Анализ функций местного самоуправления в России — готовая теоретическая и методологическая база для курсовой работы

Местное самоуправление (МСУ) выступает фундаментальной основой любого демократического общества, являясь ключевым звеном между аппаратом государственной власти и гражданами. Именно на муниципальном уровне происходит разграничение гражданского общества и государства, что особенно важно для стран в состоянии трансформации. Несмотря на обилие научных трудов, посвященных структуре и полномочиям МСУ, именно его функциональные характеристики зачастую остаются недостаточно изученными. Это создает проблему разрыва между теоретическим пониманием института и практикой его реализации.

Целью настоящей работы является комплексный анализ сущности и содержания функций местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

• изучить ключевые научные теории, объясняющие природу МСУ;
• проанализировать нормативно-правовую базу, регулирующую его деятельность;
• охарактеризовать организационную структуру органов МСУ;
• раскрыть содержание его основных функций;
• выявить ключевые проблемы и вызовы, стоящие перед МСУ сегодня.

Теоретической основой исследования послужили труды ведущих отечественных ученых, таких как С.А. Авакьян, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев и других, чьи работы заложили фундамент для выработки научно обоснованного понимания сущности местного самоуправления.

Раздел 1. Теоретико-правовые основы исследования местного самоуправления

1.1. Как научная мысль определяет сущность местного самоуправления

Понимание природы местного самоуправления формировалось на протяжении веков, уходя корнями в традиции полисной демократии античности и общинного уклада средневековья. Основы современных правовых систем МСУ в большинстве стран были заложены в XIX веке, что стимулировало и развитие теоретической мысли. В науке принято выделять несколько ключевых теорий, объясняющих сущность этого института.

1. Теория свободной общины. Исторически первая, она рассматривает общину как естественное, автономное образование, независимое от государства. Его права являются неотъемлемыми, а не дарованными сверху.
2. Общественная (хозяйственная) теория. Эта доктрина делает акцент на хозяйственной деятельности муниципалитета. Местное самоуправление видится как управление общим имуществом и делами местного сообщества, отделенное от политических, государственных задач.
3. Государственная теория. В противовес предыдущим, эта теория рассматривает МСУ как неотъемлемую часть государственной машины. Органы на местах являются лишь низшим звеном государственного управления, реализующим волю центральной власти.
4. Теория дуализма. Наиболее современный подход, который пытается синтезировать общественные и государственные начала. Согласно этой теории, МСУ действует в двойственной роли: с одной стороны, оно решает вопросы местного значения в интересах населения, а с другой — выполняет отдельные государственные полномочия, переданные ему государством.

Современная российская модель местного самоуправления впитала в себя элементы всех этих теорий, что отражает ее сложную и компромиссную природу.

1.2. Нормативно-правовой каркас, регулирующий деятельность МСУ в России

Эффективное функционирование местного самоуправления невозможно без четкой и иерархичной правовой базы. В Российской Федерации эта система выстроена на нескольких уровнях, которые в совокупности определяют полномочия и, следовательно, функции МСУ.

На вершине этой иерархии находится Конституция РФ. Она закрепляет само право граждан на осуществление местного самоуправления и гарантирует его самостоятельность в пределах своих полномочий, а также организационную обособленность от органов государственной власти.

Ключевым документом, детализирующим конституционные нормы, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон определяет территориальные, экономические и финансовые основы МСУ, устанавливает общие принципы его организации и разграничивает полномочия между различными уровнями власти.

Следующий уровень — это региональное законодательство, то есть законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые конкретизируют федеральные положения с учетом местной специфики. Наконец, на самом нижнем уровне находятся уставы муниципальных образований. Эти документы, по сути, являются локальными «конституциями», которые закрепляют структуру органов МСУ конкретного города или района, их полномочия и порядок деятельности.

1.3. Методологический инструментарий для анализа функций МСУ

Для проведения всестороннего и глубокого анализа функций местного самоуправления в настоящей курсовой работе используется комплекс научных методов. Их применение позволяет изучить явление в его развитии, выявить причинно-следственные связи и обеспечить научную состоятельность выводов. Методологическую основу исследования составляют:

• Общенаучные методы: диалектический метод, позволяющий рассматривать МСУ в его постоянном развитии и противоречиях; системно-структурный подход, необходимый для анализа МСУ как целостной системы взаимосвязанных элементов; методы анализа и синтеза для декомпозиции предмета на составные части и последующего обобщения.
• Частнонаучные (специальные) методы: сравнительно-правовой метод, который используется для сопоставления норм ФЗ-131 с положениями уставов конкретных МО; историко-правовой метод, применяемый при изучении эволюции теорий МСУ; институциональный подход для анализа органов власти как институтов. Ключевым для данной работы является функциональный подход, который позволяет раскрыть содержание и направленность деятельности органов МСУ.

Именно сочетание этих методов обеспечивает комплексное изучение предмета исследования — от теоретических концепций до практических проблем реализации конкретных функций.

Раздел 2. Анализ системы и содержания функций местного самоуправления

2.1. Как устроены органы местного самоуправления в России

Функции и принципы местного самоуправления реализуются через конкретную систему органов. Эта система представляет собой совокупность организационных форм, которые обеспечивают практическое управление на муниципальном уровне. В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, структура органов МСУ в России обычно включает следующие обязательные элементы:

• Представительный орган (например, Городская Дума, Совет депутатов). Это выборный орган, который представляет интересы всего населения муниципального образования. Его ключевые полномочия — принятие устава МО, утверждение местного бюджета и установление местных налогов и сборов.
• Глава муниципального образования. Высшее должностное лицо, которое может избираться напрямую населением либо представительным органом из своего состава. Он возглавляет местную администрацию или исполняет полномочия председателя представительного органа.
• Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган). Данный орган отвечает за непосредственное исполнение решений, принятых представительным органом, и за повседневное управление городским хозяйством.
• Контрольно-счетный орган (например, Счетная палата). Он осуществляет контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Вся деятельность этой системы основана на ключевых принципах, таких как демократизм, гласность, законность и подотчетность населения. Это организационная основа, через которую реализуются все функции МСУ.

2.2. Функция вовлечения граждан в управление как основа местного самоуправления

Функция обеспечения участия населения в решении местных дел является краеугольным камнем всей системы местного самоуправления. Она напрямую вытекает из его природы как института, максимально приближенного к людям. Если государственная власть зачастую кажется далекой и абстрактной, то МСУ призвано стать механизмом прямого народовластия. Эта функция не просто декларируется, а реализуется через совокупность конкретных организационных форм и институтов прямого волеизъявления.

Ключевыми инструментами вовлечения граждан являются:

• Местные выборы и референдумы: наиболее формализованные и значимые формы прямого волеизъявления, позволяющие формировать органы власти и принимать судьбоносные для территории решения.
• Сходы и собрания граждан: применяются, как правило, в небольших поселениях для оперативного решения насущных вопросов.
• Публичные слушания: обязательная процедура для обсуждения проектов местного бюджета, генерального плана застройки и других важных документов. Они дают возможность жителям высказать свое мнение и внести предложения.
• Правотворческая инициатива граждан: закрепленное законом право группы граждан вносить на рассмотрение органов МСУ проекты правовых актов.
• Территориальное общественное самоуправление (ТОС): самоорганизация граждан по месту их жительства для реализации собственных инициатив.

Эффективность этих механизмов определяет, является ли самоуправление на конкретной территории реальным или носит формальный характер. Именно через эту функцию реализуется главная цель МСУ — приближение управления к населению и превращение жителей из пассивных наблюдателей в активных участников обустройства собственной жизни.

2.3. Экономические функции, связанные с управлением собственностью и финансами

Самостоятельность местного самоуправления была бы невозможна без прочной материально-экономической основы. Эту основу формируют две взаимосвязанные экономические функции: управление муниципальной собственностью и управление местными финансами. Они являются тем ресурсом, который позволяет решать вопросы местного значения.

Функция управления муниципальной собственностью предполагает, что муниципалитет владеет, пользуется и распоряжается имуществом, принадлежащим ему на праве собственности. В состав этого имущества могут входить:

• Земельные участки и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности.
• Здания, сооружения, нежилые помещения.
• Муниципальные предприятия и учреждения (школы, поликлиники, коммунальные службы).
• Средства местного бюджета и иное движимое и недвижимое имущество.

Функция управления финансовыми средствами является ядром экономической самостоятельности. Она включает в себя формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Источниками дохода бюджета выступают местные налоги и сборы (например, земельный налог, налог на имущество физических лиц), отчисления от федеральных и региональных налогов, а также доходы от использования муниципальной собственности. Именно эффективное управление финансами позволяет направлять средства на реализацию социальных и хозяйственных программ. Эти две функции неразрывны: грамотное управление собственностью (например, сдача в аренду помещений) приносит доход в бюджет, который, в свою очередь, расходуется на содержание и развитие той же собственности и оказание услуг населению.

2.4. Как МСУ обеспечивает качество жизни через социальные и бытовые услуги

Если экономические функции создают базу, то социальные и хозяйственные функции являются главной целью деятельности МСУ, наиболее ощутимой для каждого жителя. Именно через них реализуется задача обеспечения комплексного социально-экономического развития территории и формируется комфортная повседневная среда обитания.

К этому обширному блоку относятся функции по организации:

• Образования: предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования в муниципальных образовательных организациях (детские сады, школы).
• Здравоохранения: создание условий для оказания медицинской помощи населению, включая организацию первичной медико-санитарной помощи в амбулаториях и поликлиниках.
• Культуры и досуга: организация библиотечного обслуживания, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры (дома культуры, парки, музеи).
• Коммунально-бытового обслуживания: это наиболее заметный блок повседневной работы МСУ, включающий организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом, а также благоустройство территорий, освещение улиц, организацию сбора и вывоза мусора и транспортное обслуживание.
• Охраны общественного порядка: хотя основная роль здесь принадлежит полиции, органы МСУ участвуют в профилактике правонарушений и оказывают поддержку в этой сфере.

Качество реализации именно этих функций напрямую влияет на уровень благополучия граждан и их оценку эффективности работы местной власти.

2.5. Какие вызовы стоят перед местным самоуправлением сегодня

Несмотря на наличие проработанной правовой базы и четко определенных функций, современное местное самоуправление в России сталкивается с рядом системных проблем, которые мешают его эффективному развитию. Эти вызовы можно сгруппировать по нескольким направлениям.

1. Финансовые проблемы. Это, пожалуй, самый острый блок проблем. Недостаточность собственной доходной базы делает большинство муниципалитетов высокодотационными и зависимыми от субсидий из региональных бюджетов. Такая финансовая зависимость подрывает саму суть самостоятельности МСУ.
2. Организационные проблемы. К ним относятся излишняя бюрократизация аппарата местных администраций, а также зачастую формальный подход к работе с населением. Процедуры, призванные вовлекать граждан (например, публичные слушания), нередко превращаются в ритуал, а не в реальный механизм диалога.
3. Политические проблемы. Здесь выделяется сильная зависимость глав муниципалитетов и местных администраций от региональных властей, что ограничивает их самостоятельность в принятии решений. Другой стороной медали является низкая гражданская активность и правовая грамотность самого населения, которое не всегда готово использовать имеющиеся инструменты для отстаивания своих интересов.

Решение этих проблем требует комплексного подхода, включающего совершенствование межбюджетных отношений, дебюрократизацию управления и стимулирование гражданской инициативы снизу.

Проведенное исследование позволяет сделать ряд ключевых выводов. Изучение теоретических подходов показало, что современное российское МСУ представляет собой сложную дуалистическую модель, сочетающую общественные и государственные начала. Действующая нормативно-правовая база, в основе которой лежит Конституция РФ и ФЗ-131, создает необходимый каркас для его функционирования.

Центральный вывод работы заключается в том, что сущность местного самоуправления раскрывается через его функции. Именно они наполняют организационную структуру реальным содержанием. Политическая функция (вовлечение граждан), экономические функции (управление собственностью и финансами) и обширный блок социальных функций (обеспечение качества жизни) тесно взаимосвязаны и образуют единую систему. Экономика создает ресурсы, а социальная сфера является целью их приложения. Политическая функция обеспечивает легитимность и контроль со стороны общества.

Таким образом, цель работы достигнута. Доказано, что независимость, самостоятельность и организационная обособленность местного самоуправления достигается и обеспечивается осуществлением собственных функций на местном уровне. Дальнейшие перспективы развития этого важнейшего демократического института в России напрямую связаны с решением выявленных проблем, прежде всего — с укреплением его финансовой автономии и повышением реальной вовлеченности граждан в управление.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. — N 31. — Ст. 4398.
2. «Европейская хартия местного самоуправления»// «Собрание законодательства РФ», 07.09.1998, N 36, ст. 4466
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 28 августа. N 35. Ст. 3506.
4. Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5011
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. – 2006. — N 3. — Ст. 336.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 N 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. – 2012. — N 53 (ч. 2). — Ст. 8062.
7. «Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик» (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // «Известия ЦИК СССР и ВЦИК», N 283, 06.12.1936
8. «Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик» (утв. ЦИК СССР 06.07.1923) // «Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР», 1923, N 2, ст. 45
9. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // ВСНД СССР. 1990. N 16. Ст. 267.
10. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
11. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. // СЗ РИ. Т. II. Кн. 1. С. 219 — 240.
12. Алексеев А.П., Анисимов А.П. К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления // Гос. власть и мест. самоуправление. 2008. N 1.
13. Анимаза Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 241.
14. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московского университета, 2010. С. 256
15. Гавришин М.П. Основные направления деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 189.
16. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Изд-во «РАГС», 1990. С. 357.
17. Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 9.
18. Гуценко К.Ф., Кузнецов И.Н. Конституция СССР и законодательство развитого социализма. М., 1996. С. 223
19. Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституц.-правовые аспекты муницип. властеотношений: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 178.
20. Дитятковский М.Ю. К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий// Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.
21. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: генезис и тенденции развития. М., 1997. С. 219.
22. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституц. вопросы. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 2008. С. 187.
23. Еремян В.В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству)…М., 2006. С. 760 — 788.
24. Исаев И.А. История России: правовые традиции. М., 1995. С. 275.
25. История государственного управления в России / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. М., 2014. С. 282.
26. Коротких А.И. Проблемы моделирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением// Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2007. Т. 15. № 39.
27. Ключевский В.О. Курс русской истории. Полное издание в одном томе. М., 2011. С. 298.
28. Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий// Российская юстиция. 2010. № 2.
29. Корсакова С.В. Экономические функции местного самоуправления: ист.- и теорет.-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010. С. 197.
30. Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2 т. Т. II. Часть особенная. СПб., 1897. С. 428.
31. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М., 2012. С. 420.
32. Мулукаев Р.С., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Развитие организационных форм местного самоуправления в России (XVI — XIX вв.) // Местное самоуправление: теория и практика / Труды Академии управления МВД России. М., 1998. С. 329.
33. Новиченко О. В. Политико-правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления на примере городских округов: дисс … канд. полит. наук: 23.00.02. Чита, 2006. С. 211.
34. Общая социология / Под ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 404.
35. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 2009. С. 112.
36. Основы советского законодательства. 2-е изд. М., 1974. С. 444.
37. Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8.
38. Пивоваров А.С. Обеспечение безопасности дорожного движения как функция органов местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 211.
39. Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание 1. Т. XXII. N 16. 188. С. 384.
40. Пушкарев С.Г. Обзор русской истории. Минск: Белорус; Экзархата, 2014. С.345.
41. Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10.
42. Сырых В.М. История государства и права России. 2-е изд. М., 2015. С. 267.
43. Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 2012. С. 325.
44. Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.П. Титов. М., 2003. С.457.
45. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации: (введение в муницип. упр.). М.: РИЦ «Муницип. власть», 2000. С. 312.
46. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2009. С. 345.