Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации (2016-2025): региональные инициативы, вызовы и перспективы

Начиная с 2016 года и вплоть до октября 2025 года, система местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации переживает период глубоких и многоаспектных трансформаций. Эти изменения, кульминацией которых стало принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», фундаментально перестраивают как правовую основу, так и практические механизмы функционирования муниципальной власти. Актуальность данного исследования обусловлена не только масштабом произошедших законодательных новаций, но и их комплексным влиянием на региональную политику, экономику и, что особенно важно, на повседневную жизнь граждан.

Цель настоящей работы — не просто констатация фактов, но глубокий аналитический обзор инициатив регионов РФ по реформированию МСУ, оценка влияния законодательных изменений и практического опыта субъектов Федерации на развитие всей системы местного самоуправления. Мы последовательно рассмотрим эволюцию федерального законодательства, детально проанализируем Федеральный закон № 33-ФЗ, исследуем ключевые направления региональных реформ, выявим движущие ими факторы, а также критически оценим их воздействие на эффективность МСУ и общественную реакцию. В завершение будут представлены прогнозы и рекомендации по дальнейшему совершенствованию системы.

Теоретические основы и нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление в России — это фундамент демократического общества, призванный обеспечивать решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций. Однако его сущность и механизмы постоянно эволюционируют, отражая поиск оптимального баланса между централизацией и автономией, эффективностью и народовластием; более того, этот процесс непрерывен и требует постоянного осмысления, чтобы не утратить связь с базовыми принципами гражданского участия.

Понятие и принципы местного самоуправления в современной России

Исторически, концепция местного самоуправления в России претерпевала значительные изменения. Если Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял МСУ как «форму народовластия», подразумевающую широкую автономию и самостоятельность в решении местных вопросов, то новый Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» привносит существенные коррективы. Теперь местное самоуправление трактуется как «форма самоорганизации граждан». Это изменение не является чисто терминологическим; оно отражает более глубокий сдвиг в понимании роли и места МСУ в общей системе публичной власти, акцентируя внимание на его интеграции в единую государственную систему, а не на полной обособленности.

Конституция РФ, с поправками марта 2020 года, закрепила положения о единой системе публичной власти, что стало одной из основополагающих предпосылок для принятия ФЗ № 33-ФЗ. В этой новой парадигме принципы МСУ, хоть и сохраняют свою направленность на решение вопросов местного значения, теперь подчинены логике более тесного взаимодействия и координации с государственными органами. Ключевые принципы включают:

  • Самостоятельность в пределах своих полномочий;
  • Ответственность перед населением и государством;
  • Финансовая и организационная обеспеченность;
  • Учет исторических и иных местных традиций.

Однако, смещение акцента с «народовластия» на «самоорганизацию граждан» может быть интерпретировано как усиление контроля со стороны государства и потенциальное снижение степени автономии, что требует особого внимания для сохранения баланса между централизацией и реальной возможностью граждан влиять на локальные процессы.

Основные этапы и направления реформирования местного самоуправления в РФ до 2016 года

Период до 2016 года ознаменовался несколькими волнами реформ, каждая из которых имела свои цели и последствия. С момента принятия Конституции РФ 1993 года, закрепившей местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, начался активный процесс становления муниципальной системы. Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года стал краеугольным камнем этого процесса, определив двухуровневую систему МСУ (муниципальные районы и поселения), а также городские округа. Основными направлениями реформ до 2016 года были:

  1. Разграничение полномочий: Попытки четко определить сферы ответственности между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.
  2. Финансовая обеспеченность: Поиск механизмов для укрепления финансовой базы МСУ, что оставалось и до сих пор является одной из наиболее острых проблем.
  3. Оптимизация структуры: Обсуждения и отдельные попытки изменения территориальной организации МСУ, в частности, формирование городских округов.
  4. Повышение эффективности: Меры по улучшению качества предоставления муниципальных услуг и вовлечения населения.

Несмотря на эти усилия, к 2016 году система МСУ столкнулась с рядом системных проблем: чрезмерная фрагментация, финансовая несостоятельность многих поселений, дублирование функций, а также недостаточная эффективность управления. Эти проблемы и стали катализатором для дальнейших, более радикальных изменений.

Источники правового регулирования МСУ

Система правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой многоуровневую структуру. В ее основе лежит Конституция РФ, гарантирующая право граждан на местное самоуправление и определяющая общие принципы его организации.

  1. Конституция Российской Федерации: Является основополагающим документом, закрепляющим правовые основы МСУ, его самостоятельность в пределах своих полномочий и место в системе публичной власти.
  2. Федеральные законы: Ключевое значение имеет Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который заменил большую часть Федерального закона № 131-ФЗ. Также важны другие федеральные законы, регулирующие отдельные аспекты деятельности МСУ (например, бюджетное законодательство, законы о государственных и муниципальных услугах).
  3. Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ: Конкретизируют отдельные положения федеральных законов, устанавливают приоритеты государственной политики в сфере МСУ.
  4. Конституции (уставы) и законы субъектов РФ: Играют важнейшую роль в детализации федерального законодательства, определяя особенности организации МСУ на региональном уровне, в том числе структуру муниципальных образований, порядок их формирования и реорганизации. Именно здесь проявляется инициатива регионов, о которой пойдет речь далее.
  5. Уставы муниципальных образований: Основные правовые акты, регулирующие деятельность конкретного муниципального образования, его структуру, полномочия органов власти, формы участия населения.
  6. Иные муниципальные правовые акты: Решения представительных органов, постановления местных администраций и другие документы, регулирующие вопросы местного значения.

На 12 октября 2025 года ключевым ориентиром для всех уровней власти является Федеральный закон № 33-ФЗ, диктующий необходимость приведения регионального и муниципального законодательства в соответствие с новыми нормами, что будет продолжаться до 1 января 2027 года.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении: ключевые изменения 2016-2025 гг.

Период с 2016 по 2025 год стал для российского местного самоуправления временем значительных, если не сказать революционных, изменений. Центральное место в этих преобразованиях занимает принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который вступил в силу 19 июня 2025 года и стал новой вехой в регулировании муниципальной сферы.

Анализ Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»

Федеральный закон № 33-ФЗ ознаменовал собой переосмысление роли и места местного самоуправления в Российской Федерации. Его основной целью является реализация конституционных положений о единой системе публичной власти, принятых в марте 2020 года. Это не просто корректировка, а глубокая реформа, затрагивающая базовые концепции и принципы.

Главное концептуальное изменение касается самого определения местного самоуправления. Если ранее Федеральный закон № 131-ФЗ рассматривал его как «форму народовластия», подчеркивая его самостоятельность и независимость от государственной власти, то новый Закон № 33-ФЗ определяет МСУ как «форму самоорганизации граждан». Эта формулировка, по мнению законодателя, более точно отражает его интеграцию в общую систему публичной власти и подразумевает более тесное взаимодействие с государственными органами, а также потенциальное усиление контроля со стороны вышестоящих уровней власти.

Важным аспектом является то, что Закон № 33-ФЗ заменяет большую часть своего предшественника, Федерального закона № 131-ФЗ, сохраняя при этом преемственность в отдельных вопросах, но радикально меняя общий вектор развития.

Новая территориальная организация местного самоуправления

Одним из наиболее заметных и обсуждаемых изменений, закрепленных в Федеральном законе № 33-ФЗ, является переход к преимущественно одноуровневой системе организации местного самоуправления. Исторически сложившаяся двухуровневая модель, включающая муниципальные районы и сельские (городские) поселения, оказалась не всегда эффективной, особенно в контексте финансовых ограничений.

Новая структура предусматривает три основных вида муниципальных образований:

  1. Городские округа: Крупные городские территории, осуществляющие полный спектр вопросов местного значения.
  2. Муниципальные округа: Образуются путем объединения нескольких поселений, входящих в состав муниципального района, и осуществляют функции как районного, так и поселенческого уровней.
  3. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения: Специальные образования в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, с учетом их особого статуса.

Однако, Закон № 33-ФЗ предусматривает важную гибкость: субъектам РФ, имеющим социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, предоставлено право сохранить двухуровневую систему. Это позволяет учитывать специфику регионов и избегать универсализации там, где это может привести к негативным последствиям. Например, в национальных республиках или регионах с большой плотностью сельских населенных пунктов сохранение поселенческого уровня может быть оправдано для обеспечения близости власти к населению.

Критерии определения границ муниципальных образований также уточнены. Одним из ключевых требований стала транспортная доступность до административных центров в течение рабочего дня, что особенно важно для муниципальных округов. При этом учитываются особенности труднодоступных и малонаселенных территорий. Для обеспечения оперативного решения вопросов местного значения в населенных пунктах, входящих в состав муниципального образования, предусматривается обязательность создания территориальных органов местной администрации в пешеходной доступности для жителей.

Перераспределение полномочий органов местного самоуправления

Федеральный закон № 33-ФЗ существенно пересматривает подход к определению и разграничению полномочий органов местного самоуправления. Вместо единого, унифицированного перечня вопросов местного значения для всех типов муниципалитетов, новый закон вводит дифференцированный подход, разделяя полномочия на три группы в зависимости от вида муниципального образования.

Данная детализация призвана обеспечить более рациональное распределение функций и ресурсов, исключить дублирование и повысить эффективность управления. Рассмотрим эти группы подробнее:

  1. Полномочия, не подлежащие изъятию субъектом РФ:
    • Утверждение устава муниципального образования.
    • Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.
    • Установление местных налогов и сборов.
    • Управление муниципальной собственностью.
    • Благоустройство внутридворовых территорий.

    Эти полномочия составляют ядро самостоятельности местного самоуправления и гарантируют его базовую функциональность. Например, способность самостоятельно управлять своим бюджетом и собственностью является критически важной для финансовой автономии.

  2. Полномочия, которые могут быть переданы субъекту РФ:
    • Обеспечение ресурсоснабжения населения (тепло-, водо-, электроснабжение).
    • Организация образования (дошкольного, общего).
    • Утверждение и реализация правил благоустройства.

    Передача таких полномочий может быть обусловлена необходимостью консолидации ресурсов, создания единых стандартов или оптимизации управленческих процессов на региональном уровне, особенно в случаях, когда отдельные муниципалитеты не способны эффективно выполнять эти функции самостоятельно.

  3. Полномочия, осуществляемые субъектом РФ, но передаваемые муниципалитету при финансовом обеспечении:
    • Содержание дорог местного значения.
    • Организация транспортного обслуживания населения.
    • Охрана окружающей среды.
    • Разработка инфраструктурных программ.
    • Подготовка градостроительной документации.

    Эта категория полномочий предполагает, что хотя основная ответственность лежит на субъекте РФ, их фактическое исполнение может быть делегировано муниципалитетам при условии адекватного финансового обеспечения со стороны региона. Такой механизм призван обеспечить более гибкое управление и учет местной специфики, при этом снимая с муниципалитетов финансовую нагрузку.

Таблица 1. Дифференциация полномочий органов местного самоуправления согласно ФЗ № 33-ФЗ

Группа полномочий Характеристика Примеры
Не подлежащие изъятию Основные, неотъемлемые полномочия, гарантирующие базовую самостоятельность МСУ. Утверждение устава, формирование местного бюджета, установление местных налогов, управление муниципальной собственностью, благоустройство внутридворовых территорий.
Могут быть переданы субъекту РФ Полномочия, требующие консолидации ресурсов или единых стандартов, могут быть делегированы на региональный уровень. Обеспечение ресурсоснабжения, организация образования, утверждение и реализация правил благоустройства.
Передаваемые при финансовом обеспечении Осуществляются субъектом РФ, но могут быть делегированы муниципалитетам при условии регионального финансирования. Содержание дорог, транспортное обслуживание, охрана окружающей среды, разработка инфраструктурных программ, градостроительная документация.

Изменения в статусе и ответственности должностных лиц МСУ

Новый Федеральный закон № 33-ФЗ также вносит значительные коррективы в правовой статус и повышает ответственность должностных лиц местного самоуправления. Эти изменения направлены на укрепление управленческой вертикали и повышение эффективности работы муниципальных органов.

Одним из ключевых нововведений является унификация срока полномочий депутатов, главы муниципального образования и иных лиц, замещающих муниципальные должности, до пяти лет. Это обеспечивает стабильность и предсказуемость в работе муниципальных органов, позволяя более эффективно реализовывать долгосрочные проекты и стратегии.

Существенно повышается ответственность глав муниципальных образований перед государством. Законом предусмотрено право высшего должностного лица субъекта РФ (губернатора) отрешить главу муниципального образования от должности за ненадлежащее исполнение обязанностей. Это подчеркивает интеграцию МСУ в единую систему публичной власти и усиливает региональный контроль за деятельностью муниципалитетов.

Особое внимание заслуживает введение дополнительного основания для удаления главы муниципального образования в отставку: систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Этот механизм направлен на стимулирование глав к более результативной работе и ориентирует их на конкретные измеримые результаты. Методология оценки эффективности, вероятно, будет разрабатываться на федеральном и региональном уровнях, включая такие параметры, как качество предоставляемых услуг, уровень удовлетворенности населения, динамика социально-экономического развития территории.

Введение этих мер свидетельствует о стремлении федерального центра обеспечить более жесткий контроль за деятельностью МСУ, минимизировать коррупционн��е риски и повысить общий уровень управленческой дисциплины.

Другие значимые изменения и их правовые последствия

Помимо фундаментальных изменений в территориальной организации и распределении полномочий, Федеральный закон № 33-ФЗ содержит ряд других важных новаций, которые оказывают прямое влияние на формы участия населения и взаимодействие между уровнями власти.

Одно из таких изменений – исключение некоторых форм участия населения в местном самоуправлении. В частности, были упразднены:

  • Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Ранее эта форма давала возможность жителям напрямую выражать недоверие и инициировать процедуру отстранения должностного лица.
  • Голосование по изменению границ муниципального образования и его преобразованию. Теперь эти решения принимаются на региональном уровне, что также является частью тенденции к усилению вертикали власти и снижению прямого влияния граждан на административно-территориальное устройство.

Эти изменения, хотя и призваны упростить процедуры и ускорить принятие решений, могут вызвать определенные опасения относительно снижения прозрачности и доступности власти для населения, а также уменьшения возможностей гражданского контроля.

Одновременно с этим, для обеспечения более оперативного решения вопросов местного значения и улучшения доступности власти, Закон № 33-ФЗ предусматривает обязательность создания территориальных органов местной администрации в пешеходной доступности для жителей населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования. Это является важным шагом навстречу населению, особенно в крупных муниципальных округах, где административный центр может быть удален от многих населенных пунктов. Такие территориальные органы призваны стать «точками входа» для граждан, обеспечивая им удобный доступ к муниципальным услугам и возможность решения насущных проблем без необходимости дальних поездок.

В целом, эти «другие изменения» демонстрируют двойственный характер реформы: с одной стороны, стремление к централизации и повышению управляемости, а с другой – попытку компенсировать потенциальное отчуждение власти от населения за счет создания более доступных механизмов взаимодействия на низовом уровне.

Региональные инициативы по реформированию местного самоуправления (2016-2025 гг.): направления и факторы

Федеральные законодательные изменения, особенно Федеральный закон № 33-ФЗ, послужили мощным стимулом для регионов Российской Федерации к активному пересмотру и реформированию своих систем местного самоуправления. С 2016 года субъекты РФ демонстрируют целый спектр инициатив, направленных на адаптацию к новым условиям и повышение эффективности муниципальной власти.

Преобладающие направления региональных инициатив

Ключевым и наиболее заметным направлением региональных инициатив стало укрупнение муниципальных образований и переход к одноуровневой системе местного самоуправления. Этот процесс набирал обороты задолго до принятия ФЗ № 33-ФЗ, но новый закон значительно его ускорил и узаконил.

По состоянию на сентябрь 2025 года, более 25 регионов России уже полностью перешли на одноуровневую систему организации местного самоуправления. Это означает, что на их территории вместо муниципальных районов, состоящих из множества мелких поселений, были образованы муниципальные округа или городские округа с внутренними территориальными органами.

Данная тенденция обусловлена рядом причин, среди которых на первом месте стоит финансовая несостоятельность многих небольших муниципалитетов. Статистика красноречиво свидетельствует: на 1 января 2022 года у 28,4% муниципальных районов доля дотаций превышала 50% собственных доходов. Для многих сельских поселений безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов составляли свыше 70% бюджетных доходов, а в некоторых случаях достигали критических 90% и более. При такой зависимости от дотаций говорить о реальной самостоятельности и эффективном решении вопросов местного значения крайне сложно.

Укрупнение муниципалитетов также рассматривается как способ консолидации бюджетов и сокращения расходов на содержание аппарата управления. Объединение позволяет избавиться от дублирующих функций, оптимизировать штатную численность и, как следствие, высвободить ресурсы для решения насущных проблем территории. Например, снятие с глав поселений нормотворческой деятельности и централизация управленческих функций на уровне округа упрощает систему и потенциально повышает её эффективность.

За период с 2007 года общее число муниципальных образований в России сократилось на 16% (с 24 207 до 20 303 единиц), при этом количество сельских поселений уменьшилось на 18% (на 3 587 единиц). Это сокращение является прямым следствием проводимых реформ и отражает переход к более крупным, интегрированным муниципальным образованиям.

Кейсы регионального опыта: успешные практики и сохранение двухуровневой системы

Региональный ландшафт реформирования местного самоуправления демонстрирует значительное разнообразие, от «застрельщиков» одноуровневой системы до субъектов, отстаивающих сохранение двухуровневой модели.

Примеры перехода к одноуровневой системе:

  • Архангельская область стала одним из пионеров, начав переход на одноуровневую систему еще в 2020 году. К июлю 2025 года 16 из 19 районов области были преобразованы в муниципальные округа. Этот опыт показывает, что даже до принятия нового федерального закона регионы активно шли по пути укрупнения.
  • Иркутский округ также является ярким примером. Здесь переход к одноуровневой системе позволил не только экономить финансовые ресурсы за счет упразднения процедур выборов глав и депутатов поселений, но и создать равные условия для всех жителей округа. Более того, централизация управления устраняет необходимость передачи полномочий между уровнями для участия в государственных программах (например, по обеспечению молодых семей жильем), что значительно упрощает бюрократические процедуры.
  • Московская, Калининградская, Сахалинская и Магаданская области также были среди «застрельщиков» перехода на одноуровневую систему до конституционных изменений 2020 года, демонстрируя проактивную позицию в реформировании МСУ.

Регионы, сохраняющие двухуровневую систему:

Несмотря на общероссийскую тенденцию, некоторые субъекты РФ сознательно выбрали путь сохранения двухуровневой модели или планируют совмещать обе модели, используя возможности, предоставляемые ФЗ № 33-ФЗ.

  • Татарстан, Кабардино-Балкария, Крым, Мордовия, Якутия, Чечня, Воронежская, Липецкая, Ростовская, Саратовская, Свердловская и Челябинская области, а также Ненецкий автономный округ планируют сохранить только двухуровневую модель МСУ. Это решение часто обусловлено историческими, национальными, социально-экономическими или географическими особенностями. Например, в Республике Саха (Якутия), где на публичных слушаниях в октябре 2025 года активно обсуждались гарантии самостоятельности муниципалитетов и сохранение двухуровневой системы выборов, делается акцент на уникальность обширных территорий и традиционного уклада жизни, где поселенческий уровень играет ключевую роль в обеспечении связи с населением.
  • 25 регионов РФ намерены совмещать одно- и двухуровневые модели организации МСУ. Среди них — Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Алтайский, Краснодарский, Красноярский и Хабаровский края. Такой подход позволяет регионам гибко адаптироваться к местным условиям, выбирая наиболее эффективную модель для каждого типа территорий (например, одноуровневая для более развитых и густонаселенных, двухуровневая для отдаленных или сельских).

Факторы, определяющие содержание и направленность региональных инициатив

Содержание и динамика региональных инициатив по реформированию местного самоуправления определяются сложным комплексом взаимосвязанных факторов. Понимание этих движущих сил критически важно для оценки текущих процессов и прогнозирования будущих тенденций.

  1. Финансовая несостоятельность муниципальных образований: Это, безусловно, ключевой и наиболее мощный драйвер реформы. Как уже отмечалось, значительная часть муниципальных образований, особенно сельских поселений, является дотационными.
    • Статистика: У 28,4% муниципальных районов доля дотаций превышает 50% собственных доходов (по состоянию на 1 января 2022 года). Для многих сельских поселений безвозмездные перечисления составляют свыше 70% бюджетных доходов, а в некоторых случаях превышают 90%.
    • Экономический анализ: Такая высокая зависимость от вышестоящих бюджетов лишает муниципалитеты реальной финансовой самостоятельности и возможности развиваться. Укрупнение позволяет консолидировать финансовые потоки, увеличить доходную базу за счет более эффективного управления муниципальной собственностью, земельными ресурсами, а также за счет получения более крупных грантов и участия в региональных и федеральных программах развития, доступ к которым для мелких, финансово слабых поселений был крайне ограничен.
    • Пример: Объединение бюджетов сельских поселений в рамках округов, как показал опыт Иркутского округа, позволяет легче входить в проекты регионального и федерального уровня, получать федеральные гранты и решать застарелые проблемы, связанные с недостатком средств.
  2. Стремление к повышению эффективности управления и оптимизации расходов: Укрупнение муниципалитетов и переход на одноуровневую систему направлены на:
    • Устранение дублирующих функций: Двухуровневая система часто приводила к размыванию ответственности и дублированию функций между районным и поселенческим уровнями, что вело к неэффективному использованию ресурсов. Новый закон снимает с глав поселений, например, нормотворческую деятельность, что упрощает управленческие процессы.
    • Сокращение расходов на содержание аппарата: Упразднение ряда выборных должностей и сокращение административного персонала на поселенческом уровне позволяет высвободить значительные бюджетные средства.
    • Повышение ответственности: Консолидация власти на уровне округа повышает ответственность глав и депутатов за социально-экономическое развитие всей территории, поскольку они управляют более крупным и сложным хозяйством.
  3. Реализация положений Конституции РФ о единой системе публичной власти: После внесения поправок в Конституцию в марте 2020 года, интеграция МСУ в единую вертикаль публичной власти стала нормативно закрепленной целью. Новый Федеральный закон № 33-ФЗ является прямым механизмом для достижения этой цели, что стимулирует регионы к приведению своего законодательства в соответствие с федеральными трендами.
  4. Социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности субъектов РФ: Несмотря на общий вектор к укрупнению, регионы демонстрируют дифференцированный подход, исходя из своей уникальной специфики.
    • Географические особенности: В регионах с большой территорией, низкой плотностью населения и труднодоступными населенными пунктами (например, Республика Саха (Якутия), Ненецкий автономный округ) сохранение поселенческого уровня может быть оправдано для обеспечения доступности власти и сохранения местной идентичности.
    • Национальные и исторические особенности: В некоторых республиках сохраняются традиционные формы местного самоуправления, которые регионы стремятся учесть, сохраняя двухуровневую модель.
    • Демографические факторы: В регионах с убывающим или стареющим населением небольшие поселения могут быть объединены из-за нехватки трудовых ресурсов и снижения экономической активности.
  5. Транспортная доступность и логистика: Новый закон устанавливает критерии определения границ муниципальных образований, включающие транспортную доступность до их административных центров в течение рабочего дня. Это является важным практическим фактором, влияющим на конфигурацию новых округов, особенно в регионах с развитой транспортной инфраструктурой.

Все эти факторы в совокупности формируют сложный контекст, в котором региональные власти принимают решения о реформировании местного самоуправления, стремясь найти баланс между федеральными требованиями, региональной спецификой и потребностями местного населения.

Влияние региональных инициатив на эффективность функционирования системы МСУ

Реформа местного самоуправления, инициированная федеральным центром и активно реализуемая регионами, несет в себе как значительный потенциал для повышения эффективности, так и ряд рисков, вызывающих обеспокоенность экспертного сообщества и части населения.

Повышение эффективности и оптимизация работы МСУ

Одной из главных декларируемых целей реформы является повышение эффективности и оптимизация работы органов местного самоуправления, а также более четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Практика ряда регионов уже демонстрирует некоторые положительные результаты:

  • Экономия финансовых ресурсов и консолидация бюджетов: Переход к одноуровневой системе, как показал опыт Иркутского округа, позволяет существенно экономить средства. Это достигается за счет упразднения дублирующих процедур выборов глав и депутатов поселений, сокращения административного аппарата и, как следствие, снижения расходов на его содержание. Объединение бюджетов сельских поселений в рамках округов облегчает доступ к федеральным и региональным программам и грантам. Например, для Архангельской области, которая одной из первых перешла на одноуровневую систему, был принят областной закон, предусматривающий меры поддержки для муниципальных округов – от финансирования программ социально-экономического развития до налоговых льгот. Это позволяет новым, укрупненным образованиям более эффективно решать застарелые проблемы, связанные с недостатком средств.
  • Устранение дублирующих функций: Реформа снимает с глав поселений, например, нормотворческую деятельность, что логизирует управленческий процесс и предотвращает параллельное выполнение одних и тех же задач различными уровнями власти. Это приводит к более прозрачному и понятному распределению ответственности.
  • Создание равных условий для жителей: В Иркутском округе переход на одноуровневую систему позволил создать единое правовое поле и равные условия для всех жителей, независимо от того, в каком населенном пункте они проживают. Устраняется необходимость передачи полномочий между уровнями для участия в государственных программах (например, по обеспечению молодых семей жильем), что упрощает бюрократию и делает государственную поддержку более доступной.
  • Повышение инвестиционной привлекательности: Крупные муниципальные образования с консолидированным бюджетом и единым управленческим центром могут быть более привлекательны для инвесторов, так как упрощается взаимодействие с местными властями и снижаются административные барьеры.

Проблемы и риски реформирования

Несмотря на заявленные позитивные цели, реформа местного самоуправления сопряжена со значительными проблемами и рисками, на которые активно указывают эксперты и общественность.

Ослабление института местного самоуправления и усиление вертикали власти: Эксперты, в том числе из Европейского клуба местного самоуправления, отмечают, что с 2010 года положение МСУ в России ухудшилось, и изменения в законодательстве 2014-2017 годов «завершили огосударствление института МСУ». Новый Федеральный закон № 33-ФЗ, трактующий местное самоуправление как «форму самоорганизации граждан», а не «форму народовластия», воспринимается некоторыми как дальнейший шаг к усилению вертикали власти и снижению автономности муниципальных образований. Это может привести к тому, что МСУ станет скорее придатком государственной власти, нежели самостоятельным уровнем, способным эффективно представлять интересы населения.

  • Снижение влияния населения на формирование и деятельность органов МСУ: Исключение таких форм участия, как голосование по отзыву и голосование по изменению границ/преобразованию, ограничивает возможности граждан напрямую влиять на своих представителей и территориальную структуру. Это может привести к уменьшению гражданской активности и ощущению «отчуждения» власти от населения.
  • Финансовые проблемы: Несмотря на декларируемую консолидацию бюджетов, проблема недостатка собственных доходов для реализации возложенных полномочий остается хронической для многих муниципалитетов. Более того, эксперты подчеркивают ухудшение финансового положения: доля налогов (на имущество и землю) для МСУ составляет всего 3% и 14,5% от всех доходов, а поступления НДФЛ снижены с 10% до 2%. Это означает, что даже укрупненные муниципалитеты могут столкнуться с дефицитом средств, если не будут разработаны новые механизмы увеличения их собственной доходной базы.
  • Кадровый дефицит и «департизация»:
    • Кадровый голод: Нехватка квалифицированных специалистов является одной из наиболее чувствительных проблем для органов местного самоуправления, особенно в условиях новых задач по цифровой трансформации и усложнения управленческих процессов. Удельный вес молодежи до 30 лет на муниципальных должностях составляет около 13%, что значительно ниже, чем на государственных должностях. Реформа может усугубить эту проблему, так как укрупнение территорий требует более высококвалифицированных кадров, а сокращение должностей снижает привлекательность муниципальной службы.
    • «Департизация»: Сокращение количества муниципальных образований, особенно поселенческого уровня, может привести к «департизации» и ослаблению политических партий на местном уровне. Ликвидация поселенческого уровня резко сокращает карьерные возможности для местных партийных активистов, снижает их мотивацию и может вызвать отток кадров, что затрагивает все партии, включая «Единую Россию». Политолог Алексей Макаркин считает, что это особенно сильно ударит по КПРФ.

Общественная реакция на реформы

Реформы местного самоуправления не всегда встречают однозначную поддержку со стороны населения. В ряде случаев были отмечены протесты местных жителей против ликвидации муниципальных образований.

  • Опасения потери доступа к власти: Жители небольших поселений выражают недовольство потерей прямого доступа к местной власти. Укрупнение означает, что административный центр теперь находится дальше, а чиновники становятся менее доступны для решения повседневных проблем.
  • Потеря местной идентичности: Для многих населенных пунктов упразднение сельсоветов или объединение с другими территориями воспринимается как потеря исторической и культурной идентичности. На Алтае, например, проходили протесты против муниципальной реформы, упраздняющей сельсоветы, где жители выражали недовольство потерей прямого доступа к местной власти. В Московской области укрупнение муниципалитетов также вызвало бурные протесты.
  • Отсутствие обоснованных отчетов: Некоторые эксперты отмечают, что, несмотря на декларируемые цели, отсутствует глубокий и обоснованный анализ выгод, полученных регионами от перехода к окружной модели, что усиливает скептицизм населения.

Таким образом, реформа МСУ находится в сложном переплетении позитивных ожиданий и серьезных вызовов, требующих внимательного анализа и поиска сбалансированных решений. Она поднимает важный вопрос: сможет ли система местного самоуправления сохранить свою легитимность и эффективность, будучи интегрированной в единую вертикаль власти, но при этом отвечая реальным запросам граждан?

Перспективы развития местного самоуправления в РФ в свете текущих реформ

Текущая реформа местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой один из самых значительных этапов развития муниципальной власти за последние десятилетия. Оценивая произошедшие изменения и выявляя текущие тенденции, можно обозначить ключевые перспективы и вызовы для будущего системы МСУ.

Необходимость приведения регионального законодательства в соответствие с ФЗ № 33-ФЗ

С принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который вступил в силу 19 июня 2025 года, для субъектов Российской Федерации наступил период активной адаптации. До 1 января 2027 года региональным властям необходимо внести изменения в свое законодательство, чтобы оно полностью соответствовало новым федеральным нормам.

Этот процесс включает:

  • Пересмотр территориальной организации: Регионам предстоит окончательно определиться с выбором модели местного самоуправления – полностью одноуровневой, двухуровневой (для регионов с особенностями) или смешанной. Это потребует принятия новых законов об образовании муниципальных округов, реорганизации или упразднении поселений.
  • Актуализация полномочий: Необходимо будет четко закрепить распределение полномочий в соответствии с тремя группами, определенными ФЗ № 33-ФЗ, а также пересмотреть порядок их финансового обеспечения.
  • Изменения в статусе должностных лиц: В региональном законодательстве должны быть отражены новые сроки полномочий, механизмы оценки эффективности и повышения ответственности глав муниципальных образований.
  • Разработка подзаконных актов: Для полноценной реализации нового федерального закона потребуется принять множество региональных и муниципальных подзаконных актов, регламентирующих конкретные аспекты деятельности МСУ.

Успешность этого этапа будет зависеть от способности региональных властей обеспечить плавный переход, минимизировать риски для населения и сохранить стабильность в работе муниципальных органов. Например, Иркутский муниципальный округ уже с 1 января 2026 года планирует перейти на единый бюджет и внедрить собственные проекты инициативного бюджетирования, что демонстрирует проактивный подход и готовность к новым вызовам.

Дискуссия о стратегическом плане развития МСУ

На фоне столь масштабных реформ особенно остро встает вопрос о наличии четкой, долгосрочной и научно обоснованной концепции развития местного самоуправления в России. Многие эксперты, в том числе Д.П. Соснин и Б.Г. Хачатурян, указывают на отсутствие такой основополагающей концепции.

  • Проблематика: Каждая новая реформа, по их мнению, фактически направлена на слом предыдущей системы, что создает нестабильность и не позволяет институту МСУ полноценно развиваться. Отсутствие стратегического плана приводит к фрагментарным, ситуативным решениям, которые не всегда согласуются с долгосрочными целями развития страны и потребностями населения.
  • Риски «ползучей унитаризации»: Существует серьезный риск дальнейшей «ползучей унитаризации» института местного самоуправления, усиления вертикали власти и устранения его автономности. Переопределение МСУ как «формы самоорганизации граждан» (а не «формы народовластия») может быть воспринято как шаг к еще большей централизации и подчинению муниципалитетов региональным властям. Это, в свою очередь, может привести к снижению инициативности на местах, бюрократизации и потере связи с местным сообществом.
  • Последствия: Подобное «огосударствление» института МСУ, о котором говорят эксперты Европейского клуба местного самоуправления, нивелирует конституционный принцип самостоятельности и может снизить доверие населения к местной власти, превратив её в исполнительный механизм вышестоящих органов.

Прогнозы и рекомендации по совершенствованию системы МСУ

Будущее местного самоуправления в России будет определяться тем, насколько эффективно удастся сбалансировать стремление к централизации и повышению управляемости с необходимостью сохранения его самостоятельности и способности отвечать на нужды граждан.

Прогнозы:

  • Продолжение тенденции к укрупнению: Прогнозируется, что количество регионов, переходящих на одноуровневую систему управления, будет расти. Финансовая несостоятельность мелких муниципалитетов и преимущества консолидации бюджетов будут стимулировать этот процесс.
  • Усиление регионального контроля: Повышение ответственности глав муниципальных образований перед региональными властями (включая право отрешения от должности) приведет к усилению регионального контроля за деятельностью МСУ.
  • Развитие цифровых технологий: В условиях укрупнения и необходимости обеспечения доступности власти, цифровизация муниципальных услуг и каналов связи с населением станет критически важной.

Рекомендации по совершенствованию системы МСУ:

  1. Разработка долгосрочной концепции развития: Необходимо создать единую, научно обоснованную и публично обсуждаемую концепцию развития местного самоуправления, которая будет определять стратегические цели и принципы на десятилетия вперед, а не только на ближайшие годы.
  2. Укрепление финансовой самостоятельности: Крайне важно пересмотреть механизмы формирования доходной базы муниципалитетов, увеличить долю собственных доходов и снизить зависимость от дотаций. Это может включать расширение налоговых полномочий, более справедливое распределение межбюджетных трансфертов и стимулирование местной экономики.
  3. Повышение кадрового потенциала: Разработка программ по привлечению и удержанию квалифицированных специалистов на муниципальной службе, включая повышение престижа этой работы, создание карьерных лифтов и внедрение современных образовательных программ.
  4. Расширение форм участия населения: Даже в условиях укрупнения, необходимо искать новые, более эффективные и современные формы участия граждан в решении вопросов местного значения (например, через развитие инициативного бюджетирования, онлайн-платформ для голосования и обсуждения, общественных советов).
  5. Прозрачность и открытость: Все управленческие процессы на местном уровне должны быть максимально прозрачными и открытыми для общественности. Это поможет восстановить доверие населения и обеспечить эффективный общественный контроль.
  6. Дифференцированный подход: При реализации реформ необходимо максимально учитывать региональные и местные особенности, избегая «шаблонных» решений, которые могут быть неэффективны в различных условиях.

Успех реформы местного самоуправления в России будет зависеть от способности всех уровней публичной власти к диалогу, гибкости и стремлению к реальному улучшению жизни граждан, а не только к оптимизации управленческих структур.

Заключение

Исследование инициатив регионов Российской Федерации по реформированию местного самоуправления в период с 2016 по октябрь 2025 года выявило глубинные и многоаспектные изменения, кульминацией которых стало принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот закон, вступивший в силу в июне 2025 года, ознаменовал собой переосмысление роли и места МСУ, интегрируя его в единую систему публичной власти и смещая акцент с «формы народовластия» на «форму самоорганизации граждан».

Ключевыми выводами анализа являются:

  1. Кардинальные изменения в федеральном законодательстве: Федеральный закон № 33-ФЗ принципиально изменил подход к территориальной организации (переход к преимущественно одноуровневой системе), дифференцировал полномочия муниципалитетов на три группы, унифицировал сроки полномочий должностных лиц и усилил их ответственность, а также упразднил некоторые формы прямого участия населения.
  2. Активная региональная адаптация: Регионы активно отреагировали на федеральные тренды, демонстрируя преобладающую тенденцию к укрупнению муниципальных образований и формированию муниципальных округов. При этом сохраняется право на двухуровневую модель для субъектов с особыми характеристиками, что подчеркивает необходимость гибкого подхода.
  3. Финансовая несостоятельность как главный драйвер: Основным фактором, движущим региональные инициативы по укрупнению, является хроническая финансовая несостоятельность многих небольших муниципалитетов, что подтверждается высокой долей дотаций в их бюджетах. Реформа призвана консолидировать ресурсы и оптимизировать расходы.
  4. Двойственное влияние реформ: С одной стороны, отмечается потенциал для повышения эффективности управления, экономии бюджетных средств и создания равных условий для граждан. С другой стороны, эксперты выражают серьезные опасения относительно ослабления института МСУ, усиления вертикали власти, снижения влияния населения, а также проблем с кадровым дефицитом и «департизацией» местного уровня. Общественная реакция, выраженная в протестах, также свидетельствует о наличии проблем.
  5. Отсутствие стратегической концепции: Одной из фундаментальных проблем остается отсутствие четкой, долгосрочной и научно обоснованной концепции развития местного самоуправления в России. Это приводит к фрагментарным реформам и риску дальнейшей «ползучей унитаризации».

В перспективе, успешность дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации будет зависеть от способности всех уровней публичной власти найти баланс между необходимостью повышения управляемости и стремлением к сохранению реальной самостоятельности МСУ. Для этого критически важны: разработка единой стратегической концепции, укрепление финансовой базы муниципалитетов, инвестиции в кадровый потенциал, а также создание эффективных и прозрачных механизмов взаимодействия с населением. Только такой комплексный подход позволит системе местного самоуправления эффективно выполнять свою конституционную роль в единой системе публичной власти, обеспечивая решение вопросов местного значения в интересах граждан.

Список использованной литературы

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
  2. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
  3. Азизова Ж.З. Проблемы реформирования системы местного самоуправления в России и возможные пути их решения // Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества. Материалы XIX международной научно-практической конференции. Научно-информационный издательский центр «Институт стратегических исследований». 2015. С. 115-119.
  4. Бочкарева Е.А. Проблемы реформирования организационной структуры муниципальных органов в свете изменений законодательства о местном самоуправлении // Молодежь — Барнаулу. Материалы XVI научно-практической конференции молодых ученых. 2014. С. 191-193.
  5. Виноградова М.В. Некоторые аспекты организации и реформирования системы местного самоуправления // Неделя науки СПбПУ. Материалы научного форума с международным участием. Междисциплинарные секции и пленарные заседания институтов. 2015. С. 150-162.
  6. Выдрин И.В. О праве граждан на осуществление местного самоуправления в контексте реформирования городских округов // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11. С. 54-61.
  7. Ильиных А.В. Реформирование институциональных и территориальных основ местного самоуправления: от законодательных предписаний к опыту регионов // Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 17 (372). С. 45-51.
  8. Ильиных А.В. Современные проблемы реформирования местного самоуправления: от территориальных преобразований к вопросам полномочий // Социум и власть. 2015. № 5 (55). С. 78-82.
  9. Коростелева М.Н. Проблемы реформирования местного самоуправления // Экономика и управление собственностью. 2016. № 1. С. 51-53.
  10. Мельников И.А. Реформирование местного самоуправления как фактор повышения гражданской активности населения // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2014. № 3. С. 36-39.
  11. Мирзаев М.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы реформирования и пути их решения // Юридический вестник ДГУ. 2015. № 1. С. 50-54.
  12. Налетов В.И. Местное самоуправление в России: проблемы реформирования // Городское управление. 2014. № 4 (213). С. 40-44.
  13. Олейников О.В. Новый этап реформирования местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе. Материалы Международной научно-практической конференции. Краснодарский университет МВД России, Новороссийский филиал Краснодарского университета МВД России, ООО «Издательский Дом – Юг». 2014. С. 385-391.
  14. Орозбаева А.К. К вопросу реформирования местных органов самоуправления // Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор: Сукиасян Асатур Альбертович. 2015. С. 70-76.
  15. Петренко В.А. Необходимость реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, новации в законодательстве в части формирования местных бюджетов // Вестник Камчатского государственного технического университета. 2015. № 33. С. 71-75.
  16. Прудников К.В. Теоретико-правовые основы управления реформированием местного самоуправления в Российской Федерации // Наука сегодня: постулаты прошлого и современные теории. Сборник научных трудов. Москва, 2015. С. 31-35.
  17. Селютин В.И. Местное самоуправление: некоторые итоги реформирования // Власть. 2016. № 3. С. 17-20.
  18. Скороходова О.С. Реформирование местного самоуправления в Самарской области // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2015. Т. 15. № 4. С. 73-79.
  19. Слизовский Д.Е. Местное самоуправление: проблемы и противоречия современного этапа реформирования // Сводный реферативный сборник журнала Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2014. № 1-4. С. 13-19.
  20. Тренгулов И.С. О реформировании реформы местного самоуправления // Вестник молодых ученых Самарского государственного экономического университета. 2015. № 2 (32). С. 267-283.
  21. Шумков А.С. Оценка последствий реформирования местного самоуправления // Регион: Экономика и Социология. 2015. № 2 (86). С. 241-265.
  22. Муниципальная реформа 2025: новая архитектура местного самоуправления в России. ВШГУ РАНХиГС.
  23. Сравнительный анализ Федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». КонсультантПлюс.
  24. Муниципальная реформа: как новый закон повлияет на жизнь регионов и местной власти. Мнения — Система ГАРАНТ.
  25. В России принят новый закон о местном самоуправлении: что изменится? Недвижимость и строительство Петербурга.
  26. Эксперты разглядели в реформе МСУ угрозу некоторым партиям на местном уровне. Выбор народа.
  27. Внесены изменения в систему местного самоуправления в РФ. ИТП «Град».
  28. Закон об обновлении системы местного самоуправления в РФ принят Госдумой. Интерфакс.
  29. Направления развития местного самоуправления в условиях его интеграции в единую систему публичной власти. Статья научная (@vestnik-aael) — SciUp.
  30. Что происходит с реформой местного самоуправления. кто твой город.
  31. Более 25 регионов перешли на одноуровневую систему МСУ. Выбор народа.
  32. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. КиберЛенинка.
  33. Состояние развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: факторный подход. КиберЛенинка.
  34. Как проходит реформа МСУ в регионах России? Клуб Регионов.
  35. 18 регионов не хотят отказываться от двух уровней местного самоуправления. Ведомости.
  36. Реформы местного самоуправления: модели организации, статус муниципальных образований, особенности административных центров. Издательская группа ЮРИСТ.
  37. Муниципальная реформа: почему регионы торопятся перейти на одноуровневую систему? Региональные комментарии.
  38. Муниципальная реформа в России: недовольство народа и слабость оппозиции. Ведомости.
  39. Реформа МСУ: плюсы и минусы. Законодательное собрание Ленинградской области.
  40. Муниципальная реформа повысит роль местного самоуправления в Приморье. ОБЗОР на www.primorsky.ru.
  41. Реформа МСУ в Иркутском округе. МО переходит на одноуровневую систему местного самоуправления, но по своим правилам. Журнал «Бюджет».
  42. Проблемные результаты и перспективы реформы местного самоуправления в России. КиберЛенинка.
  43. Количество регионов, которые перейдут в итоге к одноуровневой системе управления, будет расти. Региональные комментарии.
  44. Стратегия развития местного самоуправления в России: факты, дискуссия, прогнозы. КиберЛенинка.
  45. Развитие одноуровневой модели местного самоуправления на территории. Электронный научный архив УрФУ.
  46. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СВЕТЕ ЗАКОНОПРОЕКТА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕДИНОЙ СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ». КиберЛенинка.
  47. Особенности организации местного самоуправления в России. КиберЛенинка.
  48. Система организации местного самоуправления. Правительство Кировской области.
  49. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. КонсультантПлюс.
  50. Оценка воздействия муниципальной реформы на демографические, социальные и экономические процессы региона. Региональная экономика и управление: электронный научный журнал.
  51. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ. РОССИЙСКОЕ ПРАВО: ОБРАЗОВАНИЕ, ПРАКТИКА, НАУКА.
  52. Муниципальная реформа: некоторые итоги прошедшего десятилетия. КиберЛенинка.
  53. Вызовы и возможности. Взгляд НИФИ на реформу местного самоуправления. Журнал «Бюджет».
  54. Статья 89. Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, образующих двухуровневую систему организации местного самоуправления. КонсультантПлюс.

Похожие записи