Бюджетный федерализм в Российской Федерации: анализ становления, современное состояние, проблемы и перспективы развития в контексте мирового опыта

В 2023 году 71 субъект Российской Федерации получал дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, что составляет более 80% от общего числа регионов. Этот факт наглядно демонстрирует одну из ключевых особенностей современной российской бюджетной системы — значительную финансовую зависимость большинства региональных и местных бюджетов от федерального центра. В условиях постоянно меняющейся геополитической и экономической конъюнктуры вопросы эффективной организации бюджетных отношений между различными уровнями власти приобретают особую актуальность.

Бюджетный федерализм, как фундаментальный элемент государственного управления, определяет не только распределение финансовых потоков, но и степень самостоятельности регионов, их способность к устойчивому социально-экономическому развитию. В Российской Федерации, обладающей обширной территорией, выраженной региональной спецификой и уникальным историческим путем, становление и эволюция бюджетного федерализма прошли через несколько сложных этапов, от стихийной децентрализации до усиления централизованного управления.

Целью настоящей работы является всесторонний анализ бюджетного федерализма в Российской Федерации, включающий его концептуальные основы, историческую динамику, современное состояние, существующие проблемы и перспективы совершенствования. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач: раскрыть понятие и принципы бюджетного федерализма, проследить этапы его развития в России, выявить ключевые особенности и проблемы текущей модели, оценить роль межбюджетных трансфертов как инструмента выравнивания, а также провести сравнительный анализ с международным опытом для формулирования обоснованных рекомендаций. Структура исследования последовательно раскрывает эти аспекты, обеспечивая глубокий и системный подход к изучению обозначенной проблематики.

Теоретические основы и сущность бюджетного федерализма

Понятие и определения бюджетного федерализма

В основе функционирования любого федеративного государства лежит сложная система взаимодействия между центральной властью и её территориальными субъектами. В этой архитектуре особое место занимает бюджетный федерализм – не просто совокупность финансовых правил, но целая философия организации бюджетных отношений. Это динамичная система, которая обеспечивает реальное и полноценное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, при этом учитывая специфические интересы и потребности каждого его участника.

По своей сути, бюджетный федерализм – это институциональный каркас, выраженный в нормативном и законодательном определении налогово-бюджетных отношений. Он четко разграничивает права и обязанности между различными уровнями бюджетов (федеральным, региональным, местным), а также между налогоплательщиками и этими бюджетами, охватывая все стадии бюджетного процесса: от формирования доходов до исполнения расходов и контроля. Центральным условием эффективного бюджетного федерализма является принцип равенства или, точнее, независимости «нижестоящих» бюджетов во взаимоотношениях с «вышестоящими», что подразумевает их финансовую автономию в пределах установленных законом полномочий, что является краеугольным камнем финансовой самостоятельности.

Основные принципы и структура бюджетной системы РФ

Российская Федерация, будучи федеративным государством, строит свою бюджетную систему на принципах бюджетного федерализма, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ). Она представляет собой четко структурированную, трехуровневую систему, что является одним из фундаментальных принципов:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ.
2. Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
3. Местные бюджеты, которые включают бюджеты муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Каждый из этих уровней обладает определенной степенью самостоятельности, что отражается в принципах бюджетного федерализма. Ключевые из них включают:

• Равенство (но не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации: это означает, что все субъекты имеют равные возможности в формировании и исполнении своих бюджетов, но при этом могут иметь разные объемы доходов и расходов в силу объективных социально-экономических условий.
• Самостоятельность каждого бюджета: данный принцип является краеугольным камнем бюджетного федерализма. Он подразумевает наличие у каждого уровня бюджета собственных источников доходов и право самостоятельно определять направления их использования и расходования в соответствии с законодательством. Например, бюджеты субъектов РФ имеют право устанавливать порядок составления и рассмотрения проектов своего бюджета, утверждать и исполнять его, а также осуществлять контроль за исполнением (БК РФ, статья 8).
• Высокая степень автономии региональных и местных бюджетов: несмотря на централизованный характер российской бюджетной системы, формально закреплена автономия регионов и муниципалитетов в вопросах формирования и исполнения своих бюджетов.
• Тесная увязка на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений: для обеспечения стабильности и эффективности всей системы необходимо ясно определить, какие доходы зачисляются в каждый уровень бюджета и какие расходы финансируются из него.
• Прозрачность межбюджетных отношений: этот принцип требует, чтобы критерии определения размеров финансовой помощи (например, межбюджетных трансфертов) были понятны, объективны и публичны, что способствует справедливости и эффективности распределения ресурсов.

Конституционные основы и функции бюджетного федерализма

Фундамент бюджетного федерализма в России заложен в её высшем законе – Конституции Российской Федерации. Она не просто декларирует федеративное устройство, но и устанавливает ключевые принципы, определяющие взаимодействие бюджетной системы страны:

• Единство системы государственной власти: хотя бюджетная система и децентрализована, она функционирует как единое целое, обеспечивая реализацию общегосударственных задач.
• Разграничение предметов ведения и компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ: этот принцип напрямую влияет на разграничение расходных обязательств.
• Равноправие субъектов: все субъекты РФ равны между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти.

Конституция РФ прямо закрепляет вопросы федерального бюджета, его формирования и исполнения (статьи 71, 106), а также полномочия по регулированию бюджетного устройства (статья 71). Важно отметить, что Конституция устанавливает принципы разграниченности и независимости бюджетов всех уровней, а также общие бюджетные и налоговые возможности Федерации и её субъектов. Это означает, что каждый уровень бюджета имеет свои собственные источники доходов и полномочия по расходованию средств, что является основой финансовой самостоятельности.

Цель бюджетного федерализма заключается в создании такой системы распределения налогов и других доходов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы, которая бы:

1. Гарантировала нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым звеном власти. Иными словами, каждый бюджет должен иметь достаточно собственных средств для выполнения своих обязательств, что предотвращает хроническое недофинансирование ключевых социальных функций.
2. Минимизировала необходимость дополнительного распределения средств, то есть сокращала потребность в межбюджетных трансфертах, за исключением случаев выравнивания. Это способствует повышению ответственности регионов за собственное финансовое благополучие.

Помимо чисто фискальных целей, бюджетный федерализм выполняет и важные социально-политические функции. Он способствует большей свободе выбора для граждан, позволяя им выбирать услуги, предоставляемые местными государственными учреждениями, что повышает качество государственного управления. Также он обеспечивает более широкое участие населения в политической жизни через вовлечение в решение местных и региональных вопросов. Наконец, бюджетный федерализм предоставляет региональным органам власти возможность проводить эксперименты и инновации на местном уровне, адаптируя политику к специфическим потребностям территории. В целом, бюджетный федерализм – это не статичная концепция, а постоянно развивающаяся система, призванная обеспечить эффективность государственного управления, справедливость в распределении ресурсов и финансовую стабильность на всех уровнях власти.

Эволюция бюджетного федерализма в Российской Федерации

Российский бюджетный федерализм, как и само государство, прошел сложный и динамичный путь становления, отмеченный резкими поворотами и изменениями парадигм. От стихийной децентрализации после распада СССР до текущей централизации полномочий, каждый этап оставлял свой отпечаток на формировании уникальной российской модели.

Этап стихийной децентрализации (1991–1993 гг.)

Начало 1990-х годов в России ознаменовалось кардинальными изменениями, которые затронули все сферы жизни, включая бюджетную систему. Первый этап развития бюджетного федерализма (1991–1993 гг.) справедливо можно назвать периодом стихийной децентрализации. После распада Советского Союза прежняя централизованная бюджетная система была разрушена, что привело к фрагментации финансовых потоков и хаотичному распределению полномочий.

В этот критический период активно формировалась новая налоговая система, основанная на принципах регулирующих налогов. Основу этой системы заложил Закон РФ от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Этот закон, ставший вехой в налоговой истории страны, ввел в действие ряд ключевых налогов. В частности, в качестве регулирующих налогов действовали:

• Налог на добавленную стоимость (НДС), который первоначально имел ставку 28%, а с 1 января 1993 года был снижен до 20% (10% для продовольственных и детских товаров). Значительная часть НДС зачислялась в федеральный бюджет, но нормативы отчислений в региональные бюджеты могли быть предметом регулирования.
• Налог на прибыль предприятий и организаций.
• Налог на имущество предприятий, который был отнесен к региональным налогам и зачислялся в региональные и районные бюджеты.

В это время происходило стремительное перераспределение доходов и расходов в пользу субфедеральных бюджетов. Доля межбюджетных финансовых потоков значительно увеличилась, однако их распределение зачастую определялось не на основе четких формализованных правил, а путем индивидуальных переговоров между федеральным центром и регионами. Это порождало неравномерность и субъективность в финансовой поддержке.

Важными политическими и правовыми вехами первого этапа стали подписание Федеративного договора в 1992 году и принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году. Эти документы закрепили разграничение предметов ведения Федерации и её субъектов, что стало фундаментом для дальнейшего развития межбюджетных отношений. Однако конституционное разграничение полномочий не всегда позволяло однозначно трактовать положения о формировании экономической базы, что приводило к конфликтам и неопределенности. В целом, в период 1991-1993 гг. в российском законодательстве отсутствовали конкретные принципы бюджетного федерализма, которые могли бы быть реально воплощены в бюджетном устройстве страны. В 1992 году начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, который пришел на смену прежнему советскому методу распределения доходов для сбалансирования каждого бюджета. Это был первый шаг к формированию более системного подхода к межбюджетным отношениям, но разве не мог бы этот процесс быть более контролируемым и менее хаотичным?

Этап формирования новой правовой базы (1994–1998 гг.)

Второй этап (1994–1998 гг.) ознаменовался попытками систематизировать бюджетные отношения и создать прочную правовую базу для их регулирования. Это был период, когда стихийность первых лет сменилась стремлением к унификации и формализации.

Одним из ключевых событий стало появление новой правовой базы налогообложения. Кульминацией этого процесса стала разработка и принятие первой части Налогового кодекса Российской Федерации 31 июля 1998 года, который заложил основы современного налогового законодательства. В этот период произошли и важные изменения в распределении налога на прибыль. Например, Указом Президента РФ № 2270 от 22 декабря 1993 года с 1 января 1994 года ставка налога на прибыль, зачисляемого в республиканский бюджет РФ, была установлена в размере 13%, а органам государственной власти субъектов РФ было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, в размере не более 25% (для банков и страховщиков – не более 30%). Это расширило права регионов и местных органов власти в формировании собственной доходной базы, повысив их заинтересованность в развитии экономики на своей территории. Нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов стали более стабильными, что способствовало большей предсказуемости бюджетного процесса.

Знаковым достижением этого этапа стало создание Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) в 1994 году. Этот фонд был призван выравнивать бюджетную обеспеченность субъектов РФ. Впервые распределение финансовой помощи стало осуществляться по единым, формализованным правилам, основанным на объективных данных, а не на индивидуальных договоренностях. Изначально ФФПР формировался в размере 22% от налога на добавленную стоимость, поступающего в федеральный бюджет. Методика расчета объемов дотаций ФФПР основывалась на уровне бюджетной обеспеченности региона, который определялся с учетом налогового потенциала и расходных потребностей, рассчитанных по специальным методикам, а также индекса бюджетных расходов. Это стало важным шагом к внедрению принципов справедливости и прозрачности в межбюджетные отношения.

Апогеем правового оформления бюджетного федерализма стало принятие Бюджетного кодекса РФ в 1998 году. Этот документ не только закрепил развитие государственного федерализма, но и предоставил широкий спектр бюджетных полномочий субъектам Федерации, включая право устанавливать порядок составления и рассмотрения проектов своего бюджета, утверждать и исполнять их, а также осуществлять контроль за их исполнением. Субъекты также получили право устанавливать нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты, что ещё больше усилило их финансовую автономию.

Этап централизации и современного развития (с 2013 г. по настоящее время)

С начала 2000-х годов и особенно после 2013 года в российской бюджетной политике наметилась тенденция к усилению централизации полномочий по финансовым и налоговым вопросам на федеральном уровне. Этот этап характеризуется переходом от относительной децентрализации к более жесткому федеральному контролю и аккумулированию значительной части финансовых ресурсов в федеральном бюджете.

Такая централизация была обусловлена несколькими факторами. Во-первых, необходимостью формирования стабильных и достаточных федеральных фондов для оказания финансовой помощи региональным бюджетам. Это особенно касалось необеспеченных регионов, которые без федеральной поддержки не смогли бы выполнять свои социальные обязательства, гарантированные Конституцией РФ. Во-вторых, федеральный центр стремился к повышению эффективности расходования бюджетных средств и унификации стандартов предоставления государственных услуг по всей стране.

Одним из ярких проявлений этой централизации стало перераспределение 1 процентного пункта ставки налога на прибыль организаций в федеральный бюджет в период 2017-2024 годов. Эта мера была направлена на создание дополнительного источника средств для поддержки регионов. С 1 января 2025 года Федеральным законом от 12.07.2024 № 176-ФЗ основная ставка налога на прибыль организаций была увеличена с 20% до 25%. В новой структуре 8% (вместо прежних 3%) будет зачисляться в федеральный бюджет, а 17% (без изменений) — в бюджеты регионов, при этом данная норма действует до 2030 года. Это изменение фактически увеличивает долю федерального бюджета в данном налоге, подчеркивая сохранение централизованного подхода.

Современный этап развития бюджетного федерализма в России – это поиск баланса между необходимостью обеспечения единства экономического пространства и государственной политики, с одной стороны, и стремлением к повышению самостоятельности и ответственности региональных и местных властей, с другой. Этот процесс продолжает оставаться предметом активных дискуссий и постоянных реформ.

Современная модель бюджетного федерализма в РФ: особенности и актуальные проблемы

Современная российская модель бюджетного федерализма представляет собой сложный механизм, который, с одной стороны, декларирует принципы самостоятельности бюджетов и разграничения доходов и расходов, а с другой – сталкивается с рядом системных проблем, обусловленных историческим развитием, социально-экономической асимметрией и тенденциями централизации. Принцип бюджетного федерализма, как мы уже отмечали, закреплен в Бюджетном кодексе Российской Федерации, который определяет принципы самостоятельности бюджетов и разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов. Конституция Российской Федерации, в свою очередь, закрепляет единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также равноправие субъектов. Однако на практике реализация этих принципов сталкивается с серьезными вызовами.

Концентрация бюджетных средств и высокая дотационность регионов

Одной из наиболее заметных особенностей современной российской модели бюджетного федерализма является концентрация значительной части бюджетных средств в федеральном бюджете. Это ярко иллюстрируется статистическими данными: в 2023 году доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета РФ (без учета межбюджетных трансфертов) составляла около 49,06%. По прогнозам, в 2024 году эта доля снизится до 48,18%, а в 2025 году – до 47,05%, что, тем не менее, свидетельствует о сохранении существенной централизации доходов. Это приводит к тому, что регионы, не имея достаточной финансовой базы, вынуждены постоянно обращаться за поддержкой к центру, что ослабляет их самостоятельность.

Следствием такой концентрации является высокая дотационность большинства субъектов Российской Федерации. Собственные доходы бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления зачастую не покрывают их расходных обязательств. Статистика подтверждает эту тенденцию:

• В 2023 году 71 субъект РФ получал дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
• В 2024 году таких регионов было 67.
• В 2025 году их число прогнозируется на уровне 63.

Таким образом, даже при некотором снижении числа дотационных регионов, подавляющее большинство субъектов федерации продолжают зависеть от федеральной финансовой помощи. Особо остро эта проблема проявляется в новых регионах: например, в 2023 году Донецкая и Луганская Народные Республики, Херсонская и Запорожская области получили почти 513 млрд рублей безвозмездных поступлений из федерального бюджета. При этом уровень зависимости бюджетов ДНР и ЛНР от федеральной помощи составлял 82% и 81,6% соответственно, что подчеркивает их критическую зависимость. Большая доля «дотационных» субъектов федерации препятствует эффективному совершенствованию бюджетных систем и снижает стимулы для наращивания собственного налогового потенциала.

Недостаточность налоговой базы на региональном и местном уровнях

Высокая дотационность регионов напрямую связана с недостаточностью собственной налоговой базы на региональном и местном уровнях, что не позволяет им быть финансово независимыми. Распределение налоговых доходов в российской бюджетной системе имеет свои особенности:

• Для бюджетов субъектов РФ основными налоговыми доходами являются:
  • Налог на прибыль организаций (17% от общего налога с 2025 года).
  • Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) – 85%.
  • Акцизы.
  • Налог на имущество организаций (100%).
  • Транспортный налог (100%).
  • Налог на игорный бизнес (100%).
• Для местных бюджетов ключевыми налоговыми источниками являются:
  • Часть налога на доходы физических лиц (до 15%).
  • Земельный налог.
  • Налог на имущество физических лиц.

Несмотря на наличие закрепленных источников, их объем зачастую оказывается недостаточным для полноценного выполнения всех возложенных на региональные и местные власти расходных обязательств. Это связано как с объективными факторами (низкий экономический потенциал многих территорий), так и с особенностями налоговой политики, при которой наиболее крупные и динамичные налоговые поступления (например, НДС, значительная часть налога на прибыль) аккумулируются на федеральном уровне. В результате регионы и муниципалитеты вынуждены полагаться на федеральные трансферты, что подрывает их финансовую самостоятельность и инициативу.

Асимметрия социально-экономического развития субъектов Федерации

Одной из наиболее глубоких и системных проблем, препятствующих развитию бюджетного федерализма в России, является асимметрия социально-экономического развития субъектов федерации. Эта асимметрия проявляется в колоссальных различиях по ключевым экономическим показателям:

• Валовой региональный продукт (ВРП) на душу населения: В 2022 году ВРП на душу населения в Ненецком автономном округе и Ямало-Ненецком автономном округе был значительно выше (11 786 365 и 10 453 480 рублей соответственно), чем в менее развитых регионах. Такие разрывы создают существенные диспропорции в налоговом потенциале.
• Объем промышленной продукции на душу населения: В 2020 году разрыв по этому показателю между регионами составлял около 24 раз.
• Концентрация финансовых потоков: Москва, будучи крупнейшим финансовым и экономическим центром, концентрирует более 70% финансовых потоков страны, что также подчеркивает асимметрию в доходах населения и уровне экономического развития.

Эти глубокие различия приводят к тому, что при равных расходных обязательствах (например, по обеспечению социальных стандартов) регионы-доноры обладают значительно большим налоговым потенциалом, чем регионы-реципиенты. Это создает сложную дилемму для федерального центра: с одной стороны, необходимо выравнивать бюджетную обеспеченность, чтобы гарантировать конституционные права граждан по всей стране; с другой – чрезмерное перераспределение может снижать стимулы для развития у регионов-доноров и не способствовать повышению эффективности управления у реципиентов. Эта асимметрия ставит под вопрос дальнейшее концептуальное развитие бюджетного федерализма, требуя поиска новых, более тонких механизмов выравнивания и стимулирования.

Излишняя централизация государственного бюджетного управления

Несмотря на формальное закрепление принципов бюджетного федерализма, в российской практике наблюдается излишняя централизация государственного бюджетного управления. Это проявляется в ряде решений, которые противоречат идее расширения финансовой самостоятельности регионов.

Наиболее ярким примером является перераспределение 1 процентного пункта (п.п.) ставки налога на прибыль организаций в федеральный бюджет. Изначально эта мера была введена на период 2017-2020 годов, затем продлена до 2024 года, чтобы создать дополнительный источник средств для федерального бюджета, которые затем могли быть направлены на поддержку регионов. Однако с 1 января 2025 года ситуация изменилась: основная ставка налога на прибыль организаций была увеличена с 20% до 25%. При этом в федеральный бюджет будет зачисляться 8% (вместо прежних 3%), а в бюджеты регионов — 17%. Фактически это означает увеличение доли федерального бюджета в данном налоге и продление действия этой нормы до 2030 года, что является очередным шагом в сторону централизации.

Такая централизация, хотя и объясняется необходимостью управления общенациональными задачами и финансовой стабильностью, вступает в противоречие с актуальной моделью бюджетного федерализма, которая предполагает большую самостоятельность субфедеральных уровней. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет порядок формирования федерального бюджета по принципу «снизу-вверх», однако на практике значительная часть налогов и других доходов аккумулируется именно в федеральном бюджете. Таким образом, проблемы бюджетного федерализма в России не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывают всю бюджетную систему страны. Они включают в себя вопросы закрепления ответственности за финансирование расходов, предоставление услуг, стимулирование регионального развития и поиск оптимального баланса между централизацией и децентрализацией. Эти проблемы активно обсуждаются в научной среде, и поиск их решения является ключевой задачей для дальнейшего устойчивого развития страны.

Межбюджетные трансферты как инструмент финансового выравнивания

В условиях значительной асимметрии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и недостаточной налоговой базы на региональном и местном уровнях, межбюджетные трансферты становятся ключевым инструментом для обеспечения финансового выравнивания и стабильности бюджетной системы. Они представляют собой своего рода кровеносную систему, перераспределяющую финансовые ресурсы от доноров к реципиентам.

Понятие и классификация межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты – это, по сути, средства, которые предоставляются одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету. Для бюджета-получателя эти трансферты являются доходами, отражаются как безвозмездные поступления и направляются на финансирование расходных обязательств, которые иначе не могли бы быть выполнены.

В российской бюджетной практике межбюджетные трансферты четко классифицируются в зависимости от их целей и условий предоставления:

1. Нецелевые трансферты (дотации):
   • Дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления конкретного направления и условий их использования. Их главная цель – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, чтобы каждый регион мог обеспечить минимально необходимые публичные услуги для своего населения.
2. Целевые трансферты:
   • Субсидии – это межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов власти. Например, федеральная субсидия на софинансирование строительства региональной дороги. Они носят долевой характер и требуют от региона собственного вклада.
   • Субвенции – это межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных полномочий. Например, субвенции на реализацию федеральных законов, таких как выплата социальных пособий, администрирование которых передано на региональный уровень. Субвенции обычно покрывают большую часть или весь объем переданных полномочий.
   • Иные целевые трансферты – прочие безвозмездные поступления из одного бюджета в другой, имеющие конкретное целевое назначение.

Важно также различать межбюджетные трансферты от бюджетных кредитов. Последние обладают всеми признаками кредитов, то есть являются возвратными, платными и имеют определенный срок погашения, в то время как дотации, субсидии и субвенции представляют собой безвозмездное финансирование. Целевые трансферты, в свою очередь, могут дисциплинировать как федеральный центр (в части обоснования целей), так и субъекты федерации, ограничивая «свободное усмотрение» получателей в расходовании средств и направляя их на приоритетные государственные задачи.

Механизмы использования и совершенствования трансфертов

Межбюджетные трансферты активно используются для решения проблемы неполного финансирования расходных функций региональных и местных бюджетов их собственными доходами. Укрепление финансовой обеспеченности субъектов РФ, создание механизмов ускоренного экономического развития и обеспечение сбалансированности региональных бюджетов остаются приоритетом бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений.

В последние годы активно совершенствуется выравнивающий механизм оказания финансовой помощи регионам. Среди ключевых направлений можно выделить:

• Обязательная индексация объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности: Согласно статье 131 Бюджетного кодекса РФ, общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не может быть менее объема, утвержденного на текущий финансовый год, проиндексированного на прогнозируемый уровень инфляции. По оценкам Минэкономразвития и Минфина, а также Банка России, прогноз инфляции в РФ на 2025 год составляет 6,8-7%. Эта мера призвана обеспечить, чтобы реальный объем финансовой помощи не уменьшался из-за инфляционных процессов.
• Учет социальной нагрузки и уровня доходов от трудовой деятельности: При расчете дотаций учитываются не только налоговый потенциал региона, но и объективные факторы, влияющие на расходные обязательства, такие как численность населения, демографическая структура, плотность населения, климатические условия, а также уровень доходов от трудовой деятельности в регионе, что позволяет более точно определить потребность в финансовом выравнивании.
• Компенсации при превышении критерия выравнивания: Вводится дифференцированный подход к регионам, позволяющий предоставлять компенсации в случае, если уровень бюджетной обеспеченности региона превышает установленный критерий после получения дотаций, но при этом регион сталкивается с уникальными вызовами.

Актуальные изменения в системе межбюджетных трансфертов

Система межбюджетных трансфертов постоянно адаптируется к меняющимся экономическим условиям и политическим задачам. Последние изменения демонстрируют стремление к более гибкому и справедливому распределению ресурсов, сохраняя при этом централизованный контроль:

• Объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности: В 2023 году общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ составил примерно 1,008 трлн рублей. На 2024 год этот объем превысил 1 трлн рублей, составив около 1,17 трлн рублей. На 2025 год утверждено распределение более 1,2 трлн рублей на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы. Это показывает ежегодный рост объемов поддержки.
• Изменения в методике расчета дотаций: В 2024 году прирост дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по отношению к 2023 году не мог превышать 30% для регионов с низкой долей налоговых доходов в консолидированном бюджете и 12% для остальных субъектов РФ. В 2025-2027 годах установлены границы изменения объемов дотаций (не ниже 5% и не выше 11% от уровня 2024 года, за исключением отдельных регионов), что направлено на предсказуемость и стабильность поступлений.
• Особенности для новых регионов: Для Донецкой и Луганской Народных Республик, Запорожской и Херсонской областей введены особенности определения объема дотаций из-за отсутствия полной статистической базы. Например, для ДНР и ЛНР индекс бюджетных расходов будет приниматься равным индексу бюджетных расходов Ростовской области, что является временным, но необходимым решением.
• Централизация налога на прибыль: Как уже упоминалось, проведена централизация 1 п.п. ставки налога на прибыль организаций в федеральном бюджете до 2030 года. С 1 января 2025 года, после повышения основной ставки налога на прибыль до 25%, федеральный бюджет получает 8% (ранее 3%), а региональные бюджеты — 17%. Эта мера направлена на сохранение стабильного источника дополнительной финансовой поддержки регионов, но одновременно усиливает централизацию доходов.
• Дифференцированный подход: В 2023 году был увеличен объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности как для субъектов РФ с высоким уровнем налоговых отчислений в федеральный бюджет (чтобы компенсировать их вклад и стимулировать развитие), так и для регионов с низким социально-экономическим развитием, что свидетельствует о комплексном подходе к проблеме выравнивания.

В целом, межбюджетные трансферты в России являются жизненно важным, но сложным и постоянно совершенствующимся инструментом. Они позволяют нивелировать региональные диспропорции, обеспечивать социальные гарантии и поддерживать стабильность бюджетной системы, но при этом ставят вопрос об оптимальном балансе между выравниванием и стимулированием собственной инициативы регионов.

Зарубежный опыт бюджетного федерализма и перспективы его применения в РФ

Изучение международного опыта в сфере бюджетного федерализма является ценным источником идей для совершенствования российской модели. Мировая практика демонстрирует разнообразие подходов к организации межбюджетных отношений, каждый из которых имеет свои преимущества и недостатки, обусловленные историческим развитием, политической системой и экономическими условиями страны.

Теоретические концепции и мировой опыт бюджетного федерализма

В основе организации межбюджетных отношений в зарубежных странах лежат две основные теоретические концепции: бюджетного унитаризма и бюджетного федерализма. Концепция бюджетного унитаризма предполагает высокую степень централизации бюджетных полномочий в руках центрального правительства, характерную для унитарных государств. В свою очередь, концепция бюджетного федерализма, актуальная для федеративных государств, акцентирует внимание на распределении бюджетных полномочий и ресурсов между различными уровнями власти.

Бюджетный федерализм имеет значительное научно-экономическое наследие, активно изучаемое с середины 1950-х годов. Теории фискального федерализма (Дж. Бьюкенен, Р. Масгрейв, Ч. Тибу) исследуют оптимальное распределение функций, доходов и расходов между уровнями власти для достижения эффективности и справедливости. Мировой опыт федеративных отношений демонстрирует, что для достижения таких принципов бюджетного федерализма, как экономическая самодостаточность территорий и сбалансированность бюджетов, практически всегда встречаются значительные трудности, и ни одна модель не является идеальной. Почему же тогда, несмотря на очевидные сложности, многие страны выбирают именно федеративную структуру, а не унитарную?

Сравнительный анализ моделей бюджетного федерализма (на примере ФРГ и США)

Для выявления потенциальных направлений совершенствования российской модели целесообразно провести детальный сравнительный анализ с классическими моделями бюджетного федерализма, такими как германская и американская.

Германская модель (кооперативный федерализм)

Германская модель, или кооперативный федерализм, характеризуется высокой степенью вертикальной интеграции и совместной ответственностью федерального правительства, земель (субъектов федерации) и муниципалитетов. Её ключевые особенности:

• Механизм вертикального межбюджетного регулирования: Доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет законодательно определенных долей от общенациональных налогов, таких как подоходный налог и налог на добавленную стоимость (НДС). Эти доходы распределяются между федеральным правительством, землями и муниципалитетами по заранее установленным пропорциям.
• Совместная ответственность: Земли и федеральное правительство несут совместную ответственность за финансирование многих государственных функций, что стимулирует сотрудничество и координацию.
• Горизонтальное выравнивание: Помимо вертикального распределения, в Германии существует мощный механизм горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности между землями. Более богатые земли перечисляют часть своих доходов в специальные фонды для поддержки менее обеспеченных земель, что позволяет сглаживать региональные диспропорции и обеспечивать единые стандарты жизни.

Германская модель интересна для России своим механизмом вертикального межбюджетного регулирования и развитой системой горизонтального выравнивания, что могло бы способствовать снижению асимметрии между регионами.

Американская модель (раздельный/конкурентный федерализм)

В отличие от германской, американская модель, или раздельный (конкурентный) федерализм, характеризуется высокой степенью децентрализации бюджетных полномочий и финансовой независимостью штатов.

• Высокая степень децентрализации: Каждый уровень власти – федеральное правительство, штаты и местные органы власти – относительно самостоятельно формирует свой бюджет и проводит собственную налоговую политику. Федеральное правительство финансирует общенациональные задачи (оборона, внешняя политика), тогда как штаты и местные органы власти отвечают за социальные услуги, образование, здравоохранение и инфраструктуру на своей территории.
• Финансовая независимость: Штаты обладают широкими полномочиями по установлению собственных налогов и сборов, что обеспечивает им значительную финансовую самостоятельность.
• Межбюджетное регулирование через целевые гранты: Федеральное правительство оказывает финансовую помощь штатам и местным властям преимущественно через целевые гранты. Существуют «блок-гранты» (предоставляемые на широкие цели с определенной свободой использования) и «категориальные гранты» (предоставляемые на строго определенные цели с жестким контролем расходования).

Американская модель интересна для России высоким уровнем финансовой независимости штатов и широкими возможностями для экспериментов и инноваций на местном уровне. Однако её применение требует наличия сильной и диверсифицированной экономики в каждом субъекте, чего пока не наблюдается в большинстве российских регионов.

Направления совершенствования российской модели бюджетного федерализма в условиях современных вызовов

В условиях современной России, сталкивающейся с экономическими и политическими вызовами, а также необходимостью сохранения единства экономического пространства и создания стимулов для регионов, критически необходимы изменения в модели бюджетного федерализма. Предлагаются следующие направления совершенствования:

1. Децентрализация бюджетной системы и повышение самостоятельности регионов: Необходимо пересмотреть текущую степень централизации бюджетных средств, постепенно расширяя налоговые полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это позволит им более гибко реагировать на местные потребности и стимулировать экономический рост.
2. Снижение дотационности региональных и местных бюджетов: Эта цель может быть достигнута не только за счет увеличения собственных доходов, но и путем оптимизации расходных обязательств, передачи части из них на федеральный уровень, если они носят общефедеральный характер.
3. Повышение устойчивости и самостоятельности бюджетов: Введение изменений в правила формирования доходной части бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления, чтобы повысить заинтересованность регионов в наращивании налогового потенциала. Среди предлагаемых мер:
   • Совершенствование условий и налоговых ставок по упрощенной системе налогообложения (УСН) для развития приоритетных отраслей в регионах.
   • Комплексная оценка эффективности налоговых льгот и выявление стимулирующих льгот, которые реально способствуют росту экономики, а не просто снижают доходы бюджета.
   • Повышение ставок налогов до максимальных значений для дорогостоящих объектов собственности физических лиц, что может увеличить доходы местных бюджетов без существенной нагрузки на широкие слои населения. Некоторые регионы уже пересматривают налоговые льготы и ставки по местным налогам (например, земельный налог и налог на имущество физических лиц) для компенсации дефицита.
4. Соблюдение баланса между централизацией и децентрализацией: Для более эффективного функционирования бюджетной системы в рамках бюджетного федерализма важно найти оптимальный баланс между централизацией и децентрализацией финансовых ресурсов, обеспечивая их равномерное распределение и эффективное использование.
5. Повышение прозрачности трансфертных платежей: Стратегия улучшения системы бюджетного федерализма РФ должна включать повышение прозрачности распределения и использования межбюджетных трансфертов, что усилит доверие и подотчетность.

Влияние экономических вызовов и международное сотрудничество

Современные экономические вызовы оказывают существенное влияние на развитие бюджетного федерализма в России. Такие факторы, как высокие ключевые ставки (например, 15% на октябрь 2024 года, с прогнозом снижения в 2025 году до 13%), затрудненная логистика и вопросы импортозамещения, напрямую влияют на налоговый потенциал регионов и их способность генерировать доходы. Правительство активно работает над импортозамещением и поддержкой отечественных производителей, что в перспективе может укрепить региональные экономики. Российская экономика постепенно переходит к траектории сбалансированного и устойчивого экономического роста, о чем свидетельствуют прогнозы Минэкономразвития России, предсказывающие рост ВВП в 2025 году на 2,3%. Этот рост, при правильном стимулировании, может стать основой для усиления финансовой самостоятельности регионов.

Международное сотрудничество также играет важную роль в обмене опытом и выработке согласованных подходов в бюджетной сфере. Расширение связей с антимонопольными органами и финансовыми институтами стран БРИКС и ШОС, например, через Новый банк развития, позволяет не только обмениваться лучшими практиками в области бюджетного управления и межбюджетных отношений, но и привлекать финансирование для инфраструктурных проектов и проектов устойчивого развития, что в конечном итоге способствует укреплению региональных экономик и, как следствие, совершенствованию бюджетного федерализма.

Заключение

Бюджетный федерализм в Российской Федерации прошел сложный и многогранный путь, отражающий глубокие экономические и политические трансформации страны. От стихийной децентрализации начала 90-х годов, ознаменованной разрушением прежней системы и формированием новой налоговой базы, до этапа централизации полномочий после 2013 года – каждый период оставлял свой отпечаток на формировании текущей модели. Сегодняшняя система, закрепленная в Конституции и Бюджетном кодексе РФ, декларирует принципы самостоятельности и равноправия бюджетов, но на практике сталкивается с серьезными вызовами.

Ключевые проблемы современной российской модели бюджетного федерализма включают значительную концентрацию бюджетных средств в федеральном бюджете (около 47% доходов консолидированного бюджета РФ в 2025 году), высокую дотационность большинства регионов (прогнозируется 63 дотационных субъекта в 2025 году) и недостаточность собственной налоговой базы на субфедеральных уровнях. Особую остроту придает асимметрия социально-экономического развития субъектов Федерации, проявляющаяся в колоссальных различиях по ВРП на душу населения и концентрации финансовых потоков в нескольких регионах-донорах. Излишняя централизация государственного бюджетного управления, в частности, через увеличение федеральной доли в налоге на прибыль до 8% с 2025 года, усугубляет эти проблемы, снижая стимулы для региональной инициативы.

Межбюджетные трансферты, классифицируемые на целевые (субсидии, субвенции) и нецелевые (дотации), остаются жизненно важным инструментом финансового выравнивания. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности продолжает расти, превысив 1,2 трлн рублей на 2025 год, при этом совершенствуются механизмы их распределения, включая обязательную индексацию на уровень инфляции (6,8-7% на 2025 год) и учет специфики новых регионов. Однако их роль должна трансформироваться от «пожарного» финансирования к стимулированию устойчивого развития.

Сравнительный анализ с зарубежными моделями бюджетного федерализма – кооперативным германским и раздельным американским – демонстрирует потенциальные пути совершенствования. Российская система могла бы извлечь уроки из германского опыта вертикальной интеграции и горизонтального выравнивания, а также из американской практики стимулирования финансовой самостоятельности и инноваций на местах.

В условиях текущих экономических вызовов, таких как высокие ключевые ставки, затрудненная логистика и необходимость импортозамещения, а также прогнозируемого роста ВВП в 2025 году на 2,3%, критически важно сосредоточиться на следующих комплексных рекомендациях по совершенствованию российской модели:

1. Децентрализация бюджетной системы: Постепенное расширение налоговых полномочий субъектов РФ и муниципалитетов, передача им новых источников доходов или увеличение нормативов отчислешений от федеральных налогов.
2. Повышение налогового потенциала регионов: Стимулирование экономической активности на местах через совершенствование условий УСН, комплексную оценку и дифференциацию налоговых льгот, а также повышение ставок местных налогов на дорогостоящую собственность для формирования адекватной собственной доходной базы.
3. Оптимизация межбюджетных трансфертов: Превращение их из средства «латания дыр» в инструмент стимулирования эффективного управления и экономического роста, повышение прозрачности их распределения и контроля за использованием.
4. Стимулирование горизонтального сотрудничества: Создание механизмов для обмена опытом и ресурсами между регионами, возможно, с элементами горизонтального выравнивания.
5. Развитие международного сотрудничества: Активное участие в международных финансовых организациях и форумах (например, БРИКС, ШОС) для обмена лучшими практиками и привлечения инвестиций в региональное развитие.

Достижение баланса между централизацией и децентрализацией, повышение прозрачности и стимулирование собственной ответственности регионов – это не просто вопросы финансовой эффективности, но и фундамент для устойчивого социально-экономического развития всей Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2023). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 27.11.2023). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 27.11.2023). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25.12.2023). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Анисимова Л.В. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Россия на пороге XXI века: стратегические интересы и актуальные проблемы России на Европейском Севере: Материалы международной научно-практической конференции. Архангельск, 18-20 мая 2000 г. – Архангельск: МИУ, 2001. – 728 с.
7. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2006. – 583 с.
8. Белов А.В., Демин С.В. Санкт-Петербург в бюджетной системе Российской Федерации. – СПб.: ГП Международный Центр социально-экономических исследований «Леонтьевский Центр», 2002. – 256 с.
9. Бюджетная система России: Учебник для ВУЗов / Ред. Г.Б. Поляк. – М.: ИНФРА-М, 2006. – 382 с.
10. Галицкая С.В. Денежное обращение. Кредит. Финансы (теория и российская практика). – М.: Междунар. отношения, 2002. – 272 с.
11. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – 680 с.
12. Данчиков Г. Бюджетный федерализм // Экономист. – 2001. – №6.
13. Карасева М. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. – 2002. – №7.
14. Колодий С.Ю. Межбюджетные отношения сквозь призму концепции бюджетного федерализма // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. – 2017. – № 11.
15. Лавров А., Литвак Дж.М., Сазерленд М. Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей // Вопросы экономики. – 2001. – №4.
16. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. – 1998. – №3.
17. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. – 2002. – №7.
18. Оганесян Т.О. Бюджетный федерализм в России // Наука и образование сегодня. – 2018. – № 11 (34).
19. Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. – СПб.: Питер, 2006. – 294 с.
20. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – М.: Юрайт, 2019. – 395 с.
21. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. – 2002. – №2.
22. Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. – 2005. – №8.
23. Oates W. Fiscal Federalism. New York, 1972.
24. Russian Federation. OECD Economic Surveys 1999-2000.
25. Актуальные проблемы бюджетного федерализма в современной России / под ред. Л.Н. Романовой. – М.: Изд-во РУСАЙНС, 2021. – 140 с.
26. Бюджетный федерализм и пути его совершенствования в Российской Федерации: монография / под общ. ред. И.В. Болтиновой. – М.: Проспект, 2018. – 208 с.
27. Бюджетный федерализм: зарубежные и российская модели // Вестник экономики, права и социологии. – 2023. – № 2. – С. 56-60.
28. Исторический аспект становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. – 2019. – № 3 (51). – С. 138-146.
29. Межбюджетные трансферты и их роль в формировании бюджетов субъектов Российской Федерации // Молодой ученый. – 2015. – № 11 (91). – С. 849-852.
30. Особенности бюджетного федерализма в России и зарубежных странах // Экономика, предпринимательство и право. – 2024. – Т. 14, № 10. – С. 3781-3796.
31. Письменное заявление Министра финансов Российской Федерации Управляющего от Российской Федерации в МВФ А.Г. Силуанова на 52-м Пленарном заседании МВФК 16-17 октября 2025, г. Вашингтон. – URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=88944
32. Предложения по развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации в контексте актуальных тенденций пространственного и экономического развития государства // Современные научные исследования и инновации. – 2021. – № 3 (119). – С. 45-48.
33. Стратегия улучшения системы бюджетного федерализма Российской Федерации за счет повышения прозрачности трансфертных платежей // Экономика и предпринимательство. – 2022. – № 7 (144). – С. 1018-1021.
34. Экономика равных возможностей: как в России будут развивать конкуренцию следующие пять лет // Экономическая газета. – 2025. – 18 октября. – URL: https://www.eg-online.ru/article/482705/