Региональная политика России и роль федеральных округов в ее реализации

Актуальность темы курсовой работы обусловлена ключевой ролью государственной региональной политики в обеспечении территориальной целостности, национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации. Созданный в 2000 году институт федеральных округов и сегодня остается центральным, но одновременно и дискуссионным инструментом реализации этой политики. Несмотря на более чем двадцатилетнюю историю его функционирования, эффективность округов как проводников федеральных инициатив и координаторов развития территорий требует постоянного глубокого анализа, особенно в условиях меняющейся экономической и геополитической конъюнктуры. Это формирует ключевое исследовательское противоречие.

В рамках данной работы объектом исследования выступает система государственной региональной политики Российской Федерации, а предметом — роль, функции и место федеральных округов как специфического инструмента ее практической реализации. Основная цель работы — охарактеризовать и всесторонне проанализировать институт федеральных округов в качестве ключевого механизма проведения государственной региональной политики РФ.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• изучить теоретические основы и понятийный аппарат государственной региональной политики;
• проанализировать ее нормативно-правовую базу;
• рассмотреть функции и механизмы деятельности федеральных округов;
• выявить ключевые проблемы в их работе на примере конкретного округа;
• предложить пути совершенствования деятельности данного института.

Гипотеза исследования заключается в предположении, что эффективность федеральных округов как инструмента региональной политики напрямую зависит не столько от их контрольных полномочий, сколько от качества межведомственной и межрегиональной координации, а также от способности гибко адаптировать общие федеральные цели к уникальной социально-экономической специфике каждого конкретного региона. Для проверки гипотезы в работе применялись методы системного и сравнительного анализа, институциональный подход, а также анализ официальных документов.

Глава 1. Теоретические и правовые основы государственной региональной политики

Государственная региональная политика представляет собой комплексную систему целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны. Важно понимать ее дуалистическую природу: это одновременно и политика федерального центра, направленная на развитие территорий, и политика, реализуемая через полномочия и ресурсы самих регионов. Основные цели этой политики включают обеспечение единства экономического и правового пространства, сокращение уровня межрегиональной дифференциации и рациональное использование уникального потенциала каждого субъекта.

Деятельность в этой сфере строится на нескольких ключевых принципах, заложенных в Конституции РФ и федеральном законодательстве: равенство всех субъектов РФ, разграничение полномочий между центром и регионами, а также оказание государственной поддержки территориям, нуждающимся в ускоренном развитии.

Нормативно-правовая база региональной политики является многоуровневой. Фундаментальные основы заложены в Конституции Российской Федерации. Однако центральным документом, определяющим современный вектор развития, является Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». Этот документ четко определяет приоритеты, цели, задачи и ожидаемые результаты политики, направленной на обеспечение сбалансированного развития страны.

Для реализации поставленных целей государство использует широкий набор инструментов, среди которых основными являются:

1. Национальные проекты, направленные на достижение прорывного развития в ключевых сферах.
2. Государственные программы, обеспечивающие отраслевое и территориальное планирование.
3. Механизмы межбюджетных отношений (дотации, субсидии, субвенции), нацеленные на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

Несмотря на наличие проработанной базы, исследователи отмечают существование определенных пробелов и противоречий в правовом и институциональном обеспечении, что создает вызовы для эффективной реализации политики на местах.

1.2. Институт федеральных округов как элемент системы государственного управления

Создание федеральных округов Указом Президента РФ в мае 2000 года стало ответом на вызовы, стоявшие перед страной в конце 1990-х – начале 2000-х годов. Основными предпосылками стали необходимость укрепления вертикали государственной власти, борьба с проявлениями регионального сепаратизма и повышение контроля за исполнением федеральных законов на всей территории страны. Изначально институт ФО создавался с акцентом на контрольно-надзорную функцию.

С течением времени роль и полномочия округов эволюционировали. Произошел постепенный переход от чистого контроля к выполнению более сложных координационно-стратегических задач. Сегодня федеральные округа активно участвуют в гармонизации деятельности различных ведомств и в реализации долгосрочных стратегий развития макрорегионов.

Важно четко понимать правовой статус этого института. Федеральный округ не является субъектом Российской Федерации и не предусмотрен Конституцией как отдельный уровень власти. Это — административно-управленческая структура, созданная для повышения эффективности работы Президента и федеральных органов исполнительной власти в регионах. В системе государственного управления ФО занимают место промежуточного звена между федеральным центром и 89 субъектами федерации, обеспечивая лучшую управляемость и координацию на огромной территории страны.

Глава 2. Функциональный анализ деятельности федеральных округов

Деятельность федерального округа складывается из нескольких взаимосвязанных функциональных блоков, которые в совокупности обеспечивают его роль в системе государственного управления. Ключевые функции можно классифицировать следующим образом:

• Контрольная функция. Это исторически первая и одна из базовых задач, включающая организацию надзора за точным и неукоснительным исполнением федерального законодательства, указов и распоряжений Президента РФ на территории округа.
• Координационная функция. Возможно, самая важная на сегодняшний день функция. Она заключается в организации взаимодействия и согласования деятельности территориальных органов федеральных ведомств (таких как МВД, ФСБ, МЧС, налоговая служба и др.), а также в их увязке с планами и действиями органов власти субъектов РФ.
• Кадровая функция. Аппарат полномочного представителя участвует в рассмотрении и согласовании кандидатур на назначение на ключевые должности в федеральных структурах, расположенных в пределах округа.
• Аналитическая и информационная функция. Сбор, обработка и анализ информации о социально-экономической, политической и общественной ситуации в регионах для подготовки регулярных докладов Президенту РФ. Это позволяет главе государства иметь объективную картину положения дел на местах.
• Стратегическая функция. Участие в разработке, корректировке и контроле за реализацией стратегий социально-экономического развития как округа в целом, так и отдельных его субъектов.

Приоритетность этих функций может меняться в зависимости от специфики самого округа. Например, для приграничных округов на первый план выходят вопросы национальной безопасности и координации силовых структур, тогда как для старопромышленных округов ключевой задачей становится содействие экономической модернизации и реализации инвестиционных проектов.

2.2. Роль полномочного представителя Президента и его аппарата

Центральной фигурой, реализующей все перечисленные функции, является полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе. Его высокий статус определяется тем, что он не просто высокопоставленный чиновник, а личный представитель главы государства, действующий от его имени и по его поручению. Это наделяет его уникальными полномочиями и политическим весом.

Для выполнения своих задач полпред опирается на мощный аппарат. Его структура во многом зеркально отражает структуру правительства, что позволяет эффективно координировать работу на местах. Ключевыми элементами аппарата являются:

• Главные федеральные инспекторы (ГФИ), работающие в каждом субъекте федерации, входящем в округ. Они являются «глазами и ушами» полпреда непосредственно в регионе.
• Отраслевые департаменты, курирующие конкретные направления: экономику, социальную политику, внутреннюю политику, обеспечение национальной безопасности и т.д.

В своей работе полномочный представитель использует разнообразные формы и методы. К ним относятся проведение регулярных совещаний с главами регионов и руководителями федеральных ведомств, создание временных рабочих и постоянно действующих координационных групп для решения конкретных проблем, подготовка аналитических докладов и предложений Президенту, а также использование такого инструмента, как вынесение представлений в адрес региональных и федеральных органов власти. Модель взаимодействия полпреда с губернаторами носит сложный характер, варьируясь от тесного сотрудничества в решении общих задач до выполнения роли арбитра в межрегиональных спорах или контролера при возникновении проблемных ситуаций.

2.3. Механизмы реализации национальных проектов и программ на уровне округа

Федеральные округа играют критически важную роль в практической реализации масштабных государственных инициатив, таких как национальные проекты. Аппарат полномочного представителя выступает в качестве площадки, где абстрактные федеральные цели и показатели «приземляются» и адаптируются с учетом специфики и возможностей конкретных регионов, входящих в округ.

Одной из ключевых задач является контроль за исполнением. Через главных федеральных инспекторов и профильные департаменты аппарат полпреда осуществляет постоянный мониторинг ключевых аспектов реализации нацпроектов: от соблюдения сроков строительства социальных и инфраструктурных объектов до эффективности освоения выделенных бюджетных средств и достижения целевых показателей.

Именно на уровне округа зачастую решаются самые сложные межведомственные и межрегиональные проблемы. Например, реализация крупного инфраструктурного проекта, такого как строительство автомагистрали, проходящей через несколько субъектов федерации, требует слаженных действий разных губернаторов, федеральных дорожных агентств, энергетиков и природоохранных ведомств. Вмешательство и координирующая роль полпреда в таких случаях становятся незаменимыми.

Кроме того, на уровне округа собирается и обобщается уникальная аналитическая информация об успехах, проблемах и «узких местах» в реализации госпрограмм. Этот анализ ложится в основу докладов Президенту и предложений в Правительство РФ, что позволяет своевременно корректировать федеральную политику и делать ее более эффективной и отзывчивой к реальным потребностям территорий.

Глава 3. Практические аспекты и проблемы реализации региональной политики (на примере Северо-Западного федерального округа)

Для перехода от теории к практике в качестве объекта для кейс-стади был выбран Северо-Западный федеральный округ (СЗФО). Этот выбор обусловлен несколькими причинами: его стратегически важное приграничное положение, наличие в его составе как глобального мегаполиса-центра (Санкт-Петербург), так и регионов с совершенно разным профилем — от промышленно развитой Ленинградской области до субъектов с признаками депрессивности (например, Псковская и Новгородская области).

Анализ статистических данных выявляет значительные социально-экономические диспропорции внутри округа. Наблюдается колоссальный разрыв в уровне доходов населения, объеме инвестиций, бюджетной обеспеченности и качестве жизни между агломерацией Санкт-Петербурга и остальными регионами. Это создает серьезные вызовы для сбалансированного развития всего макрорегиона.

К специфическим проблемам, стоящим перед СЗФО, можно отнести:

• Устойчивый отток населения, особенно молодежи, из северных и восточных территорий округа (Архангельская, Вологодская области, Республика Коми) в центр.
• Инфраструктурные ограничения, сдерживающие развитие экономики и транспортной связанности.
• Необходимость глубокой модернизации предприятий традиционных отраслей промышленности.
• Острые экологические вопросы, связанные как с промышленным наследием, так и с нагрузкой на уникальные природные объекты.

На эти специфические вызовы накладываются и общие для всей системы госуправления проблемы. Межведомственная разобщенность и недостаточная координация особенно болезненно проявляются при реализации проектов, требующих согласованных действий нескольких субъектов и федеральных агентств, что напрямую тормозит развитие округа.

3.2. Перспективы совершенствования и пути решения выявленных проблем

Комплексный анализ деятельности федеральных округов позволяет сформулировать ряд предложений, направленных на повышение эффективности этого института. Эти предложения лежат как в нормативно-правовой, так и в организационно-управленческой плоскости.

1. Совершенствование правовой базы. Существующая правовая неопределенность статуса ФО порождает проблемы на практике. Целесообразно более четко закрепить именно стратегические и координационные функции округов в нормативных актах, возможно, путем принятия отдельного федерального закона, посвященного этому институту. Это позволит устранить отмеченную многими экспертами проблему «теоретической недоработанности».
2. Развитие механизмов межрегионального взаимодействия. Для управления крупными межрегиональными проектами (в сфере транспорта, энергетики, туризма) целесообразно создавать на базе аппаратов полпредов постоянно действующие проектные офисы. Такие структуры могли бы эффективно координировать работу различных сторон и контролировать достижение общих результатов.
3. Усиление аналитического потенциала. Для перехода от простого мониторинга к прогнозированию и оценке реального воздействия политики необходимо внедрять в работу аналитических департаментов полпредств современные количественные методы, такие как регрессионный анализ и эконометрическое моделирование.
4. Дифференциация подходов и внедрение лучших практик. Модель управления в разных ФО не должна быть унифицированной. Следует разработать индивидуальные ключевые показатели эффективности (KPI) для полпредов, учитывающие специфику их округов (экономическую, геополитическую, социальную). Для этого необходимо активно использовать сравнительный анализ для выявления и тиражирования лучших управленческих практик между округами.
5. Повышение открытости и прозрачности. Для усиления подотчетности и общественного доверия необходимо повышать прозрачность деятельности аппаратов полпредов. Это может быть реализовано через публикацию регулярных несекретных отчетов о ходе решения ключевых социально-экономических проблем округа и достигнутых результатах.

Подводя итоги исследования, можно сделать несколько ключевых выводов. Во-первых, государственная региональная политика в России представляет собой сложную, многоуровневую систему, в которой институт федеральных округов, несмотря на свой специфический надконституционный статус, является одним из ключевых элементов, созданных для укрепления вертикали власти и повышения управляемости.

Во-вторых, функционал федеральных округов за более чем 20 лет претерпел значительную эволюцию: от преимущественно контрольных задач он сместился в сторону стратегической координации деятельности различных органов власти на территории макрорегиона. Центральной фигурой в этом процессе выступает полномочный представитель Президента, обладающий для этого необходимыми полномочиями и ресурсами.

В-третьих, анализ практической деятельности на примере СЗФО показывает, что эффективность института ФО сталкивается с серьезными вызовами в виде глубоких социально-экономических диспропорций и сохраняющихся межведомственных барьеров. Это требует дальнейшего совершенствования механизмов управления, усиления их аналитической составляющей и применения дифференцированного подхода к разным территориям.

Таким образом, выдвинутая в начале исследования гипотеза нашла свое подтверждение. Эффективность федеральных округов как проводников государственной политики действительно в меньшей степени зависит от формального контроля и в большей — от реального качества межведомственной координации и способности адаптировать федеральные цели к уникальной региональной специфике.

Теоретическая значимость работы заключается в систематизации и обобщении знаний об институте федеральных округов, а практическая — в предложенных конкретных направлениях по совершенствованию их деятельности. В качестве перспектив для дальнейших исследований можно обозначить проведение более глубокого количественного анализа с использованием эконометрических моделей для оценки прямого влияния деятельности аппаратов полпредов на социально-экономические показатели регионов.

Список источников информации

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
2. «Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года», утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № 2074-р [Электронный ресурс]. – Справ. правовая система Консультант Плюс.
3. «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года», утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2575-р [Электронный ресурс]. – Справ. правовая система Консультант Плюс.
4. Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года. http://spbstrategy2030.ru
5. Артеменков С.Б. Оценка эффективности межбюджетных отношений / С.Б. Артеменков // Финансы. Учет. Аудит. – 2014. — № 7. – С. 79 – 80.
6. Атаева А.Г. Механизм формирования денежной самостоятельности муниципальных образований // [Текст] : дис. канд. экон. наук : 08.00.10 : / Алтаева А.Г. – Екатеринбург, 2014. – 411 с.
7. Гранберг А.Г. О программе фундаментальных исследований пространственного развития России и роль в ней Северо-Западного федерального округа. //Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития, №1, 2014. с. 5-10.
8. Гранберг А.Г. Пространственный аспект социально-экономического развития. В кн.: К Программе социально-экономического развития России 2012- 2016. Научный доклад. Москва, ИЭ РАН, 2015., 0,2 п.л.
9. Гранберг А.Г. Становление в России научного направления «Пространственная экономика». Вестник университета, М.: ГУУ, №2, 2015.-с. 18-24.
10. Иншаков О.В. Информационное развитие экономики региона / О.В. Иншаков, М.Ф. Мизинцеа, А.Э. Калинина, Е.А. Петрова. М.: Издательский дом «Финансы и Кредит», 2015.
11. Иришев, Б.К. Инвестиционная стратегия реструктуризации экономики и использования иностранного капитала: Автореф. дис. д-ра экон. наук / Рос. акад. гос. службы при президенте Рос. Федерации. — М., 2015. — 60 с.
12. Исаев Э.А. Экономический потенциал крупного экономического региона (концепция формирования и регулирования). – М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2015. – 206 с.
13. Победенный М.г. Особенности геополитического положения г. Санкт-Петербург и проявляемые угрозы пограничной безопасности Российской Федерации, 2014.
14. Сильвестров С.Н. Государственно-частное партнерство в инновационных системах.: Изд-во ЛКИ, 2016.
15. Ултургашева О.Г. Экономическая сущность и структура инвестиционного потенциала/ О.Г. Ултургашева, А.В. Лавренко, Д.А. Профатилов// Проблемы современной экономики.  2015.  № 1 (37). С. 32  35.
16. Официальный сайт ФТС Северо-Западного таможенного управления URL:http://sztu.customs.ru (дата обращения: 25.08.2016).