Правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий: Актуальные доктринальные позиции, вещные права и практика Верховного Суда РФ (2024-2025 гг.)

Введение: Актуальность, цели и предмет исследования

В российской правовой системе государственные и муниципальные унитарные предприятия (ГУП и МУП) занимают уникальное, но исторически сложное положение. Обладая статусом коммерческой организации, они несут в себе ярко выраженную публичную функцию, что неминуемо порождает коллизии между принципами частного (гражданского) и публичного права.

Проблема и актуальность. Актуальность исследования обусловлена радикальной реформой законодательства, запущенной Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 485-ФЗ. Этот закон поставил целью существенное сокращение числа ГУП и МУП и ограничение их присутствия на конкурентных товарных рынках. Установление критического срока для реорганизации или ликвидации предприятий, не соответствующих новым критериям (до 1 января 2025 года), делает анализ их текущего правового статуса, специфики имущественных прав и ответственности не просто академическим, но и критически важным для правоприменительной практики. Иными словами, любые сделки, совершаемые ГУП и МУП в настоящий момент, требуют двойной проверки на соответствие не только Гражданскому кодексу, но и новым, жестким ограничениям ФЗ № 485-ФЗ.

Цель и задачи работы. Целью данной работы является комплексный анализ правового статуса ГУП и МУП как специфических юридических лиц в системе российского гражданского права.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить актуальное понятие и правовую природу унитарного предприятия на основе действующего ГК РФ и ФЗ № 161.
2. Раскрыть содержание вещных прав ГУП и МУП (право хозяйственного ведения и оперативного управления), уделяя особое внимание детальным ограничениям по распоряжению имуществом.
3. Проанализировать новейшую судебную практику Верховного Суда РФ по вопросам имущественной ответственности и привлечения собственника к субсидиарной ответственности.
4. Изучить влияние реформы 2020 года на перспективы существования унитарных предприятий и их место в структуре публичного сектора экономики.

Структура исследования. Работа построена на логике последовательного перехода от общих теоретических положений к детальному анализу специфики вещных прав и, наконец, к рассмотрению наиболее острых вопросов правоприменительной практики и перспектив развития законодательства. В качестве методологической основы использованы нормы Гражданского кодекса РФ, Федерального закона № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а также постановления и определения высших судебных инстанций (Верховного Суда РФ).

Глава 1. Теоретико-правовые основы статуса унитарного предприятия как субъекта гражданского права

Понятие и правовая природа унитарного предприятия

Унитарное предприятие (УП) представляет собой уникальную правовую форму, которая существует на стыке публично-правовых и частноправовых начал.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона № 161-ФЗ и статье 113 Гражданского кодекса РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Собственником такого имущества всегда выступает публично-правовое образование: Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

Ключевые признаки, определяющие специфику УП:

1. Коммерческая цель: УП создается для ведения предпринимательской деятельности и извлечения прибыли, что формально приравнивает его к хозяйственным обществам.
2. Отсутствие права собственности: Это главный отличительный признак. Имущество УП является неделимым и принадлежит на праве собственности публичному образованию. Само предприятие обладает имуществом на ограниченном вещном праве (хозяйственного ведения или оперативного управления).
3. Неделимость имущества: Имущество не может быть распределено по долям, вкладам или паям, в том числе между работниками предприятия, что исключает членство и корпоративные отношения.

УП является юридическим лицом и считается созданным с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). Однако, в отличие от хозяйственных обществ, пункт 3 статьи 2 ФЗ № 161 прямо запрещает унитарному предприятию создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (так называемое дочернее предприятие).

Место ГУП и МУП в системе юридических лиц

Позиция унитарных предприятий в классификации юридических лиц традиционно вызывает доктринальные споры. Российский цивилист Е.А. Суханов относит унитарные предприятия к числу юридических лиц, основанных на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, подчеркивая их зависимость от собственника (учредителя).

Для наглядности проведем сравнительный анализ, который подчеркивает гибридный характер ГУП/МУП.

Критерий сравнения	Унитарное предприятие (ГУП/МУП)	Хозяйственное общество (ООО/АО)	Государственное/Муниципальное учреждение
Цель деятельности	Коммерческая (извлечение прибыли)	Коммерческая	Некоммерческая (публичные, социальные цели)
Право собственности на имущество	Отсутствует. Собственник — ППО.	Право собственности на имущество, внесенное учредителями.	Отсутствует. Собственник — ППО.
Вещное право на имущество	Право хозяйственного ведения или оперативного управления	Право собственности	Право оперативного управления
Ответственность собственника по долгам	ГУП/МУП: Нет (кроме случаев субсидиарности по практике ВС). Казенное: Субсидиарная.	Нет (ограниченная ответственность).	Субсидиарная.
Корпоративные права	Отсутствуют (нет членства, нет уставного капитала)	Присутствуют (доли, акции, общее собрание)	Отсутствуют

Доктринальные споры о целесообразности. Долгое время среди ведущих цивилистов существовала позиция, что сохранение такой организационно-правовой формы, как УП, противоречит принципам рыночной экономики, поскольку искажает конкуренцию и размывает ответственность. Основной аргумент противников УП заключается в том, что ограниченные вещные права и отсутствие права собственности на имущество делают предприятие зависимым и негибким, затрудняя его полноценное участие в гражданском обороте. Реформа 2020 года (ФЗ № 485-ФЗ) во многом стала законодательным ответом на эту доктринальную позицию, стремясь максимально сократить число УП, оставив их только в сферах, где необходимо прямое публичное управление или где рынок не справляется (естественные монополии, оборона).

Глава 2. Специфика правового режима имущества ГУП и МУП: Право хозяйственного ведения и оперативного управления

Ключевой особенностью правового статуса унитарного предприятия является ограниченный характер его вещных прав, который существенно ограничивает самостоятельность предприятия в гражданском обороте.

Содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления

Российское гражданское право знает два ограниченных вещных права, закрепляющих имущество за УП: право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

1. Право хозяйственного ведения (ГУП и МУП):
Право хозяйственного ведения, закрепленное в статье 294 ГК РФ, дает предприятию возможность владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Это наиболее широкое из ограниченных вещных прав.

Однако это право не является полным: собственник (публично-правовое образование) сохраняет за собой ряд правомочий (решение о создании, ликвидации, контроль за использованием имущества, право на часть прибыли).

2. Право оперативного управления (Казенное предприятие):
Это право, предусмотренное статьей 296 ГК РФ, является максимально ограниченным. Предприятие (казенное) владеет и пользуется имуществом в пределах, установленных законом, но распоряжается им *исключительно с согласия собственника*. Это ставит казенное предприятие в полную зависимость от учредителя, что в свою очередь является причиной субсидиарной ответственности собственника по его долгам (подробнее об этом в Главе 3).

Детализация ограничений распоряжения имуществом: «Слепые зоны» конкурентов

Анализ практики показывает, что зачастую правоведы ограничиваются общим правилом пункта 2 статьи 295 ГК РФ, согласно которому ГУП/МУП не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом. Однако законодатель в ФЗ № 161 установил гораздо более жесткий и детализированный режим, который часто упускается из виду, но является критически важным для оценки правоспособности предприятия.

Ограничения по распоряжению движимым имуществом

Хотя ГУП/МУП распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, существуют важные исключения.

В частности, пункт 4 статьи 18 ФЗ № 161 устанавливает, что унитарное предприятие не вправе без согласия собственника совершать ряд сделок, которые потенциально могут привести к обременению или отчуждению имущественных прав в ущерб публичным интересам. Разве не удивительно, что на практике многие контрагенты не проверяют согласие собственника даже на предоставление обычного поручительства, что ставит под угрозу всю сделку?

Вид сделки	Правовое основание	Суть ограничения
Сделки с недвижимым имуществом	ГК РФ ст. 295, п. 2	Продажа, аренда, залог, внесение в уставный капитал — только с согласия собственника.
Предоставление займов и поручительств	ФЗ № 161, ст. 18, п. 4	Требуется согласие собственника на предоставление займов, поручительств и получение банковских гарантий.
Уступка требований и перевод долга	ФЗ № 161, ст. 18, п. 4	Требуется согласие собственника на уступку требований и перевод долга.
Договоры простого товарищества	ФЗ № 161, ст. 18, п. 4	Требуется согласие собственника на заключение договоров простого товарищества (совместная деятельность), что ограничивает его участие в сложных коммерческих структурах.
Участие в других организациях	ФЗ № 161, ст. 18, п. 1; ст. 6, п. 2	Распоряжение имуществом, используемым для участия в других коммерческих или некоммерческих организациях, требует согласия собственника.

Принцип неистощимости имущества

Еще одним краеугольным камнем в регулировании имущественных прав является принцип неистощимости имущества, закрепленный в пункте 3 статьи 18 ФЗ № 161. Предприятие имеет право распоряжаться движимым и недвижимым имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом.

Это положение является важным ограничителем, который может использоваться собственником (или конкурсным управляющим) для оспаривания сделок, совершенных предприятием, если эти сделки явно вели к невозможности дальнейшего выполнения уставных функций. Например, Определение Верховного Суда РФ от 14.12.2020 № 301-ЭС20-19258 подтвердило недействительность изъятия собственником нежилого помещения у предприятия-банкрота, если это имущество было необходимо для уставной деятельности и извлечения прибыли. И что из этого следует? Это означает, что даже в процедуре банкротства публичный собственник не может произвольно изъять имущество, которое является критически важным активом для расчетов с кредиторами, что укрепляет права последних.

Глава 3. Имущественная ответственность и реформа правового регулирования ГУП и МУП

Общие правила имущественной ответственности и исключения (субсидиарная ответственность)

В классическом гражданском праве ответственность унитарного предприятия регламентируется пунктом 1 статьи 7 ФЗ № 161: унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

Принципиальное отличие ГУП/МУП (на праве хозяйственного ведения) от казенного предприятия (на праве оперативного управления) заключается в ответственности собственника:

1. ГУП/МУП (Хозяйственное ведение): Собственник имущества (РФ, субъект, муниципалитет) не несет ответственности по обязательствам предприятия (ГК РФ, ст. 114, п. 7).
2. Казенное предприятие (Оперативное управление): Собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества (ФЗ № 161, ст. 7, п. 4).

Однако новейшая судебная практика, особенно в контексте банкротства, существенно пересмотрела принцип ограниченной ответственности собственника ГУП/МУП, приближая его к ответственности учредителей хозяйственных обществ.

Анализ новейшей судебной практики по субсидиарной ответственности собственника (ВС РФ 2020-2021 гг.)

Традиционно субсидиарная ответственность собственника ГУП или МУП (на праве хозяйственного ведения) была исключена законом. Однако Верховный Суд РФ начал активно применять доктрину «снятия корпоративной вуали» и в отношении публичных субъектов.

Ключевое Определение ВС РФ от 03.06.2021 № 302-ЭС20-23984 по делу № А19-4454/2017 стало поворотным моментом, существенно расширив основания для привлечения публичного образования (администрации) к субсидиарной ответственности в делах о банкротстве МУП.

В этом определении ВС РФ четко обозначил, что формальное уменьшение чистых активов МУП не является достаточным основанием для привлечения собственника к субсидиарной ответственности. Однако собственник может быть привлечен к ответственности по следующим основаниям:

1. Изъятие имущества: Если собственник изъял или иным образом распорядился имуществом предприятия, что привело к его неплатежеспособности и банкротству.
2. Недокапитализация (создание заведомо убыточного предприятия): Самое новаторское основание. Если публичное образование изначально создало МУП, не способное к нормальной хозяйственной деятельности, либо если оно не обеспечивало предприятие необходимыми ресурсами для выполнения социально значимых функций, что фактически делало его *заведомо убыточным* и неспособным к стабильной работе. В такой ситуации, собственник, как контролирующее лицо, несет ответственность за неспособность МУП выполнять свои обязательства перед кредиторами.
3. Несвоевременное обращение с заявлением о банкротстве: Если собственник или руководитель МУП знали о неплатежеспособности, но не инициировали процедуру банкротства, причиняя вред кредиторам.

Таким образом, судебная практика устанавливает новый стандарт: если публичное образование использует форму ГУП/МУП для достижения публичных целей, оно обязано нести ответственность за финансовую устойчивость предприятия, особенно когда его действия или бездействие (недокапитализация) привели к банкротству. Какой важный нюанс здесь упускается? То, что Верховный Суд фактически создал прецедент, согласно которому публичный собственник, как контролирующее лицо, несет ту же фидуциарную ответственность, что и частный учредитель или директор, что кардинально меняет подход к управлению государственным имуществом.

Реформа 2020 года: Ограничение создания и перспективы существования ГУП и МУП

Федеральный закон № 485-ФЗ, вступивший в силу в 2020 году, ознаменовал собой решительный поворот в государственной политике в отношении унитарных предприятий. Целью реформы является сокращение их числа и устранение с конкурентных товарных рынков, где их деятельность, субсидируемая государством, создает несправедливые преимущества.

Актуальное правовое положение (до 2025 г.)

Закон ввел принцип исчерпывающего перечня случаев, когда унитарное предприятие может быть создано или сохранено.

Согласно пункту 4 статьи 8 ФЗ № 161, унитарные предприятия могут быть созданы только в следующих ограниченных сферах:

• Обеспечение деятельности органов исполнительной власти в сферах обороны, разведывательной деятельности, мобилизационной подготовки и транспортной безопасности.
• Деятельность в сферах естественных монополий (например, водоснабжение, теплоснабжение, если нет альтернативы).
• Сферы культуры, искусства, кинематографии, сохранения культурных ценностей.
• Деятельност��, связанная с обращением с радиоактивными отходами.
• Обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
• Перевозка пассажиров городским наземным электрическим транспортом, метрополитеном и монорельсовым транспортом.

Кроме того, ФЗ № 485-ФЗ, внесший изменения в ФЗ № 135 «О защите конкуренции», прямо запретил деятельность унитарных предприятий на товарных рынках в состоянии конкуренции, если выручка от такой деятельности превышает 10% совокупной выручки за последний календарный год.

Правовые последствия и критические сроки

Предприятия, которые не соответствуют новым, строго ограниченным условиям, должны быть ликвидированы или реорганизованы (преобразованы в АО или ООО) в соответствии с переходными положениями закона.

Критический срок для завершения процесса реорганизации или ликвидации был установлен до 1 января 2025 года. При этом процедуры, начатые до этой даты, могут быть завершены до 31 декабря 2025 года.

Это означает, что роль ГУП/МУП в российской экономике необратимо меняется. Они перестают быть инструментом ведения обычной коммерческой деятельности и становятся строго целевыми субъектами, выполняющими исключительные публичные функции, которые не могут быть эффективно реализованы частным сектором. Станут ли оставшиеся унитарные предприятия более эффективными, выполняя лишь строго отведенные им публичные функции, или эта жесткая регламентация лишь увеличит их бюрократическую зависимость?

Заключение

Основные выводы по правовому статусу ГУП/МУП

Унитарное предприятие остается специфическим субъектом гражданского права, чья правовая природа определяется двойственной функцией: коммерческой целью и публичным характером имущества. Ключевым элементом его правового статуса является отсутствие права собственности на имущество, закрепленное за ним на ограниченном вещном праве.

1. Ограниченный режим вещных прав: Право хозяйственного ведения, хотя и дает больше самостоятельности, чем оперативное управление, жестко ограничено не только необходимостью получения согласия собственника на распоряжение недвижимостью, но и детализированными запретами ФЗ № 161 (статья 18, пункт 4) на совершение сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств и договоров простого товарищества, что существенно снижает их гибкость в гражданском обороте.
2. Эволюция ответственности: Принцип ограниченной ответственности собственника ГУП/МУП (на праве хозяйственного ведения) подвергся пересмотру в судебной практике. Новейшие разъяснения Верховного Суда РФ (2020-2021 гг.) вводят концепцию субсидиарной ответственности публичного образования в случае банкротства предприятия, если будет доказано, что причиной неплатежеспособности стало недобросовестное поведение собственника, включая недокапитализацию или создание *заведомо убыточного* предприятия. Это возлагает на публичные образования серьезные фидуциарные обязанности по отношению к своим предприятиям.
3. Вектор реформы: Законодательная реформа 2020 года (ФЗ № 485-ФЗ) окончательно закрепила курс на сокращение присутствия ГУП/МУП на конкурентных рынках. Установление исчерпывающего перечня разрешенных сфер деятельности и критического срока для реорганизации (до 01 января 2025 года) означает, что унитарные предприятия трансформируются в исключительно инструментальные звенья государственного управления в социально значимых и монополизированных сферах.

Перспективы

После завершения реформы к 2025 году, унитарные предприятия, вероятно, окончательно утратят свое значение как полноценные коммерческие субъекты, конкурирующие на общих рынках. Их роль будет сведена к выполнению строго целевых, публично-значимых функций (оборона, естественные монополии, стратегические перевозки).

Дальнейшее развитие законодательства, вероятно, будет направлено не на расширение, а на более четкое и узкое регулирование оставшихся сфер деятельности ГУП/МУП. В то же время, судебная практика будет продолжать развивать механизм субсидиарной ответственности, требуя от публичных образований большей прозрачности и финансовой ответственности при управлении государственным и муниципальным имуществом.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 1-ФКЗ).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 01.07.2021) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 23.05.2025).
4. Определение Верховного Суда РФ от 14.12.2020 N 301-ЭС20-19258 по делу N А28-4851/2017.
5. Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.
6. Гражданское и торговое право капиталистических государств. М., 1993.
7. Гражданское право / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. Т. 1.
8. Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права. М., 2003.
9. Калугина Л.В. Административный механизм обеспечения правового статуса унитарных предприятий по законодательству РФ: автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. Тюмень, 2007.
10. Косякова Н. Правовое положение государственных предприятий // Журнал российского права. 2000. № 5/6. С. 21-29.
11. Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право в современных условиях // Государство и право на рубеже веков. М., 2001.
12. Ломакин Д.В. Корпоративные отношения и предмет гражданско-правого регулирования // Законодательство. 2004. № 5-6. С. 58-64.
13. Мамедов О.Ю. Политическая экономия социализма: Курс проблемных лекций. Ростов-на-Дону, 1990. С. 104–106.
14. Мисник Н.Н. Понятие и признаки юридического лица. Ростов-на-Дону, 2002.
15. Мисник Н.Н. «Свой интерес» как «индикатор» вещного права // Государство и право. 2005. № 12. С. 107.
16. Муромцев С.А. Гражданское право Древнего Рима. М., 2003.
17. Новицкий И.Б. Основы римского гражданского права: учебник. М.: Зерцало, 2000.
18. Покровский И.А. История римского права. М., 1998.
19. Смыслов С.Е. Государственные и муниципальные предприятия – субъекты гражданского права: автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. Краснодар, 2003.
20. Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000.
21. Суханов Е. Гражданское право: в 2 т. Т. 1. М., 2005.
22. Суханов Е.А. Понятие и виды вещных прав // Вестник Московского университета. Право. 2002. № 4. С. 8.
23. Суханов Е.А. О понятии и видах вещных прав в гражданском праве // Журнал российского права. 2006. № 12. С. 42-50.
24. Суханов Е. А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку // Гражданское право России при переходе к рынку. М., 1995.
25. Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. М., 2000.
26. Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000.
27. Хвостов В.М. Система римского права. М., 1996.
28. ВС разъяснил тонкости привлечения к субсидиарной ответственности руководителей убыточных предприятий // Адвокатская газета.
29. ГУП и МУП станет меньше: сферы деятельности унитарных предприятий ограничены // Гарант.
30. Внимание, ликвидация: почему унитарные предприятия исключают из ЕГРЮЛ // Legal Academy.
31. Привлечение к субсидиарной ответственности собственника имущества и руководителей муниципальных унитарных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства: актуальные вопросы правоприменения // Prolaw38.ru.
32. Субсидиарная ответственность учредителя МУПа/ГУПа // Igumnov.group.