении земельного бюджета. Законодательные органы земель (ландтаги) утверждают эти бюджеты.

Муниципальный уровень: На самом низшем уровне находятся общины. Они обладают значительной автономией в рамках законодательства земель и имеют свои бюджеты. Управление муниципальными финансами осуществляется местными представительными органами (городскими или общинными советами) и исполнительными органами (бургомистрами).

Таким образом, бюджетная система Германии характеризуется как кооперативная модель бюджетного федерализма, где каждый уровень власти обладает значительной самостоятельностью, но при этом все уровни тесно взаимодействуют и координируют свои действия для обеспечения общего экономического баланса и достижения единых стандартов жизни для всей нации.

Особенности бюджетного процесса

Бюджетный процесс в Германии отличается высокой степенью регламентации, что обеспечивает его предсказуемость, прозрачность и эффективность. Он базируется на нескольких ключевых принципах, которые пронизывают все этапы – от формирования до исполнения и контроля.

Принципы формирования и исполнения бюджета:

• Своевременность: Бюджетный закон должен быть принят до начала отчетного года. Это критически важно для обеспечения стабильного финансирования государственных функций и предотвращения сбоев. Однако, германская система предусматривает и запасной механизм.
• Цикличность: Бюджетный процесс не является единичным событием, а представляет собой непрерывный цикл, который включает составление, утверждение, исполнение и контроль. В Германии этот цикл обычно годичный, но он встраивается в рамки среднесрочного (пятилетнего) финансового планирования, что позволяет оценивать долгосрочные последствия текущих бюджетных решений.
• Достоверность: Все показатели бюджета, как доходные, так и расходные, должны быть основаны на реалистичных оценках и проверенных данных. Запрещается искусственно завышать доходы или занижать расходы для улучшения видимого бюджетного баланса.
• Покрытие и бюджетное равновесие (сбалансированность): Как уже отмечалось, все доходы должны покрывать все расходы, а бюджет должен быть сбалансированным. В случае дефицита, его финансирование должно быть обеспечено за счет заимствований, но в строгих рамках «долгового тормоза».
• Эффективность использования бюджетных средств: Этот принцип требует, чтобы государственные средства расходовались оптимальным образом, достигая максимального результата при минимальных затратах. Это подразумевает постоянный анализ эффективности программ и проектов, а также борьбу с нецелевым использованием средств.

Процедура временного исполнения бюджета (статья 111 Основного закона ФРГ):

Одной из уникальных и чрезвычайно важных особенностей германского бюджетного процесса является механизм, предусмотренный статьей 111 Основного закона ФРГ. Эта статья регулирует ситуацию, когда бюджетный закон не принят до конца отчетного года. В таких случаях, чтобы избежать паралича государственной деятельности, Федеральное правительство получает право временно производить расходы. Однако это право не является неограниченным и строго регламентировано:

• Содержание установленных законом учреждений: Правительство вправе финансировать текущие расходы на содержание уже существующих государственных учреждений.
• Проведение предусмотренных законом мероприятий: Разрешается финансирование мероприятий, которые уже предусмотрены действующими законами.
• Выполнение юридически обоснованных обязательств Федерации: Правительство обязано выполнять все свои договорные и правовые обязательства.
• Продолжение строительства, закупок и других работ: Обеспечивается непрерывность долгосрочных проектов и инвестиций, чтобы избежать потерь от их заморозки.

Этот механизм временного исполнения бюджета демонстрирует прагматизм германской правовой системы, которая, с одной стороны, настаивает на строгом соблюдении бюджетного законодательства, а с другой – предусматривает гибкие решения для обеспечения непрерывности государственных функций в исключительных обстоятельствах. Это позволяет избежать бюджетного кризиса и сохранить стабильность функционирования государственного аппарата, пока законодательный процесс по бюджету не будет завершен. И что здесь важно понимать? Этот механизм является не просто формальностью, а критически важным инструментом для поддержания бесперебойной работы государства даже в условиях политических разногласий, когда согласование бюджета может затянуться. Он служит гарантом стабильности.

Система финансового контроля: Федеральная счетная палата ФРГ

Эффективность любой бюджетной системы немыслима без надлежащего финансового контроля. В Германии эту ключевую функцию выполняет Федеральная счетная палата ФРГ (Bundesrechnungshof), которая является одним из старейших и наиболее уважаемых государственных институтов страны. Её независимость и обширные полномочия являются залогом высокой дисциплины и прозрачности в управлении публичными финансами.

Независимость и функции:
Федеральная счетная палата является высшим органом государственного финансового контроля в Германии. Её члены назначаются на длительный срок и полностью независимы от Федерального правительства и Бундестага в своих решениях. Эта независимость гарантирует объективность и беспристрастность проверок.

Основные функции Федеральной счетной палаты включают:

1. Аудит исполнения бюджета: Это базовая функция, заключающаяся в проверке того, насколько точно и правильно Федеральное правительство и другие государственные учреждения исполняют бюджетный закон. Палата контролирует, чтобы доходы поступали в полном объёме, а расходы производились в соответствии с утвержденными ассигнованиями и целевым назначением.
2. Аудит соответствия (Rechtmäßigkeitsprüfung): Палата проверяет, соответствуют ли все финансовые операции действующему законодательству, нормативным актам и бюджетным положениям. Это гарантирует правовую чистоту и предотвращает нарушения.
3. Аудит эффективности (Wirtschaftlichkeitsprüfung): Это более глубокий уровень контроля, который выходит за рамки простой проверки законности. Палата оценивает, насколько рационально, экономично и результативно используются государственные средства. Цель – выявить потенциальные резервы для экономии, оптимизации процессов и повышения отдачи от государственных инвестиций.
4. Оценка государственной политики: В рамках аудита эффективности, Федеральная счетная палата может оценивать достижение поставленных целей в крупномасштабных государственных проектах и программах. Это проявляется в так называемом «контроле успеха».

Концепция «контроля успеха»:
«Контроль успеха» является уникальным и чрезвычайно важным аспектом деятельности Федеральной счетной палаты ФРГ. Он заключается в том, что Палата не просто проверяет, были ли средства израсходованы по назначению, но и оценивает, были ли достигнуты поставленные цели и задачи в реальной жизни крупномасштабных проектов и программ. Например, при строительстве новой автомагистрали или внедрении новой социальной программы, Палата анализирует, удалось ли достичь запланированных результатов (например, сократить пробки, улучшить доступ к образованию), и соответствует ли это первоначальным затратам и ожиданиям. Этот подход позволяет не только выявить неэффективные расходы, но и улучшить качество государственного управления в целом, стимулируя правительство к постановке более измеримых целей и их достижению.

Роль Бундестага в контроле:
Помимо Федеральной счетной палаты, Бундестаг также осуществляет парламентский контроль за качеством исполнения бюджета. В его ведении находятся вопросы выдачи кредитов и принятия финансовой ответственности. Это подчеркивает принцип разделения властей, где законодательный орган контролирует исполнительную власть, обеспечивая подотчетность правительства перед народом. Отчеты Федеральной счетной палаты являются важной основой для работы Бундестага и его Бюджетной комиссии, позволяя им принимать обоснованные решения и осуществлять эффективный надзор.

Механизмы распределения доходов и система финансового выравнивания в Германии

Налоговая система и распределение налоговых поступлений

Налоговая система Германии — это сложный, но тщательно выстроенный механизм, который обеспечивает финансовую базу для всех уровней государственного управления: Федерации, земель и общин. Она включает в себя около 50 различных видов налогов, которые можно классифицировать по их назначению и получателям.

Классификация налогов:

1. Общие налоги (Gemeinschaftsteuern): Это наиболее значимая категория, составляющая более 70-80% всех налоговых доходов. Их уникальность заключается в том, что поступления от этих налогов распределяются между федеральным правительством, землями и муниципалитетами по заранее определенному ключу. Цель такого подхода — обеспечить каждому уровню власти стабильную и предсказуемую финансовую базу, а также стимулировать их к сотрудничеству.
   • Подоходный налог (Einkommensteuer): Один из основных совместных налогов. Он распределяется в следующих пропорциях: 42,5% поступает в федеральный бюджет, 42,5% — в бюджеты земель, и 15% — в местные бюджеты (общин).
   • Налог на корпорации (Körperschaftsteuer): Поступления от этого налога, взимаемого с прибыли юридических лиц, также распределяются между Федерацией и землями.
   • Налог на добавленную стоимость (Mehrwertsteuer/Umsatzsteuer): Является важнейшим источником дохода и распределяется между Федерацией и землями, при этом часть его используется для механизмов финансового выравнивания.
   • Промысловый налог (Gewerbesteuer): Хотя формально относится к налогам общин, его ставка может варьироваться, и часть поступлений от него также учитывается в общем финансовом балансе.
2. Федеральные налоги (Bundessteuern): Это налоги, поступления от которых целиком идут в федеральный бюджет. К ним относятся:
   • Доходы от финансовых монополий (например, алкогольная монополия).
   • Таможенные пошлины.
   • Налог на энергию (энергетические акцизы).
   • Налог солидарности (Solidaritätszuschlag), который с 2021 года уплачивается в основном лицами с высоким доходом и направлен на финансирование расходов, связанных с объединением Германии.
   • Налог с грузового автотранспорта.
   • Налоги в пользу Европейского Союза (например, часть НДС, отчисляемая в бюджет ЕС).
3. Земельные налоги (Landessteuern): Поступления от этих налогов целиком остаются в распоряжении земель. Примеры:
   • Налог на имущество (Vermögensteuer).
   • Налог на наследство (Erbschaftsteuer).
   • Налог на автомобили (Kraftfahrzeugsteuer).
   • Налог на пожарную охрану.
   • Налог при приобретении земельного участка (Grunderwerbsteuer).
4. Общинные налоги (Gemeindesteuern): Это налоги, которые полностью поступают в бюджеты общин и являются важным источником их самостоятельности.
   • Промышленный налог (Gewerbesteuer) — один из основных. Он взимается с прибыли промышленных предприятий и является ключевым для финансовой силы муниципалитетов.
   • Поземельный налог (Grundsteuer).
   • Местные налоги, такие как налог на собак, налог на рыбалку, налог на второе жилье.

Такая детализированная структура налоговой системы с преобладанием совместных налогов является отличительной чертой германского бюджетного федерализма, обеспечивая как централизованное финансирование общенациональных задач, так и достаточную финансовую базу для региональных и местных органов власти.

Трехступенчатая система финансового выравнивания

Система финансового выравнивания является краеугольным камнем межбюджетных отношений в Германии. Её цель — не просто собрать налоги, но и обеспечить относительное равенство финансовых возможностей субъектов федерации (земель) и общин, реализуя принцип солидарности и гарантируя единые условия жизни по всей стране, как это закреплено в Основном законе. Это сложный, многоступенчатый механизм, который постоянно адаптируется и совершенствуется.

Для германской бюджетной системы характерна четко выраженная трехступенчатая система межбюджетного выравнивания:

1. Доходное выравнивание через поступления НДС (Umsatzsteuervorwegausgleich): На первом этапе происходит перераспределение части поступлений от налога на добавленную стоимость (НДС). Из общей доли бюджетов земель в поступлениях НДС, 25% распределяется между всеми землями. Этот механизм направлен на предварительное сокращение наиболее острых дисбалансов в налоговых доходах. Распределение происходит таким образом, чтобы земли с более низкими налоговыми поступлениями на душу населения получали большую долю, тем самым уже на этом этапе повышая их финансовую обеспеченность.
2. Перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства (горизонтальное выравнивание, Länderfinanzausgleich): Этот этап является центральным и наиболее сложным. Он призван скорректировать вертикальное распределение налогов и нивелировать региональные различия в бюджетных доходах на душу населения.
   • Основной механизм: 75% земельной доли поступлений налога с оборота (НДС) распределяется между землями пропорционально числу жителей. Это обеспечивает базовое распределение средств.
   • Корректировка для финансово слабых земель: Остаток отчисляется финансово слабым землям – тем, чья финансовая сила (налоговые поступления на душу населения) не достигает 92% среднегерманского уровня. Земли, чья финансовая сила превышает 102% среднего уровня, становятся донорами, отдавая часть своих доходов. Земли с показателем от 92% до 102% считаются финансово сбалансированными и не участвуют в этом перераспределении. Этот механизм обеспечивает, что ни одна земля не будет значительно отставать или значительно опережать другие в плане финансовых ресурсов, что способствует социальной сплоченности и экономическому развитию.
3. Прямые федеральные гранты (дополнительные федеральные трансферты, Bundesergänzungszuweisungen): На третьем этапе Федеральное правительство предоставляет целевые гранты и дополнительные трансферты некоторым территориям. Эти гранты имеют двойное назначение:
   • Дальнейшее выравнивание: Для земель, которые даже после первых двух этапов все еще не достигают достаточного уровня финансовой обеспеченности, федерация предоставляет дополнительные средства.
   • Покрытие особых потребностей: Гранты могут выделяться для решения специфических проблем или финансирования особых задач, таких как инфраструктурные проекты в структурно слабых регионах или ликвидация последствий стихийных бедствий.

Важно отметить, что внутри каждого субъекта федерации (земли) существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Эти методики учитывают расходные потребности муниципалитетов, демографическую ситуацию, структуру региональной экономики и другие факторы, чтобы обеспечить справедливое и эффективное финансирование на местном уровне.

Таким образом, германская система финансового выравнивания является примером комплексного подхода к бюджетному федерализму, где сочетаются принципы солидарности, автономии и эффективности, направленные на обеспечение равных возможностей и единых условий жизни для всех граждан страны. Что же это означает для граждан? Это означает, что независимо от места жительства, каждый гражданин Германии может рассчитывать на сопоставимый уровень государственных услуг и инфраструктуры.

Принципы построения системы выравнивания

Система финансового выравнивания в Германии, несмотря на свою сложность, строится на четких принципах, которые обеспечивают её легитимность, справедливость и эффективность. Эти принципы являются основой для всех этапов перераспределения финансовых ресурсов и направлены на достижение баланса между фискальной автономией земель и общенациональной солидарностью.

Ключевые принципы построения системы выравнивания включают:

1. Достаточность финансовых ресурсов (Ausreichende Finanzausstattung): Этот принцип предполагает, что каждый уровень власти должен располагать достаточным объемом финансовых ресурсов для выполнения возложенных на него задач. Цель выравнивания — гарантировать, что даже финансово слабые земли и муниципалитеты смогут обеспечить базовые государственные услуги и инфраструктуру для своих граждан.
2. Обеспечение фискальной автономии (Wahrung der Finanzautonomie): Несмотря на перераспределение, система стремится сохранить значительную степень самостоятельности земель и общин в формировании и использовании своих бюджетов. Выравнивание не должно полностью нивелировать различия в налоговой базе, иначе это лишило бы регионы стимула к экономическому развитию и эффективному управлению.
3. Соответствие расходных полномочий объему возложенных задач (Konkordanzprinzip): Этот принцип требует, чтобы объем финансовых ресурсов соответствовал объему государственных задач, возложенных на каждый уровень власти. То есть, если на землю или общину возлагается новая функция, она должна быть обеспечена соответствующим финансированием. Это предотвращает ситуацию, когда на местные власти возлагаются обязанности без адекватных финансовых средств.
4. Неделимость ответственности субъектов федерации (Unteilbare Verantwortung): Несмотря на солидарность и перераспределение, каждая земля несет ответственность за собственное экономическое развитие и финансовую дисциплину. Система выравнивания не должна поощрять иждивенчество или неэффективное управление. Она призвана помочь, но не снять ответственность с региональных властей.
5. Стимулирование активного финансового поведения субъектов (Anreizwirkung): Система выравнивания должна быть построена таким образом, чтобы стимулировать земли и общины к повышению собственной налоговой базы, привлечению инвестиций и эффективному расходованию средств. Например, если земля увеличивает свои доходы за счет экономического роста, она должна сохранить значительную часть этих дополнительных поступлений, а не полностью передавать их в систему выравнивания. Это создает положительные стимулы для развития.

Эти принципы формируют сложную, но сбалансированную модель, которая позволяет Германии сочетать децентрализованное управление с общенациональной солидарностью. Постоянные дискуссии и реформы системы выравнивания (последние крупные изменения произошли в 2017 году) свидетельствуют о том, что эти принципы находятся в центре внимания политиков и экспертов, стремящихся к поиску оптимального баланса.

Актуальные данные о состоянии бюджета

Понимание текущего состояния бюджетной системы Германии невозможно без обращения к свежим статистическим данным, которые отражают динамику доходов, расходов и дефицитов на всех уровнях государственного управления. Эти цифры позволяют оценить влияние как внутренних экономических процессов, так и внешних факторов на финансовое здоровье страны.

Согласно последним доступным данным, финансовое положение Германии в первом полугодии 2025 года характеризуется следующими ключевыми показателями:

• Общие расходы бюджетов всех уровней: Впервые в истории Германии общие расходы консолидированного бюджета всех уровней (федерального, земельных и муниципальных) превысили отметку в 1 триллион евро. За первое полугодие 2025 года этот показатель достиг впечатляющей суммы в 1,051 трлн евро. Это свидетельствует о значительном объеме государственных функций и услуг, которые финансируются из публичных средств, а также о росте экономики и инфляционных процессах.
• Дефицит общественных бюджетов: Несмотря на значительные расходы, Германия продолжает демонстрировать стремление к финансовой дисциплине, хотя и не без вызовов. Общий дефицит всех общественных бюджетов (включая федеральный, земельные, муниципальные бюджеты и фонды социального страхования) в первом полугодии 2025 года составил 58,5 млрд евро. Это является важным показателем того, что, несмотря на меры по сокращению заимствований (например, «долговой тормоз»), государство продолжает сталкиваться с необходимостью дополнительного финансирования.
  • Дефицит федерального бюджета: Основная часть дефицита пришлась на федеральный бюджет, который имел отрицательное сальдо в 30 млрд евро. Это может быть связано с инвестиционными программами, поддержкой отдельных секторов экономики или увеличением социальных расходов.
  • Дефицит муниципальных бюджетов: Муниципальные бюджеты столкнулись с дефицитом в 19,7 млрд евро. Это часто объясняется растущими потребностями в местной инфраструктуре, образовании, социальной поддержке и коммунальных услугах, при этом собственные налоговые поступления могут не всегда покрывать эти потребности.
  • Дефицит земельных бюджетов: Бюджеты земель показали дефицит в 2,4 млрд евро. Относительно невысокий дефицит на земельном уровне во многом объясняется эффективностью системы финансового выравнивания и дисциплиной, налагаемой «долговым тормозом».

Эти данные подчеркивают постоянную динамику в финансовом управлении Германии. С одной стороны, наблюдается рост государственных расходов, что отражает увеличение потребностей общества и инвестиции в развитие. С другой стороны, сохраняющийся дефицит, особенно на федеральном и муниципальном уровнях, указывает на необходимость дальнейшего поиска баланса между расходами и доходами, а также на продолжение усилий по обеспечению финансовой стабильности в долгосрочной перспективе. Анализ этих цифр также позволяет оценить эффективность действующих механизмов бюджетного регулирования и выравнивания.

Сравнительный анализ бюджетных устройств Германии и России

Общие черты бюджетных систем

Россия и Германия, будучи федеративными государствами, имеют ряд общих черт в структуре своих бюджетных систем, что обусловлено схожими принципами государственного устройства и потребностями в децентрализации управления. Эти сходства создают плодотворную почву для сравнительного анализа и выявления потенциальных направлений для обмена опытом.

1. Федеративное государственное устройство: Оба государства являются федерациями, что по своей сути предполагает наличие нескольких уровней публичной власти с разграниченными полномочиями, включая финансовые. Это означает, что бюджетная система не является унитарной, а состоит из бюджетов различных уровней, обладающих определенной степенью самостоятельности.
2. Трехуровневая бюджетная система: И в России, и в Германии бюджетная система структурирована по трем основным уровням:
   • Федеральный бюджет: Центральный бюджет, формируемый и исполняемый на уровне всего государства.
   • Бюджеты субъектов федерации: В Германии это бюджеты 16 земель (Bundesländer), в России — бюджеты 89 субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов).
   • Местные бюджеты: В Германии это бюджеты общин (Gemeinden), в России — бюджеты муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения).
3. Наличие государственных внебюджетных фондов: В обеих странах, помимо основной бюджетной системы, существуют государственные внебюджетные фонды. Эти фонды предназначены для финансирования определенных социальных или иных программ и имеют свои источники доходов и направления расходов. В Германии это, например, фонды социального страхования, в России — Социальный фонд России (объединяющий Пенсионный фонд и Фонд социального страхования), а также фонды обязательного медицинского страхования. Их наличие отражает потребность в целевом финансировании социально значимых сфер.
4. Опора на налоговые поступления: Основным источником доходов для бюджетов всех уровней в обеих странах являются налоги. Это отражает фундаментальный принцип, согласно которому граждане и предприятия через уплату налогов финансируют государственные функции и услуги.
5. Принципы бюджетной системы: Хотя формулировки могут различаться, обе страны придерживаются таких базовых принципов, как единство бюджетной системы, самостоятельность бюджетов, сбалансированность, полнота отражения доходов и расходов, эффективность использования бюджетных средств и прозрачность.

Эти общие черты свидетельствуют о том, что, несмотря на исторические и культурные различия, обе страны сталкиваются со схожими вызовами в управлении публичными финансами и используют аналогичные структурные подходы для их решения.

Отличительные особенности бюджетного регулирования

При схожей федеративной структуре, бюджетное регулирование в Германии и России демонстрирует значительные отличия, которые коренятся в их правовых традициях, истории государственного строительства и текущих приоритетах развития.

Одним из наиболее ярких отличий является уровень конституционно-правовой детализации финансовых отношений.

• Германия: «Финансовая конституция» Германии (статьи 104a–108 Основного закона ФРГ) представляет собой детально проработанный свод норм, регулирующих финансовый суверенитет, распределение расходного бремени, законодательную компетенцию в налоговых вопросах и финансовую юрисдикцию. Эта высокая степень конституционного урегулирования считается эталоном и обеспечивает высокую стабильность и предсказуемость межбюджетных отношений, защищая их от чрезмерного влияния политической конъюнктуры.
• Россия: В Российской Федерации Конституция РФ определяет лишь общие основы государственного устройства и разграничения полномочий. Детальная регламентация бюджетного устройства, построения и функционирования бюджетной системы, а также принципов межбюджетных отношений осуществляется на уровне Бюджетного кодекса РФ и иных федеральных законов. Хотя Бюджетный кодекс РФ является обширным и детализированным документом, его статус ниже конституционного, что потенциально делает его более подверженным изменениям в зависимости от политических и экономических условий.

Принципы бюджетных систем:
Хотя многие принципы совпадают, существуют и нюансы в их акцентах и реализации.

• Германия: Бюджетная система ФРГ акцентирует внимание на принципах единства и полноты, совокупного покрытия расходов, годичного бюджетного периода и сбалансированности, как это закреплено в Законе «О принципах бюджетного права федерации и земель» 1969 года.
• Россия: Основные принципы бюджетной системы РФ, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ, включают единство, разграничение доходов/расходов, самостоятельность бюджетов, равенство бюджетных прав, полноту отражения, сбалансированность, эффективность, общее (совокупное) покрытие, прозрачность (открытость), участие граждан в бюджетном процессе, достоверность, адресность и целевой характер, подведомственность расходов и единство кассы. Российская система подчеркивает принципы адресности и целевого характера расходов, что обусловлено необходимостью более строгого контроля за использованием бюджетных средств.

Модель бюджетного федерализма:

• Германия: Характеризуется как кооперативная модель бюджетного федерализма. Её основная цель – выравнивание региональных диспропорций и обеспечение единых стандартов жизни для всей нации (Einheitliche Lebensverhältnisse). Это достигается через сложную систему горизонтального и вертикального выравнивания, где земли активно участвуют в перераспределении доходов.
• Россия: Российская модель, несмотря на наличие механизмов выравнивания, исторически тяготеет к централизованной модели, где Федеральный центр играет доминирующую роль в распределении финансовых ресурсов и контроле. Межбюджетные трансферты преимущественно идут из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а не между самими субъектами.

Специфические институты:

• Германия: Включение «долгового тормоза» (Schuldenbremse) в конституцию Германии с 2009 года является значимым отличием. Этот механизм жестко ограничивает заимствования для федерального бюджета и бюджетов земель, обеспечивая долгосрочную финансовую устойчивость. В России аналогичного конституционно закрепленного механизма нет, хотя существуют законодательные ограничения на уровень государственного долга.
• Германия: Ещё одна отличительная черта — наличие в бюджетной системе финансов крупных государственных предприятий и концернов (например, Федеральная железная дорога, Федеральная почта). Эти государственные активы, хотя и являются юридически самостоятельными, их финансовые потоки в той или иной степени интегрированы в общую систему государственного финансового планирования и контроля. В России финансы государственных корпораций и крупных предприятий, хотя и находятся под государственным контролем, не всегда так тесно интегрированы в общую бюджетную систему.

Эти отличия формируют два разных подхода к управлению публичными финансами в условиях федеративного государственного устройства, каждый из которых имеет свои преимущества и недостатки, обусловленные историческим развитием и политическими реалиями.

Различия в межбюджетных отношениях и налоговой политике

Различия в межбюджетных отношениях и налоговой политике между Германией и Россией проявляются наиболее ярко, отражая глубинные особенности их экономических и политических систем. Эти различия оказывают прямое влияние на степень самостоятельности регионов и эффективность распределения государственных ресурсов.

Межбюджетные отношения и системы выравнивания:

• Германия – Горизонтальное выравнивание: Отличительной чертой германской системы является наличие развитой системы горизонтального выравнивания *между землями* через перераспределение поступлений от НДС. Как было отмечено, 75% земельной доли поступлений налога с оборота распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток отчисляется финансово слабым землям (финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня). Земли-доноры передают часть своих доходов финансово более слабым землям. Эта система направлена на сокращение региональных различий в бюджетных доходах на душу населения и обеспечение единых условий жизни, что подчеркивает принцип солидарности между субъектами федерации. Вмешательство федерального правительства на этом этапе минимально.
• Россия – Преимущественно вертикальные трансферты: Российская модель межбюджетных отношений также включает механизмы выравнивания, такие как дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субвенции, реверсные дотации и дополнительные дотации. Однако эти трансферты преимущественно предоставляются из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. Таким образом, в России преобладает вертикальное выравнивание, где центр играет доминирующую роль в перераспределении средств, а горизонтальное выравнивание между самими субъектами Федерации развито значительно меньше. Это ведет к большей зависимости регионов от федерального центра.

Налоговая политика и структура налоговых доходов:

• Германия – Совместные налоги: В Германии широко используются совместные налоги, поступления от которых распределяются между Федерацией, землями и общинами. Эти налоги, такие как подоходный налог, налог на корпорации и НДС, составляют около 70-80% совокупных налоговых доходов всех уровней власти. Такое распределение обеспечивает предсказуемость доходов для всех уровней и стимулирует их к сотрудничеству в сборе налогов. Например, подоходный налог с физических лиц распределяется в пропорциях: 42,5% в федеральный бюджет, 42,5% в бюджет земли, 15% в местный бюджет.
• Россия – Разделение налогов и трансферты: В России также существуют федеральные, региональные и местные налоги, но доля совместных (распределяемых) налогов с фиксированным ключом распределения, по германскому образцу, меньше. Основными источниками доходной части являются налоги, но значительная часть доходов регионов и муниципалитетов формируется за счет межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, что усиливает их финансовую зависимость.

Прогрессивная шкала налогообложения:

• Германия – Развитая прогрессивная шкала: Германия имеет одну из самых развитых систем прогрессивной шкалы налогообложения подоходного налога с физических лиц. Это означает, что чем выше доход, тем выше процентная ставка налога. На 2025 год установлены следующие налоговые пороги и ставки:
  • До 12 096 евро: 0% (необлагаемый минимум).
  • От 12 097 до 17 443 евро: постепенное введение налога.
  • От 17 444 до 68 480 евро: ставка прогрессивно возрастает до 42%.
  • От 68 481 до 277 825 евро: применяется фиксированная ставка 42%.
  • С 277 826 евро и выше: ставка 45%.

  Кроме того, взимается налог на солидарность в размере 5,5% от суммы подоходного налога, который с 2021 года уплачивается в основном лицами с высоким доходом. Такая система направлена на более справедливое распределение налогового бремени и усиление социальной функции государства.

• Россия – Плоская шкала (с элементами прогрессии): В России исторически применялась плоская шкала налогообложения (13% для большинства доходов, с 2021 года 15% для доходов свыше 5 млн рублей). Хотя с 2021 года введены элементы прогрессии, российская система пока значительно менее прогрессивна по сравнению с германской. Законодательные инициативы по дальнейшему введению прогрессивной шкалы обсуждаются, но окончательного решения пока нет.

Эти различия в межбюджетных отношениях и налоговой политике отражают фундаментальные подходы к управлению публичными финансами, влияя на степень финансовой самостоятельности региональных и местных властей, а также на социальную справедливость распределения доходов. Что же в итоге это означает для финансового суверенитета регионов? В случае с Германией — это высокая степень самоуправления, тогда как в России — большая зависимость от центра.

Специфические институты

Помимо общих различий в структуре и политике, существуют и специфические институты, которые ярко демонстрируют уникальность каждой бюджетной системы и могут служить предметом для изучения и потенциального заимствования опыта.

1. «Долговой тормоз» (Schuldenbremse) в Германии:

Этот конституционно закрепленный институт является одним из наиболее значимых отличий германской бюджетной системы. Включенный в Основной закон ФРГ с 2009 года, «долговой тормоз» устанавливает жесткие ограничения на государственные заимствования.

• Для федерального бюджета: Допускается структурный дефицит не более 0,35% от ВВП, что фактически означает требование бездефицитного бюджета в нормальных экономических условиях.
• Для бюджетов земель: С 2020 года введен полный запрет на новые заимствования.

Этот механизм направлен на обеспечение долгосрочной финансовой стабильности, предотвращение накопления чрезмерного государственного долга и поддержание фискальной дисциплины. Он является мощным якорем для бюджетной политики, защищающим её от краткосрочных политических интересов и популистских решений. В России, хотя и существуют законодательные ограничения на размер государственного долга и дефицита, аналогичного конституционно закрепленного и столь строгого механизма, обязывающего к практически бездефицитному бюджету, нет.

2. Включение финансов крупных государственных предприятий и концернов в бюджетную систему Германии:

Еще одной отличительной чертой Германии является более тесная интеграция финансов крупных государственных предприятий и концернов в общую бюджетную систему. Примерами могут служить такие гиганты, как Федеральная железная дорога (Deutsche Bahn) или бывшая Федеральная почта (Deutsche Post, хотя сейчас она в значительной степени приватизирована). Хотя эти предприятия могут действовать как самостоятельные юридические лица, их финансовые потоки, инвестиции и, в некоторых случаях, субсидии тесно связаны с государственным бюджетом и подлежат определенному уровню государственного контроля и планирования. Это позволяет более полно учитывать государственные финансовые потоки и обеспечивать прозрачность в управлении крупными активами, имеющими стратегическое значение.

В России, хотя и существует множество государственных корпораций и предприятий, их финансы зачастую рассматриваются отдельно от консолидированного бюджета, и степень их интеграции и прозрачности в рамках общей бюджетной системы может быть ниже.

Эти специфические институты отражают разные подходы к управлению государственными активами и обеспечению финансовой стабильности. «Долговой тормоз» демонстрирует жесткую приверженность фискальной дисциплине, а интеграция госпредприятий – стремление к более комплексному и прозрачному управлению государственными ресурсами. Изучение этих моделей может предложить ценные уроки для совершенствования российской бюджетной системы.

Опыт бюджетного устройства Германии для совершенствования бюджетной системы Российской Федерации

Совершенствование правовых основ

Укрепление правовых основ бюджетной системы является фундаментальным шагом к повышению её устойчивости и эффективности. Опыт Германии в этой сфере предлагает ценные уроки для Российской Федерации, особенно в части конституционного закрепления финансовых полномочий.

Детальная регламентация финансовой компетенции между уровнями власти в «финансовой конституции» Германии (статьи 104a–108 Основного закона) может служить примером для совершенствования правовых основ публичных финансов в России. В отличие от российской практики, где многие ключевые аспекты межбюджетных отношений регулируются федеральными законами (такими как Бюджетный кодекс РФ), германский подход переносит эти нормы на конституционный уровень. Это обеспечивает несколько важных преимуществ:

1. Повышение устойчивости: Конституционное закрепление финансовых полномочий делает их менее подверженными изменениям в зависимости от политической конъюнктуры. Это создает более стабильную и предсказуемую среду для региональных и местных властей, позволяя им разрабатывать долгосрочные стратегии развития.
2. Предотвращение конъюнктурных влияний: Наличие жестких конституционных рамок ограничивает возможность принятия популистских или краткосрочных решений, которые могут подорвать финансовую стабильность страны. Разграничение доходов и расходов, а также принципы финансового выравнивания становятся более защищенными от сиюминутных политических интересов.
3. Усиление правовой определенности: Четкое конституционное определение компетенций минимизирует споры между уровнями власти по вопросам финансирования и полномочий, способствуя более гармоничному взаимодействию.

Для России это может означать не прямое копирование, а адаптацию принципа более глубокого конституционного закрепления ключевых положений бюджетного федерализма. Например, можно рассмотреть возможность внесения изменений в Конституцию РФ, более детально регулирующих:

• Принципы разграничения налоговых полномочий и распределения налоговых поступлений между Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
• Основные принципы межбюджетных трансфертов и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности.
• Общие принципы бюджетной самостоятельности и ответственности субъектов Федерации и муниципалитетов.

Такие шаги могут значительно повысить стабильность российской бюджетной системы, сделать её более предсказуемой и защищенной от внешних воздействий, приблизив к эталону конституционного урегулирования, демонстрируемому Германией.

Обеспечение финансовой стабильности

Обеспечение долгосрочной финансовой стабильности является одним из главных вызовов для любого государства. В этом контексте германский опыт предлагает уникальный и весьма эффективный инструмент – «долговой тормоз» (Schuldenbremse), который может быть адаптирован для совершенствования бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип «долгового тормоза» в Германии:
Как было рассмотрено ранее, «долговой тормоз», включенный в Основной закон ФРГ с 2009 года, жестко ограничивает государственные заимствования. Для федерального бюджета допускается лишь минимальный структурный дефицит (0,35% от ВВП), а для бюджетов земель с 2020 года полностью запрещены новые заимствования. Этот механизм призван обеспечить:

• Долгосрочную финансовую устойчивость: Предотвращает накопление чрезмерного государственного долга, который может стать бременем для будущих поколений и подорвать экономический суверенитет.
• Бюджетную дисциплину: Стимулирует правительства всех уровней к более ответственному планированию и расходованию средств, вынуждая их приоритизировать расходы и искать внутренние резервы.
• Повышение доверия инвесторов: Четкие конституционные ограничения на долг служат сигналом для финансовых рынков о надежности и ответственности государственной финансовой политики.

Возможности адаптации для России:
Для Российской Федерации, где вопрос устойчивости бюджета и долговой нагрузки также является актуальным, адаптация принципа «долгового тормоза» может стать значимым шагом. Это не обязательно должно быть прямое копирование, но разработка аналогичного механизма, учитывающего специфику российской экономики и правовой системы.

Предложения по адаптации:

1. Закрепление в конституции или на высоком законодательном уровне: Для придания механизму необходимой стабильности и авторитета, его следует закрепить либо в Конституции РФ, либо в Бюджетном кодексе РФ с особым статусом, требующим квалифицированного большинства для изменения.
2. Определение предельных показателей: Необходимо установить четкие, измеримые пределы для государственного долга и дефицита федерального бюджета, а также для бюджетов субъектов РФ. Эти пределы должны быть реалистичными, но при этом достаточно строгими, чтобы обеспечивать фискальную дисциплину. Можно рассмотреть постепенное ужесточение этих лимитов.
3. Механизмы реагирования на чрезвычайные ситуации: Как и в Германии, необходимо предусмотреть возможность временного отступления от этих правил в случае чрезвычайных обстоятельств (крупные стихийные бедствия, глобальные экономические кризисы), с обязательным требованием последующего возврата к нормативным показателям и четким планом по сокращению долга.
4. Усиление ответственности: Введение «долгового тормоза» должно сопровождаться усилением ответственности за его несоблюдение, как для федеральных, так и для региональных властей.

Внедрение такого механизма может значительно повысить долгосрочную финансовую стабильность Российской Федерации, способствовать более ответственному управлению государственными финансами и укрепить доверие к бюджетной политике страны.

Развитие межбюджетных отношений и контроля

Развитие межбюджетных отношений и усиление финансового контроля – это два взаимосвязанных направления, в которых опыт Германии предлагает значительные возможности для совершенствования российской бюджетной системы. Германская модель кооперативного федерализма и её подход к аудиту могут стать ориентиром для повышения эффективности и прозрачности.

1. Оптимизация межбюджетных отношений через кооперативный федерализм:
Германская модель кооперативного федерализма, с её ориентацией на создание одинаковых условий жизни для всей нации и обеспечение единства стандартов жизни через процедуры межбюджетного выравнивания, может предложить ценные уроки для совершенствования межбюджетных отношений в России.

• Усиление горизонтального выравнивания: В России преобладают вертикальные трансферты из федерального бюджета в регионы. Германский опыт показывает эффективность горизонтального выравнивания между землями (например, через перераспределение НДС). Адаптация этой модели в России могла бы уменьшить зависимость регионов от федерального центра, стимулировать их к саморазвитию и способствовать более сбалансированному региональному развитию. Это потребует пересмотра механизмов распределения части налоговых поступлений между субъектами РФ.
• Принципы солидарности и самостоятельности: Использование германских принципов построения системы выравнивания – достаточность финансовых ресурсов, обеспечение фискальной автономии, соответствие расходных полномочий объему задач, неделимость ответственности и стимулирование активного финансового поведения – может помочь в разработке более справедливой и эффективной системы трансфертов в России.

2. Усиление финансового контроля по германскому образцу:
Федеральная счетная палата ФРГ является образцом независимого и всестороннего финансового контроля. Её опыт может быть адаптирован для повышения достоверности и прозрачности бюджетного процесса в России.

• Детализированная бюджетная классификация: Внедрение более детализированной функциональной, экономической и ведомственной бюджетной классификации, аналогично германским стандартам, может значительно повысить прозрачность и управляемость бюджетных расходов в России. Это позволит более точно отслеживать, на что расходуются средства, и оценивать эффективность каждой программы.
• Усиление законодательного закрепления бюджетно-правовой ответственности: Германская система отличается строгой ответственностью за нарушения бюджетного законодательства. Усиление законодательного закрепления бюджетно-правовой ответственности в России для должностных лиц за нецелевое или неэффективное использование средств может стать мощным стимулом для повышения дисциплины.
• Внедрение элементов «контроля успеха»: Одним из наиболее ценных аспектов деятельности Федеральной счетной палаты ФРГ является «контроль успеха». Этот подход предполагает не только проверку законности и целесообразности расходов, но и оценку эффективности достижения поставленных целей крупномасштабных проектов и программ. В России Счетная палата РФ уже осуществляет аудит эффективности, но систематизация и углубление этого подхода, по примеру Германии, может значительно повысить результативность государственных расходов. Это потребует разработки четких показателей успеха и методологий их измерения для всех государственных проектов.
• Повышение независимости контрольных органов: Укрепление независимости Счетной палаты Российской Федерации от исполнительной власти, аналогично статусу Федеральной счетной палаты ФРГ, будет способствовать большей объективности и беспристрастности в финансовом контроле.

Таким образом, адаптация элементов кооперативного федерализма и передовых практик финансового контроля Германии может значительно укрепить российскую бюджетную систему, сделав её более справедливой, эффективной и прозрачной.

Расширение бюджетных границ и налоговой гибкости

Расширение бюджетных границ и повышение гибкости налоговой политики являются важными направлениями для совершенствования российской бюджетной системы, где опыт Германии может предложить ценные идеи.

1. Включение финансов крупных государственных предприятий в общую бюджетную систему:
В Германии финансы крупных государственных предприятий и концернов, таких как Федеральная железная дорога, в той или иной степени интегрированы в общую систему государственного финансового планирования и контроля. Это способствует более полному и прозрачному учету государственных финансовых потоков.

• Для России: Обсудить целесообразность более глубокой интеграции финансов крупных государственных корпораций и предприятий в общую бюджетную систему Российской Федерации. Это может включать:
  • Усиление контроля и прозрачности: Расширение полномочий Счетной палаты РФ по аудиту эффективности и целесообразности использования средств государственных компаний.
  • Включение финансовых планов в среднесрочное бюджетное планирование: Более тесная увязка финансовых стратегий госкорпораций с общенациональными бюджетными целями.
  • Оценка скрытых субсидий и рисков: Более прозрачный учет косвенной государственной поддержки и потенциальных финансовых рисков, связанных с деятельностью госкорпораций.

Такой подход позволит получить более полную картину государственных финансовых ресурсов и обязательств, повысить эффективность управления государственными активами и снизить риски для консолидированного бюджета.

2. Введение прогрессивной шкалы налогообложения для повышения налоговой гибкости:
Германия демонстрирует развитую систему прогрессивной шкалы налогообложения подоходного налога с физических лиц, с детализированными порогами и ставками, которая позволяет гибко реагировать на экономические изменения и обеспечивает более справедливое распределение налогового бремени.

• Для России: Рассмотреть введение более выраженной прогрессивной шкалы налогообложения подоходного налога, опираясь на германский опыт. Это направление является предметом активных дискуссий и законодательных инициатив в России.
  • Цели введения:
    • Социальная справедливость: Увеличение налоговой нагрузки на более состоятельных граждан и снижение её для граждан с низкими доходами.
    • Увеличение доходов бюджета: Дополнительные поступления, которые могут быть направлены на социальные программы или инвестиции.
    • Гибкость налоговой политики: Возможность более тонкой настройки налогового бремени в зависимости от экономической ситуации.
  • Анализ порогов и ставок: При разработке такой системы в России можно изучить германские пороги (например, необлагаемый минимум, ставки в 0%, 42%, 45% и т.д.) и адаптировать их к российским реалиям, учитывая уровень доходов населения и макроэкономические показатели.
  • Поэтапное внедрение: Введение прогрессивной шкалы может быть поэтапным, чтобы минимизировать негативные последствия для экономики и обеспечить плавный переход.

Введение более гибкой и прогрессивной налоговой системы, вдохновленной германским опытом, может стать важным инструментом для совершенствования фискальной политики России, способствуя более справедливому распределению доходов и укреплению бюджетной базы.

Оптимизация распределения полномочий

Принцип субсидиарности является ключевым для эффективного функционирования федеративного государства, и его реализация в Германии представляет собой ценный опыт для оптимизации распределения полномочий между уровнями власти в России.

Принцип субсидиарности в Германии:
В германской системе государственного управления принцип субсидиарности означает, что задачи и полномочия должны решаться и осуществляться на максимально низком возможном уровне, который способен эффективно справиться с этой задачей. В контексте бюджетного федерализма это проявляется в том, что:

• Осуществление государственных полномочий является делом земель: Основной закон ФРГ предполагает, что земли обладают широкими полномочиями по осуществлению государственных функций. Федерация вмешивается только тогда, когда это абсолютно необходимо для обеспечения общенациональных интересов или когда земли не способны самостоятельно справиться с задачей.
• Децентрализация и самостоятельность: Муниципалитеты также обладают значительной автономией в рамках законодательства земель, что позволяет им самостоятельно решать местные вопросы и гибко реагировать на потребности своих граждан.

Потенциал для России:
Для Российской Федерации, где исторически наблюдалась тенденция к централизации полномочий, применение принципа субсидиарности, вдохновленное германским опытом, может принести значительные выгоды:

1. Децентрализация управленческих функций: Передача части полномочий и соответствующих финансовых ресурсов от федерального центра на уровень субъектов РФ и муниципалитетов. Это может касаться таких сфер, как образование, здравоохранение, социальная защита, развитие инфраструктуры, где местные власти часто обладают лучшим пониманием потребностей населения.
2. Повышение ответственности и эффективности: Когда полномочия и ресурсы находятся ближе к населению, повышается ответственность местных органов власти, а также эффективность расходования средств, поскольку решения принимаются с учетом специфики конкретного региона или муниципалитета.
3. Стимулирование местного развития: Предоставление большей финансовой автономии и полномочий регионам и муниципалитетам может стимулировать их к поиску собственных источников доходов, привлечению инвестиций и развитию местной экономики.
4. Укрепление гражданского общества: Децентрализация власти способствует более активному участию граждан в управлении, поскольку они могут более непосредственно влиять на решения, принимаемые на местном уровне.

Реализация принципа субсидиарности в России потребует тщательного анализа текущего распределения полномочий, пересмотра законодательной базы и, что особенно важно, обеспечения адекватного финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это сложный, но необходимый процесс для создания более гибкой, эффективной и ориентированной на граждан системы государственного управления.

Заключение

Исследование бюджетного устройства Федеративной Республики Германия, проведенное в контексте его сравнительного анализа с российской бюджетной системой, позволило глубоко проанализировать ключевые аспекты финансового управления в федеративных государствах. Мы рассмотрели конституционно-правовые основы германской системы, включая «финансовую конституцию» (статьи 104a–108 Основного закона ФРГ) и принципы бюджетной самостоятельности Федерации и земель, а также механизм «долгового тормоза» как инструмент обеспечения долгосрочной стабильности. Детально изучен бюджетный процесс, роли ключевых субъектов (Министерства финансов, Бундестага, Бундесрата) и уникальная система финансового контроля, осуществляемая Федеральной счетной палатой с её концепцией «контроля успеха». Особое внимание было уделено сложной, но эффективной трехступенчатой системе межбюджетного выравнивания и распределению совместных налогов, составляющих до 80% всех налоговых доходов. Актуальные данные за первое полугодие 2025 года, показывающие общие расходы более 1 трлн евро и дефицит в 58,5 млрд евро, позволили оценить текущее состояние германских публичных финансов.

Сравнительный анализ с бюджетным устройством Российской Федерации выявил как общие черты, обусловленные федеративным характером государств, так и существенные различия. В то время как обе страны имеют трехуровневую бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды, Германия демонстрирует более высокую степень конституционно-правовой детализации финансовых отношений, выраженную систему горизонтального межбюджетного выравнивания между землями и развитую прогрессивную шкалу налогообложения. Наличие «долгового тормоза» и тесная интеграция финансов крупных государственных предприятий в общую бюджетную систему также выделяют германскую модель.

Таким образом, поставленные цели и задачи исследования были полностью достигнуты. Выявленные особенности германского бюджетного устройства предлагают ценный опыт для совершенствования российской бюджетной системы. В частности, адаптация принципов «финансовой конституции» Германии для более детальной регламентации финансовой компетенции в российском законодательстве, внедрение элементов «долгового тормоза» для обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости, а также усиление горизонтального выравнивания в межбюджетных отношениях и применение «контроля успеха» Счетной палатой могут значительно повысить эффективность и прозрачность публичных финансов в России. Кроме того, рассмотрение возможности введения прогрессивной шкалы налогообложения, опираясь на германский опыт, и более глубокая интеграция финансов государственных предприятий в общую бюджетную систему, могут способствовать большей социальной справедливости и эффективности управления государственными активами. Принцип субсидиарности, как основа распределения полномочий в Германии, также является важным ориентиром для оптимизации государственного управления в России.

Дальнейшие исследования могут быть сосредоточены на более глубоком анализе конкретных налоговых механизмов, влиянии «долгового тормоза» на инвестиционную активность земель, а также на изучении успешных кейсов адаптации германского опыта в других федеративных государствах.

Список использованной литературы

1. Бакша Н.В., Гамукин В.В., Свинцова А.П. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.: Издательство ИПО Профиздат, 2001.
2. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2007. С. 11.
3. Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М., 2005.
4. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, М.Ю. Орлов. М., 2004.
5. Бюджетная система РФ: Учебник / Под ред. О.В.Врублёвской, М.В. Романовского. 3-е изд., испр. и перераб. М.: Юрайт – Издат, 2004. 838 с.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.
7. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М.: ИНИОН РАН, 2007.
8. Горегяд В. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2002.
9. Жадобина Н.П., Крупина Т.Л., Рябченюк Ю.В. О совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. 1999. № 2.
10. Ермоленко А.С. Бюджетный процесс как объект правового регулирования в зарубежных конституциях. Представительская власть — XXI век: Законодательство, комментарии, проблемы. 2003. N 6 (54).
11. Институты конституционного права иностранных государств. М.: Городец-издат, 2002.
12. История государства и права зарубежных стран. Часть 2. Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. Крашенинниковой Н.А. и проф. Жидкова О.А. 2-е изд. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1999. 712 с.
13. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / В.Е. Чиркин. 2-е изд. М.: Юристъ, 2006. 600 с.
14. Кузнецова О.В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструмент государственного регулирования территориального развития в Германии: Автореф. дис. к.э.н. М., 2006.
15. Кузнецова О.В. Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией // Казанский федералист. 2006. № 3(19).
16. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт: Пер. с англ. М.: Весь мир, 2003.
17. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. к.ю.н. Г.В. Петровой. СПб., 2003.
18. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2004 № 51).
19. Прокофьев С.Е. Организация исполнения федерального бюджета в ФРГ // Финансы. 2006. №9.
20. Прокофьев С.Е. Бюджетное администрирование в Германии // Финансы. 2007. № 11.
21. Россия: переход к новому федерализму / Хорхе Мартинес-Васекс и Джеймсон Бо; Пер. с англ. М., 2006.
22. Рудый К.В. Финансово-кредитные системы зарубежных стран: Учеб. пособие. М.: Новое знание, 2003. 301 с.
23. Соменков А.Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. В 3-х книгах. М., 2006.
24. Толковый словарь современных бюджетных терминов. М., 2006. 385 с.
25. Трунин И. Межбюджетные трансферты в Российской Федерации. М.: Институт экономики переходного периода, 2007.
26. Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.
27. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для вузов / Под ред. проф. Л. А. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2006.
28. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2005.
29. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма // Государство и право. 2004. № 8-9. С. 15-20.
30. Швецов Ю.Г. Методологические принципы бюджетного регулирования в РФ // Финансы. 2005. N 11.
31. Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Государство и право. 2007. № 6-7.
32. Фадеев Д.Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Финансы. 2006. №12.
33. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (БК РФ) (с изменениями и дополнениями) // ГАРАНТ.
34. Конституция ФРГ. URL: http://www.departments.fio.ru/histsoc/history/germany/const-frg.htm.
35. Конституция Российской Федерации. URL: http://www.constitution.ru/.
36. GRUNDGESETZ — Bundeszentrale für politische Bildung. 2022-06-28. URL: https://www.bpb.de/system/files/dokument_pdf/Grundgesetz_2022_Ansicht_Web_RUS.pdf.
37. Дефицит бюджета Германии в I полугодии снизился на 15% // Интерфакс. 2025-10-09. URL: https://www.interfax.ru/world/989528.
38. Немецкий бюджет: Германия действительно должна экономить? // DW. 2024-01-31. URL: https://www.dw.com/ru/nemezkij-budzet-germanina-dejstvitelno-dolzna-ekonomit/a-68138927.
39. Федеральный бюджет Германии // DW. 2025-10-09. URL: https://www.dw.com/ru/federalnyj-budzet-germanii/a-4089945.
40. Расходы бюджета Германии впервые превысили €1 трлн // Point.md. 2025-10-09. URL: https://point.md/ru/novosti/ekonomika/raskhody-biudzheta-germanii-vpervye-prevysili-1-trln/.
41. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ СИСТЕМ РОССИИ И ГЕРМАНИИ // Международный научно-исследовательский журнал. 2020-12-17. URL: https://research-journal.org/economical/sravnitelno-pravovoj-analiz-byudzhetnoj-i-nalogovoj-sistem-rossii-i-germanii/.
42. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА ГЕРМАНИИ // Elibrary. 2019-06-26. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=38520894.
43. Basic Law for the Federal Republic of Germany, Германия, WIPO Lex. 2025-03-22. URL: https://wipolex.wipo.int/ru/text/2006322.
44. Основной закон Федеративной Республики Германии. URL: https://www.vivosoco.ru/konstituciya-federalnoy-respubliki-germaniya.