В современном мире публичные финансы выступают кровеносной системой любого государства, обеспечивая его жизнедеятельность и способность решать социальные, экономические и стратегические задачи. Российская Федерация, как сложное федеративное государство, обладает многоуровневой бюджетной системой, функционирование которой регламентируется строгими правовыми нормами и экономическими механизмами. Актуальность детального исследования этой сферы обусловлена не только динамично меняющейся внутренней и внешней экономической конъюнктурой, но и постоянным совершенствованием законодательной базы, призванной адаптировать бюджетный процесс к новым вызовам. Последние изменения в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) и регулярные корректировки бюджетной политики требуют глубокого и систематического анализа, чтобы понять, как функционирует эта сложная система на практике.
Настоящая работа ставит своей целью не просто описать, но и углубленно проанализировать правовые основы и экономические механизмы бюджетного процесса и межбюджетного регулирования в Российской Федерации, опираясь на действующее законодательство и актуальные эмпирические данные. Мы последовательно рассмотрим структурные и функциональные этапы бюджетного процесса, определим полномочия ключевых участников, исследуем инструменты межбюджетного регулирования, а также проанализируем текущие проблемы эффективности расходов и фискальной централизации, сравнив российскую модель с децентрализованными аналогами стран ОЭСР.
Ключевым понятием для нашего исследования является «бюджетный процесс». Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ,
бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также по контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Это определение подчеркивает комплексность и многогранность данного процесса, объединяющего правовые, экономические и управленческие аспекты. Понимание этих фундаментальных основ является критически важным для каждого, кто стремится разобраться в функционировании публичной финансовой системы государства.
Правовые и структурные основы бюджетного процесса в РФ
Бюджетный процесс в Российской Федерации — это сложная, многоступенчатая система, строго регламентированная законодательством, прежде всего Бюджетным кодексом РФ. Он представляет собой последовательность взаимосвязанных действий, направленных на формирование, утверждение, исполнение и контроль за расходованием государственных и муниципальных средств. Эта регламентированная деятельность не является произвольной; она подчинена стратегическим целям социально-экономического развития страны, закрепленным в программных документах и ежегодных посланиях Президента. В своей основе бюджетный процесс состоит из четырех основных стадий, каждая из которых имеет свои особенности и правовое закрепление: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, а также составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Эти стадии не просто следуют друг за другом; они формируют единый цикл, обеспечивающий непрерывность и предсказуемость финансового планирования и управления.
Стадии составления и утверждения федерального бюджета
Первая и, пожалуй, наиболее стратегически важная стадия бюджетного процесса — это составление проекта бюджета. На этом этапе закладываются основы будущей финансовой политики государства. Проект федерального бюджета, являясь краеугольным камнем всей бюджетной системы, формируется на базе нескольких ключевых документов и прогнозов. В первую очередь, это положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которые задают общее стратегическое направление развития страны и определяют приоритеты государственной политики. Именно в Послании формулируются основные задачи и вызовы, на решение которых должны быть ориентированы бюджетные ассигнования.
Параллельно с этим, основой для составления проекта бюджета служат основные направления бюджетной и налоговой политики, разрабатываемые Правительством РФ, а также прогноз социально-экономического развития страны. Последний является макроэкономической рамкой, определяющей ожидаемые темпы роста ВВП, уровень инфляции, динамику цен на ключевые экспортные товары и другие макроэкономические показатели, которые напрямую влияют на доходную часть бюджета. Наконец, значительную роль играют государственные (муниципальные) программы, которые конкретизируют цели и задачи государственной политики в различных сферах (образование, здравоохранение, оборона, инфраструктура и т.д.) и определяют объемы финансирования, необходимые для их реализации.
Важно отметить, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Этот трехлетний цикл бюджетного планирования, закрепленный в статье 172 БК РФ, позволяет обеспечить большую стабильность и предсказуемость в управлении государственными финансами, давая возможность для реализации долгосрочных проектов и программ, а также для более эффективного маневрирования ресурсами в условиях изменяющейся экономической ситуации. Плановый период, следующие два года после очередного финансового года, служит ориентиром для формирования среднесрочных перспектив развития.
После составления проекта, наступает стадия его рассмотрения и утверждения, которая для федерального бюджета протекает в Государственной Думе в рамках строго регламентированных трех чтений. Каждое чтение имеет свою специфику и предмет, обеспечивая всесторонний анализ и корректировку финансового документа.
В первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете рассматривается в общих чертах, где депутаты принимают решение по основным параметрам бюджета. Это включает в себя общий объем доходов, общий объем расходов, а также размер дефицита или профицита федерального бюджета. Помимо этих ключевых показателей, в первом чтении также утверждаются прогноз социально-экономического развития страны, параметры валового внутреннего продукта (ВВП), уровень инфляции (индекс потребительских цен), а также предельный размер внутреннего и внешнего государственного долга. Таким образом, первое чтение определяет общую макроэкономическую и фискальную рамку, в рамках которой будет функционировать бюджет в предстоящие три года.
Второе чтение является наиболее детальным и трудоемким. На этом этапе проект бюджета утверждается по разделам и подразделам классификации расходов федерального бюджета. Депутаты рассматривают и принимают конкретные объемы ассигнований на реализацию государственных программ, национальных проектов, а также на финансирование деятельности государственных органов. Это чтение подразумевает детальное обсуждение и внесение поправок, касающихся распределения средств между различными сферами и ведомствами. Именно здесь происходит наиболее активное взаимодействие между правительством, представителями парламентских фракций и экспертным сообществом.
Наконец, третье чтение имеет более узкую, но не менее важную специфику. В третьем чтении рассмотрение проекта федерального закона о бюджете ограничивается принятием ведомственной структуры расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Это означает, что на данном этапе уже не обсуждаются общие объемы расходов или их распределение по разделам, а утверждается, какие конкретные государственные органы (ведомства) и в каком объеме будут ответственны за расходование утвержденных средств. То есть, происходит финализация и персонификация расходных обязательств, что является критически важным для последующего этапа исполнения бюджета и контроля за ним. Такая пошаговая система рассмотрения обеспечивает многосторонний подход к формированию главного финансового документа страны, повышая его обоснованность и прозрачность.
Стадии исполнения и контроля
После утверждения федерального бюджета наступает стадия его исполнения. Этап исполнения бюджета представляет собой сложный механизм, который обеспечивает движение бюджетных средств от федерального уровня до конечных получателей. Центральную роль в этом процессе играет Федеральное казначейство РФ (ФК). Согласно статье 166.1 БК РФ, Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что именно ФК отвечает за проведение всех операций по поступлению доходов в бюджет и осуществлению расходов из него.
Федеральное казначейство выполняет функции банка для бюджетной системы, управляя единым казначейским счетом, через который проходят все финансовые потоки. Оно обеспечивает своевременное и целевое доведение бюджетных средств до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также осуществляет предварительный и текущий контроль за совершаемыми финансовыми операциями. Важным аспектом деятельности Федерального казначейства является администрирование доходов федерального бюджета, что включает учет и распределение поступлений по видам доходов и уровням бюджетной системы. Эта деятельность обеспечивает прозрачность и подотчетность в движении публичных средств.
Завершающая стадия бюджетного процесса включает составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Эта стадия является критически важной для оценки эффективности бюджетной политики и выявления возможных нарушений. Главные администраторы бюджетных средств составляют бюджетную отчетность, которая затем подвергается внешней проверке. На федеральном уровне такую проверку осуществляет Счетная палата РФ, о роли которой будет подробно рассказано в следующем разделе. По итогам проверки отчетность рассматривается и утверждается законодательными органами, что замыкает полный бюджетный цикл и позволяет сделать выводы для совершенствования бюджетного процесса в будущем.
Бюджетные полномочия ключевых участников процесса: Аудит эффективности как фокус контроля
Бюджетный процесс – это не только последовательность стадий, но и сложная система взаимоотношений между различными государственными органами и должностными лицами. Каждый из них обладает строго определенными бюджетными полномочиями, которые закреплены в законодательстве и призваны обеспечивать баланс интересов и контроль на каждом этапе. Перечень участников бюджетного процесса, согласно статье 152 Бюджетного кодекса РФ, является закрытым и исчерпывающим. Это означает, что только те органы и лица, которые прямо указаны в БК РФ, могут осуществлять бюджетные полномочия. К таким участникам относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ, Министерство финансов, Федеральное казначейство, Счетная палата, Банк России, органы государственного (муниципального) финансового контроля, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета. Столь широкий круг участников подчеркивает системность и многоуровневость управления государственными финансами.
Полномочия Правительства РФ и Министерства финансов
В иерархии участников бюджетного процесса ключевую исполнительную роль играет Правительство Российской Федерации. Его полномочия не ограничиваются лишь разработкой проекта бюджета, но охватывают весь цикл бюджетного процесса. Согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ, оно обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики в стране. Это подразумевает не только стратегическое планирование, но и оперативную координацию всех экономических и финансовых ведомств.
Ключевым полномочием Правительства является разработка и представление Государственной Думе проекта федерального бюджета. Этот процесс требует обширной аналитической работы, согласования интересов различных министерств и ведомств, а также учета макроэкономических прогнозов и стратегических приоритетов. После утверждения бюджета Федеральным Собранием, Правительство РФ несет ответственность за его исполнение. Это включает в себя организацию всех кассовых операций, мониторинг поступлений и расходов, а также своевременное принятие мер по корректировке бюджетной политики в случае отклонений от запланированных показателей. Через систему подведомственных органов Правительство осуществляет управление государственным долгом, регулирует межбюджетные отношения и обеспечивает функционирование государственных программ.
Одним из центральных игроков в исполнительной ветви власти в сфере публичных финансов является Министерство финансов Российской Федерации. Его роль можно охарактеризовать как координирующую и методологическую. Согласно статье 165 Бюджетного кодекса РФ, Министерство финансов РФ обладает широкими бюджетными полномочиями. В частности, оно организует составление проекта федерального бюджета. Это не просто сбор заявок от министерств, но и глубокая аналитическая работа по обоснованию доходов и расходов, прогнозированию макроэкономических показателей, формированию основных направлений бюджетной и налоговой политики. (По моему экспертному мнению, именно здесь закладывается фундамент будущей стабильности или уязвимости бюджетной системы).
Министерство финансов также играет ключевую роль в управлении исполнением бюджета. Оно разрабатывает нормативные акты, регулирующие порядок исполнения бюджета, осуществляет методическое руководство для всех участников бюджетного процесса, а также проводит мониторинг и анализ исполнения бюджетных показателей. Важнейшей функцией Минфина является то, что оно выступает главным администратором доходов федерального бюджета. Это означает, что именно Минфин отвечает за учет, прогнозирование и контроль за поступлением налоговых и неналоговых доходов в федеральный бюджет, а также за администрирование источников финансирования дефицита бюджета. Кроме того, Минфин участвует в управлении государственным долгом, обеспечивает межбюджетное регулирование и разрабатывает бюджетную классификацию Российской Федерации.
Роль Счетной палаты РФ и внешнего финансового контроля
В системе государственного управления любой страны, где ценится прозрачность и эффективность расходования публичных средств, особое место занимает институт внешнего государственного финансового контроля. В Российской Федерации эту функцию выполняет Счетная палата РФ, которая является постоянно действующим высшим органом государственного аудита и финансового контроля. Ее статус и полномочия закреплены в Конституции РФ и Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации».
Счетная палата РФ, как независимый орган, наделена широкими полномочиями по контролю за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ее деятельность не ограничивается лишь проверкой законности расходования средств. Особое внимание уделяется аудиту эффективности, который направлен на определение экономности и результативности использования бюджетных средств. Это означает, что Счетная палата не просто фиксирует факт нарушения или нецелевого использования, но и анализирует, насколько достигнуты поставленные цели при наименьших затратах, и насколько полученные результаты соответствуют запланированным. Аудит эффективности позволяет выявить не только прямые нарушения, но и системные проблемы в управлении государственными ресурсами, приводящие к нерациональному расходованию средств. (Это ключевой момент, поскольку он позволяет государству не просто наказывать за ошибки, но и предотвращать их в будущем, повышая общую эффективность бюджетной политики).
Помимо аудита эффективности, Счетная палата проводит экспертизу проектов федеральных законов о федеральном бюджете. Это очень важный этап, предшествующий утверждению бюджета. Счетная палата анализирует проект бюджета на предмет его обоснованности, соответствия стратегическим целям, реалистичности доходной части и эффективности предполагаемых расходов. Ее заключения, содержащие независимую оценку и рекомендации, представляются Федеральному Собранию и являются важным ориентиром для депутатов при принятии решений.
Масштабность и значимость работы Счетной палаты подтверждаются конкретными эмпирическими данными. По итогам работы в 2023 году Счетная палата РФ выявила 4849 нарушений на общую сумму 2,110 трлн рублей. Это ошеломляющая цифра, которая свидетельствует о серьезных проблемах в сфере бюджетного учета, исполнения и управления. Важно отметить, что основная часть выявленных нарушений (1,5657 трлн рублей) была связ��на с нарушениями требований к бюджетному учету и отчетности. Эти нарушения, хотя и не всегда означают прямое хищение средств, подрывают прозрачность и достоверность финансовой информации, затрудняя эффективное управление и контроль. Нарушения при исполнении федерального бюджета также составили значительную сумму — 235,3 млрд рублей. Эти данные не только подчеркивают актуальность работы Счетной палаты, но и указывают на необходимость дальнейшего совершенствования системы государственного финансового контроля и усиления ответственности за допущенные нарушения. (Как показывает практика, без такого жесткого контроля риск неэффективного использования бюджетных средств многократно возрастает).
Необходимо также упомянуть о роли законодательных (представительных) органов — Государственной Думы и Совета Федерации. Их полномочия, закрепленные в статье 153 БК РФ (косвенно, через определение полномочий Федерального Собрания), включают рассмотрение и утверждение федерального бюджета и отчетов об его исполнении. Они осуществляют последующий контроль, в том числе через заслушивание отчетов Правительства и Счетной палаты, что является неотъемлемой частью демократического надзора за публичными финансами.
Экономические механизмы межбюджетного регулирования и выравнивания
В условиях федеративного государства, каким является Российская Федерация, крайне важной задачей является не только организация бюджетного процесса на каждом уровне власти, но и обеспечение сбалансированного развития всех территорий. Именно для этих целей существует система межбюджетного регулирования – комплекс мер и инструментов, направленных на перераспределение финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы. Основная цель такого регулирования заключается в выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, то есть в создании условий для предоставления гражданам на всей территории страны одинакового объема и качества государственных и муниципальных услуг вне зависимости от налогового потенциала конкретного региона или муниципалитета. Эти механизмы не просто перераспределяют деньги, но и стимулируют региональные и местные власти к более эффективному управлению своими финансами и развитию собственной доходной базы.
Целевые и нецелевые трансферты: Сравнительный анализ (ст. 133, 135 БК РФ)
Центральное место в системе межбюджетного регулирования занимают межбюджетные трансферты. Согласно статье 135 БК РФ, они представляют собой средства, передаваемые из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету. Существует несколько основных форм таких трансфертов, каждая из которых имеет свою специфику, цели и условия предоставления. Ключевыми среди них являются дотации, субсидии и субвенции, а также иные межбюджетные трансферты.
Дотации являются краеугольным камнем системы выравнивания бюджетной обеспеченности. Их главная особенность заключается в том, что они предоставляются в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ или муниципальных образований и являются нецелевыми трансфертами. Это означает, что получатель дотаций (регион или муниципалитет) может расходовать их по своему усмотрению, в рамках своих бюджетных полномочий, без жестких предписаний со стороны вышестоящего бюджета. Смысл дотаций состоит в том, чтобы компенсировать объективно низкий налоговый потенциал территории, позволяя ей достичь минимально необходимого уровня финансирования публичных услуг. Механизм распределения дотаций основан на расчете уровня расчетной бюджетной обеспеченности, о котором пойдет речь далее.
Субсидии, согласно статье 133 БК РФ, предоставляются для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления. В отличие от дотаций, субсидии являются целевыми трансфертами. Это означает, что средства, полученные в виде субсидии, могут быть использованы строго на определенные цели, указанные в условиях ее предоставления. Например, субсидия может быть выделена на софинансирование строительства детского сада, модернизацию системы здравоохранения или поддержку малого бизнеса. Условия предоставления субсидий обычно включают обязательство региона или муниципалитета по привлечению собственных средств (софинансирование) и достижению определенных показателей эффективности.
Субвенции также, как и субсидии, являются строго целевыми трансфертами, но их назначение принципиально иное. Субвенции предоставляются для финансового обеспечения расходных обязательств, связанных с выполнением переданных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Типичным примером является передача федеральным центром полномочий по осуществлению социальной выплаты определенной категории граждан на уровень субъектов РФ. В этом случае, субъект РФ получает субвенцию из федерального бюджета для исполнения этих полномочий. Главное отличие субвенций от субсидий заключается в том, что субвенции покрывают расходы, связанные с выполнением именно переданных полномочий, которые изначально не являются собственными полномочиями получателя субвенции. Таким образом, субвенции гарантируют выполнение общегосударственных или общерегиональных задач, независимо от финансовых возможностей конкретной территории.
Помимо этих трех основных форм, Бюджетный кодекс РФ предусматривает и другие виды межбюджетных трансфертов, такие как иные межбюджетные трансферты общего характера, бюджетные кредиты, а также средства, передаваемые в рамках соглашений. Разнообразие инструментов позволяет гибко реагировать на различные финансовые потребности и проблемы на субнациональных уровнях, хотя и требует сложного администрирования. Распределение большей части финансовой помощи в России формализовано и осуществляется по заранее известным и нормативно утвержденным методикам, что в теории повышает прозрачность системы и снижает субъективность при принятии решений.
Методология выравнивания бюджетной обеспеченности
Как было отмечено, одним из ключевых принципов межбюджетного регулирования в России является выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. Это достигается преимущественно через предоставление дотаций. Однако, чтобы процесс распределения дотаций был объективным и прозрачным, необходима четкая методология оценки этой самой бюджетной обеспеченности. Ключевым критерием выравнивания финансовых возможностей является Уровень расчетной бюджетной обеспеченности (РБО) субъекта Российской Федерации.
РБО представляет собой интегральный показатель, который отражает способность региона (или муниципалитета) самостоятельно финансировать свои расходные обязательства без учета дотаций. Этот уровень определяется на основе соотношения между Индексом налогового потенциала (ИНП) и Индексом бюджетных расходов (ИБР). Формула для определения РБО обычно имеет следующий вид:
РБО = ИНП / ИБР
Где:
РБО– Уровень расчетной бюджетной обеспеченности;ИНП– Индекс налогового потенциала;ИБР– Индекс бюджетных расходов.
Рассмотрим каждый компонент этой формулы более подробно:
Индекс налогового потенциала (ИНП) – это относительный показатель, который характеризует налоговые и неналоговые доходы, которые субъект РФ или муниципальное образование может получить, исходя из его экономической базы, при условии применения единой для всех территорий налоговой политики. ИНП рассчитывается на основе статистических данных о валовом региональном продукте (ВРП), объеме промышленного производства, обороте розничной торговли, фонде заработной платы, численности населения и других факторах, влияющих на формирование доходной базы. Суть ИНП заключается в том, чтобы исключить влияние различий в налоговой политике или уровне собираемости налогов, оценивая именно объективные экономические возможности территории. ИНП позволяет определить, насколько богата или бедна территория с точки зрения ее собственного налогооблагаемого потенциала. Если ИНП больше единицы, это означает, что налоговый потенциал территории выше среднероссийского уровня; если меньше единицы – ниже.
Индекс бюджетных расходов (ИБР) – это еще один относительный показатель, который представляет собой относительную оценку стоимости предоставления одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения с учетом объективных региональных факторов. Иными словами, ИБР оценивает, насколько дороже или дешевле обходится предоставление стандартного набора государственных или муниципальных услуг в данном регионе по сравнению со среднероссийским уровнем. На ИБР влияют различные объективные факторы, которые не зависят от управленческих решений региональных властей:
- Климатические условия: В регионах с суровым климатом (например, Крайний Север) расходы на отопление, строительство, транспортные услуги значительно выше.
- Географические особенности: Расстояние от центра, плотность населения, наличие труднодоступных территорий увеличивают логистические и инфраструктурные расходы.
- Структура населения: Доля детей, пенсионеров, инвалидов в населении влияет на объем социальных расходов (образование, здравоохранение, социальное обеспечение).
- Другие демографические и инфраструктурные параметры: Например, наличие моногородов, уникальных природных объектов, требующих особого финансирования.
Если ИБР больше единицы, это означает, что предоставление стандартного объема услуг в данном регионе обходится дороже, чем в среднем по стране; если меньше единицы – дешевле.
Таким образом, если РБО меньше единицы, это свидетельствует о том, что территория не в состоянии самостоятельно профинансировать свои расходные обязательства на среднероссийском уровне, и ей требуется финансовая помощь в виде дотаций. Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, утверждаемая Правительством РФ, является детальным документом, который устанавливает алгоритм расчета РБО и определяет объем дотаций для каждого субъекта. Эта методика призвана обеспечить прозрачность, объективность и предсказуемость в межбюджетных отношениях, снижая риски субъективизма и политического влияния при распределении финансовой помощи.
Актуальные проблемы бюджетной системы: Дефицит, Госдолг и неэффективность расходов
Современная бюджетная система Российской Федерации, несмотря на постоянное совершенствование правовой базы и инструментов регулирования, сталкивается с рядом серьезных вызовов и проблем. Эти проблемы имеют как макроэкономический, так и микроэкономический характер, затрагивая как общую устойчивость государственных финансов, так и эффективность расходования средств на всех уровнях. Среди наиболее острых вопросов выделяются рост государственного долга, запланированный дефицит федерального бюджета, а также неэффективное использование бюджетных ресурсов, о чем свидетельствуют многочисленные нарушения, выявляемые контрольными органами. Понимание этих проблем является ключом к выработке стратегий по повышению устойчивости и результативности публичных финансов.
Проблемы дефицита и роста государственного долга РФ
Одной из фундаментальных проблем, стоящих перед российской бюджетной системой, является хронический дефицит федерального бюджета и, как следствие, необходимость наращивания государственного долга. Дефицит бюджета возникает, когда общий объем расходов превышает общий объем доходов за определенный финансовый период. В условиях экономической турбулентности, внешних санкций и необходимости финансирования приоритетных государственных задач, поддержание сбалансированного бюджета становится все более сложной задачей.
Согласно последним бюджетным прогнозам, запланированный размер дефицита федерального бюджета составляет 1,4% ВВП в 2024 году. Это значительная цифра, которая требует поиска источников его покрытия. При этом, как указывают аналитики, покрытие этого дефицита в ближайшей трехлетке планируется осуществлять в основном за счет государственных заимствований, то есть путем наращивания государственного долга.
Рост государственного долга РФ является прямой проекцией дефицитного финансирования. По прогнозам, объем государственного долга РФ продолжит увеличиваться. Так, ожидается, что он составит 27,679 трлн рублей в 2024 году и достигнет 29,939 трлн рублей в 2025 году. Эти цифры свидетельствуют о существенном увеличении долговой нагрузки на бюджет. Хотя в относительном выражении (по отношению к ВВП) российский государственный долг пока остается на умеренном уровне по сравнению со многими развитыми странами, его номинальный рост вызывает озабоченность. Наращивание долга увеличивает расходы на его обслуживание (процентные платежи), которые конкурируют с расходами на социальные программы, здравоохранение, образование и инфраструктурные проекты. В долгосрочной перспективе это может привести к снижению гибкости бюджетной политики и ограничению возможностей для экономического роста.
В этих условиях одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов является внедрение принципов программного бюджетирования и развитие государственных (муниципальных) программ как главного инструмента планирования и управления. Программное бюджетирование предполагает переход от «затратного» принципа формирования бюджета к принципу ориентации на результат. Вместо простого финансирования ведомств и статей расходов, средства выделяются на реализацию конкретных государственных программ, у каждой из которых есть четкие цели, задачи, индикаторы достижения и ответственные исполнители. Такой подход позволяет более точно оценивать эффективность использования бюджетных средств и принимать обоснованные решения о дальнейшем финансировании. Внедрение программного бюджетирования – это не разовая акция, а постоянный процесс, требующий совершенствования методологий, повышения квалификации кадров и глубокой интеграции информационных систем.
Масштабы нарушений финансовой дисциплины
Проблемы бюджетной системы не ограничиваются лишь макроэкономическими показателями дефицита и долга. На микроуровне, в процессе исполнения бюджетов, регулярно выявляются серьезные нарушения финансовой дисциплины, свидетельствующие о неэффективности контроля и управления. Эти нарушения подрывают доверие к государственным институтам, приводят к нецелевому расходованию средств и, в конечном итоге, снижают результативность бюджетной политики.
Одним из наиболее авторитетных источников информации о масштабах нарушений является ежегодный отчет Счетной палаты Российской Федерации. Ее данные не просто констатируют факты, но и дают качественную и количественную оценку системных сбоев. По итогам работы в 2023 году Счетная палата РФ выявила 4849 нарушений на общую сумму 2,110 трлн рублей. Эта колоссальная сумма, эквивалентная более чем 6% годовых расходов федерального бюджета, демонстрирует глубину проблемы.
Важно проанализировать структуру этих нарушений, чтобы понять их характер. Основная часть выявленных нарушений (1,5657 трлн рублей) связана с нарушениями требований к бюджетному учету и отчетности. Это означает, что значительные объемы средств не отражаются должным образом в финансовой документации, что затрудняет полноценный контроль за их движением и целевым использованием. Хотя нарушения в учете не всегда означают прямое хищение, они создают благоприятную почву для злоупотреблений, искажают реальную картину финансового состояния и эффективности бюджетных расходов. Недостоверность учета и отчетности делает практически невозможным адекватное планирование и стратегическое управление. (Мой опыт показывает, что именно прозрачность и достоверность учета являются первыми барьерами против нецелевого использования средств).
Нарушения при исполнении федерального бюджета также составили значительную сумму — 235,3 млрд рублей. Сюда могут относиться нецелевое использование средств, несоблюдение процедур закупок, завышение стоимости работ и услуг, неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных контрактов. Эти виды нарушений напрямую влияют на эффективность реализации государственных программ и проектов, приводя к потере бюджетных средств и недостижению поставленных целей.
Внедрение системы долгосрочного планирования бюджетных инвестиций и федеральных стандартов финансового контроля и внутреннего финансового аудита являются одними из результатов реформ 2019–2024 годов, направленных на повышение эффективности. Эти меры призваны не только усилить внешний контроль, но и внедрить механизмы самоконтроля и аудита внутри самих государственных органов, чтобы предотвращать нарушения на ранних стадиях. Однако, как показывают данные Счетной палаты, несмотря на предпринимаемые усилия, проблема нарушений остается крайне острой и требует системных и последовательных решений.
Российский фискальный федерализм: Высокая централизация и сравнительный аспект
Модель фискального федерализма, принятая в любом государстве, определяет, как распределяются налоговые доходы и расходные обязательства между различными уровнями власти – фед��ральным центром, регионами и муниципалитетами. Для Российской Федерации характерна модель, которую часто описывают как высокоцентрализованную. Это означает, что значительная часть налоговых поступлений концентрируется на федеральном уровне, а региональные и местные бюджеты в значительной степени зависят от финансовой помощи из центра. Понимание этой особенности и ее сравнение с моделями других стран является ключевым для оценки эффективности и перспектив развития российской бюджетной системы.
Количественная оценка фискальной централизации
Высокая степень фискальной централизации в России не является абстрактным понятием; она подтверждается конкретными статистическими данными. В 2023 году, по данным Министерства финансов РФ, доля доходов федерального бюджета в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (который включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ) составила около 56,6%. Это означает, что из каждых 100 рублей, поступивших в бюджетную систему страны, примерно 56,6 рубля аккумулируются на федеральном уровне, и лишь оставшиеся 43,4 рубля распределяются между регионами и муниципалитетами. В абсолютных цифрах это выглядит еще более впечатляюще: 29,124 трлн рублей федерального бюджета из общего объема в 51,449 трлн рублей консолидированного бюджета.
Такая концентрация доходных источников на федеральном уровне имеет как свои плюсы, так и минусы. С одной стороны, она позволяет федеральному центру проводить единую макроэкономическую политику, эффективно перераспределять ресурсы для решения общенациональных задач, таких как оборона, безопасность, крупные инфраструктурные проекты, а также сглаживать региональные диспропорции через механизмы межбюджетных трансфертов. С другой стороны, высокая централизация ограничивает финансовую самостоятельность регионов и муниципалитетов, снижает их заинтересованность в развитии собственной налоговой базы и может привести к недостаточной адаптации бюджетной политики к специфическим местным потребностям. (Это создает парадокс: централизация обеспечивает стабильность, но может тормозить инициативу на местах).
Исследования последних лет, в том числе научные статьи, опубликованные после 2018 года, показывают противоречие между высокой централизацией бюджетных ресурсов на федеральном уровне и формальной децентрализацией в процессе принятия решений субъектами РФ и органами местного самоуправления. Хотя региональные и местные власти обладают определенными полномочиями по формированию и исполнению своих бюджетов, их финансовые возможности зачастую диктуются объемом федеральной помощи, а не собственными доходными источниками. Это создает ситуацию, при которой решения принимаются на местах, но ресурсы для их реализации в значительной степени зависят от центра.
Сравнительный анализ с моделями ОЭСР
Для более глубокого понимания особенностей российского фискального федерализма целесообразно провести сравнительный анализ с моделями, принятыми в странах с развитой фискальной децентрализацией, в частности, в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Эти страны часто рассматриваются как эталон в вопросах эффективного распределения полномочий и ресурсов между уровнями власти.
Основное отличие заключается в доле местных бюджетов в налоговых доходах государства и уровне самостоятельности в регулировании налоговых ставок. В большинстве стран ОЭСР местным бюджетам предоставляется гораздо большая автономия в формировании собственной доходной базы. Они часто имеют право устанавливать ставки по местным налогам (например, налогу на имущество, земельному налогу), а также получать значительные отчисления от общенациональных налогов, таких как налог на доходы физических лиц или налог на прибыль организаций, по стабильным и высоким нормативам. Это создает у местных властей сильные стимулы для развития экономики своей территории, привлечения инвестиций и создания рабочих мест, поскольку это напрямую увеличивает их собственные доходы. (Такая система стимулирует здоровую конкуренцию и инновации на местном уровне, что выгодно для экономики в целом).
В Российской Федерации ситуация иная. Налоговые доходы местных бюджетов, хотя и растут в абсолютном выражении, остаются относительно невысокими. Так, в 2021 году налоговые доходы местных бюджетов составляли около 1,26 трлн рублей. Эта цифра, хоть и значительна сама по себе, в масштабах всей бюджетной системы свидетельствует о низкой фискальной децентрализации. Большая часть налоговых поступлений в местные бюджеты формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов по установленным нормативам, которые часто воспринимаются как форма финансовой помощи, а не как инструмент истинной децентрализации.
Это приводит к ряду последствий:
- Снижение стимулов: Местные власти могут быть менее заинтересованы в развитии собственной налоговой базы, поскольку значительная часть дополнительных доходов все равно будет перераспределена через механизмы выравнивания или уйдет на вышестоящий уровень.
- Зависимость от центра: Высокая зависимость от межбюджетных трансфертов делает местные бюджеты уязвимыми перед изменениями в федеральной или региональной бюджетной политике.
- Ограниченность маневра: Отсутствие широких полномочий по изменению налоговых ставок и формированию собственной доходной базы ограничивает возможности местных властей по адаптации финансовой политики к специфическим потребностям территории.
Передача нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты в РФ в большей степени воспринимается как форма финансовой помощи, а не как инструмент истинной децентрализации, из-за низкой финансовой обеспеченности субнациональных бюджетов. Это порождает вопрос о том, насколько российская модель фискального федерализма способствует устойчивому развитию регионов и муниципалитетов, и какие реформы необходимы для повышения их финансовой самостоятельности и ответственности.
Заключение и перспективы совершенствования
Проведенный анализ правовых основ и экономических механизмов бюджетного процесса и межбюджетного регулирования в Российской Федерации позволяет сделать ряд ключевых выводов. Российская бюджетная система представляет собой высокоорганизованный, хотя и чрезвычайно сложный механизм, строго регламентированный Бюджетным кодексом РФ. От стадий составления и утверждения федерального бюджета на трехлетний цикл, детально проходящих через три чтения в Государственной Думе, до сложного процесса исполнения и контроля, каждый этап обладает своими уникальными правовыми особенностями и функциональным наполнением. Центральная роль в управлении публичными финансами принадлежит Правительству РФ и Министерству финансов, отвечающим за стратегическое планирование и оперативное управление, тогда как Федеральное казначейство обеспечивает кассовое обслуживание и контроль за движением средств.
Однако, несмотря на формализованность и наличие механизмов внешнего контроля, в частности, в лице Счетной палаты РФ с ее важными полномочиями по аудиту эффективности и экспертизе проектов бюджета, система сталкивается с серьезными вызовами. Эмпирические данные за 2023 год, свидетельствующие о выявленных Счетной палатой нарушениях на сумму более 2 трлн рублей, из которых значительная часть приходится на бюджетный учет и исполнение, подчеркивают острую необходимость повышения финансовой дисциплины и прозрачности.
Межбюджетное регулирование, основанное на системе целевых (субсидии, субвенции) и нецелевых (дотации) трансфертов, направлено на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Методология расчета Уровня расчетной бюджетной обеспеченности (РБО) с использованием Индекса налогового потенциала (ИНП) и Индекса бюджетных расходов (ИБР) призвана обеспечить объективность распределения дотаций. Тем не менее, фундаментальной характеристикой российского фискального федерализма остается высокая степень фискальной централизации, где федеральный бюджет аккумулирует около 56,6% доходов консолидированного бюджета. Эта особенность, наряду с низким уровнем самостоятельности местных бюджетов и их значительной зависимостью от централизованной помощи, контрастирует с децентрализованными моделями стран ОЭСР, где субнациональные уровни власти обладают более широкими полномочиями по формированию собственной доходной базы.
Актуальные экономические проблемы, такие как запланированный дефицит федерального бюджета (1,4% ВВП в 2024 году) и прогнозируемый рост государственного долга до почти 30 трлн рублей к 2025 году, добавляют сложности в управление публичными финансами. Внедрение программного бюджетирования и развитие государственных программ как основного инструмента планирования, а также усиление стандартов финансового контроля и внутреннего аудита являются шагами в правильном направлении, но требуют дальнейшего углубления и адаптации.
Перспективы совершенствования бюджетной системы РФ лежат в плоскости дальнейшего повышения эффективности бюджетных расходов, усиления ответственности участников бюджетного процесса и, возможно, постепенной и обоснованной децентрализации фискальных полномочий. Это предполагает не только совершенствование законодательства, но и развитие кадрового потенциала, внедрение передовых цифровых технологий в финансовое управление и формирование более открытого диалога между всеми уровнями власти и обществом. Только комплексный подход, сочетающий правовую строгость, экономическую обоснованность и стремление к максимальной эффективности, позволит обеспечить устойчивость и развитие публичных финансов Российской Федерации в долгосрочной перспективе.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) — http://www.garant.ru/
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 17.07.1998 (с учетом последующих изменений и дополнений) — http://www.garant.ru/
- Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012 – 2014 годах» Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации — http://www.garant.ru/
- Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р (ред. от 07.12.2011) «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»
- Бабич А.М. Государственные и муниципальные финансы: учеб. для вузов [Текст]/ А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. – М.: ЮНИТИ, 2009. – 688 с
- Бюджетная система России: учеб. [Текст]/ Под ред. Г. Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. – 212 с.
- Бурханова И. В. Бюджетная система Российской Федерации. Конспект лекций [Текст]/И. В. Бурханова. – М.: Эксмо, 2011. — 160 с
- Владимирова М.П. Деньги, кредит, банки: учеб. пособие [Текст]/ М.П. Владимирова, А.И. Козлов. – 2-е изд., стер. – М.: КНОРУС, 2009. – 288 с.
- Деньги. Кредит. Банки: учеб. пособие [Текст]/ Под ред. О. И. Лаврушина.- М.: Финансы и статистика, 2010. – 563 с.
- Единый портал бюджетной системы РФ — http://www.budget.gov.ru/BudgetSystem/
- Жарковская Е.П. Финансы: учеб. пособие [Текст]/Е.П. Жарковская, И.О. Арендс.-М.: Омега-Л, 2011. – 400 с.
- Леонтьев В.E. Финансы, деньги, кредит и банки: учеб. пособие [Текст] /В.Е. Леонтьев, Н.П. Радковская. – СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2011. – 384 с.
- Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебное пособие [Текст] / И.Н. Мысляева.- М.: ИНФРА-М, 2009. – 264 с.
- Разживина Д.О. Некоторые вопросы совершенствования бюджетного процесса /Д.О. Разживина, А.А. Бовин// Сибирская финансовая школа. – 2011. – № 2. – С. 8-12
- Свиридов, О.Ю. Финансы: учеб. пособие [Текст] /О.Ю. Свиридов. – М.: ИКЦ «МарТ», 2009. – 480 с.
- Финансы денежное обращение и кредит: учеб. пособие[Текст]/ Под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова.- М.: Проспект, 2009.-650с.
- Финансы, денежное обращение и кредит: учеб. пособие [Текст]/ Под ред. Н.Ф. Самсонова.- М.: ИНФРА-М, 2009. – 236 с.
- Финансы, денежное обращение и кредит: учеб. для вузов [Текст] / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – M.: Юрайт-М, 2009. – 450 с.
- Финансы: учеб. [Текст] / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. – M.: Финансы и статистика, 2011. – 504 с.
- Финансы: учеб. [Текст]/ Под ред. Г.Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. – 516 с.
- Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011-2013 годах»
- budkod.ru (Статья 164 БК РФ)
- budgetnik.ru (Стадии бюджетного процесса в РФ их характеристика)
- studme.org (Полномочия основных участников бюджетного процесса)
- openbudget.karelia.ru (ИНСТРУМЕНТЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
- be5.biz (Общая характеристика бюджетного процесса и его структура: Структура бюджетного процесса)
- dogovor-urist.ru (Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня)
- consultant.ru (БК РФ Статья 152. Участники бюджетного процесса)
- cyberleninka.ru (Инструменты межбюджетного регулирования: правовые особенности и пределы)
- banki.ru (Что такое бюджетный процесс — участники, стадии и этапы бюджетного процесса)
- minfin.gov.ru (Алексей Лавров: все задачи Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах решены)
- wikipedia.org (Бюджетный процесс)
- minfin.gov.ru (Межбюджетные отношения в условиях действующей редакции БК РФ)
- cyberleninka.ru (АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ РАСХОДОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РФ)
- minfin.gov.ru (Бюджет для граждан 2023-2025)
- t-j.ru (Президент РФ подписал закон о федеральном бюджете на 2024 год: что нужно знать)
- rea.ru (ФИСКАЛЬНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ КАК ОСНОВА ЭФФЕКТИВНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНОВ)
- studme.org (БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ, Фискальная децентрализация)
- msu.ru (Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации)
- consultant.ru (БК РФ Статья 135. Формы межбюджетных трансфертов)
- cyberleninka.ru (Инструменты межбюджетного регулирования)
- expert.ru (Дефицит бюджета покроют за счет наращивания госдолга)
- finjournal-nifi.ru (Бюджетная децентрализация и стимулы местных органов власти в Российской Федерации, 2021)
- surguvest.ru (Бюджетная централизация и децентрализация государственных финансов Российской Федерации: подходы к определению, 2022)