Государственное регулирование естественных монополий в РФ: Сравнительный анализ экономических моделей и актуальная практика ФАС России (2020–2025 гг.)

Введение

По итогам 2024 года, общий объем перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе Российской Федерации превысил 300 млрд рублей. Этот колоссальный дисбаланс, при котором промышленные потребители и средний бизнес вынуждены оплачивать более низкие тарифы для населения, ярко иллюстрирует ключевую проблему современного государственного регулирования естественных монополий: поиск равновесия между социальной справедливостью и экономической эффективностью.

Естественные монополии, являясь неотъемлемой частью инфраструктурного каркаса любой развитой экономики — от транспортировки нефти и газа до железнодорожных перевозок и электросетевого комплекса, представляют собой уникальный вызов для государственного управления. Их существование обусловлено технологическими особенностями, которые делают конкуренцию нецелесообразной или даже невозможной с точки зрения эффективности, но в то же время отсутствие рыночных сдержек создает риск злоупотребления монопольной властью.

Актуальность темы обусловлена не только непрекращающимися реформами в инфраструктурных отраслях России, но и необходимостью адаптации регуляторных механизмов к новым экономическим реалиям — цифровизации, «зеленому переходу» и растущей потребности в привлечении долгосрочных инвестиций. Эволюция подходов Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) и внедрение стимулирующих методов ценообразования требуют глубокого сравнительного анализа, чтобы понять, насколько эффективно государство управляет ресурсами. Теоретические критерии естественной монополии должны быть четко соотнесены с практикой.

Цель настоящей академической работы состоит в проведении исчерпывающего сравнительного исследования сущности, необходимости и механизмов государственного регулирования естественных монополий в Российской Федерации, включая анализ стимулирующих экономических моделей и сопоставление с зарубежным опытом (США, ЕС), а также оценку актуальной административной и судебной практики ФАС России в период 2020–2025 гг.

Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи, которые прямо отвечают на ключевые исследовательские вопросы:

1. Определить и соотнести теоретические критерии естественной монополии с актуальным российским законодательством (ФЗ № 147-ФЗ).
2. Детализировать и сравнить основные стимулирующие методы ценового регулирования, применяемые в РФ (RAB), США (Rate of Return) и ЕС (RPI-X).
3. Проанализировать ключевые проблемы реформирования, включая масштабы перекрестного субсидирования и механизмы обеспечения недискриминационного доступа.
4. Осветить новейшую административную практику ФАС России, включая регулирование цифровых платформ и демонополизационные процессы.

Работа построена на строго академической и аналитической методологии, опирающейся на актуальные редакции Федерального закона «О естественных монополиях», подзаконные акты ФАС России и научные публикации ведущих российских и зарубежных экспертов в области экономики регулирования.

Глава 1. Теоретические критерии и правовые основы естественных монополий в РФ

Экономическая сущность и критерии классификации естественных монополий

Исторически естественная монополия рассматривалась как ситуация, при которой минимизация средних долгосрочных издержек происходит только в том случае, если весь рыночный спрос обслуживается одной фирмой. Этот феномен тесно связан с концепцией экономии от масштаба. Именно поэтому мы редко увидим две конкурирующие линии метрополитена на одной улице.

Согласно Федеральному закону от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях», естественная монополия определяется как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на нем эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства. Главный экономический признак, зафиксированный в законе, — это существенное понижение издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства. Это означает, что строительство второй, конкурирующей инфраструктуры (например, второй линии электропередач или второй газовой трубы) является экономически нецелесообразным, поскольку это приведет к дублированию капитальных затрат и повышению тарифов для конечного потребителя.

Критерии классификации естественных монополий в законодательстве РФ имеют двойственный характер — экономический и правовой:

Критерий	Сущность	Релевантность для регулирования
Технологическая эффективность	Снижение средних издержек при увеличении объема выпуска (экономия от масштаба). Требуется наличие уникальной и дорогостоящей инфраструктуры.	Обосновывает необходимость государственного регулирования тарифов.
Незаменимость товара	Товары или услуги, производимые монополистом, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, и спрос на них меньше зависит от изменения цены (низкая эластичность).	Определяет высокую рыночную власть субъекта и его способность устанавливать завышенные цены.
Правовой критерий	Наличие у хозяйствующего субъекта во владении на праве собственности или ином законном основании объектов имущества, используемого для ведения регулируемой деятельности.	Формальный критерий для включения субъекта в реестр естественных монополий, подконтрольный ФАС России.

Правовая база в России также признает, что законодательство должно быть направлено на недопущение сдерживания экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния монополии в состояние конкурентного рынка. Это закладывает теоретическую основу для проведения демонополизации и разделения функций, о чем будет подробно сказано в Главе 2.

Цели, методы и правовые рамки государственного регулирования в России

Главная цель, декларируемая ФЗ № 147-ФЗ, — это достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего, с одной стороны, доступность реализуемого ими товара для потребителей, а с другой — эффективное функционирование и инвестиционную привлекательность самих субъектов. Регулирование призвано компенсировать отсутствие конкурентного давления.

Основными методами регулирования деятельности субъектов естественных монополий, согласно статье 6 ФЗ № 147-ФЗ, являются:

1. Ценовое регулирование: Осуществляется посредством определения или установления цен (тарифов) или их предельного уровня. Это наиболее часто используемый и критикуемый метод.
2. Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию: Установление минимального уровня их обеспечения. Этот метод гарантирует социальный доступ к базовым инфраструктурным услугам, предотвращая дискриминацию потребителей.

Исторически в России доминировал метод «затраты плюс» (экономически обоснованные затраты), при котором регулятор просто покрывал фактические расходы монополиста и добавлял норму прибыли. Однако этот метод не стимулировал компании к снижению операционных затрат и повышению эффективности. В связи с этим, с начала 2010-х годов активно внедряются стимулирующие методы, призванные обеспечить долгосрочную предсказуемость тарифов и возвратность инвестиций. Иначе говоря, государство осознало, что монополиста необходимо не просто контролировать, а мотивировать к развитию.

Глава 2. Сравнительный анализ стимулирующих экономических механизмов регулирования

Государственное регулирование в развитых странах отошло от простого покрытия затрат к методам, которые стимулируют монополиста к повышению производительности и снижению издержек. В России, США и ЕС применяются три принципиально разные модели, каждая из которых имеет свои достоинства и системные недостатки.

Стимулирующее ценовое регулирование в РФ: Метод доходности инвестированного капитала (RAB-регулирование)

В Российской Федерации, особенно в электроэнергетике и сфере теплоснабжения, в качестве одного из основных стимулирующих методов долгосрочного регулирования используется метод доходности инвестированного капитала (Regulatory Asset Base, RAB-регулирование).

Суть RAB-регулирования заключается в следующем: регулятор (РЭК или ФАС) определяет стоимость активов, используемых монополистом для регулируемой деятельности (регуляторная база активов, RAB), и гарантирует ему возврат вложенного капитала (амортизацию) и получение рыночной доходности на этот капитал (Return on Assets, r).

Данный метод предполагает установление долгосрочных тарифов, которые, как правило, пересматриваются раз в три-пять лет. Такая долгосрочность призвана обеспечить предсказуемость и гарантировать инвесторам возвратность и рыночную доходность вложенных средств, стимулируя тем самым модернизацию инфраструктуры.

Общая логика тарифа при RAB:

Тариф (T) должен покрывать:

1. Операционные издержки (Opex).
2. Амортизацию (D).
3. Доходность на регуляторную базу активов (RAB · r).

T = Opex + D + (RAB · r)

Несмотря на свои преимущества в части привлечения инвестиций, RAB-регулирование в российской практике часто сталкивается с проблемой завышения стоимости RAB и операционных расходов, что приводит к установлению неоправданно высоких тарифов. Кроме того, сохраняются проблемы с увязкой уровня тарифа с реальным качеством оказываемых услуг. Получается, что компании заинтересованы в наращивании капитальной базы, но не всегда в повышении эффективности.

Зарубежные модели: Регулирование рентабельности (США) и RPI-X (ЕС)

Международный опыт предлагает две основные альтернативы, каждая из которых сформировала свою институциональную культуру регулирования.

Модель США: Регулирование рентабельности (Rate of Return Regulation)

В Соединенных Штатах Америки исторически широкое распространение получил метод Регулирования рентабельности (Rate of Return Regulation).

Формула ценообразования в данной модели выглядит так: регулируемая цена (P) устанавливается на уровне, позволяющем покрывать операционные издержки (C) и обеспечивать «справедливую» доходность (r) на используемый капитал (K):

P = C + K · r

Ключевой недостаток этого метода, известный как эффект Аверча-Джонсона, заключается в том, что он не дает стимулов для снижения издержек и повышения эффективности. Поскольку предприятию гарантируется покрытие всех разумных операционных затрат и заданная доходность на капитал, монополист имеет стимул искусственно завышать капитальные вложения (K), даже если они не являются строго необходимыми, чтобы увеличить абсолютную сумму своей гарантированной прибыли. Это приводит к неэффективному использованию ресурсов и «раздуванию» инвестиционной базы.

Модель ЕС: RPI-X регулирование (Ценовой потолок)

В европейских странах, в частности, в Великобритании, с 1980-х годов доминирует более стимулирующая модель — RPI-X регулирование, являющаяся разновидностью метода Ценового потолка (Price Cap).

Суть RPI-X: Регулятор устанавливает максимальный уровень, на который монополист может ежегодно повышать (или должен снижать) свои тарифы. Этот метод считается более простым, дешевым в процедуре и, самое главное, стимулирующим предприятия к снижению затрат, поскольку любая экономия, достигнутая монополистом в течение регуляторного периода, остается в его распоряжении как дополнительная прибыль.

Формула ежегодного изменения цены (тарифного потолка) определяется следующим образом:

Ежегодное изменение цены = RPI - X

Где:

• RPI (Retail Price Index) — индекс розничных цен (или иной показатель инфляции), который позволяет монополисту компенсировать рост общеэкономических издержек.
• X — фактор, отражающий ожидаемый рост производительности (эффективности) монополиста. Фактор X устанавливается регулятором исходя из потенциала снижения затрат (сравнение с лучшими мировыми аналогами) и является главным стимулом: чтобы увеличить прибыль, монополист должен добиться снижения издержек на величину, превышающую X.

Метод	Страна/Регион	Стимул к снижению издержек	Проблема
Rate of Return	США	Низкий/Отсутствует	Искусственное завышение капитальной базы (эффект Аверча-Джонсона).
RAB-регулирование	РФ	Умеренный (за счет долгосрочности)	Риск завышения регуляторной базы активов (RAB) и операционных расходов.
RPI-X	ЕС/Великобритания	Высокий	«Голодный» монополист может экономить на качестве и безопасности, чтобы максимизировать прибыль.

Разделение функций (Unbundling) как инструмент демонополизации

Концепция разделения функций, или Unbundling, является ключевой задачей реформирования естественных монополий, особенно в таких отраслях, как энергетика и транспорт. Цель — отделить естественно-монопольные функции (управление инфраструктурой, например, ЛЭП или трубами) от потенциально конкурентных функций (производство, генерация или сбыт). Не является ли именно Unbundling самым эффективным способом создания конкуренции там, где это в принципе возможно?

Европейский Союз, особенно в рамках Третьего энергетического пакета, стал лидером в применении этой меры. Выделяют три основных вида разделения:

1. Разделение собственности (Ownership Unbundling, OU): Наиболее радикальная мера, требующая, чтобы собственность на естественно-монопольные активы (сети) и конкурентные активы (генерация) принадлежала разным юридическим лицам и не контролировалась одной и той же головной компанией.
2. Юридическое разделение (Legal Unbundling): Требует создания юридически независимых компаний для каждой функции (транспортировка и сбыт), но они могут оставаться под контролем одной и той же материнской структуры (холдинга).
3. Функциональное разделение (Functional Unbundling): Наиболее мягкая форма, при которой требуется организационное и операционное отделение функций, например, обеспечение независимости персонала, отвечающего за управление сетью, даже если это остается в рамках одной компании.

В России процесс Unbundling продолжается, в первую очередь, в электроэнергетике, но остается сложным из-за вертикальной интеграции крупнейших игроков.

Глава 3. Актуальные проблемы реформирования и административная практика ФАС России (2020–2025 гг.)

Современный этап регулирования естественных монополий в России характеризуется двумя главными вызовами: преодолением наследия неэффективного ценообразования (перекрестное субсидирование) и адаптацией к появлению новых технологических квази-монополий (цифровые платформы).

Проблема перекрестного субсидирования и нарушения недискриминационного доступа

Ключевая проблема реформирования в РФ состоит в сохранении перекрестного субсидирования, при котором поддержка одних потребителей (как правило, населения) осуществляется за счет повышения тарифов для других (промышленных потребителей и малого/среднего бизнеса).

Этот механизм создает искажения на рынке, снижает конкурентоспособность отечественной промышленности и сдерживает инвестиции. Актуальные данные свидетельствуют о критическом масштабе проблемы:

По итогам 2024 года объем перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе РФ превысил 300 млрд рублей.

Сохранение такого значительного объема субсидирования не только противоречит принципам рыночной экономики, но и указывает на недостаточную эффективность используемых регуляторных методов в части социальной защиты населения, которая должна осуществляться не за счет других потребителей, а через прямые бюджетные механизмы. И что из этого следует? Прямое бюджетное субсидирование делает социальную поддержку прозрачной и адресной, тогда как перекрестное субсидирование маскирует реальную стоимость услуг и снижает эффективность экономики в целом.

Другой острой проблемой является недостаток прозрачных правил доступа и отсутствие ответст��енности за необоснованный отказ в предоставлении услуг естественных монополий. Это создает широкие возможности для злоупотреблений рыночной властью.

Практика ФАС России в последние годы сосредоточена на жестком пресечении таких нарушений. Федеральная антимонопольная служба активно привлекает субъектов естественных монополий (особенно в сферах портов, аэропортов и железнодорожного транспорта) к административной ответственности по статье 9.21 КоАП РФ (Нарушение правил недискриминационного доступа к услугам).

Санкции, предусмотренные данной статьей, являются существенными и призваны стать сдерживающим фактором:

Нарушение	Штраф для юридических лиц
Нарушение правил недискриминационного доступа (первичное)	От 100 000 до 500 000 рублей
Повторное совершение нарушения	От 600 000 до 1 000 000 рублей

Это демонстрирует переход от мягкого регулирования к жесткому административному контролю за соблюдением правил игры на инфраструктурных рынках.

Регулирование цифровых рынков и высокотехнологичных платформ: вызовы для ФАС

Развитие цифровых платформ и бизнес-экосистем, которые благодаря сетевому эффекту быстро достигают квази-монопольного положения, поставило перед регулятором совершенно новые задачи. Хотя эти платформы не являются естественными монополиями в классическом смысле (их монополия не обусловлена дорогостоящей физической инфраструктурой), их доминирование и способность контролировать доступ к рынку требуют антимонопольного вмешательства.

Ответом на этот вызов стало принятие Федерального закона от 10.07.2023 № 301-ФЗ («Пятый антимонопольный пакет»), который впервые ввел в российское законодательство понятия «цифровая платформа» и «сетевой эффект».

Данный пакет направлен на регулирование деятельности владельцев цифровых платформ, занимающих доминирующее положение, и устанавливает четкие критерии для определения такого доминирования:

1. Доля сделок на соответствующем рынке, превышающая 35%.
2. Выручка владельца цифровой платформы за последний календарный год более 2 миллиардов рублей.

Таким образом, ФАС России получила инструментарий для предотвращения рисков недобросовестной конкуренции и обеспечения недискриминационного доступа на высокотехнологичных рынках, что является ключевым трендом в антимонопольном регулировании 2020-х годов.

Примеры судебной и административной практики ФАС (2022–2025 гг.)

Практика ФАС России за последние годы показывает две противоположные тенденции: ужесточение контроля и, одновременно, процессы демонополизации там, где это экономически оправдано.

1. Контроль за обоснованностью регулирования: Имеют место судебные споры, касающиеся введения государственного регулирования в отношении хозяйствующих субъектов при отсутствии достаточных признаков естественной монополии. Например, Решение Верховного Суда РФ от 23.11.2022 N АКПИ22-901 по одному из дел подчеркнуло необходимость строгого соблюдения критериев ФЗ № 147-ФЗ при включении субъекта в реестр монополий, защищая предприятия от необоснованного регуляторного давления.
2. Демонополизация: ФАС России активно использует полномочия по прекращению государственного регулирования. Например, Приказ ФАС России от 10.02.2025 N 86/25 о прекращении государственного регулирования деятельности субъекта естественной монополии в определенной сфере (например, в сфере услуг по транспортировке некоторых видов грузов) демонстрирует, что регулятор готов исключать компании из реестра, когда условия для возникновения конкуренции созрели.
3. Цифровизация контрольных процедур: В целях повышения эффективности и прозрачности, ФАС внедряет новые инструменты контроля. Постановление Правительства РФ от 21.10.2025 № 1628 легализовало использование дистанционных проверок с применением видео-конференц-связи и мобильного приложения «Инспектор». Это позволяет ФАС оперативно реагировать на нарушения в регулируемых сферах и снижает административную нагрузку на бизнес, одновременно повышая эффективность надзора.

Заключение

Проведенное исследование сущности, необходимости и механизмов государственного регулирования естественных монополий в Российской Федерации позволило полностью выполнить поставленные задачи и ответить на ключевые исследовательские вопросы.

Основные выводы:

1. Теоретико-правовые основы: Российское законодательство (ФЗ № 147-ФЗ) адекватно отражает экономическую сущность естественной монополии, базируясь на критериях экономии от масштаба и незаменимости товара. Однако формальный критерий владения инфраструктурой остается ключевым для практического отнесения субъекта к монополии.
2. Сравнительный анализ механизмов: Россия активно переходит к стимулирующим методам, используя RAB-регулирование для привлечения инвестиций. Тем не менее, зарубежный опыт, особенно европейская модель RPI-X (Price Cap) с четкой формулой ежегодного изменения цены (RPI — X), демонстрирует более сильный стимул к сокращению операционных издержек. Для повышения эффективности российская система должна усилить прозрачность RAB-базы и ужесточить фактор эффективности в тарифообразовании.
3. Проблемы реформирования и административная практика: Главным препятствием на пути рыночных реформ остается перекрестное субсидирование, масштаб которого (свыше 300 млрд рублей в электросетевом комплексе по итогам 2024 года) требует немедленного перехода к адресным бюджетным механизмам поддержки. ФАС России использует жесткие административные меры, включая крупные штрафы по ст. 9.21 КоАП РФ, для обеспечения недискриминационного доступа.
4. Новые вызовы и адаптация: Наиболее актуальным направлением работы ФАС стало регулирование цифровых платформ. Принятие «Пятого антимонопольного пакета» (ФЗ № 301-ФЗ) и введение четких критериев доминирования (доля сделок > 35%, выручка > 2 млрд руб.) демонстрирует способность регулятора адаптироваться к вызовам технологических квази-монополий.
5. Практика демонополизации: Административные решения ФАС (например, Приказ 2025 г. о прекращении регулирования) и судебная практика (Решение ВС РФ 2022 г.) подтверждают, что процесс демонополизации идет, хотя и точечно, и регулятор стремится соблюдать принцип экономической оправданности вмешательства.

В заключение, государственное регулирование естественных монополий в РФ находится на этапе сложной трансформации, стремясь сбалансировать социальные обязательства с необходимостью модернизации инфраструктуры. Дальнейшее повышение эффективности системы требует гармонизации законодательства с лучшими мировыми практиками, в частности, более широкого внедрения принципов Unbundling (разделение функций) и совершенствования стимулирующих методов ценообразования.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях» (с изменениями и дополнениями).
2. Постановление Правительства РФ от 21.10.2025 № 1628 о дистанционных формах контроля ФАС в сферах монополий и тарифов.
3. Приказ ФАС России от 10.02.2025 N 86/25 «О прекращении государственного регулирования деятельности субъекта естественной монополии.
4. Приказ ФАС РФ от 21.03.2025 N 189/25.
5. Решение Верховного Суда РФ от 23 ноября 2022 г. N АКПИ22-901.
6. Разъяснения Федеральной антимонопольной службы от 2 декабря 2022 г.
7. Абросимова, О. Ю., Шмырова, Н. В. Проблемы государственного регулирования естественных монополий // Российское предпринимательство. 2012. № 5 (203). С. 4–10.
8. Абросимова, О. Ю., Малкина, М. Ю. Особенности функционирования естественных монополий в современной России // Экономический анализ: теория и практика. 2012. № 12 (267). С. 56–64.
9. Бутыркин, А. Я. Естественные монополии; Теория и проблемы регулирования. Москва: Новый век, 2003.
10. Гаврилов, А. И. Проблемы реформирования естественных монополий // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 1. С. 33.
11. ДиЛоренцо, Томас. Миф о «естественной монополии» // Современная конкуренция. 2009. № 5. С. 100-114.
12. Жилинский, С. Э. Предпринимательское право. Москва: Норма, 2007. 266 с.
13. Качалин, В. В. Международные аспекты антимонопольного регулирования // Мировая экономика и международные отношения. 2011. N 2. С. 49-56.
14. Мамедов, О. Ю. Современная экономика. Москва: КноРус, 2010. 320 с.
15. О роли монополизма в современной экономике / В. А. Волконский, Т. И. Корягина // Банковское дело. 2010. № 2. С. 4-14.
16. Реформирование естественных монополий: теория и практика / М. Дерябина // Вопросы экономики. 2006. 1. С. 102-121.
17. Сапир, Ж. Естественные монополии: проблемы определения и контроля // Проблемы прогнозирования. 2004. №6. С. 46.
18. Хиль, М. Правовое регулирование антимонопольного законодательства в России и других государствах – членах ЕврАзЭС // Вестник Ассоциации белорусских банков. 2011. N 5. С. 34-44.
19. Экономическая теория: учебник для вузов / ред. В. И. Видяпин, Г. П. Журавлева. 4-е изд. Москва: ИНФРА-М, 2008.
20. Экономическая теория: основы экономической теории, микроэкономика, макроэкономика, история экономических учений: Учебное пособие / под общ. ред. Игнатовой Т.В. Ростов-на-Дону: Феникс, 2010.
21. Актуальные подходы ФАС России к привлечению субъектов естественных монополий.
22. Антимонопольное регулирование в странах Европейского Союза.
23. Мировой опыт регулирования естественных монополий.
24. Пол и потолок цен в монополии.
25. Проблемы реформирования и регулирования отраслей естественных монополий.
26. Трансформация государственного регулирования естественных монополий в России.