Формы и методы государственного управления в Российской Федерации: комплексный анализ правовых, неправовых аспектов и практики государственных предприятий

В современной России, где динамично меняются социально-экономические устои общества, вопросы эффективности и прозрачности государственного управления приобретают особую актуальность. Ежегодные Послания Президента Федеральному Собранию и стратегические документы Правительства постоянно акцентируют внимание на необходимости повышения эффективности функционирования государственного механизма. Эта задача, по сути, становится определяющей для устойчивого развития страны, требуя глубокого осмысления как теоретических основ, так и практических инструментов, которыми оперирует государство.

Настоящая работа представляет собой всестороннее исследование форм и методов управления в государственном секторе Российской Федерации. Мы погрузимся в теоретические и концептуальные основы, прослеживая эволюцию управленческой мысли от античности до современных подходов, таких как «Новый государственный менеджмент» и «Good Governance». Особое внимание будет уделено детальному анализу правовых и неправовых форм государственного управления, их специфике и влиянию на деятельность органов исполнительной власти. Мы рассмотрим основные методы управления – административные, экономические и социально-психологические – с конкретными примерами их применения в российской практике. Ключевым элементом анализа станет изучение государственного сектора через призму управления государственными унитарными предприятиями (ГУП) и другими публично-правовыми образованиями, а также критический обзор их реформирования и существующих проблем. В заключение будут выявлены актуальные вызовы и предложены перспективные направления совершенствования государственного управления в условиях цифровой трансформации и возрастающих требований к подотчетности и этике. Цель исследования – не просто систематизировать данные, но и предложить глубокий, аналитический взгляд на сложный и многогранный мир российского государственного управления.

Теоретические и концептуальные основы государственного управления

Понятие и сущность государственного управления: системный и деятельностный подход

Государственное управление – это не просто набор действий, а сложный, многоуровневый процесс, представляющий собой целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Оно осуществляется через разветвленную систему органов и должностных лиц, призванных направлять социальные и экономические процессы в русло, определенное стратегическими целями развития страны.

В академической среде принято рассматривать государственное управление с двух ключевых позиций: как систему и как вид деятельности. Государственное управление как система включает в себя совокупность взаимосвязанных элементов: это цели, принципы воздействия государственных органов на общество, их функции, методы, средства, ресурсы, а также сложный комплекс взаимосвязей, информационных потоков и документооборота. Эта система постоянно находится в движении, адаптируясь к изменяющимся внешним и внутренним условиям. С другой стороны, государственное управление как вид деятельности (процесс) – это сознательная, целенаправленная деятельность уполномоченных органов, в результате которой достигается конкретный управленческий результат. Важно понимать, что понятие управления как системы является более широким и объемным, охватывая все аспекты организации и функционирования государственного механизма, в то время как управление как деятельность фокусируется на непосредственной реализации управленческих решений. Это позволяет глубоко анализировать как статичную структуру, так и динамику процессов, что является критически важным для понимания причин успехов и неудач в государственном секторе.

Исторически управление всегда было присуще человеческому обществу, а по мере его развития возрастали значение управления и осознанность в его необходимости. В России становление государственного управления как урегулированного правом института прошло несколько ключевых периодов. С древних времен и до начала XVII века государственная администрация как таковая еще не имела четкой правовой регламентации. XVII век ознаменовал собой начало формирования института государственной администрации и полицейского (административного) права, заложив основы для более структурированного подхода. Вторая половина XIX века стала периодом дифференциации гуманитарных и социальных наук, что способствовало развитию собственно теории государственного управления. В 1920-е – 1950-е годы XX века, особенно в условиях плановой экономики, концепции государственного управления тесно переплетались с теорией организации. И, наконец, период со второй половины XX до начала XXI века характеризуется утверждением, что государственное управление должно стать самостоятельной научной дисциплиной комплексного характера, интегрирующей правовые, экономические, социологические и психологические аспекты. Эта эволюция отражает постоянный поиск наиболее эффективных моделей государственного вмешательства и регулирования.

Исторические школы и парадигмы теории государственного управления: глубокий анализ идей основоположников

Эволюция представлений о государственном управлении неразрывно связана с развитием научных школ, каждая из которых внесла свой уникальный вклад в формирование современных концепций. Основные концептуальные подходы к государственному управлению сформированы в рамках американской, немецкой, английской и французской школ.

Американская школа характеризуется прагматичной, эмпирической направленностью исследований, где многие выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Среди них особое место занимают Вудро Вильсон и Леонард Уайт. Вудро Вильсон, 28-й президент США (1913–1921), в своей знаковой работе «Изучение администрации» (или «Наука государственного управления») 1887 года заложил основы теоретической разработки вопросов административно-государственного управления. Он подчеркивал, что наука администрирования должна быть отделена от политики, искать способы улучшения деятельности правительства и упорядочивать организацию управления, используя эффективные методы, заимствованные из бизнеса. По его мнению, смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого, профессионального административного аппарата. Его модель «административной эффективности» предполагала высокий профессионализм госслужащих. Эта статья была написана после принятия Закона Пендлтона (1883), который ввел открытые конкурсные экзамены для кандидатов на государственные должности в США, завершив эпоху «системы дележа добычи» и положив начало «системе заслуг». Леонард Уайт в работе «Введение в науку государственного управления» (1926) утверждал, что госуправление является единым однородным процессом независимо от уровня, должно изучаться с основ менеджмента, является искусством, которое следует превратить в науку, и является важнейшей задачей госаппарата. Основными принципами он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности и централизацию. В 1950-е годы в США также возник поведенческий подход, сосредоточенный на раскрытии возможностей человека в управленческом процессе, что добавило психологические аспекты в изучение бюрократии.

Немецкая школа государственного управления исторически связана с «камералистикой» (Kameralien) с XVIII века, что означало «науку государственного управления», ориентированную на эффективное управление государственным имуществом и финансами. Среди ученых-камералистов наиболее известен Лоренц фон Штейн (1815–1890), чья основная работа «Die Verwaltungslohre» («Теория государственного управления») была опубликована в 8 томах в 1866–1884 гг. Его труды заложили основу для систематического изучения административного права и управления.

Французская школа находилась под воздействием институционального направления развития теории государственного управления, где внимание уделялось не только юридическим нормам, но и их фактической реализации. Среди ярких представителей — Анри Файоль, который дал классическое определение научному управлению, основанному на 14 общих принципах и включавшему шесть основных групп функций (технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные). Эти принципы были общепринятыми в течение нескольких десятилетий и легли в основу классического менеджмента. Другие французские авторы, такие как М. Понятковский, П. Авриль, М. Прело, М. Дюверже, также исследовали не только юридические нормы, но и их фактическую реализацию, привлекая неюридический материал.

Английская школа начала преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления в конце XIX века. Важное значение имели идеи английского экономиста Джона Мейнарда Кейнса, которые, хотя и не были напрямую посвящены государственному управлению, оказали огромное влияние на понимание роли государства в экономике и необходимости активного государственного регулирования, особенно в периоды кризисов.

В. Вильсон, Ф. Гуднау и М. Вебер считаются общепризнанными основоположниками теории государственного управления, заложившими фундаментальные представления о бюрократии, разделении политики и администрирования, а также о рациональных принципах организации. Несмотря на различия в подходах, их вклад позволил сформировать комплексное видение управленческих процессов, которое остается актуальным и сегодня.

Современные концепции государственного управления: от «Нового государственного менеджмента» до «Новой публичной службы» в российском контексте

Эволюция государственного управления не остановилась на классических школах. В последние десятилетия XX века мир столкнулся с кризисом традиционной бюрократии, что привело к появлению новых парадигм.

Концепция нового государственного менеджмента (НГМ) оформилась в 1980-е годы как ответ на кризис государственного управления, построенного на принципах бюрократии, иерархии и централизации. Предпосылками кризиса стали бюджетный дефицит, растущее давление на государственные расходы из-за увеличения числа пенсионеров при снижении экономически активного населения, рост безработицы, а также повышение ожиданий граждан к качеству общественных услуг. Концепция НГМ была стимулирована критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и падением доверия населения к государственному управлению. Она ориентировалась на переосмысление теории государственного управления на основе принципов менеджмента как управления бизнесом в условиях рыночной экономики. НГМ акцентирует внимание на повышении самостоятельности нижних этажей государственных организаций, смещении фокуса с построения организации на её взаимоотношения со средой, а также на новых критериях эффективности, ориентированных на качество услуг и рентабельность.

В основе НГМ лежит модель «принципал – агент», где государство выступает «агентом», удовлетворяющим запросы «заказчика» (граждан). В этой модели государство-агент нацелено на оперативное выполнение «заказа» от граждан-принципалов с достижением наилучшего результата при фиксированных издержках или минимизацией издержек при фиксированном качестве результата. Концепция предусматривает повышенное внимание к оценке и мониторингу эффективности деятельности органов государственной власти. Она базируется на теории рационального выбора и рыночных установках в публичных делах, подчеркивающих конкурентность и возможность выбора.

Однако НГМ также столкнулся с критикой, что привело к появлению новых, более сбалансированных подходов:

• Post-NPM (Post-New Public Management) возник как критика и развитие НГМ, фокусируясь на переосмыслении ценностей государственной службы, демократических принципов и роли государства в «направлении» (steering), а не только в «гребле» (rowing). Этот подход стремится преодолеть чрезмерную рыночную ориентацию НГМ.
• Новая публичная служба (New Public Service, NPS) – это нормативная теория, которая рассматривает граждан как «собственников» (owners), а не просто «клиентов» (customers), а государственных служащих – как служащих гражданам и общественным интересам, а не только административным правилам или рыночной логике. Она подчеркивает демократические ценности, подотчетность и участие граждан.
• New Public Governance (NPG) – это более широкий подход, интегрирующий различные теории управления, включая НГМ и НПС, и признающий сложность современного государственного управления. Он выделяет важность сетевых взаимодействий, сотрудничества и многосторонних подходов к решению публичных проблем.
• Этичный менеджмент сосредоточен на внедрении этических принципов и ценностей во все аспекты публичной администрации. В Российской Федерации этические стандарты для государственных служащих определены в ряде нормативно-правовых актов, включая Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», а также Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих. Эти документы подчеркивают такие принципы, как служение государству и обществу, соблюдение верховенства закона, гуманизм, ответственность, справедливость и беспристрастность, что демонстрирует стремление к интеграции этических норм в российскую практику.

Концепция «Good Governance» и сетевые модели: международный опыт и российские реалии

В контексте глобализации и усиливающихся требований к эффективности государственного управления, международные организации также внесли свой вклад в формирование современных концепций. Одной из наиболее влиятельных стала концепция «Good Governance» (эффективное управление), предложенная Всемирным банком в конце 1980-х – начале 1990-х годов. Эта концепция рассматривается как осуществление экономической, политической и административной власти для руководства делами страны на всех уровнях. Она возникла как ответ на неэффективность программ структурной перестройки, подчеркивая важность здоровой политической и институциональной среды для экономического развития.

«Good Governance» основана на ряде ключевых принципов, которые стали ориентиром для многих стран:

• Разделение властей: Четкое разграничение полномочий законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
• Народовластие и выборность: Обеспечение представительства интересов граждан через демократические институты.
• Подотчетность: Ответственность органов власти и должностных лиц перед гражданами и обществом.
• Верховенство закона: Неукоснительное соблюдение законодательства всеми субъектами.
• Плюрализм и инклюзивность: Учет интересов различных социальных групп, вовлечение гражданского общества в процессы принятия решений.
• Открытость и прозрачность: Доступность информации о деятельности государственных органов.
• Партисипативность: Активное участие граждан в управлении.
• Независимость СМИ: Свобода массовой информации как инструмент общественного контроля.

Эффективным механизмом государственного управления, на фундаменте которого построена концепция Good Governance, является взаимодействие государства и общества.

Помимо «Good Governance», в современной западной литературе выделяются и другие важные группы моделей государственного управления, отражающие многообразие подходов:

• Модель с минимальным участием государства: Предполагает сокращение государственного вмешательства в экономику и социальную сферу, передачу многих функций частному сектору или гражданскому обществу, ориентируясь на рыночные механизмы и индивидуальную ответственность.
• Концепция корпоративного управления в государственном секторе: Применяет принципы и практики частного корпоративного управления к государственным организациям для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности, часто с четким разделением ролей между руководящими органами и исполнителями.
• Социально-кибернетическое (виртуальное) управление: Фокусируется на использовании информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) для создания гибких, реагирующих и взаимосвязанных систем управления, с акцентом на данные в реальном времени, обратную связь и сетевые взаимодействия между правительством, гражданами и другими заинтересованными сторонами.
• Государственное управление как система сетей правительственных и неправительственных организаций: Признает, что сложные публичные проблемы требуют сотрудничества между различными акторами – государственными органами, частными компаниями, некоммерческими организациями и группами граждан. Здесь принятие решений и реализация осуществляются через децентрализованные сети, а не только иерархические государственные структуры.

В России, хотя и без прямого использования терминологии, многие принципы этих концепций находят свое отражение в реформах государственного управления, особенно в сфере электронного правительства, открытости данных и привлечения гражданского общества к обсуждению важных решений. Однако адаптация этих моделей требует учета специфики российской правовой системы, исторического контекста и культурных особенностей. В этом контексте важно, что повышение подотчетности, прозрачности и этических стандартов становится ключевым направлением для усиления доверия и легитимности государственного аппарата.

Формы государственного управления: правовые и неправовые аспекты в российском государственном секторе

Общая характеристика форм государственного управления: понятие, классификация и функции

Государственное управление, будучи многогранным и сложным явлением, реализуется через разнообразные формы, которые представляют собой внешнее организационно-правовое, практическое выражение управленческой деятельности. Это конкретные действия, совершаемые органом управления или должностным лицом в рамках их компетенции, которые вызывают определенные последствия. По состоянию на октябрь 2025 года, в законодательстве Российской Федерации продолжает отсутствовать единое легальное определение понятия «формы государственного управления», что подтверждается текущими академическими дискуссиями в области административного права. Тем не менее, теоретическая доктрина четко классифицирует их.

Ключевым критерием для классификации форм государственного управления является наличие или отсутствие юридических последствий. По этому признаку они делятся на правовые (административно-правовые) и неправовые.

Правовая форма управления – это юридически оформленное действие субъекта исполнительной власти, осуществляемое в пределах его компетенции, выражающее государственно-властное волеизъявление и вызывающее определенные юридические последствия. Правовые формы используются, главным образом, при подготовке, принятии и исполнении управленческих решений.

Правовые формы выполняют две основные функции:

• Регулятивная (позитивно-управленческая) функция: Направлена на разрешение вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, а также на реализацию прав и законных интересов граждан и организаций. Примерами являются выдача разрешений, регистрация, лицензирование.
• Правоохранительная функция: Направлена на защиту управленческих отношений, обеспечение их неприкосновенности и связана с контрольно-надзорной деятельностью, пресечением правонарушений и привлечением к ответственности.

Неправовые формы государственного управления – это внешние способы выражения деятельности, характеризующиеся отсутствием прямых правовых последствий, часто носящие внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности. Эти формы, хотя и не создают прямых юридических обязательств, являются неотъемлемой частью эффективного управленческого процесса. Разве не стоит задаться вопросом, насколько полно мы осознаем их влияние на итоговый результат?

Правовые формы управления: административные акты, договоры и юридически значимые действия в практике РФ

Правовые формы государственного управления являются основным инструментом, посредством которого реализуется государственно-властное воздействие. Они могут выражаться в трех ключевых проявлениях:

1. Издание правовых актов управления: Это один из наиболее распространенных способов реализации правовых форм. Правовой акт управления – это вид юридического акта, основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление органов государственного управления и их должностных лиц, принятое в установленном процессуальном порядке и направленное на установление, возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.

   Основные черты правового акта управления:

   • Является разновидностью юридического акта.
   • Представляет собой юридический вариант управленческого решения.
   • Обладает подзаконным характером, то есть основывается на Конституции РФ и законах, а также законах субъектов РФ.
   • Исходит от компетентного субъекта государственного управления.
   • Имеет властно-императивную природу.

   Правовые акты подразделяются на:

   • Нормативные акты: Важнейший вид правовых актов, издаваемых субъектами государственной власти, обладающий правотворческим назначением. Они устанавливают, изменяют или отменяют общие правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц. Примеры: постановления Правительства РФ, ведомственные приказы, утверждающие регламенты.
   • Индивидуальные акты (акты применения права): Адресованы конкретным лицам или организациям, направлены на разрешение конкретных вопросов и вызывают юридические последствия для определенных субъектов. Примеры: разрешение на строительство, выдача лицензии, приказ о назначении на должность.
2. Заключение административных договоров: Это относительно новый, но активно развивающийся инструмент государственного управления, представляющий собой соглашение между субъектами исполнительной власти или между органом власти и иными субъектами права, направленное на достижение публичных целей.

   Примерами административных договоров в Российской Федерации являются:

   • Соглашения между городской администрацией и предприятиями городского транспорта или организациями по ремонту жилищного фонда: Эти договоры регулируют предоставление социально значимых услуг, устанавливая условия, объемы и стандарты качества.
   • Договоры обеспечения государственных нужд: Заключаемые в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе…» (включая государственный оборонный заказ), они представляют собой контракты, в которых государство выступает заказчиком товаров, работ или услуг для обеспечения публичных интересов.
   • Соглашения о компетенции между органами государственной власти: Например, о разграничении сфер ведения или делегировании полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Такие соглашения способствуют оптимизации управленческих процессов и избежанию дублирования функций.
   • Соглашения об обмене информацией: Например, между Росгидрометом и Госкомстатом в 1996 году, которые необходимы для эффективного сбора, анализа и использования данных в управленческой деятельности.
   • Договоры в системе образования: Между органом управления и подведомственным образовательным учреждением, регулирующие финансирование, образовательные стандарты и другие аспекты деятельности.

   Эти договоры демонстрируют переход от сугубо императивного управления к более гибким, договорным формам взаимодействия, что характерно для современных концепций государственного управления.

3. Совершение юридически значимых действий на основе закона или акта управления: К ним относятся такие действия, как государственная регистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, регистрация прав на недвижимое имущество, а также выдача разрешений и лицензий. Эти действия, хотя и не являются актами или договорами в чистом виде, имеют прямые юридические последствия и осуществляются в строгом соответствии с нормами права.

Неправовые формы управления: организационные, материально-технические действия и проблема их правовой регламентации

Наряду с правовыми формами, неотъемлемой частью управленческой деятельности являются неправовые формы государственного управления. Они представляют собой внешние способы выражения деятельности, характеризующиеся отсутствием прямых правовых последствий, часто носящие внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности. Эти действия не создают юридических прав и обязанностей напрямую, но обеспечивают инфраструктуру и условия для эффективного выполнения правовых форм.

Неправовые формы выражаются в двух основных категориях действий:

1. Организационные действия: Эти действия направлены на создание условий для функционирования управленческой системы, координацию работы и обмен информацией.

   Расширенные примеры организационных действий включают:

   • Проведение инструктажей и оперативных совещаний: Обеспечивают оперативную передачу информации, координацию действий, принятие тактических решений.
   • Прием граждан: Важный элемент обратной связи, позволяющий государственным органам напрямую взаимодействовать с населением, выявлять проблемы и реагировать на запросы.
   • Планирование работы: Разработка планов, программ, стратегий развития, которые определяют векторы деятельности без прямого юридического закрепления каждого шага.
   • Изучение и обобщение передового опыта: Анализ успешных практик для их последующего внедрения и улучшения управленческих процессов.
   • Подготовка информационных писем и разработка методических рекомендаций: Предоставление разъяснений, стандартов, советов по применению нормативных актов, которые не носят императивного характера, но служат ориентиром.
   • Проведение внутриведомственного обследования и проверки пресс-конференций: Мероприятия по внутреннему контролю, анализу деятельности и информированию общественности.
   • Организация публичных мероприятий: Форумы, конференции, круглые столы для обсуждения государственной политики и получения обратной связи.
   • Проведение социологических опросов населения: Изучение общественного мнения для корректировки политики и оценки удовлетворенности граждан.
   • Разработка рекомендаций для органов местного самоуправления: Содействие в развитии муниципальной практики без прямого вмешательства в компетенцию.
2. Материально-технические действия: Эти действия обеспечивают ресурсную поддержку управленческой деятельности.

   Расширенные примеры материально-технических действий:

   • Выдача имущества: Обеспечение государственных служащих необходимыми ресурсами для выполнения должностных обязанностей.
   • Организация документооборота: Система регистрации, обработки, хранения и использования документов, критически важная для прозрачности и эффективности.
   • Использование технических средств, автотранспорта, средств связи: Обеспечение необходимой инфраструктуры для функционирования государственных органов.
   • Обеспечение эксплуатации и обслуживания государственной собственности: Поддержание в рабочем состоянии зданий, оборудования, транспортных средств.
   • Логистическое обеспечение государственных мероприятий: Транспортировка, размещение, питание участников различных государственных программ и событий.
   • Предоставление информационных ресурсов и техническая поддержка электронных государственных сервисов: Функционирование порталов, баз данных, систем электронного правительства.

Несмотря на традиционное отнесение организационных и материально-технических форм управления к неправовым, важно отметить, что они зачастую могут опосредованно влечь юридические последствия. Например, результаты социологических опросов или выводы внутриведомственных проверок могут стать основанием для принятия новых нормативных актов или изменения управленческих решений.

Проблема юридической регламентации «неправовых» форм управления остается малоисследованной в российской юридической науке. Актуальность этой проблемы продолжает подчеркиваться, указывая на отсутствие достаточных исследований и кодифицированных норм в этой области. Чрезмерная свобода в реализации этих форм без должного контроля может приводить к неэффективности или даже злоупотреблениям, что требует особого внимания со стороны законодателя.

В контексте взаимодействия государства и общества, контакт-центр рассматривается как современная неправовая форма государственного управления. Он обеспечивает централизованный канал связи для граждан, позволяя получать информацию, консультации, подавать обращения, что способствует повышению доступности государственных услуг и улучшению обратной связи, хотя сам по себе не издает юридически обязывающих актов.

Поскольку управленческая деятельность является подзаконной, в ней превалируют правовые формы, но их эффективность во многом зависит от хорошо отлаженных и продуманных неправовых действий, создающих благоприятную среду для реализации правовых норм.

Методы государственного управления: классификация, особенности применения и эффективность в России

Понятие и правовая природа методов государственного управления

Методы государственного управления – это инструментарий, приёмы и способы осуществления управленческой деятельности, отвечающие на вопросы «как», «каким образом», «с помощью каких средств» реализуется управление. Они являются воплощением управленческой воли государства и его органов. В отличие от форм, которые являются внешним выражением деятельности, методы – это внутренняя сущность, «двигатель» управленческого процесса.

Ключевой особенностью методов государственного управления является их тесная связь с правом. Они проявляют юридически властные полномочия субъектов управления, и значительная их часть выражается в правовой форме. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществить эффективное, рациональное управление. Это означает, что даже неформальные, на первый взгляд, методы, в конечном итоге, опираются на законодательную базу, которая определяет границы дозволенного, устанавливает ответственность и обеспечивает легитимность управленческих действий. Например, методы убеждения, такие как разъяснительная работа, хотя и не являются юридически обязывающими сами по себе, осуществляются в рамках полномочий, определенных законом, и могут быть частью более широких государственных программ, закрепленных нормативными актами.

Универсальные методы: убеждение и принуждение в российском контексте

В сфере государственного управления действуют два универсальных и фундаментальных метода воздействия на управляемых субъектов – убеждение и принуждение. Данная классификация является общепринятой в российской теории административного права.

Убеждение – это метод, основанный на воздействии на сознание и волю субъектов управления путем разъяснительных, воспитательных, организационных мер. Его цель – сформировать добровольное выполнение требований, норм и правил, используя внутреннюю мотивацию и осознание необходимости соблюдения государственных интересов.
Примеры мер убеждения:

• Просвещение: Распространение знаний о правах и обязанностях граждан, о целях и задачах государственной политики.
• Пропаганда: Целенаправленное распространение идей и ценностей, формирующих позитивное отношение к государственным инициативам.
• Агитация: Стимулирование конкретных действий или моделей поведения (например, участие в выборах, вакцинация).
• Объяснение: Разъяснение сути и значимости принимаемых решений, их последствий для общества и отдельных граждан.
• Информационные кампании: Например, по пропаганде здорового образа жизни, экологической ответственности, безопасности дорожного движения.

Принуждение – это метод, применяемый в случаях, когда убеждение не дает должного эффекта, либо когда требуется незамедлительное пресечение противоправных действий. Оно основано на применении государственно-властного воздействия, ограничивающего свободу воли или действия субъекта.
Методы принуждения в РФ включают:

• Привлечение к административной ответственности: Наложение административных штрафов, лишение специальных прав, административный арест за совершение административных правонарушений.
• Иные меры административного принуждения:
  • Меры административного предупреждения: Применяются для предотвращения возможных правонарушений или наступления негативных последствий. Примеры: досмотр (личный, вещей, транспортных средств), административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, таможенный контроль, введение карантина при эпидемиях или эпизоотиях, объявление чрезвычайного положения.
  • Меры административного пресечения: Направлены на прекращение противоправных действий. Примеры: временный запрет деятельности, административное задержание, изъятие вещей и документов, принудительное проникновение в жилые помещения (в случаях, предусмотренных законом), применение физической силы или специальных средств сотрудниками правоохранительных органов.
  • Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Применяются для обеспечения возможности привлечения к ответственности. Примеры: административное зад��ржание, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств, изъятие документов и вещей, отстранение от управления транспортным средством, медицинское освидетельствование.

Эффективное государственное управление часто предполагает умелое сочетание этих двух универсальных методов, где убеждение является приоритетным, а принуждение выступает как крайняя, но необходимая мера. Ведь в конечном итоге, разве не желание граждан добровольно следовать правилам, а не страх наказания, формирует наиболее стабильное и развитое общество?

Административные, экономические и социально-психологические методы: сферы применения и примеры в РФ

Помимо универсальных методов, методы менеджмента можно классифицировать по масштабам применения (общие, специфические), по отраслям и сферам (государственное управление, бизнес, торговля), а также по содержанию. Классификация по содержанию (административные, экономические, социально-психологические) является стандартной в управленческой науке и позволяет глубже понять специфику воздействия государства.

1. Административные методы: Это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний и индивидуальных повелений. Они характеризуются императивностью, обязательностью исполнения и опираются на властные полномочия субъекта управления. В государственной службе преобладают административные методы менеджмента, поскольку они органично присущи иерархическим государственным структурам. В воинских коллективах эти методы также являются доминирующими, обеспечивая строгую дисциплину и порядок.

   Примеры административных методов в РФ:

   • Выдача лицензий и разрешений: Например, лицензии на осуществление образовательной, медицинской деятельности, разрешение на строительство.
   • Утверждение заданий и планов: Установление государственного задания для бюджетных учреждений, утверждение планов развития для ГУП.
   • Поощрение и наказание: Применение государственных наград, почетных званий, дисциплинарных взысканий для госслужащих.
   • Установление правил поведения: Разработка и утверждение регламентов, уставов, стандартов деятельности.
   • Выдача предписаний: Требование устранить нарушения законодательства (например, предписание Роспотребнадзора).
   • Проведение контроля и надзора: Плановые и внеплановые проверки соблюдения законодательства.
   • Регистрация, согласование, утверждение, дача заключения: Юридически значимые действия, подтверждающие соответствие требованиям (например, регистрация юридических лиц, согласование проектов).

   Эти методы применяются различными федеральными и региональными органами исполнительной власти, такими как министерства, федеральные службы и агентства, в рамках своих полномочий.

2. Экономические методы: Это комплекс средств материального воздействия на объекты управления (прибыль, цена, кредит, налоги, материальное стимулирование, таможенная пошлина), которые косвенно воздействуют на поведение объектов через их интересы и потребности. Распространение экономических методов обычно сочетается с относительным обособлением отдельных подразделений и повышением уровня саморегулирования. В сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам.

   Примеры экономических методов в российском государственном управлении:

   • Налоговая политика: Изменение ставок налогов, введение налоговых льгот для стимулирования развития определенных отраслей или поддержки малого и среднего бизнеса.
   • Бюджетное финансирование: Выделение государственных средств на реализацию национальных проектов, программ развития, субсидии предприятиям для поддержки инноваций или социально значимых производств.
   • Кредитная политика: Государственная поддержка льготного кредитования, субсидирование процентных ставок для приоритетных секторов экономики, ипотечные программы.
   • Таможенное регулирование: Введение импортных или экспортных пошлин для защиты внутренних производителей или регулирования торгового баланса.
   • Государственные закупки: Использование госзакупок (в рамках ФЗ № 44-ФЗ и ФЗ № 223-ФЗ) не только для обеспечения нужд государства, но и как инструмент поддержки отечественных производителей, инновационных компаний.
   • Материальное стимулирование: Премии, гранты, доплаты для государственных служащих за достижение целевых показателей.
3. Социально-психологические методы: Являются методами морального воздействия, опирающимися на социальную психологию людей, их общественную мораль, психологическую предрасположенность к определенным типам поведения и психологический настрой по отношению к государству и гражданскому долгу. Они воздействуют на потребности и интересы человека или группы, активизируют творческую или исполнительскую деятельность, общение. В социально-культурной сфере эти методы имеют особое значение.

   Расширенные примеры социально-психологических методов в РФ:

   • Проведение информационно-разъяснительных и просветительских кампаний: Например, по пропаганде семейных ценностей, здорового образа жизни, экологической ответственности, патриотизма.
   • Применение моральных стимулов: Государственные награды, почетные звания, публичное признание заслуг граждан и коллективов за вклад в развитие общества.
   • Реализация социальных программ: Направленных на укрепление сплоченности общества, развитие волонтерского движения, поддержку молодежных инициатив.
   • Формирование общественного мнения: Публичные выступления руководителей, публикации в СМИ, создание контента, поддерживающего государственные инициативы.
   • Организация диалоговых площадок: Общественные советы, форумы, консультации с экспертами и представителями гражданского общества для выработки совместных решений.

Такое распределение обусловлено спецификой каждой сферы: экономическая сфера требует рыночного регулирования и стимулов, социально-культурная – акцента на образование, здравоохранение и общественное участие, а воинские коллективы – строгой иерархии и дисциплины. Это является общепризнанным аналитическим наблюдением.

Классификация методов по юридическим свойствам и способу воздействия

Для более глубокого понимания методов государственного управления важно также рассмотреть их классификацию по юридическим свойствам и способу воздействия на поведение субъектов.

По юридическим свойствам административно-правовые методы подразделяются на:

• Нормативные: Связаны с изданием нормативных правовых актов, устанавливающих общие правила поведения. Эти методы носят абстрактный характер и адресованы неопределенному кругу лиц. Примером может служить утверждение Правительством РФ новых стандартов качества продукции или услуг.
• Индивидуальные: Связаны с принятием индивидуальных (ненормативных) правовых актов, таких как предписания, разрешения, лицензии. Эти методы направлены на конкретных субъектов и имеют персонифицированный характер. Например, выдача индивидуального разрешения на строительство конкретного объекта.

По способу воздействия на поведение субъектов методы делятся на:

• Обязывающие методы: Требуют от субъектов совершения определенных действий или воздержания от них. Они устанавливают прямые юридические обязанности. Примеры: уплата налогов, получение лицензии на определенный вид деятельности, исполнение приказа вышестоящего должностного лица.
• Уполномочивающие методы: Предоставляют субъектам права или разрешения на совершение определенных действий, но не обязывают их к этому. Эти методы расширяют сферу дозволенного поведения. Примеры: выдача разрешений на проведение публичных мероприятий, предоставление субсидий или грантов на определенных условиях, делегирование полномочий.
• Запрещающие методы: Устанавливают ограничения или запреты на определенные действия, направленные на предотвращение нежелательного поведения или минимизацию рисков. Примеры: экологические нормы, запрещающие выбросы вредных веществ, ограничения на вредные производства, запрет на курение в общественных местах, запрет на разглашение государственной тайны.

Эта детальная классификация позволяет более точно определить характер государственного воздействия и понять, какие именно инструменты выбирает государство для достижения своих целей в различных сферах общественной жизни.

Государственные предприятия в Российской Федерации: правовые формы управления и их реформирование

Государственные унитарные предприятия (ГУП): правовой статус, виды и регулирование в РФ

Государственные унитарные предприятия (ГУП) занимают особое место в структуре российской экономики как одна из форм участия государства в хозяйственной деятельности. Согласно законодательству, Государственное унитарное предприятие (ГУП) – это коммерческая организация, не имеющая прав собственности на имущество, закрепленное за ней собственником (государством или муниципальным образованием). При этом имущество унитарного предприятия является неделимым и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. ГУП является юридическим лицом, действующим на основании устава, утвержденного собственником, и не имеет уставного капитала, разделенного на доли, но обладает уставным фондом.

Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Это ключевое отличие ГУП от других коммерческих организаций, где имущество принадлежит самой организации или ее учредителям.

Основными законами, регламентирующими деятельность ГУП в РФ, являются:

• Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ): Устанавливает общие положения о юридических лицах, унитарных предприятиях, а также о правах хозяйственного ведения и оперативного управления (статья 299).
• Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»: Является основным нормативным актом, детально регулирующим создание, реорганизацию, ликвидацию, управление и контроль деятельности ГУП.
• Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ): Особенно важен для казенных предприятий, поскольку регулирует их финансирование из бюджета.
• Трудовой кодекс Российской Федерации: Регулирует трудовые отношения в ГУП.
• Иные федеральные законы и подзаконные акты: Зависящие от сферы деятельности унитарного предприятия (например, в сфере энергетики, транспорта, обороны).

ГУП создаются для решения целого ряда задач, выходящих за рамки чисто коммерческой выгоды:

• Извлечение прибыли в пользу собственника (государства): Несмотря на публичные цели, ГУП являются коммерческими организациями и должны стремиться к рентабельности.
• Покрытие собственных расходов: Самофинансирование деятельности.
• Решение задач государства, удовлетворение публичных интересов и обеспечение государственных нужд на коммерческой основе: Это могут быть:
  • Предоставление социально значимых товаров и услуг по регулируемым ценам (например, общественный транспорт, жилищно-коммунальные услуги).
  • Эксплуатация стратегических отраслей или инфраструктуры (например, оборона, отдельные научные исследования).
  • Обеспечение национальной безопасности.
  • Реализация государственных проектов.
  • Эффективное использование и управление государственной собственностью.

Существует два основных вида унитарных предприятий по способу закрепления имущества, что определяет степень их управленческой автономии:

1. Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (ФГУП, ГУП субъектов РФ, МУП):
   • Право хозяйственного ведения предполагает, что предприятие обладает имуществом с правом владения, пользования и распоряжения. Однако, существуют значительные ограничения: продажа недвижимого имущества, сдача его в аренду, залог или иное отчуждение допускается только с согласия собственника. Собственник (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) остается законным владельцем, но право хозяйственного ведения предоставляет более широкую управленческую автономию, чем право оперативного управления. Это позволяет предприятию принимать оперативные решения по текущей хозяйственной деятельности.
2. Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия: федеральные, субъектов РФ, муниципальные):
   • Право оперативного управления означает, что юридическое лицо обладает имуществом для осуществления своей оперативной деятельности, но его полномочия по распоряжению имуществом значительно ограничены. Казенное предприятие не имеет права распоряжаться любым закрепленным за ним имуществом без согласия собственника. Более того, собственник устанавливает порядок распоряжения доходами казенного предприятия. Это право предоставляет значительно меньшую управленческую автономию, а казенные предприятия, как правило, финансируются из соответствующего бюджета.

От имени РФ или субъекта РФ права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти РФ или субъекта РФ в рамках их компетенции. Примерами таких органов являются Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), профильные министерства (например, Министерство обороны для предприятий ОПК), а также региональные правительства и местные администрации, которые утверждают уставы, назначают руководителей и контролируют деятельность ГУП.

Управление и подотчетность ГУП: взаимодействие с государственными органами и закупочная деятельность

Управление государственными унитарными предприятиями (ГУП) и обеспечение их подотчетности являются ключевыми аспектами государственного контроля за эффективным использованием публичной собственности и достижением заявленных целей. Этот процесс регулируется сложной системой нормативно-правовых актов и включает тесное взаимодействие ГУП с уполномоченными государственными органами.

Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. К федеральным органам исполнительной власти, принимающим такие решения, могут относиться отраслевые министерства (например, Министерство промышленности и торговли РФ для промышленных ГУП) или федеральные агентства (например, Министерство транспорта РФ для ГУП в сфере транспорта). Эти органы выступают в роли собственника, определяют цели создания предприятия, утверждают его устав и назначают руководителя.

Взаимоотношения между ГУП и собственником имущества регламентируются постановлениями правительства, которые определяют порядок разработки программ деятельности и механизм определения части прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. Примером такого документа является Постановление Правительства РФ от 16.03.2000 № 207 «О порядке разработки и утверждения программ деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и определения части прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет» (с последующими изменениями). Такие программы деятельности, как правило, включают плановые показатели по выручке, прибыли, капитальным вложениям, а также качественные индикаторы выполнения государственных задач. Регулярная отчетность о выполнении этих программ является одним из основных механизмов контроля.

Особое внимание уделяется регулированию закупочной деятельности ГУП, поскольку она является значительной статьей расходов и потенциальным источником неэффективности или злоупотреблений:

• Закупки ГУП на собственные средства регулируются Федеральным законом № 223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Этот закон предоставляет унитарным предприятиям большую гибкость в выборе поставщиков и процедур закупок по сравнению с государственными учреждениями. Каждое ГУП обязано разработать и опубликовать собственное Положение о закупке, которое регламентирует весь процесс – от планирования до исполнения договора. Это позволяет учитывать специфику деятельности предприятия, но одновременно требует от него высокой ответственности за прозрачность и эффективность закупочных процедур.
• Расходование бюджетных средств ГУП (например, субсидий на выполнение государственного задания или капитальные вложения) с 01.01.2017 регулируется Федеральным законом № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Этот закон устанавливает более строгие и унифицированные правила проведения закупок, направленные на повышение конкуренции, предотвращение коррупции и обеспечение максимальной экономии бюджетных средств. Для ГУП это означает необходимость проведения закупок по правилам ФЗ № 44-ФЗ в той части, в которой они используют бюджетные средства, что обеспечивает дополнительный уровень государственного контроля и подотчетности.

Эти меры призваны обеспечить баланс между хозяйственной самостоятельностью ГУП и необходимостью эффективного управления государственной собственностью, предотвращения нецелевого использования средств и достижения публичных целей.

Иные организационно-правовые формы государственных организаций: государственные корпорации, компании, публично-правовые компании

Помимо государственных унитарных предприятий, в Российской Федерации существуют и другие значимые организационно-правовые формы участия государства в экономике, призванные решать специфические задачи и обладать различной степенью автономии и подотчетности. К ним относятся государственные корпорации, государственные компании и публично-правовые компании. Эти формы были созданы в ответ на изменяющиеся потребности государственного управления и вызовы развития стратегических отраслей.

1. Государственная корпорация: Это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией на основании федерального закона для выполнения определенных целей, как правило, связанных с содействием развитию высокотехнологичных отраслей, реализации государственных программ или управлением стратегическим имуществом.
   • Особенности: Госкорпорация получает имущественный взнос от государства, функционирует вне рамок федерального бюджета, что дает ей значительную финансовую автономию. Однако она подлежит государственному контролю (например, со стороны Правительства РФ, Счетной палаты).
   • Примеры: «Росатом» (Государственная корпорация по атомной энергии), «Ростех» (Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции), «Роскосмос» (Государственная корпорация по космической деятельности). Их деятельность направлена на развитие ключевых отраслей, обеспечение национальной безопасности и технологического суверенитета.
2. Государственная компания: Это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией на основании федерального закона для выполнения конкретных функций, часто более коммерчески ориентированных в определенных секторах.
   • Особенности: В отличие от госкорпораций, государственные компании могут быть более интегрированы в бюджетную систему, но также обладают определенной автономией. Их деятельность направлена на выполнение государственных задач, часто связанных с инфраструктурными проектами или управлением определенными видами государственной собственности.
   • Пример: Государственная компания «Российские автомобильные дороги» (Автодор), созданная для доверительного управления автомобильными дорогами и привлечения инвестиций в развитие дорожной инфраструктуры.
3. Публично-правовая компания (ППК): Эта организационно-правовая форма была введена в 2016 году и является относительно новой. Она создана для осуществления публичных функций и услуг, часто связанных с управлением имуществом или инвестициями в общественную инфраструктуру.
   • Особенности: ППК сочетает в себе элементы государственных корпораций и бюджетных учреждений, стремясь к повышению эффективности, прозрачности и подотчетности. Она имеет специальный правовой режим, устанавливаемый федеральным законом, и может быть создана для выполнения общественно полезных функций и полномочий, делегированных Российской Федерацией.
   • Примеры: Фонд развития территорий (ранее Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства) – занимается вопросами обманутых дольщиков и развитием территорий. Эта форма призвана обеспечить более гибкое и эффективное управление в социально значимых сферах.

Сравнение с ГУП:

Характеристика	ГУП	Государственная корпорация/компания	Публично-правовая компания
Форма собственности	Имущество принадлежит РФ/субъекту/МО на праве хозяйственного ведения/оперативного управления.	Имущественный взнос от РФ.	Имущество принадлежит РФ.
Цель создания	Коммерческая (извлечение прибыли) и публичная (гос. нужды).	Некоммерческая, выполнение гос. функций, развитие отраслей, управление стратегическим имуществом.	Некоммерческая, выполнение публичных функций и услуг, управление имуществом/инвестициями.
Регулирование	ФЗ № 161-ФЗ, ГК РФ.	Специальный федеральный закон о создании.	Специальный федеральный закон о создании.
Финансирование	Самоокупаемость, бюджетные субсидии (для казенных).	Взнос государства, собственные средства.	Бюджетные средства, собственные доходы.
Автономия	Ограниченная, зависит от вида права на имущество.	Значительная финансовая автономия.	Комбинированная, с элементами автономности и бюджетного контроля.
Примеры	Мосгортранс, Почта России (до преобразования).	Росатом, Ростех, Автодор.	Фонд развития территорий.

Эти организационно-правовые формы демонстрируют стремление российского государства к диверсификации инструментов управления экономикой и социальной сферой, поиску оптимальных моделей, сочетающих гибкость хозяйственной деятельности с контролем и подотчетностью в интересах общества.

Проблемы, вызовы и перспективы совершенствования управления в российском государственном секторе

Актуальные проблемы эффективности государственного управления в России

Становление новой российской системы государственного управления происходит в условиях быстрого изменения социально-экономических устоев общества. Этот динамичный процесс, сопровождающийся отказом от многих традиционных форм и методов, порождает ряд актуальных проблем, влияющих на общую эффективность системы.

Одной из наиболее востребованных тем в современном правоведении России является проблема эффективности методов государственного управления. Руководители государства неоднократно упоминали о необходимости повышения эффективности функционирования механизма государственного управления. Тема постоянно затрагивается в официальных выступлениях и директивах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, например, в ежегодных посланиях Федеральному Собранию и стратегических документах развития.

Однако, несмотря на постоянное внимание к этому вопросу, оценка эффективности управления в публичном секторе России и разработка направлений её повышения остаются актуальными задачами, требующими системного подхода. По данным Интегрального показателя государственного управления (GRICS) за 2015 год, Россия занимала места во второй сотне стран мира (от 109 до 184), что свидетельствует о существенном отставании по сравнению с развитыми странами и даже с некоторыми аспектами советской модели управления.

Ключевые проблемы, влияющие на эффективность государственного управления в России, включают:

1. Низкий уровень эффективности по сравнению с развитыми странами: Это комплексная проблема, проявляющаяся в бюрократизации, медленной реакции на запросы общества, избыточном регулировании и недостаточной результативности государственных программ.
2. Недостатки квалификации кадров: Несмотря на реформы государственной гражданской службы, проблема профессионализма, компетентности и мотивации государственных служащих остается острой. Отсутствие современных навыков, недостаточная гибкость и адаптивность к новым условиям снижают качество управленческих решений.
3. Коррупция: Системная коррупция остается одним из наиболее серьезных препятствий на пути повышения эффективности и прозрачности государственного управления, искажая рыночные механизмы и подрывая доверие граждан.
4. Недостаток прозрачности: Недостаточная открытость информации о деятельности государственных органов, процессах принятия решений и расходовании бюджетных средств затрудняет общественный контроль и снижает подотчетность.
5. Качество государственных услуг: Несмотря на успехи в сфере электронного правительства (портал «Госуслуги») и МФЦ, в некоторых секторах качество предоставления государственных услуг по-прежнему вызывает нарекания у населения.
6. Несогласованность бюджетного процесса с результативностью: Несмотря на внедрение программно-целевого бюджетирования, не всегда удается обеспечить прямую увязку выделяемых бюджетных средств с конкретными, измеримыми результатами, что снижает эффективность расходования государственных ресурсов.
7. Сопротивление изменениям: Инерция системы и сопротивление изменениям со стороны отдельных чиновников или ведомств замедляют реализацию реформ и внедрение инновационных подходов.

Для повышения эффективности и результативности деятельности органов государственного и муниципального управления проводятся реформы существующей системы. Среди основных реформ: административная реформа (оптимизация функций, сокращение избыточного госрегулирования), бюджетная реформа (переход к бюджетированию, ориентированному на результат), реформа государственной гражданской службы (профессионализация, противодействие коррупции, оценка результативности) и цифровая трансформация. Однако повышение эффективности – длительный и сложный процесс, требующий системного подхода, постоянного совершенствования, учета специфики региона и потребностей населения.

История и уроки реформирования государственных унитарных предприятий: причины и последствия

История государственных унитарных предприятий (ГУП) в России – это поучительный пример поиска баланса между государственным контролем и хозяйственной самостоятельностью. Неудачный российский опыт управления государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения привел к тому, что руководители обладали почти неограниченной свободой, а государство было лишено возможности принимать ключевые управленческие решения. Этот «неудачный опыт» характеризовался отсутствием эффективного государственного контроля за имуществом и финансовыми потоками, что приводило к неэффективности, злоупотреблениям и часто к приватизации по заниженным ценам, когда директора предприятий действовали в собственных интересах, а не в интересах государства.

В ответ на эти проблемы, государство начало системное реформирование. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 года «О реформе государственных предприятий» стал одним из первых шагов, признавшим необходимость прекратить создание новых федеральных ГУП с закреплением госимущества на праве полного хозяйственного ведения. Причиной такого решения была их малоэффективная деятельность и многочисленные злоупотребления администрации.

В последующие годы эта задача последовательно закреплялась в различных стратегических документах, включая концепции реформирования управления государственным имуществом и законодательные инициативы, направленные на сокращение количества ГУП и их преобразование в более прозрачные и подконтрольные организационно-правовые формы, такие как акционерные общества с государственным участием или автономные учреждения. Федеральный закон № 161-ФЗ от 2002 года «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» сам стал ответом на эти задачи, установив более жесткие правила их создания и функционирования, а также условия их реорганизации.

Несмотря на предпринимаемые усилия, нормативно-правовая база госрегулирования деятельности унитарных предприятий в России до сих пор является недостаточной. Эта недостаточность проявляется в пробелах в детальном регулировании вопросов управления имуществом, механизмов подотчетности, прозрачности финансовых операций и четких процедур принятия управленческих решений. Такая неопределенность создает непредсказуемость для инвесторов и партнеров, затрудняет привлечение частного капитала и препятствует повышению эффективности этих предприятий.
Например, отсутствие четких критериев для определения экономической целесообразности сохранения ГУП в некоторых отраслях или недостаточная регламентация процедур отчуждения излишнего имущества могут приводить к неоптимальному использованию государственных активов. Уроки реформирования ГУП подчеркивают необходимость постоянного совершенствования правовой базы, усиления контрольных функций собственника и внедрения современных принципов корпоративного управления в государственном секторе. Цель – обеспечить, чтобы государственные предприятия служили публичным интересам, демонстрируя при этом высокую экономическую эффективность и прозрачность.

Цифровая трансформация и новые технологические решения в государственном управлении РФ

В условиях XXI века решение проблемы применения методов государственного управления тесно связано с современными технологиями и процессами цифровизации. Цифровая трансформация становится одним из ключевых драйверов повышения эффективности и прозрачности государственного сектора в России.

Актуальность методов государственного управления проявляется особенно в кризисные времена, и их подбор является необходимым условием развития государства. В этом контексте цифровые инструменты предоставляют беспрецедентные возможности для оптимизации управленческих процессов.

Примеры цифровизации в российском государственном управлении демонстрируют активное внедрение ИКТ:

• Портал «Госуслуги»: Ярчайший пример успешной цифровой трансформации. Он предоставляет широкий спектр государственных услуг онлайн, от оформления документов до записи к врачу, значительно упрощая взаимодействие граждан и бизнеса с государством. Это не только повышает доступность услуг, но и сокращает административные барьеры, экономит время и снижает коррупционные риски.
• Системы электронного документооборота (СЭД): Внедрение СЭД в органах власти оптимизирует внутренние административные процессы, ускоряет принятие решений, повышает контроль за исполнением документов и снижает бумажный документооборот, способствуя экологичности и эффективности.
• Использование анализа больших данных (Big Data) для принятия решений, мониторинга и прогнозирования: Государственные органы все активнее используют агрегированные данные для оценки эффективности реализуемых программ, выявления трендов, прогнозирования социальных и экономических процессов. Например, анализ данных о миграции населения для планирования социальной инфраструктуры или мониторинг эпидемиологической ситуации.
• Цифровые платформы для расширения участия граждан: Развитие таких платформ позволяет гражданам участвовать в обсуждении законопроектов, оставлять предложения по улучшению городской среды или оценивать качество государственных услуг, тем самым реализуя принципы «Открытого правительства» и «Good Governance».
• Изучение возможностей применения искусственного интеллекта (ИИ) для оптимизации принятия решений и предоставления услуг: В перспективе ИИ может быть использован для автоматизации рутинных операций, создания более персонализированных государственных услуг, анализа сложных данных для выработки оптимальных стратегий, а также для повышения кибербезопасности государственных информационных систем.

Влияние цифровизации многогранно:

• Повышение скорости и доступности услуг: Государственные услуги становятся доступными 24/7 из любой точки мира.
• Снижение административной нагрузки: Автоматизация процессов уменьшает потребность в ручном труде и сокращает время обработки запросов.
• Увеличение прозрачности: Цифровые платформы могут обеспечить открытость информации о деятельности государственных органов, бюджетах и процессах закупок.
• Улучшение качества управленческих решений: Доступ к большим объемам данных и аналитическим инструментам позволяет принимать более обоснованные и своевременные решения.
• Расширение участия граждан: Цифровые каналы облегчают обратную связь и вовлечение общества в процессы управления.

Однако цифровая трансформация сопряжена и с вызовами, такими как обеспечение кибербезопасности, защита персональных данных, необходимость обучения государственных служащих новым компетенциям, а также преодоление «цифрового неравенства» среди населения. Успешное преодоление этих вызовов позволит России значительно повысить эффективность и качество государственного управления.

Повышение подотчетности, прозрачности и этических стандартов: российский и международный опыт

Повышение подотчетности, прозрачности и внедрение высоких этических стандартов являются фундаментальными задачами для любого современного государственного управления. В России, как и во всем мире, эти аспекты приобретают все большее значение на фоне растущих ожиданий общества и усиления международного сотрудничества.

Механизмы повышения подотчетности и прозрачности в РФ:

1. Опросы населения и механизмы обратной связи: В Российской Федерации используются аналогичные подходы, как и за рубежом. Проведение опросов общественного мнения такими агентствами, как ФОМ и ВЦИОМ, для оценки удовлетворенности граждан государственными услугами и выявления приоритетов государственной политики является устоявшейся практикой. Механизмы обратной связи на портале «Госуслуги» и в Многофункциональных центрах (МФЦ) позволяют гражданам оценивать качество полученных услуг и оставлять предложения.
2. Инициативы «Открытое правительство»: Направлены на повышение прозрачности деятельности органов государственной власти, обеспечение доступа к информации, вовлечение гражданского общества в обсуждение и принятие решений. Это включает публикацию открытых данных, проведение общественных слушаний и создание экспертных советов.
3. Контрольно-счетные органы: Счетная палата РФ и региональные контрольно-счетные органы осуществляют внешний государственный аудит, оценивая эффективность и законность расходования бюджетных средств, тем самым повышая подотчетность государственных органов.
4. СМИ и общественные палаты: Выступают в роли важных институтов общественного контроля, способствуя распространению информации и формированию общественного мнения.

Роль этических стандартов для госслужащих:
Этические стандарты должны быть четко определены для государственных служащих, чтобы они могли оценивать свои действия. В России этические нормы закреплены в ряде нормативно-правовых актов, что подчеркивает их значимость:

• Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: Устанавливает основные принципы гражданской службы, включая профессионализм, беспристрастность, уважение к гражданам и соблюдение законности.
• Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: Определяет правовые и организационные основы борьбы с коррупцией, устанавливая обязанности и ограничения для государственных служащих, направленные на предотвращение конфликта интересов и злоупотребления служебным положением.
• Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»: Устанавливает нормы этики и служебного поведения, такие как служение государству и обществу, соблюдение верховенства закона, гуманизм, ответственность, справедливость и беспристрастность.
• Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации: Детализирует этические правила и нормы поведения, необходимые для поддержания авторитета государственной службы и доверия граждан.

Эти документы формируют основу для этичного менеджмента в российском государственном секторе, направленного на формирование добросовестной и ответственной государственной службы.

Сравнительный анализ с международным опытом:
В Великобритании с 1999 года общественные опросы населения успешно использовались для определения приоритетов реформирования системы оказания государственных услуг, что привело к появлению подхода «Public Value Management» (Управление публичной ценностью). Этот подход фокусируется на создании и доставке ценности для граждан, исходя из их потребностей и ожиданий, а не только из внутренних целей бюрократии или рыночных показателей.
В России, хотя термин «Public Value Management» не так широко используется, аналогичные подходы активно внедряются через:

• Системы оценки качества государственных услуг: Через портал «Ваш контроль», «Госуслуги», МФЦ, что позволяет государству оперативно реагировать на запросы и формировать услуги, ориентированные на потребителя.
• Реализацию национальных проектов: Которые ставят своей целью достижение конкретных, измеримых результатов, направленных на повышение качества жизни граждан и развитие ключевых сфер.
• Привлечение экспертных советов и общественных палат: К обсуждению государственной политики, что способствует учету различных точек зрения и формированию более инклюзивных решений.

Таким образом, Россия активно интегрирует мировые практики по повышению подотчетности, прозрачности и этических стандартов, адаптируя их к своей специфике. Дальнейшее развитие этих направлений будет способствовать укреплению доверия граждан к государству и повышению общей эффективности системы управления.

Заключение

Проведенный комплексный анализ форм и методов государственного управления в Российской Федерации позволил глубже понять механизмы, посредством которых государство реализует свои функции, а также выявить ключевые проблемы и перспективы их совершенствования. Мы рассмотрели государственное управление как сложную систему и вид деятельности, проследили эволюцию управленческой мысли от классических школ до современных концепций, таких как «Новый государственный менеджмент», «Новая публичная служба» и «Good Governance», а также оценили их применимость в российском контексте.

Курсовая работа показала, что государственное управление опирается на две основные группы форм – правовые и неправовые. Правовые формы, выражающиеся в издании административных актов и заключении административных договоров, являются основным инструментом властного воздействия и имеют прямые юридические последствия. Неправовые формы, такие как организационные и материально-технические действия, хотя и не порождают непосредственных юридических последствий, критически важны для обеспечения эффективного функционирования государственного аппарата, а их юридическая регламентация по-прежнему остается малоисследованной. Методы государственного управления – убеждение и принуждение, а также административные, экономические и социально-психологические – демонстрируют многообразие подходов, применяемых государством для воздействия на управляемые объекты в различных сферах.

Особое внимание было уделено управлению государственными предприятиями, в частности Государственными унитарными предприятиями (ГУП). Анализ их правового статуса, видов (на праве хозяйственного ведения и оперативного управления) и регулирующей нормативно-правовой базы (ФЗ № 161-ФЗ, ФЗ № 223-ФЗ, ФЗ № 44-ФЗ) позволил понять сложности и вызовы, с которыми сталкивается государство в управлении публичной собственностью. Исторический опыт реформирования ГУП, обусловленный неэффективностью и злоупотреблениями, подчеркнул необходимость постоянного совершенствования правовых механизмов и усиления контроля. Мы также охарактеризовали другие формы государственного участия в экономике, такие как государственные корпорации, компании и публично-правовые компании, демонстрируя стремление к диверсификации и поиску оптимальных организационно-правовых решений.

Ключевые проблемы российского государственного сектора – низкий уровень эффективности по международным показателям, недостатки квалификации кадров, коррупция, недостаток прозрачности и несовершенство нормативно-правовой базы – требуют системных и последовательных решений. В то же время, активное внедрение цифровых технологий, таких как портал «Госуслуги», электронный документооборот, анализ больших данных и потенциал искусственного интеллекта, открывает новые горизонты для повышения эффективности и качества государственного управления. Развитие механизмов подотчетности, прозрачности и внедрение высоких этических стандартов для государственных служащих, в том числе через призму концепции «Public Value Management» и ее российских аналогов, являются важнейшими направлениями дальнейшего совершенствования.

Таким образом, цели и задачи курсовой работы были полностью достигнуты. Государственное управление в России представляет собой динамично развивающуюся систему, где взаимосвязь форм и методов, а также роль государственных предприятий, являются определяющими для достижения национальных стратегических целей.

В качестве авторских предложений по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в России, исходя из анализа проблем и перспектив, можно выделить следующие:

1. Детальная правовая регламентация «неправовых» форм управления: Необходимо разработать методические рекомендации и, возможно, подзаконные акты, устанавливающие четкие стандарты для организационных и материально-технических действий, чтобы повысить их прозрачность, эффективность и исключить потенциальные злоупотребления.
2. Усиление принципов корпоративного управления в ГУП: Продолжить курс на сокращение неэффективных ГУП, преобразуя их в акционерные общества с государственным участием и внедряя современные стандарты корпоративного управления, включая независимых директоров и четкую систему ключевых показателей эффективности (KPI).
3. Расширение применения анализа больших данных и ИИ: Инвестировать в развитие аналитических центров и компетенций государственных служащих для более широкого и эффективного использования Big Data и искусственного интеллекта в принятии управленческих решений, прогнозировании и персонализации государственных услуг.
4. Развитие этической инфраструктуры: Систематически проводить обучение государственных служащих этическим нормам, регулярно обновлять кодексы этики, а также усилить механизмы их соблюдения, включая независимые этические комиссии и общественный контроль.
5. Дальнейшее развитие «электронного правительства» и «Открытого правительства»: Увеличить количество государственных услуг, предоставляемых в электронном виде, расширить спектр публикуемых открытых данных и активно вовлекать гражданское общество в процессы принятия решений через цифровые платформы.
6. Системная оценка эффективности: Внедрить унифицированные и регулярно пересматриваемые методологии оценки эффективности государственного управления на всех уровнях, включая как количественные, так и качественные показатели, с последующей публичной отчетностью и корректировкой программ.

Реализация этих предложений позволит достичь большей эффективности, прозрачности и подотчетности, что является фундаментом для устойчивого развития и повышения доверия граждан к государству.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Постановление Правительства РФ от 29.04.2022 N 776 (ред. от 29.06.2024) «Об утверждении перечня видов организационно-правовых форм юридических лиц…». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд. М.: Юристъ, 2005. 703 с.
6. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2000. 640 с.
7. Белоконный С.С. Административные методы управления как основные факторы, обеспечивающие функционирование административных ресурсов и государственного управления // Вестник Воронежского института МВД России. 2018. № 1. С. 182-187.
8. Боер А.А., Кузнецов Э.В., Старовойтова О.Э. Теория государства и права: учебное пособие. СПб.: ГУАП, 2007.
9. Борисов В.К., Бочарова Е.Ю. Современные концепции государственного управления: этический аспект // Государственная служба. 2019. № 6 (122). С. 49-54.
10. Власов Г.Н., Желтов А.М. Государственное регулирование экономики. Учебное пособие. Н.Новгород: Изд-во Волго-Вят. акад. гос. службы, 2006.
11. Воронин А.Г. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Московский общественный научный фонд.
12. Зотов В.Б. Система муниципального управления: Учебник. СПб.: Лидер, 2005. 493 с.
13. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: Юстицинформ, 2007. 312 с.
14. Кожевников С.А., Ворошилов Н.В. Актуальные вопросы оценки эффективности государственного управления в современной России // Проблемы развития территории. 2016. № 6 (86). С. 136-148.
15. Кушлин В.И. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. М.: Изд-во РАГС, 2005. 829 с.
16. Лапина М.А. Административное право. М.: КонсультантПлюс, 2009. 149 с.
17. Мокеев М.М. Правовые и организационные основы местного самоуправления. Электронное учебно-методическое пособие. Саратов: Изд-во ПАГС, 2007.
18. Муниципальное право Российской Федерации / Е.С. Шугрина. М.: Проспект, 2007. 672 с.
19. Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 6. С. 203-207.
20. Радыгин А., Сидоров И. Государственные унитарные предприятия: настало время прощаться // Вопросы экономики. 2001. № 12. С. 48-63.
21. Самойлюк Р.Н., Черепанов С.И. Проблемы эффективности методов государственного управления в Российской Федерации // Юридические науки. 2017. № 6. С. 60-63.
22. Ульянов А.Д., Жаглин А.В. Административно-правовые методы в сфере государственного управления // Вестник Воронежского института МВД России. 2021. № 1. С. 209-214.
23. Фиалковская И.Д. Теоретические вопросы взаимодействия форм и методов государственного управления // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010. № 1 (12). С. 22-26.
24. Череева Б.Т. Современные концепции государственного управления: теория и практика // Central Asian Economic Review. 2019. № 2. С. 102-112.
25. Чеберко Е.Ф., Бобров А.В. Совершенствование управления государственным сектором экономики: Монография. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2005. 222 с.
26. Чеберко Е.Ф. Новые тенденции в отношениях государства и предпринимательства и их роль в развитии общества / Е.Ф. Чеберко, С.А. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008. 281 с.
27. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2005. 379 с.
28. Эффективность государственного и муниципального управления: понятие, оценка, показатели, критерии, проблемы, экономическая и социальная // Блог РАНХиГС. URL: https://academ.ranepa.ru/blog/effektivnost-gosudarstvennogo-i-munitsipalnogo-upravleniya-ponyatie-otsenka-pokazateli-kriterii-problemy-ekonomicheskaya-i-sotsialnaya/ (дата обращения: 26.10.2025).