Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления Российской Федерации: комплексный анализ правового регулирования, проблем реализации и вектора развития (на основе ФЗ № 131-ФЗ и ФЗ № 33-ФЗ)

В основе российского конституционного строя лежит принцип народовластия, закрепленный в статье 3 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает народ единственным источником власти. Согласно части 2 этой статьи, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (МСУ). Местное самоуправление, в свою очередь, является фундаментальной формой реализации народовластия на низовом, наиболее близком к человеку уровне, позволяя населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно выступает важнейшим элементом децентрализованной публичной власти, обеспечивающим гражданское участие и формирующим базу для развития гражданского общества.

Однако, несмотря на конституционное признание и законодательное закрепление институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне, их фактическая эффективность и востребованность в современной России остаются предметом острых дискуссий и серьезных проблем. Многочисленные исследования, а также правоприменительная практика свидетельствуют о существовании значительных барьеров – как юридических, так и процедурных – которые препятствуют широкой и полноценной реализации права граждан на непосредственное участие в управлении местными делами. От низкой активности местных референдумов по действительно важным вопросам до неопределенности статуса решений, принимаемых по инициативе граждан, – эти и другие проблемы требуют глубокого аналитического осмысления. (Как эксперт, могу отметить, что именно эти барьеры часто приводят к отчуждению граждан от власти, снижая их вовлеченность в локальные процессы).

Особую актуальность теме придает грядущая реформа системы местного самоуправления, кульминацией которой станет вступление в силу 1 января 2027 года нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот закон призван заменить ныне действующий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и, по замыслу законодателя, призван интегрировать местное самоуправление в единую систему публичной власти, что неизбежно повлечет за собой переосмысление роли и места институтов непосредственной демократии. Предстоящие изменения вызывают обоснованные вопросы относительно сохранения, трансформации или даже сокращения механизмов прямого гражданского участия. (По моему мнению, это критический момент для развития российского МСУ, который определит вектор гражданского участия на десятилетия вперед).

Целью настоящего исследования является проведение комплексного юридического и политико-правового анализа институтов непосредственной демократии на уровне местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели ставятся следующие задачи:

1. Раскрыть теоретико-правовые и конституционные основы местного самоуправления как формы народовластия.
2. Провести исчерпывающую классификацию и описание институтов непосредственной демократии, предусмотренных действующим Федеральным законом № 131-ФЗ.
3. Выявить и проанализировать актуальные проблемы правового регулирования и практики применения ключевых институтов прямого волеизъявления, таких как местный референдум и правотворческая инициатива граждан.
4. Детально рассмотреть правосубъектность территориального общественного самоуправления (ТОС), его интеграцию в систему МСУ и существующие правоприменительные противоречия.
5. Осуществить критический сравнительный анализ положений Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона № 33-ФЗ, спрогнозировав возможные последствия для институтов непосредственной демократии в условиях новой модели местного самоуправления.
6. Сформулировать конкретные предложения по совершенствованию федерального и муниципального законодательства, направленные на повышение реальной роли и эффективности институтов непосредственной демократии.

Структура работы будет построена логично, последовательно раскрывая поставленные задачи. Начиная с конституционных основ, мы перейдем к детализированному анализу каждого института, выявляя его правовое положение и практические проблемы, чтобы затем, в финальной части, предложить системные решения и оценить перспективы развития законодательства в контексте новой парадигмы публичной власти.

Теоретико-правовые и конституционные основы непосредственной демократии в МСУ

Народная власть – это не просто декларация, а основополагающий принцип государственного устройства Российской Федерации, глубоко укорененный в ее Конституции. Местное самоуправление (МСУ) выступает одним из ключевых механизмов воплощения этого принципа на уровне, который напрямую затрагивает повседневную жизнь каждого гражданина. Понимание сущности и принципов МСУ, а также форм непосредственной демократии, возможно лишь через призму конституционных норм и развивающих их положений федерального законодательства. Этот раздел призван раскрыть концептуальные и правовые фундаменты, на которых зиждется весь институт гражданского участия на местном уровне.

Конституционно-правовое значение местного самоуправления и прямых форм народовластия

Восходя к глубинным идеям гражданского общества и децентрализации власти, местное самоуправление в Российской Федерации признано одной из основ конституционного строя. Оно является не просто административным делением, но и формой осуществления народом своей власти, что прямо закреплено в части 2 статьи 3 Конституции РФ. Эта норма, по сути, утверждает двуединый характер народовластия: опосредованный (через органы государственной власти и МСУ) и непосредственный (прямое волеизъявление). Именно к последнему относятся такие институты, как референдум и выборы, упомянутые в том же конституционном положении.

Важность МСУ подчеркивается и статьей 130 Конституции РФ, которая определяет его как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это не только право, но и обязанность населения – участвовать в управлении своей территорией, что подчеркивает уникальность данного института. Несмотря на то, что право граждан на осуществление местного самоуправления напрямую не включено в перечень основных прав и свобод, изложенных в Главе 2 Конституции, его конституционное значение многократно подтверждалось в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.

Одним из наиболее ярких и актуальных примеров является Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 № 48-П. В нем Суд не только подтвердил конституционное значение МСУ как публичной власти, но и подчеркнул его интеграцию в единую систему публичной власти. При этом Суд акцентировал внимание на том, что деятельность органов МСУ должна руководствоваться конституционными принципами поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Этот принцип становится краеугольным камнем, обязывающим органы местного самоуправления не только формально соблюдать процедуры, но и стремиться к реальному вовлечению граждан, обеспечивая прозрачность и обоснованность принимаемых решений. Доверие граждан – это не просто эмоциональная категория, а фундамент легитимности любой публичной власти, в том числе и на местном уровне. (Здесь проявляется двойная ответственность: власть должна быть прозрачной, а граждане — доверять ей. Это сложный, но необходимый баланс для стабильного развития).

Конституционный Суд последовательно развивает доктрину о самостоятельном характере местного самоуправления, но при этом интегрированного в общую систему публичной власти. Например, в Постановлении от 10.06.1998 № 17-П, еще на заре становления современного МСУ, Суд указал, что, несмотря на свою самостоятельность, местное самоуправление не является самоцелью, а служит средством реализации прав и свобод граждан и находится в единой системе публичной власти. Это означает, что местное самоуправление, будучи автономным в решении вопросов местного значения, тем не менее, действует в рамках общегосударственной политики и законодательства.

Таким образом, конституционные основы закладывают двойственный характер МСУ: с одной стороны, это децентрализованный уровень публичной власти, обеспечивающий самостоятельность населения; с другой — это неотъемлемая часть единой системы публичной власти Российской Федерации. Прямые формы народовластия призваны служить мостом между этими двумя измерениями, позволяя гражданам напрямую влиять на решения, принимаемые в их интересах, и тем самым укреплять доверие к публичной власти в целом.

Система и классификация институтов непосредственной демократии по ФЗ № 131-ФЗ

Правовую основу местного самоуправления, детализирующую конституционные положения, составляет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131-ФЗ). Этот закон, неоднократно подвергавшийся изменениям и дополнениям, является ключевым нормативно-правовым актом, регламентирующим деятельность МСУ и, в частности, перечень и порядок осуществления форм непосредственного участия населения. Глава 5 ФЗ № 131-ФЗ посвящена именно этим формам, предлагая широкий спектр механизмов для реализации права граждан на местное самоуправление.

Система институтов непосредственной демократии, закрепленная в ФЗ № 131-ФЗ, весьма обширна и включает в себя:

• Местный референдум (ст. 22): форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения.
• Муниципальные выборы (ст. 23): способ формирования органов местного самоуправления, основанный на прямом, равном и всеобщем избирательном праве.
• Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24): механизм досрочного прекращения полномочий выборных лиц по инициативе населения.
• Сход граждан (ст. 25): специфическая форма решения вопросов местного значения в поселениях с малой численностью населения.
• Правотворческая инициатива граждан (ст. 26): право населения внести проект муниципального правового акта.
• Территориальное общественное самоуправление (ТОС) (ст. 27): форма самоорганизации граждан для самостоятельного осуществления собственных инициатив.
• Публичные слушания, общественные обсуждения (ст. 28): механизмы обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
• Собрания граждан (ст. 29): обсуждение вопросов местного значения, информирование населения о деятельности органов МСУ.
• Конференции граждан (собрания делегатов) (ст. 30): то же, что и собрания, но для крупных населенных пунктов, где проведение собраний затруднено.
• Опрос граждан (ст. 31): выявление мнения населения по вопросам местного значения.
• Обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32): индивидуальная или коллективная форма взаимодействия с властью.
• Инициативные проекты (ст. 26.1): механизм реализации проектов, выдвинутых населением, с участием инициативного бюджетирования.

Для более глубокого анализа эти институты традиционно классифицируются на обязательные и факультативные (инициативные) формы прямого волеизъявления.

Обязательные формы – это те, проведение которых предписано законом в определенных ситуациях, и которые имеют решающий характер, либо являются основополагающими для формирования местной власти. К ним относятся:

• Местный референдум: Хотя его инициирование является инициативным, принятое на нем решение обязательно для исполнения и не нуждается в утверждении. В некоторых случаях референдум может быть обязателен по закону.
• Муниципальные выборы: Являются обязательной и периодической формой формирования представительных и должностных органов МСУ.
• Голосование по отзыву депутата/должностного лица: Механизм, инициируемый гражданами, но в случае успешного проведения, его результаты обязательны.
• Голосование по вопросам изменения границ муниципального района и поселений, а также преобразования муниципальных образований: Особые случаи, когда закон прямо предписывает проведение голосования. Так, часть 3 статьи 12 ФЗ № 131-ФЗ закрепляет обязательность голосования по вопросам изменения границ муниципального района и поселений, если это влечет отнесение территорий к другим муниципальным образованиям. Аналогично, часть 5 статьи 13 ФЗ № 131-ФЗ предусматривает обязательное голосование по вопросам преобразования муниципального образования, если инициатива исходит от населения. Эти нормы подчеркивают суверенное право населения определять свою территориальную организацию.

Факультативные (инициативные) формы – это механизмы, которые реализуются по инициативе граждан или органов МСУ и носят, как правило, консультативный, рекомендательный или вспомогательный характер, либо являются формами самоорганизации. К ним относятся:

• Правотворческая инициатива граждан: Позволяет гражданам предлагать проекты правовых актов.
• Территориальное общественное самоуправление (ТОС): Форма самоорганизации, которая, хотя и является инициативной, но играет важную роль в решении местных вопросов.
• Инициативные проекты: Механизм, позволяющий гражданам реализовывать проекты, выдвинутые ими самими, часто с элементом софинансирования.
• Публичные слушания и общественные обсуждения: Инструменты для открытого обсуждения проектов решений.
• Собрания, конференции, опросы граждан: Формы для выявления общественного мнения и информирования.

Важно отметить, что с 01.01.2027 года, с вступлением в силу нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, этот перечень и классификация будут скорректированы. В частности, предусмотрено более четкое разграничение форм непосредственного осуществления МСУ (например, местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан) и форм участия населения в его осуществлении (к которым, например, будут отнесены опрос граждан, публичные слушания, ТОС). Это изменение свидетельствует о стремлении законодателя к большей систематизации и, возможно, к переосмыслению роли некоторых институтов в новой модели единой публичной власти. Однако детальный анализ этих изменений будет представлен в последующих разделах. (Для граждан это означает, что их участие может стать более структурированным, но им потребуется внимательно изучить новые правила игры, чтобы эффективно использовать доступные инструменты).

Таким образом, ФЗ № 131-ФЗ заложил достаточно прочную правовую основу для реализации непосредственной демократии на местном уровне. Однако наличие норм еще не гарантирует их эффективной реализации, и многие из этих институтов сталкиваются с серьезными проблемами на практике, что требует дальнейшего исследования.

Анализ проблем реализации ключевых институтов прямого волеизъявления

Несмотря на широкий спектр институтов непосредственной демократии, закрепленных в Федеральном законе № 131-ФЗ, их фактическая реализация зачастую сталкивается с серьезными препятствиями. Эти барьеры носят как юридический, так и процедурный характер, что приводит к снижению эффективности механизмов прямого народовластия и подрывает доверие граждан к публичной власти. В этом разделе мы углубимся в анализ проблем, стоящих перед двумя ключевыми институтами — местным референдумом и правотворческой инициативой граждан.

Местный референдум: процедурные барьеры и фактическая «невостребованность»

Местный референдум по своей сути является вершиной прямой демократии, позволяя населению муниципального образования напрямую принимать решения по наиболее важным вопросам местного значения. Его результаты обязательны для исполнения и не требуют дополнительного утверждения органами власти, что подчеркивает его высший юридический статус. Однако на практике этот мощный инструмент народовластия остается «невостребованным институтом прямого народовластия», что подтверждается как экспертными оценками, так и статистическими данными.

Исторически местный референдум не демонстрировал высокой активности. Согласно данным, приведенным в различных исследованиях, за период с 1993 года в России было проведено 4858 местных референдумов. При этом значительная часть из них касалась вопросов, которые можно охарактеризовать как второстепенные или узкоспециализированные: например, покос борщевика, установка заборов, вопросы самообложения граждан для решения конкретных локальных проблем. Такие референдумы, хотя и важны для конкретных территорий, не отражают потенциал института для решения стратегически значимых для всего муниципального образования вопросов.

Наибольшее количество референдумов, если обратиться к статистике, наблюдалось в период с 2016 по 2018 год, когда было проведено 1605, 1136 и 1039 р��ферендумов соответственно. Этот всплеск активности был обусловлен специфическим контекстом – массовым проведением голосований по вопросам самообложения граждан в Республике Татарстан. Самообложение – это возможность для жителей муниципального образования принять решение о введении разовых платежей для реализации конкретных проектов местного значения. Таким образом, эти референдумы, хотя и многочисленные, чаще всего являлись частью программы инициативного бюджетирования, а не результатом широкой гражданской инициативы по судьбоносным вопросам. Для сравнения, в 2022 году было проведено всего 66 местных референдумов, что значительно ниже пиковых показателей и свидетельствует об общей тенденции к снижению их количества. (Эта статистика ярко демонстрирует, что потенциал референдума как инструмента стратегического развития пока не реализован. Фокус на инициативном бюджетировании, хотя и важен, не заменяет возможности решать глобальные муниципальные задачи).

Основной причиной такой «невостребованности» являются процедурные барьеры, которые делают процесс инициирования и проведения местного референдума чрезвычайно сложным и длительным:

1. Сложность формулировки вопроса: Вопрос, выносимый на референдум, должен соответствовать строгим требованиям законодательства: быть четким, ясным, исключать множественное толкование, не противоречить федеральным и региональным законам, а также быть отнесенным к вопросам местного значения. Проверка соответствия вопроса занимает до 20 дней и часто становится камнем преткновения.
2. Сбор подписей: После регистрации инициативной группы и получения разрешения на сбор подписей, гражданам отводится ограниченный срок (как правило, до 70 дней на весь процесс, включая регистрацию и сбор) для сбора необходимого количества подписей в поддержку инициативы. Минимальное количество подписей может быть значительным (например, 5% от числа участников референдума), что в крупных муниципальных образованиях становится серьезным организационным вызовом.
3. Финансовые и организационные сложности: Проведение референдума требует значительных финансовых затрат из местного бюджета. Кроме того, инициативной группе необходимо обладать высоким уровнем организационных навыков для проведения агитации, сбора подписей и контроля за процессом.
4. Ограничения по кругу вопросов: Законодательство устанавливает определенные ограничения на круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум. Например, нельзя выносить вопросы о досрочном прекращении полномочий или досрочных выборах органов МСУ, о принятии или изменении местного бюджета, о формировании органов МСУ. Эти ограничения, как правило, направлены на сохранение стабильности публичной власти и разграничение компетенций. Конституционный Суд РФ, в частности, признал конституционным ограничение на вынесение на местный референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий и досрочных выборах органов МСУ, исходя из принципа разграничения предназначения форм народовластия. Это означает, что для таких вопросов предусмотрены иные формы демократии – выборы и процедуры отзыва.

Таким образом, местный референдум, будучи важнейшим инструментом прямого народовластия, сталкивается с рядом структурных проблем, которые ограничивают его применение и снижают его реальную значимость в системе принятия решений на местном уровне. Упрощение процедур, повышение правовой грамотности населения и снижение бюрократических барьеров могли бы способствовать возрождению этого института. (Это не просто упрощение процедур, а инвестиции в развитие гражданского общества и повышение эффективности местного управления).

Правотворческая инициатива граждан: неопределенность статуса решения

Правотворческая инициатива граждан представляет собой еще один важный институт непосредственной демократии, закрепленный в статье 26 Федерального закона № 131-ФЗ. Он наделяет население муниципального образования правом внести проект муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления. Ключевым аспектом данного права является обязательность рассмотрения такого проекта уполномоченными органами или лицами. Однако, как показывает практика и анализ правового регулирования, именно в статусе этого «рассмотрения» и кроются основные проблемы.

Одной из фундаментальных проблем правового регулирования является отсутствие четкого определения понятия «правотворческая инициатива» в самом тексте ФЗ № 131-ФЗ. Закон лишь перечисляет ее как форму участия населения, но не раскрывает ее сущность, цели, правовые последствия и место в системе муниципального нормотворчества. Это порождает правовую неопределенность и оставляет широкое поле для трактовок на уровне муниципальных правовых актов, что не всегда способствует единообразию и справедливости применения.

Процедура реализации правотворческой инициативы также имеет свои особенности. Законом устанавливается минимальная численность инициативной группы граждан, которая не может превышать 3% от числа жителей, обладающих избирательным правом. Однако фактическое количество подписей или членов инициативной группы, а также детальный порядок внесения и рассмотрения проектов, устанавливается уже муниципальными правовыми актами. Это дает муниципальным образованиям гибкость, но также может стать инструментом для создания дополнительных барьеров.

Ключевой проблемой правотворческой инициативы является ее статус. Законодатель обязывает органы местного самоуправления или должностных лиц рассмотреть внесенный проект муниципального правового акта и дать мотивированный ответ инициаторам. Однако закон не обязывает органы МСУ принять предложенный правовой акт. Это означает, что даже при соблюдении всех процедурных требований, при наличии достаточного количества подписей и при проработанности проекта, орган местного самоуправления может отказать в его принятии, обосновав это, например, отсутствием бюджетных средств, несоответствием иным правовым актам (хотя это должно проверяться на этапе инициации) или просто нецелесообразностью.

На практике это приводит к следующим негативным последствиям:

1. Снижение мотивации граждан: Осознание того, что их кропотливый труд по разработке проекта и сбору подписей может быть отвергнут без серьезных юридических последствий, демотивирует граждан. Это подрывает их веру в реальную возможность влиять на решения на местном уровне.
2. Формальный подход органов МСУ: Органы местного самоуправления могут подходить к рассмотрению инициатив формально, ограничиваясь лишь мотивированным отказом, не прилагая усилий для поиска компромиссных решений или адаптации предложений граждан.
3. «Правовой нигилизм населения»: Отсутствие реальных результатов после реализации правотворческой инициативы может способствовать развитию так называемого «правового нигилизма» среди населения, когда граждане перестают верить в действенность правовых механизмов участия и отстраняются от участия в местном самоуправлении.
4. Установление чрезмерных требований: На муниципальном уровне могут быть установлены такие требования к оформлению проектов, их объему, обоснованию, что это фактически делает процесс реализации инициативы крайне затруднительным для рядовых граждан, не обладающих специальными юридическими знаниями или ресурсами.

Например, инициативная группа граждан в одном из поселений Московской области предложила проект акта о запрете точечной застройки в определенном районе. После сбора необходимого количества подписей и официального внесения проекта, муниципальный совет формально рассмотрел его, но отказал в принятии, сославшись на то, что предлагаемый запрет противоречит генеральному плану развития поселения, утвержденному ранее. При этом не было предложено никаких альтернативных решений или способов частичной реализации инициативы, что вызвало глубокое разочарование у местных жителей. (Подобные случаи, к сожалению, не единичны и прямо указывают на необходимость изменений, чтобы правотворческая инициатива стала реальным, а не лишь декларативным инструментом прямого народовластия).

Для повышения эффективности правотворческой инициативы необходимо не только более четкое ее определение в федеральном законодательстве, но и разработка механизмов, которые бы повышали статус решения, принимаемого по итогам рассмотрения, например, через внедрение процедур медиации или обязательного публичного обсуждения отказа с участием инициативной группы. Только тогда правотворческая инициатива сможет стать реальным, а не лишь декларативным инструментом прямого народовластия.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС): правосубъектность и интеграция в систему МСУ

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) – это один из наиболее интересных и потенциально мощных институтов непосредственной демократии, который позволяет гражданам не просто участвовать в обсуждениях, но и самостоятельно организовывать свою деятельность по решению вопросов местного значения на конкретной территории проживания. ФЗ № 131-ФЗ (статья 27) определяет ТОС как форму самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Этот институт призван стать связующим звеном между населением и органами местного самоуправления, обеспечивая гибкое и оперативное реагирование на нужды местных сообществ. Однако, несмотря на заложенный потенциал, ТОС сталкивается с рядом системных проблем, связанных с его правосубъектностью и интеграцией в общую систему МСУ.

Организационно-правовые формы ТОС: противоречия в практике государственной регистрации

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает две основные организационно-правовые формы для ТОС, что дает определенную гибкость в выборе модели функционирования:

1. Без образования юридического лица: В этом случае ТОС просто регистрируется органом местного самоуправления, что является более простой процедурой. Такой ТОС может выполнять координирующие, информационные, представительские функции, организовывать мероприятия, но его возможности по привлечению финансирования, заключению договоров, владению имуществом ограничены. Он действует на основе устава, утвержденного собранием или конференцией граждан.
2. С образованием юридического лица: Эта форма позволяет ТОС получить полноценную правосубъектность, что значительно расширяет его возможности. Такое ТОС может быть зарегистрировано в качестве некоммерческой организации, что дает ему право открывать счета, заключать договоры, владеть имуществом, выступать получателем грантов и участвовать в программах инициативного бюджетирования. Государственная регистрация таких организаций осуществляется территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации.

Именно вторая форма – с образованием юридического лица – становится источником значительных правоприменительных проблем. Согласно разъяснениям Минюста РФ (в частности, в Письме от 27.07.2018 № 11-99821/18), при регистрации ТОС в качестве юридического лица его организационно-правовой формой, в соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса РФ и статьей 6 Федерального закона «Об общественных объединениях», является общественная организация.

Однако, для общественных организаций законодательство предусматривает обязательное наличие членства. Это требование порождает серьезное противоречие с сущностью ТОС. Территориальное общественное самоуправление по своей природе является формой самоорганизации всех жителей определенной территории, а не только избранного круга членов. Устав ТОС, как правило, не предусматривает членства, поскольку он априори охватывает всех жителей данного микрорайона, квартала, улицы и т.д.

Эта коллизия приводит к массовым отказам территориальных органов Минюста в государственной регистрации ТОС в качестве юридических лиц. Мотивировка отказа стандартна: устав ТОС не предусматривает членства, что является обязательным для общественной организации. В результате, многие ТОС, желающие получить статус юридического лица для более эффективной работы (например, для участия в федеральных и региональных программах поддержки, заключения договоров на благоустройство, управления общим имуществом), не могут этого сделать. Это, в свою очередь, ведет к:

• Сокращению числа действующих ТОС, поскольку инициативные группы граждан теряют мотивацию к созданию и развитию ТОС, не видя возможности получить полноценную правосубъектность.
• Ограничению финансовых и организационных возможностей ТОС, что не позволяет им эффективно решать вопросы местного значения.
• Снижению доверия граждан к государственным институтам, когда заявленные в законе возможности (создание ТОС с правосубъектностью) фактически блокируются на уровне правоприменения из-за ведомственных трактовок.
• Искажению сущности ТОС, поскольку требование членства фактически превращает его из формы самоорганизации всех жителей в клуб по интересам, что противоречит самой идее территориального общественного самоуправления.

Для решения этой проблемы требуется либо внесение изменений в федеральное законодательство, четко определяющих организационно-правовую форму ТОС с образованием юридического лица, которая бы не требовала обязательного членства (например, создание отдельного вида некоммерческой организации для ТОС), либо корректировка ведомственных разъяснений Минюста, признающих специфику ТОС и его отличие от классических общественных организаций. (Как практик, могу сказать, что устранение этой правовой коллизии откроет путь для тысяч активных сообществ к легальному и эффективному управлению своей территорией, что значительно усилит местное самоуправление).

Роль ТОС в системе принятия решений и общественном контроле

Несмотря на проблемы с регистрацией, ТОСы играют важную роль в системе местного самоуправления, выполняя функции по самоорганизации граждан и интеграции их инициатив в общую систему принятия решений.

Взаимодействие с органами МСУ:

Органы ТОС, даже без образования юридического лица, обладают определенными правами, которые позволяют им влиять на местную повестку:

• Право совещательного голоса: Органы ТОС вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе заседаний муниципального совета при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территории, на которой осуществляется ТОС. Это позволяет им доносить позицию жителей до депутатов и должностных лиц, влиять на формирование повестки дня и аргументировать свои предложения. Однако статус «совещательного голоса» означает, что их мнение не является обязательным для принятия решений.
• Внесение предложений: ТОСы могут вносить предложения в органы МСУ по вопросам местного значения, касающимся их территории, участвовать в публичных слушаниях и общественных обсуждениях.
• Реализация местных инициатив: ТОСы организуют и проводят мероприятия по благоустройству, озеленению, культурно-массовые и спортивные мероприятия, направленные на улучшение жизни на их территории. Они часто выступают инициаторами проектов в рамках инициативного бюджетирования, привлекая средства населения, местного бюджета, спонсоров.

Общественный жилищный контроль:

Важной функцией ТОС является участие в общественном жилищном контроле. Это право закреплено за ТОС и позволяет им осуществлять контроль за соблюдением жилищного законодательства, состоянием жилищного фонда, качеством предоставляемых коммунальных услуг. Члены ТОС могут выявлять нарушения, обращаться в компетентные органы, защищать права жителей в сфере ЖКХ. Этот механизм способствует повышению прозрачности и ответственности управляющих компаний и ресурсоснабжающих организаций. (Участие ТОС в жилищном контроле — это прямой путь к улучшению качества жизни граждан, поскольку позволяет выявлять и решать проблемы «на местах» до того, как они станут критическими).

Фактическое влияние и проблемы интеграции:

Фактическое влияние ТОС на решение вопросов местного значения сильно варьируется в зависимости от активности самого ТОС, поддержки со стороны населения и, что крайне важно, от готовности органов местного самоуправления к сотрудничеству. В муниципалитетах, где налажено эффективное взаимодействие, ТОСы становятся реальными партнерами власти, помогая оперативно выявлять проблемы и находить их решения. Однако во многих случаях органы МСУ могут воспринимать ТОСы как дополнительную нагрузку или даже конкурента, что препятствует их полноценной интеграции.

Проблемы интеграции ТОС в систему принятия решений включают:

• Недостаточное финансирование: Деятельность ТОС часто зависит от добровольных взносов граждан и грантов, что ограничивает их возможности.
• Низкая правовая грамотность населения и активистов ТОС: Недостаток знаний о своих правах и механизмах взаимодействия с властью снижает эффективность ТОС.
• Формальный подход к взаимодействию: Органы МСУ могут ограничиваться формальными отписками или игнорировать предложения ТОС, если они не носят обязательного характера.
• Отсутствие чет��их механизмов «обратной связи»: Не всегда есть прозрачные и понятные процедуры, по которым органы МСУ обязаны отчитываться перед ТОС о рассмотрении их предложений.

Для усиления роли ТОС необходимо не только решить проблему с их правосубъектностью, но и разработать эффективные механизмы финансовой поддержки, проводить обучение для активистов, а также внедрять на муниципальном уровне регламенты, обязывающие органы МСУ к конструктивному диалогу и учету мнения ТОС при принятии решений, затрагивающих интересы жителей их территорий. ТОС – это не просто форма, а живой организм самоорганизации, который требует постоянной поддержки и внимания для реализации своего потенциала.

Вектор развития законодательства: Критический анализ и последствия принятия ФЗ № 33-ФЗ

Законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации находится в состоянии перманентной трансформации, отражая постоянный поиск оптимальной модели взаимодействия между центральной властью, регионами и муниципальными образованиями. Последнее десятилетие ознаменовалось значительными изменениями, направленными на реструктуризацию системы публичной власти. Апофеозом этого процесса стал Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который вступит в силу с 01.01.2027 года и заменит действующий ФЗ № 131-ФЗ. Этот новый закон не просто изменяет отдельные нормы, а предлагает принципиально иную концепцию МСУ, что неизбежно отразится на институтах непосредственной демократии.

Реструктуризация форм народовластия в новом законе (ФЗ № 33-ФЗ от 20.03.2025 г.)

Федеральный закон № 33-ФЗ является логичным продолжением конституционных поправок 2020 года, которые закрепили концепцию «единой системы публичной власти», куда органично встраивается местное самоуправление. Этот закон призван систематизировать и унифицировать правовое регулирование МСУ, но при этом он вносит существенные коррективы в перечень и содержание форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении.

Наиболее заметные изменения в контексте непосредственной демократии касаются следующих институтов:

1. Исключение голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:
   Один из наиболее радикальных шагов нового закона – это полное исключение голосования по отзыву депутата и выборных должностных лиц из перечня форм непосредственного осуществления местного самоуправления (Глава 7 ФЗ № 33-ФЗ). В действующем ФЗ № 131-ФЗ (ст. 24) этот институт является важным механизмом контроля граждан над избранными представителями и возможностью досрочного прекращения их полномочий в случае утраты доверия или неисполнения обязанностей.
   Это изменение можно интерпретировать как стремление к повышению стабильности местной власти и снижению рисков политической нестабильности, связанной с возможными кампаниями по отзыву. Однако, с точки зрения развития непосредственной демократии, это шаг назад, поскольку он лишает граждан прямого и эффективного инструмента влияния на своих представителей в межвыборный период. Устранение такого механизма может снизить ответственность выборных лиц перед населением, поскольку единственный оставшийся инструмент — выборы — действует с определенной периодичностью, а не по требованию. (По моему мнению, этот шаг может негативно сказаться на подотчетности избранных лиц и снизить их мотивацию к активному взаимодействию с населением в течение срока полномочий).
2. Переформатирование правотворческой инициативы граждан:
   Еще одно важное изменение касается правотворческой инициативы граждан. В ФЗ № 131-ФЗ (ст. 26) она была представлена как самостоятельная форма непосредственного осуществления МСУ. В новом ФЗ № 33-ФЗ правотворческая инициатива граждан не включена в перечень форм непосредственного осуществления МСУ и форм участия населения (Глава 7).
   Однако это не означает ее полного устранения. Право граждан на правотворческую инициативу не устранено полностью, а перенесено в Главу 6 «Муниципальные правовые акты», статья 54 «Субъекты правотворческой инициативы», часть 4. В этой норме инициативные группы граждан указаны в перечне субъектов, имеющих право вносить проекты муниципальных правовых актов. Тем самым, законодатель перевел правотворческую инициативу из категории форм «непосредственной демократии» в категорию «нормотворческого процесса».
   Это изменение имеет несколько последствий:
   • Снижение статуса: Формально право осталось, но его перенос из раздела о непосредственной демократии в раздел о муниципальных правовых актах может свидетельствовать о снижении его политического и общественного значения. Теперь оно воспринимается как один из способов внесения проектов, а не как самостоятельный инструмент прямого волеизъявления.
   • Возможная унификация процедур: Интеграция инициативы в общий нормотворческий процесс может привести к ее унификации с другими видами правотворчества, что потенциально может упростить или, наоборот, усложнить процедуру, в зависимости от деталей регионального и муниципального регулирования.
   • Акцент на правовой экспертизе: Вероятно, будет усилен акцент на юридической грамотности и соответствии проектов нормам права, что может быть барьером для граждан без юридического образования.
3. Иные изменения: Новый закон также более четко разграничивает формы непосредственного осуществления МСУ (местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан) и формы участия населения в его осуществлении (опрос граждан, публичные слушания, ТОС, инициативные проекты). Это свидетельствует о стремлении к систематизации, но также может привести к дифференциации их правового статуса и весомости.

Таким образом, ФЗ № 33-ФЗ от 20.03.2025 г. демонстрирует тенденцию к сокращению некоторых форм прямого волеизъявления и переформатированию других, что является значимым шагом в эволюции законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации.

Политико-правовое значение консолидации публичной власти для непосредственной демократии

Концепция «единой системы публичной власти», закрепленная в обновленной Конституции РФ и развиваемая в ФЗ № 33-ФЗ, является краеугольным камнем современной реформы местного самоуправления. Эта концепция предполагает более тесную интеграцию всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального – в единый механизм управления страной. Она направлена на усиление вертикали власти, повышение эффективности государственного управления и координации, а также на обеспечение единообразия правоприменения и контроля.

Однако, для институтов непосредственной демократии и для самостоятельности местного самоуправления в целом, эта консолидация имеет амбивалентные политико-правовые последствия:

1. Риски для самостоятельности МСУ: Исторически местное самоуправление рассматривалось как наиболее независимый от государства уровень власти, призванный решать вопросы местного значения «под свою ответственность». Концепция «единой системы публичной власти» может быть интерпретирована как шаг к усилению контроля со стороны вышестоящих уровней власти над муниципалитетами, что потенциально может ограничить их самостоятельность и инициативность. Если МСУ становится «частью» государственной власти, то его «самостоятельность» неизбежно будет трактоваться как самостоятельность в рамках государственной политики.
2. Влияние на возможности гражданского участия:
   • Централизация vs. децентрализация: Более жесткая вертикаль власти может привести к тому, что многие решения, ранее относившиеся к компетенции муниципалитетов, будут приниматься на региональном или федеральном уровне. Это, в свою очередь, сужает поле для применения институтов непосредственной демократии на местном уровне. Если ключевые вопросы решаются «сверху», то и возможность граждан влиять на них «снизу» сокращается.
   • «Доверие граждан к государству» как доминанта: Позиция Конституционного Суда РФ о принципе «доверия граждан к закону и действиям государства в единой системе публичной власти» может быть истолкована не только как обязанность власти быть открытой, но и как требование к гражданам проявлять доверие к решениям, принимаемым «в единой системе». Это может создать дополнительное давление на гражданские инициативы, если они вступают в противоречие с «государственной линией».
   • Сокращение форм прямого волеизъявления: Исключение голосования по отзыву депутата и переформатирование правотворческой инициативы, как показано выше, прямо свидетельствует о тенденции к сокращению или ослаблению некоторых форм прямого народовластия. Это может быть связано с опасениями, что слишком активное использование этих форм может дестабилизировать систему или создать «неудобства» для органов власти.
3. Потенциал для повышения эффективности: С другой стороны, консолидация публичной власти может иметь и позитивные аспекты. Унификация подходов, более четкое разграничение полномочий, стандартизация процедур – все это может способствовать повышению эффективности управления и, теоретически, более качественному решению вопросов местного значения. Однако важно, чтобы это не происходило за счет ущемления прав граждан на участие и снижения реального влияния местных сообществ.
4. Роль инициативного бюджетирования: В условиях консолидации и потенциального снижения влияния «классических» форм непосредственной демократии, возрастает роль таких инструментов, как инициативные проекты и инициативное бюджетирование (введенные в ФЗ № 131-ФЗ сравнительно недавно и сохраненные в новом законе). Эти механизмы позволяют гражданам напрямую участвовать в распределении бюджетных средств на конкретные проекты, что может стать своего рода «компенсацией» за ослабление других инструментов. Они предоставляют гражданам возможность влиять на улучшение своей среды обитания, но при этом направлены на конкретные, часто материальные, вопросы, а не на глобальные политические решения.

Таким образом, принятие ФЗ № 33-ФЗ и закрепление концепции «единой системы публичной власти» открывают новую главу в развитии местного самоуправления и непосредственной демократии в России. Вектор развития законодательства, по-видимому, направлен на более централизованное и управляемое МСУ, где роль гражданского участия может быть переосмыслена в сторону большей «конструктивности» и интеграции в общую систему, возможно, за счет сокращения некоторых традиционных форм прямого волеизъявления. Дальнейшие исследования и практика покажут, насколько этот новый баланс будет способствовать реальному укреплению народовластия на местном уровне. (Могу добавить, что успех этой реформы будет зависеть не только от законодательных изменений, но и от готовности местных властей к открытому диалогу и реальному партнерству с населением).

Заключение и предложения по совершенствованию законодательства

Комплексный юридический и политико-правовой анализ институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления Российской Федерации выявил как значительный потенциал, заложенный в конституционных основах и Федеральном законе № 131-ФЗ, так и серьезные проблемы их практической реализации. От конституционно признанной роли МСУ как формы народовластия до конкретных механизмов, таких как местный референдум, правотворческая инициатива и территориальное общественное самоуправление, прослеживается сложная динамика, характеризующаяся стремлением к гражданскому участию с одной стороны, и наличием процедурных, правовых и политических барьеров – с другой.

Ключевые выводы исследования:

1. Конституционное значение МСУ неоспоримо, однако его интеграция в «единую систему публичной власти» (Постановление КС РФ № 48-П от 09.11.2022 г.) ставит новые вопросы о балансе самостоятельности и подконтрольности, а также о реальном объеме гражданского участия.
2. Широкий перечень институтов непосредственной демократии в ФЗ № 131-ФЗ не всегда коррелирует с их фактической эффективностью. Классификация на обязательные и факультативные формы помогает систематизировать, но не решает проблем их применения.
3. Местный референдум, будучи высшей формой прямого волеизъявления, остается «невостребованным институтом» для решения стратегических вопросов. Статистика (всего 66 референдумов в 2022 году) свидетельствует о низкой активности, за исключением специфических случаев, таких как вопросы самообложения. Основными причинами являются длительные и сложные процедурные барьеры, а также ограничения по кругу выносимых вопросов.
4. Правотворческая инициатива граждан страдает от правовой неопределенности (отсутствие четкого определения в ФЗ № 131-ФЗ) и, главное, от декларативного характера ее реализации: органы МСУ обязаны рассмотреть проект, но не обязаны его принимать. Это демотивирует граждан и способствует формальному подходу со стороны власти.
5. Территориальное общественное самоуправление (ТОС), как форма самоорганизации граждан, сталкивается с фундаментальной проблемой правосубъектности: Минюст отказывает в регистрации ТОС как юридического лица (общественной организации) из-за отсутствия в его уставе положения о членстве, что противоречит самой идее ТОС как формы самоорганизации всех жителей территории. Несмотря на это, ТОСы играют важную роль в общественном жилищном контроле и локальных инициативах.
6. Вектор развития законодательства, определяемый Федеральным законом № 33-ФЗ от 20.03.2025 г. (вступающим в силу с 01.01.2027 г.), указывает на тенденцию к реструктуризации и, в некоторых случаях, сокращению форм прямого народовластия. Исключение голосования по отзыву депутата и перенос правотворческой инициативы из раздела о непосредственной демократии в главу о муниципальных правовых актах свидетельствуют о смещении акцентов в сторону большей централизации и управляемости системы МСУ, возможно, за счет ущемления возможностей гражданского контроля и влияния.

Предложения по совершенствованию федерального и муниципального законодательства:

Основываясь на проведенном анализе, для повышения реальной роли институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении и укрепления доверия граждан к публичной власти, предлагаются следующие меры:

1. Упрощение процедуры местного референдума:
   • Сокращение сроков: Рассмотреть возможность сокращения сроков проверки вопроса, выносимого на референдум, и сбора подписей.
   • Снижение барьеров для формулировки вопросов: Разработать типовые формулировки или методические рекомендации для облегчения процесса подготовки вопросов.
   • Субсидирование: Предусмотреть механизмы финансовой поддержки проведения референдумов из региональных или федеральных бюджетов, чтобы избежать превращения финансовых ограничений в барьер. Это снизит нагрузку на местный бюджет и сделает инициативы более доступными для граждан.
   • Расширение круга вопросов: Внимательно проанализировать возможность расширения круга вопросов, выносимых на референдум, особенно по наиболее чувствительным для населения темам (например, градостроительная политика, крупные инфраструктурные проекты), при условии сохранения конституционного принципа разграничения компетенций.
2. Уточнение правового статуса правотворческой инициативы граждан:
   • Четкое определение в ФЗ: Внести в Федеральный закон № 33-ФЗ (или в отдельные законы) четкое определение понятия «правотворческая инициатива граждан», раскрывающее ее сущность и правовые последствия.
   • Механизмы обязательного учета: Разработать механизмы, обязывающие органы МСУ не только рассмотреть, но и обоснованно ответить на инициативу, предлагая альтернативные варианты или компромиссные решения в случае невозможности принятия проекта в первоначальном виде. Например, предусмотреть обязательное публичное обсуждение причин отказа с участием инициативной группы. Это повысит прозрачность и вовлеченность граждан.
   • Устранение избыточных требований: На федеральном уровне установить общие требования к муниципальным правовым актам, запрещающие установление чрезмерных и необоснованных процедурных барьеров для реализации правотворческой инициативы.
3. Решение проблемы регистрации ТОС:
   • Изменение законодательства о НКО: Внести изменения в Гражданский кодекс РФ и/или Федеральный закон «Об общественных объединениях», предусмотрев отдельную организационно-правовую форму для территориального общественного самоуправления, которая бы не требовала обязательного членства для получения статуса юридического лица, либо прямо указать, что для ТОС требование о членстве не применяется.
   • Ведомственные разъяснения: В отсутствие законодательных изменений, Минюсту России следует пересмотреть свои ведомственные разъяснения, признав специфику ТОС и их отличие от классических общественных организаций, чтобы упростить процедуру их регистрации.
   • Финансовая поддержка: Разработать механизмы регулярной финансовой поддержки ТОС из местного и регионального бюджетов, а также программы обучения для акт��вистов. Это позволит ТОСам более эффективно реализовывать свои инициативы и проекты.
4. Смягчение последствий исключения голосования по отзыву депутата:
   • Усиление подотчетности: В отсутствие механизма отзыва, необходимо усилить другие формы подотчетности депутатов перед избирателями, например, через обязательные отчеты о проделанной работе, регулярные встречи с населением, ужесточение требований к выполнению предвыборных обещаний.
   • Механизмы общественного порицания: Создать общественные платформы или процедуры, позволяющие гражданам выражать недоверие депутатам или должностным лицам, что могло бы иметь моральное и политическое значение, даже при отсутствии прямых юридических последствий.
5. Повышение правовой грамотности и вовлеченности граждан:
   • Информационные кампании: Разработать и реализовать на муниципальном уровне постоянные информационные кампании, объясняющие гражданам их права и механизмы участия в МСУ.
   • Обучающие программы: Организовывать бесплатные обучающие семинары и вебинары для населения по вопросам местного самоуправления и прямой демократии.
   • Цифровизация: Активно развивать цифровые платформы для электронного голосования, сбора подписей, подачи инициатив и проведения общественных обсуждений, обеспечивая их доступность и безопасность. Это значительно упростит участие граждан в процессах местного самоуправления.

Подводя итог, можно утверждать, что будущее непосредственной демократии в системе местного самоуправления Российской Федерации во многом будет зависеть от готовности законодателя и правоприменителя найти баланс между стремлением к централизации и управляемости публичной власти, с одной стороны, и необходимостью обеспечения реальных, эффективных механизмов гражданского участия и самоорганизации – с другой. Только через последовательное устранение существующих барьеров и внедрение стимулирующих мер можно будет достичь истинного народовластия на местном уровне и укрепить доверие граждан к единой системе публичной власти.

1. Авакян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Концепция и решение нового закона//Вести. Моск. ун-та. 1996. N2
2. Ожье Ф. Суверенный гражданин. М., 1994. С. 26
3. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М , 1996. С. 179.
4. Парамонов Д. В. Механизм Народовластия. — М.: Спорт и культура -2000, 2007.
5. Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дисс. … к.ю.н. – Екатеринбург, 2003. – 254.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917. №49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.
7. Тихомиров Л. Критика демократии. М., 1997. С. 124-125.
8. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 133.
9. Тихомиров Ю.А. Указ.соч. С. 48—50.
10. Фарберов Н.П. Демократия развитого социалистического общества. – М., 1975. С.18.
11. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 10 июня 1998 г. N 17-П (consultant.ru)
12. Статья 43. Местный референдум — ФЗ N 131-ФЗ (consultant.ru)
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 N 48-П (consultant.ru)
14. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) (legalacts.ru)
15. Конституция Российской Федерации (wikipedia.org)
16. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Р (vsu.ru)
17. Новый закон о местном самоуправлении: основные изменения (consultant.ru)
18. Что такое ТОС? — Администрация Балаковского муниципального района (admbal.ru)
19. Территориальные общественные самоуправления — Письмо Минюста России от 27.07.2018 N 11-99821/18 (consultant.ru)
20. Территориальное общественное самоуправление (wikipedia.org)
21. Что такое ТОС — Администрация города Иванова (ivgoradm.ru)
22. Территориальное общественное самоуправление (konstantinovskoe.spb.ru)
23. Соотношение представительной и непосредственной демократии в местном самоуправлении: теория и практика (cyberleninka.ru)
24. ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ (elibrary.ru)
25. Волеиздевательство. С 1993 года в России не провели ни одного федерального референдума… (novayagazeta.ru)
26. Местный референдум: преимущества, проблемы и пути их решения (na-journal.ru)
27. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ИНИЦИАТИВА ГРАЖДАН: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И МЕХАНИЗМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ (scinetwork.ru)
28. Проблемы инициирования и проведения местных референдумов в Российской Федерации (cyberleninka.ru)
29. МАТЕРИАЛЫ к заседанию «Расширение общественного участия в осуществлении местного самоуправления» (council.gov.ru)
30. МАТЕРИАЛЫ к заседанию «Основные направления и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации» (council.gov.ru)
31. Правотворческая инициатива граждан — Официальный сайт Спасского муниципального района (spasskmr.ru)
32. Правотворческая инициатива граждан в муниципальных образованиях (surguvest.ru)