Исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: организация, принципы деятельности и компетенция в контексте новейших правовых изменений

В современной России, где динамично развивается система публичной власти, роль местного самоуправления (МСУ) становится предметом пристального внимания. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, местное самоуправление представляет собой уникальную форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в установленных Конституцией РФ и федеральными законами пределах самостоятельное и под собственную ответственность решение населением вопросов местного значения. Это не просто административная единица, а живой, самоорганизующийся социальный институт, который непосредственно влияет на качество жизни каждого гражданина, определяя комфорт и доступность базовых услуг.

Актуальность глубокого анализа исполнительных органов местного самоуправления обусловлена не только их ключевой ролью в повседневном функционировании муниципальных образований, но и существенными изменениями в правовом регулировании. Поправки в Конституцию РФ 2020 года и принятие нового Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который вступит в силу 1 января 2027 года, кардинально меняют ландшафт местного самоуправления, интегрируя его в единую систему публичной власти и переопределяя границы автономии и взаимодействия. Это означает, что муниципалитеты теперь будут действовать в более тесной координации с государственными органами, что, по замыслу законодателя, должно повысить эффективность всей системы управления.

Данная работа ставит своей целью не только рассмотреть текущее состояние организации, принципов деятельности и компетенции исполнительных органов МСУ, но и провести прогностический анализ, учитывая грядущие правовые изменения. Такой подход позволит дать исчерпывающее представление о трансформации института местного самоуправления в России.

Для более полного понимания предмета исследования необходимо четко определить ключевые термины:

• Местное самоуправление (МСУ): Форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение вопросов местного значения населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления.
• Исполнительные органы местного самоуправления: Органы, наделенные уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ. Они осуществляют исполнительные и распорядительные функции, воплощая в жизнь принятые решения.
• Компетенция: Содержание и объем властных правомочий, которыми обладает орган власти или его должностное лицо. Включает в себя предметы ведения (круг рассматриваемых вопросов) и полномочия (объем прав и обязанностей).
• Полномочия: Совокупность прав и обязанностей, которыми наделен орган местного самоуправления для реализации своих функций. Подразделяются на «собственные» (для решения вопросов местного значения) и отдельные государственные полномочия.
• Муниципальное образование: Городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородская территория города федерального значения — территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Комплексный анализ этих элементов позволит сформировать целостное представление о динамично развивающемся институте исполнительной власти на местном уровне.

Теоретико-правовые основы организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления

Местное самоуправление в России, несмотря на свою самостоятельность, встроено в общую систему публичной власти и подчиняется строгим правовым рамкам. Его правовые основы не статичны, а динамично развиваются, отражая как общемировые тенденции децентрализации управления, так и внутренние процессы государственного строительства. При этом ключевым фактором, определяющим вектор развития, стали конституционные изменения 2020 года и последующая законодательная реформа, кульминацией которой стало принятие нового Федерального закона о местном самоуправлении.

Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Основополагающие принципы и гарантии местного самоуправления закреплены в Главе 8 Конституции Российской Федерации (статьи 130-133). Эти статьи провозглашают местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России, обеспечивая его самостоятельность и невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Исторически эта норма подчеркивала автономию муниципалитетов, их независимость в решении вопросов местного значения.

Однако, поправки, внесенные в Конституцию РФ в 2020 году, внесли существенные коррективы в это понимание. В частности, статьи 131 и 132 были дополнены положениями, закрепившими, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. Это изменение стало предметом активных научных дискуссий. С одной стороны, оно обеспечивает большую координацию и взаимодействие между различными уровнями власти, что может способствовать более эффективному решению комплексных проблем. С другой стороны, критики указывают на возможное ослабление автономии местного самоуправления и усиление вертикали власти, что может привести к снижению инициативы на местах. Тем не менее, поправки прямо не отменяют принципа самостоятельности МСУ, но переосмысливают его в контексте единой системы, требуя гармонизации интересов и координации действий.

Федеральное законодательство и иные нормативно-правовые акты

Конституционные нормы конкретизируются в обширном массиве федерального законодательства. Центральное место среди них занимает Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон является краеугольным камнем, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации МСУ в РФ, а также определяющим государственные гарантии его осуществления.

Помимо ФЗ № 131-ФЗ, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется множеством других федеральных законов, которые охватывают различные аспекты муниципальной деятельности. К ним относятся:

• Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации: регулируют вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, а также установления местных налогов и сборов.
• Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»: определяет правовые основы организации муниципальной службы, статуса муниципальных служащих и их гарантий.
• Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: регламентирует процедуры закупок для муниципальных нужд, обеспечивая прозрачность и эффективность расходования бюджетных средств.
• Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: создает правовые рамки для привлечения частных инвестиций в муниципальные проекты.
• Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»: определяет основы регулирования торговой деятельности на местном уровне.

Однако, необходимо подчеркнуть, что с 1 января 2027 года Федеральный закон № 131-ФЗ утрачивает силу. Ему на смену придет Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот новый закон представляет собой значительный шаг в развитии правового регулирования МСУ, призванный имплементировать конституционные поправки 2020 года.

Ключевые отличия и нововведения ФЗ № 33-ФЗ включают:

1. Интеграция в единую систему публичной власти: Новый закон является прямым следствием конституционных поправок и направлен на дальнейшую интеграцию местного самоуправления в общую вертикаль власти, что, как предполагается, повысит эффективность управления на всех уровнях.
2. Переход от отдельных перечней вопросов местного значения: Если ФЗ № 131-ФЗ предусматривал отдельные перечни вопросов местного значения для различных типов муниципальных образований (поселений, районов, городских округов), то новый ФЗ № 33-ФЗ устанавливает три общих перечня полномочий: полномочия, осуществляемые всеми муниципальными образованиями, полномочия, осуществляемые муниципальными районами и городскими округами, и полномочия, осуществляемые поселениями. Это упрощает систему, но одновременно передает больше решений по разграничению полномочий на уровень субъектов РФ.
3. Особый статус городов федерального значения и их внутригородских территорий: Закон предусматривает особенности правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения и на их внутригородских территориях.
4. Уточнение полномочий субъектов РФ: Усиливается роль субъектов Российской Федерации в регулировании местного самоуправления, что может привести к большей унификации подходов внутри региона, но потенциально снизит автономию отдельных муниципалитетов.
5. Финансовое обеспечение переданных полномочий: ФЗ № 33-ФЗ более четко прописывает, что полномочия не могут быть переданы органам местного самоуправления без адекватного финансового обеспечения. Это критически важное изменение, направленное на устранение одной из наиболее острых проблем — недостаточного финансирования государственных полномочий, возлагаемых на муниципалитеты, а также предотвращение необоснованного увеличения нагрузки на местные бюджеты.

Помимо федеральных законов, правовую основу МСУ формируют указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты, принятые на местных референдумах и сходах граждан. Эта многоуровневая система обеспечивает комплексное регулирование всех аспектов функционирования местного самоуправления.

Доктринальные подходы к институту местного самоуправления

Теоретическое осмысление местного самоуправления в России всегда было многогранным и подвергалось эволюции. В российской правовой науке традиционно выделяются несколько ключевых концепций:

1. Государственная теория: Рассматривает местное самоуправление как форму децентрализованного государственного управления, где органы МСУ выполняют государственные функции на местном уровне. В этом контексте они воспринимаются как часть государственного механизма, хоть и обладающая определенной автономией.
2. Общественная (цивильная) теория: Подчеркивает общественную природу местного самоуправления, видя в нем проявление самоорганизации населения, не связанное напрямую с государственной властью. В этом случае, МСУ является инструментом гражданского общества для решения своих насущных проблем.
3. Дуалистическая теория: Пытается примирить две предыдущие, признавая, что местное самоуправление одновременно обладает как общественными, так и государственными чертами, выполняя функции, возложенные государством, и удовлетворяя интересы местного сообщества.
4. Теория муниципального управления (современный подход): Акцентирует внимание на управленческом аспекте, рассматривая местное самоуправление как систему управления территориями, ориентированную на эффективность, качество услуг и удовлетворение потребностей населения.

С учетом поправок в Конституцию РФ 2020 года и принятия ФЗ № 33-ФЗ, наблюдается усиление тенденции к интеграции местного самоуправления в единую систему публичной власти. Это вызывает новые доктринальные споры относительно границ автономии муниципалитетов и степени их подконтрольности государству. Такие ученые, как В.И. Васильев, И.В. Выдрин, В.В. Комарова и А.М. Осавелюк, в своих работах активно анализируют эти изменения, исследуя, как принцип самостоятельности МСУ будет сосуществовать с принципом единства публичной власти. Большинство современных правоведов склоняются к тому, что местное самоуправление, оставаясь относительно самостоятельным, должно действовать в тесной координации с государственными органами для достижения общих целей развития общества.

Принципы организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления

Функционирование исполнительных органов местного самоуправления базируется на фундаменте определенных принципов, которые не только определяют их правовой статус и порядок деятельности, но и гарантируют соблюдение интересов населения. Эти принципы формируют систему координат, в которой муниципалитеты осуществляют свою деятельность, при этом они динамично корректируются в свете интеграции МСУ в единую систему публичной власти.

Общие принципы местного самоуправления

В основе всего института местного самоуправления лежат ключевые принципы, закрепленные в Конституции РФ и детализированные в Федеральном законе № 131-ФЗ, причём их интерпретация претерпевает изменения в условиях современной правовой реальности. К ним относятся:

1. Самостоятельность местного самоуправления: Этот принцип является краеугольным камнем. Он означает, что население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти, что было исторически важным для обеспечения их автономии. Однако, как уже отмечалось, поправки 2020 года, интегрировавшие МСУ в «единую систему публичной власти», придают этому принципу новое звучание, требуя его осмысления в контексте координации и взаимодействия.
2. Выборность: Органы местного самоуправления и должностные лица формируются путем прямых или опосредованных выборов, что обеспечивает их легитимность и подотчетность населению. Граждане имеют право избирать и быть избранными в эти органы.
3. Ответственность перед населением: Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за свою деятельность перед жителями муниципального образования, а также перед государством в случаях, установленных законом.
4. Законность: Деятельность органов местного самоуправления должна строго соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ и муниципальным правовым актам. Ни одно решение или действие не может противоречить нормам высшего правового значения.
5. Гласность: Открытость и доступность информации о деятельности органов местного самоуправления для населения. Это включает публикацию нормативных актов, проведение публичных слушаний, отчеты должностных лиц.
6. Учет исторических и иных местных традиций: При организации местного самоуправления и определении его структуры должны учитываться особенности конкретной территории, ее культура, обычаи и историческое развитие.

Специфические принципы деятельности исполнительных органов

Помимо общих принципов, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления руководствуются рядом специфических принципов, которые отражают их функциональную направленность:

1. Единоначалие: Местной администрацией руководит Глава местной администрации на принципах единоначалия. Это означает, что ответственность за принятые решения и их исполнение несет одно лицо, что способствует оперативности и четкости в управлении.
2. Гласность и открытость: Исполнительные органы обязаны информировать население о своей деятельности, принятых решениях и планах. Это достигается через официальные сайты, публикации в СМИ, проведение встреч с жителями и публичных отчетов.
3. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина: Вся деятельность исполнительных органов должна быть направлена на защиту и реализацию конституционных прав и свобод жителей муниципального образования.
4. Разграничение компетенции: Четкое разграничение полномочий между исполнительными органами, представительным органом и другими органами МСУ, а также между различными уровнями публичной власти, позволяет избежать дублирования функций и обеспечить эффективное управление.
5. Взаимодействие с другими органами власти: Исполнительные органы МСУ активно взаимодействуют с представительным органом, контрольно-счетным органом, а также с органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами для координации усилий и реализации совместных программ.
6. Эффективность и профессионализм: Деятельность исполнительных органов должна быть направлена на достижение максимальных результатов при оптимальном расходовании ресурсов, а их сотрудники должны обладать необходимой квалификацией и компетенцией.
7. Ответственность: Исполнительные органы и их должностные лица несут юридическую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, а также за принимаемые решения.

Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

Принцип народовластия, закрепленный в Конституции РФ, находит свое воплощение в различных формах непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Эти формы являются ключевым механизмом контроля за деятельностью, в том числе, исполнительных органов, и обеспечивают их подотчетность жителям.

К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления (прямого волеизъявления) относятся:

1. Местный референдум: Голосование граждан по вопросам местного значения, решения которого обязательны для исполнения на территории муниципального образования.
2. Муниципальные выборы: Избрание населением депутатов представительных органов муниципального образования, главы муниципального образования и иных должностных лиц местного самоуправления.
3. Сход граждан: Собрание жителей населенного пункта для решения вопросов местного значения. В поселениях с численностью избирателей не более 100 человек, сход граждан может одновременно осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования.

Помимо прямого волеизъявления, существуют и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые позволяют гражданам влиять на принимаемые решения и контролировать деятельность исполнительных органов:

1. Опрос граждан: Форма выявления мнения населения и его предложений по вопросам местного значения.
2. Публичные слушания и общественные обсуждения: Проводятся по проектам муниципальных правовых актов, планов и программ развития, отчетам о деятельности органов МСУ. Это важный инструмент для учета мнения общественности при принятии решений.
3. Собрания граждан: Проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов МСУ, а также для выдвижения инициатив.
4. Инициативные проекты: Возможность для граждан выдвигать собственные проекты по решению вопросов местного значения и участвовать в их реализации, в том числе финансово.
5. Территориальное общественное самоуправление (ТОС): Форма самоорганизации граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОСы активно взаимодействуют с исполнительными органами, выступая в роли посредника между жителями и властью.
6. Институт старосты сельского населенного пункта: Староста представляет интересы жителей сельского населенного пункта во взаимодействии с органами местного самоуправления, облегчая коммуникацию и решение проблем.

Эти формы участия подчеркивают принцип народовластия на местном уровне и являются неотъемлемой частью демократической системы управления, обеспечивая прозрачность и подотчетность исполнительных органов перед теми, чьи интересы они призваны защищать. Именно через активное использование этих инструментов жители могут формировать повестку развития своих территорий.

Структура и модели формирования исполнительных органов местного самоуправления

Структура органов местного самоуправления в России представляет собой сложную, но гибкую систему, призванную эффективно решать вопросы местного значения. Хотя законодательство устанавливает обязательные элементы этой структуры, принцип самостоятельности МСУ позволяет населению и представительным органам определять детализацию и особенности формирования, что приводит к многообразию моделей организации исполнительной власти на местах.

Общая структура органов местного самоуправления

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ (и его преемнику ФЗ № 33-ФЗ), общая структура органов местного самоуправления включает в себя несколько ключевых элементов:

1. Представительный орган муниципального образования: Это выборный коллегиальный орган, состоящий из депутатов. Он является основным нормотворческим органом на местном уровне, принимающим устав муниципального образования, местные нормативные правовые акты, утверждающим бюджет и контролирующим деятельность исполнительных органов.
2. Глава муниципального образования: Высшее должностное лицо муниципального образования. Его статус и полномочия могут варьироваться в зависимости от выбранной модели управления.
3. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования): Ключевой исполнительный орган, ответственный за реализацию решений представительного органа и непосредственное управление муниципальным хозяйством.
4. Контрольно-счетный орган муниципального образования: Орган внешнего муниципального финансового контроля, осуществляющий контроль за исполнением местного бюджета, управлением муниципальной собственностью и эффективностью расходования бюджетных средств.
5. Иные органы местного самоуправления: Могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, например, избирательная комиссия, органы по управлению муниципальным имуществом, органы опеки и попечительства и другие функциональные или отраслевые органы.

Важно отметить, что законодательство устанавливает обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Без этих трех элементов функционирование местного самоуправления невозможно.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган

Местная администрация является стержневым элементом исполнительной власти на муниципальном уровне. Это профессиональный аппарат, осуществляющий повседневное управление территорией. Ее особенности:

• Наделение полномочиями: Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Кроме того, на нее могут быть возложены полномочия для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.
• Принцип единоначалия: Местной администрацией руководит Глава местной администрации на принципах единоначалия. Это означает, что он является единоличным руководителем, принимающим решения и несущим за них ответственность. Данный принцип обеспечивает оперативность и четкость в управлении, но при этом требует строгой системы контроля и подотчетности.
• Функции: Местная администрация обеспечивает исполнение решений представительного органа, разрабатывает проекты местного бюджета, осуществляет управление муниципальным имуществом, организует предоставление муниципальных услуг, обеспечивает благоустройство, транспорт, образование, здравоохранение и другие сферы жизнедеятельности населения.
• Правосубъектность: Глава муниципального образования, глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления могут от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, а также выступать в суде без доверенности, что подтверждает их юридическую самостоятельность и полномочия.

Модели организации исполнительных органов местного самоуправления

Принцип самостоятельности определения населением структуры органов МСУ предопределил многообразие моделей, существующих в Российской Федерации. Законодательство предусматривает несколько основных моделей организации исполнительной власти, которые отражают различные подходы к распределению полномочий между главой муниципального образования, представительным органом и главой местной администрации.

Основные модели, предусмотренные законодательством, включают:

1. Модель «сильный мэр — совет» (глава муниципального образования и представительный орган избираются непосредственно населением):
   • Глава муниципального образования (мэр) избирается непосредственно населением и одновременно возглавляет местную администрацию. Он является высшим должностным лицом, обладающим значительными исполнительными полномочиями.
   • Представительный орган (совет, дума) также избирается населением и осуществляет законодательные и контрольные функции.
   • Эта модель часто применяется в крупных городах, где требуется сильное и прямо подотчетное населению исполнительное руководство. Преимуществами являются прямая легитимность главы, оперативность принятия решений. Недостатки могут быть связаны с возможным конфликтом между главой и представительным органом.
2. Модель, где глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию, но представительный орган формирует состав администрации:
   • Глава муниципального образования избирается населением и руководит местной администрацией на принципах единоначалия.
   • Представительный орган избирается населением и, помимо нормотворчества, участвует в формировании структуры и, возможно, отдельных назначений в администрации, усиливая тем самым свой контроль над исполнительной властью. Эта модель является модификацией первой, стремящейся к большему балансу.
3. Модель «сити-менеджер» (глава местной администрации назначается представительным органом по контракту на конкурсной основе):
   • Глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем. Он, как правило, не возглавляет администрацию, а выполняет представительские функции и руководит работой представительного органа.
   • Глава местной администрации (сити-менеджер) назначается представительным органом по контракту на конкурсной основе. Он является профессиональным управленцем, ответственным за текущее исполнительно-распорядительное управление.
   • Эта модель предполагает разделение политического и административного руководства. Преимуществами являются профессионализм управления, стабильность администрации независимо от смены представительного органа. Недостатки могут быть связаны с меньшей подотчетностью главы администрации непосредственно населению.
4. Модель, где глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, и возглавляет местную администрацию:
   • В этой модели глава муниципального образования избирается представительным органом. Обычно это происходит после проведения конкурса, где конкурсная комиссия отбирает несколько кандидатур.
   • Избранный глава возглавляет местную администрацию, сочетая в себе функции политического и административного лидера.
5. Модель для поселений с численностью избирателей не более 100 человек:
   • В таких малочисленных поселениях глава муниципального образования может быть избран на сходе граждан, который одновременно осуществляет полномочия представительного органа. Это упрощенная модель, адаптированная к условиям малых сообществ, где прямой демократии более чем достаточно.

Выбор конкретной модели организации местного самоуправления определяется уставом муниципального образования и происходит с учетом местных традиций и особенностей. При этом органы местного самоуправления формируются гражданами непосредственно на муниципальных выборах или опосредованно через избранных на муниципальных выборах депутатов.

Особенности формирования и взаимодействия в различных типах муниципальных образований

Различные типы муниципальных образований (городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа) имеют свои особенности в структуре и формировании исполнительных органов:

• Городские и сельские поселения: Это базовый уровень местного самоуправления. Их администрации обычно имеют более простую структуру, ориентированную на непосредственное решение самых насущных проблем жителей (благоустройство, содержание дорог местного значения, водоснабжение, организация досуга). В сельских поселениях могут действовать старосты, играющие важную роль во взаимодействии населения с администрацией.
• Муниципальные районы: Объединяют несколько поселений. Их представительный орган часто состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых из своего состава. Администрация муниципального района координирует деятельность поселений, решает межпоселенческие вопросы (например, организация транспортного обслуживания, межмуниципальных дорог, централизованное образование и здравоохранение) и осуществляет полномочия, которые не могут быть реализованы на уровне поселений в силу их масштаба или ресурсных ограничений.
• Городские округа: Представляют собой единое городское образование, не входящее в состав муниципального района. Администрация городского округа обладает наиболее широким кругом полномочий, охватывая все вопросы местного значения, характерные как для поселений, так и для районов (транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, спорт, градостроительство).

Взаимодействие между исполнительными органами различных уровней муниципальных образований, а также между ними и органами государственной власти, является критически важным для эффективного управления. Это взаимодействие строится на принципах координации, взаимного уважения компетенций и соблюдения законности, призванное обеспечить комплексное развитие территорий и предоставление качественных публичных услуг населению.

Полномочия и компетенция исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления

Эффективность функционирования исполнительных органов местного самоуправления напрямую зависит от четкого определения их компетенции и полномочий. Именно эти правовые категории определяют границы их деятельности, круг вопросов, которые они вправе решать, и объем прав и обязанностей, необходимых для выполнения этих задач. Компетенция исполнительных органов МСУ включает в себя как решение «собственных» вопросов местного значения, так и реализацию отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень.

Разграничение понятий «компетенция» и «полномочия»

Для углубленного анализа необходимо разграничить эти два тесно связанных, но не тождественных понятия:

• Компетенция органов местного самоуправления – это более широкая категория, представляющая собой содержание и объем властных правомочий, которыми обладает орган власти или его должностное лицо, и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе (например, в уставе муниципального образования, положениях об администрации). Компетенция органа или должностного лица включает в себя два основных элемента:
  • Предметы ведения: Это круг вопросов, по которым орган вправе принимать решения. Это своего рода «сфера деятельности» органа.
  • Полномочия: Это конкретные права и обязанности, необходимые для решения вопросов, входящих в предметы ведения. Полномочия – это инструмент для реализации предметов ведения.
• Полномочия местного самоуправления – это конкретные права и обязанности, которыми наделяются органы местного самоуправления для решения вопросов, входящих в их компетенцию. Они являются проявлением компетенции на практике. Полномочия подразделяются на две основные группы:
  • «Собственные» полномочия: Предназначены для решения вопросов местного значения.
  • Отдельные государственные полномочия: Могут передаваться органам местного самоуправления государством.

Полномочия по решению вопросов местного значения («собственные полномочия»)

Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых возложено на местное самоуправление. Перечень таких вопросов является исчерпывающим и закреплен в Федеральном законе № 131-ФЗ (а с 2027 года – в ФЗ № 33-ФЗ). Исполнительные органы МСУ обладают широким кругом полномочий для их решения:

1. Управление муниципальной собственностью: Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, что включает владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности (земля, здания, сооружения, предприятия, учреждения).
2. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета: Это важнейшая финансовая функция, включающая составление проекта бюджета, его утверждение представительным органом, последующее исполнение администрацией и контроль за расходованием средств.
3. Установление местных налогов и сборов: В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, органы МСУ имеют право устанавливать и взимать местные налоги и сборы. К ним относятся:
   • Земельный налог: Взимается с организаций и физических лиц, обладающих земельными участками на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.
   • Налог на имущество физических лиц: Уплачивается гражданами за принадлежащее им имущество (квартиры, дома, гаражи и т.д.).
   • Торговый сбор: Вводится в отдельных муниципальных образованиях и взимается с организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих определенные виды торговой деятельности.
   • С 1 января 2025 года вводится туристический налог (курортный сбор), который также будет относиться к местным сборам и взиматься в отдельных регионах с туристов, что позволит муниципалитетам привлекать дополнительные средства для развития туристической инфраструктуры.
4. Принятие планов и программ развития муниципального образования: Разработка и реализация стратегических документов, определяющих долгосрочное и среднесрочное развитие территории.
5. Создание муниципальных предприятий и учреждений: Формирование и контроль за деятельностью организаций, предоставляющих муниципальные услуги (например, ЖКХ, образование, здравоохранение, культура).
6. Охрана общественного порядка: Организация деятельности муниципальной милиции, участие в профилактике правонарушений, обеспечение безопасности на массовых мероприятиях.
7. Обеспечение доступности медицинской помощи: Это относительно новая компетенция, закрепленная в части 1 статьи 132 Конституции РФ после поправок 2020 года. Муниципалитеты теперь несут ответственность за создание условий для оказания медицинской помощи населению в пределах своей компетенции, включая развитие первичной медико-санитарной помощи, привлечение кадров и материально-техническое обеспечение муниципальных медицинских учреждений.
8. Организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов.
9. Организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
10. Обеспечение условий для развития физической культуры и спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.
11. Организация благоустройства территории муниципального образования, включая освещение улиц, озеленение, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм.
12. Обеспечение порядка межмуниципального сотрудничества: Взаимодействие с другими муниципальными образованиями для решения общих задач.
13. Контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Этот широкий спектр полномочий демонстрирует, что исполнительные органы МСУ являются ключевым звеном в системе управления, непосредственно влияющим на благополучие граждан.

Отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления

Помимо собственных полномочий, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Это означает, что федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъектов РФ передают муниципалитетам часть своих функций для исполнения на местном уровне.

Механизм передачи государственных полномочий строго регламентирован:

1. Наделение законом: Передача полномочий осуществляется исключительно федеральными законами или законами субъектов РФ. Не допускается передача полномочий иными нормативными правовыми актами.
2. Передача необходимых средств: Обязательным условием передачи государственных полномочий является одновременная передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это критически важное положение, которое призвано предотвратить ситуацию, когда на муниципалитеты возлагаются обязанности без адекватного ресурсного обеспечения. Федеральный закон № 33-ФЗ с 2027 года особо подчеркивает этот принцип, четко прописывая, что полномочия не могут передаваться без финансирования.
3. Государственный контроль: Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Органы государственной власти осуществляют надзор за тем, как муниципалитеты исполняют эти функции, и вправе требовать отчетности.
4. Целевое использование средств: Финансовые средства, выделенные на исполнение переданных государственных полномочий, должны использоваться строго по целевому назначению.

Примерами переданных государственных полномочий могут быть: ведение воинского учета, осуществление государственного жилищного надзора, организация проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, оказание государственных услуг в сфере социальной защиты населения и др.

Таким образом, компетенция исполнительных органов местного самоуправления – это динамичная система, балансирующая между самостоятельным решением вопросов местного значения и реализацией государственных задач, что требует от муниципалитетов высокого уровня профессионализма, ответственности и эффективного взаимодействия со всеми уровнями публичной власти.

Актуальные проблемы и тенденции развития исполнительных органов местного самоуправления

Развитие исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации – это непрерывный процесс, сопряженный с преодолением системных проблем и адаптацией к изменяющимся социально-экономическим и политическим условиям. В последние годы эти процессы приобрели особую остроту в связи с конституционными изменениями и грядущей кардинальной трансформацией правового поля.

Проблемы правового регулирования и разграничения компетенции

Одной из наиболее острых проблем всегда была нечеткость в разграничении компетенций между различными уровнями публичной власти (федеральный центр, субъекты РФ, муниципальные образования) и, как следствие, несогласованность законодательства. Это часто приводило к дублированию функций, возникновению «серых зон» ответственности и сложностям в координации действий.

Долгое время существовала проблема передачи государственных полномочий муниципалитетам без адекватного финансового обеспечения. Федеральный закон № 131-ФЗ содержал общие нормы об этом, но на практике механизм часто давал сбои, что приводило к хронической недофинансированности ряда муниципальных функций и, как следствие, к снижению качества услуг для населения.

Однако, с принятием поправок в Конституцию РФ 2020 года и разработкой Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», ожидается значительное улучшение ситуации.

• Принцип «единой системы публичной власти»: Конституционные поправки 2020 года (статьи 131 и 132) закрепили, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. Это изменение рассматривается как шаг к большей интеграции местного самоуправления в общую вертикаль власти, что может влиять на автономию муниципалитетов, но одновременно призвано повысить координацию и обеспечить более системный подход к управлению.
• Федеральный закон № 33-ФЗ: Этот закон, вступающий в силу с 1 января 2027 года, является ключевым инструментом для разрешения многих проблем. Он:
  • Устраняет проблему передачи полномочий без финансирования: Закон четко прописывает, что полномочия не могут быть переданы без соответствующих материальных и финансовых средств. Это фундаментальное изменение, которое должно значительно улучшить финансовую обеспеченность муниципальных функций.
  • Переходит от раздельных перечней вопросов местного значения: Вместо детализированных перечней для каждого типа муниципальных образований, ФЗ № 33-ФЗ устанавливает три общих перечня полномочий. Это дает большую гибкость в разграничении полномочий на уровне субъектов РФ, но также возлагает на регионы большую ответственность за четкость этого разграничения.
  • Усиливает координацию: Закон предусматривает более тесные формы взаимодействия между органами государственной власти и МСУ, включая нормативное регулирование и контроль со стороны государства, оказание поддержки (методической, консультационной), а также законодательную инициативу и обращения органов местного самоуправления, совместное заключение соглашений и создание консультативных органов.

Эти нововведения свидетельствуют о стремлении законодателя к большей системности и эффективности в управлении, хотя вопрос о степени сохранения автономии муниципалитетов в рамках «единой системы» остается предметом научных дискуссий.

Финансово-экономические и кадровые проблемы

Даже при наличии четкого правового регулирования, исполнительные органы МСУ сталкиваются с серьезными проблемами в финансово-экономической и кадровой сферах:

1. Недостаточность бюджетных средств и зависимость от вышестоящих бюджетов: Несмотря на принцип финансовой самостоятельности, многие муниципальные бюджеты остаются дотационными, что делает их зависимыми от трансфертов из бюджетов субъектов РФ. Это ограничивает возможности муниципалитетов по реализации собственных инициатив и развитию территорий. Проблема усугубляется неэффективностью налоговой базы некоторых муниципальных образований.
2. Нехватка квалифицированных кадров и их профессиональное развитие: Муниципальная служба часто сталкивается с дефицитом высококвалифицированных специалистов, особенно в малых городах и сельской местности. Причины этого – низкая заработная плата, ограниченные возможности карьерного роста, высокая нагрузка. Актуальным является вопрос повышения престижа муниципальной службы, создания условий для профессионального развития кадров и их переподготовки в соответствии с новыми задачами.

Проблемы участия населения и преодоления апатии

Эффективность местного самоуправления невозможна без активного участия населения. Однако, в России наблюдается проблема низкой активности граждан в решении вопросов местного значения. Причины могут быть разными:

1. Апатия и недоверие: Недоверие к местным властям, отсутствие видимых результатов от участия в местных инициативах, ощущение собственной неспособности повлиять на ситуацию.
2. Недостаточная информированность: Жители часто не знают о своих правах и возможностях участия в местном самоуправлении, о формах прямого волеизъявления и участия.
3. Формальный подход к участию: Некоторые органы МСУ могут проводить публичные слушания или опросы формально, без реального учета мнения граждан, что снижает мотивацию населения к участию.

Пути стимулирования участия граждан включают:

• Повышение прозрачности и открытости деятельности исполнительных органов: Активное информирование населения через все доступные каналы, включая современные цифровые платформы.
• Реальная вовлеченность и учет мнения граждан: Создание механизмов, гарантирующих, что предложения и инициативы жителей будут рассмотрены и, по возможности, реализованы.
• Развитие форм территориального общественного самоуправления (ТОС): Поддержка ТОС как эффективного инструмента самоорганизации и партнерства между населением и местной администрацией.
• Использование инициативного бюджетирования: Механизм, при котором жители сами предлагают проекты по благоустройству или развитию, а затем участвуют в их софинансировании и реализации, что повышает их заинтересованность и ответственность.

Таким образом, актуальные проблемы и тенденции развития исполнительных органов местного самоуправления обусловлены сложным комплексом факторов – от глобальных конституционных изменений до локальных социально-экономических вызовов. Новый этап правового регулирования, начавшийся с поправок в Конституцию РФ и продолженный в ФЗ № 33-ФЗ, призван создать более устойчивую и эффективную систему местного самоуправления в рамках единой публичной власти, но успех этой реформы будет зависеть от комплексного решения всех обозначенных проблем.

Заключение

Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъемлемым и динамично развивающимся элементом публичной власти в Российской Федерации. Их эффективная деятельность — залог благополучия граждан и устойчивого развития территорий. Проведенный анализ показал, что организация, принципы деятельности и компетенция этих органов представляют собой сложную, многоуровневую систему, которая находится в процессе глубокой трансформации.

Основные выводы:

1. Конституционные основы и правовая динамика: Местное самоуправление остается самостоятельным институтом, однако поправки в Конституцию РФ 2020 года, интегрировавшие его в «единую систему публичной власти», задают новый вектор его развития. Принятие Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который заменит действующий ФЗ № 131-ФЗ с 1 января 2027 года, является ключевым этапом этой трансформации, призванным гармонизировать отношения между государством и муниципалитетами.
2. Принципы деятельности: В основе работы исполнительных органов лежат как общие принципы местного самоуправления (самостоятельность, выборность, ответственность перед населением, законность), так и специфические принципы (единоначалие Главы администрации, гласность, соблюдение прав граждан, разграничение компетенции). Эти принципы направлены на обеспечение эффективности, законности и подотчетности органов перед населением. Особое значение приобретают формы непосредственного участия населения, которые служат важным механизмом контроля и вовлечения граждан в решение вопросов местного значения.
3. Структура и модели формирования: Исполнительно-распорядительным органом является местная администрация, возглавляемая Главой местной администрации на принципах единоначалия. Законодательство предлагает различные модели формирования исполнительной власти (например, «сильный мэр — совет», «сити-менеджер»), что позволяет учитывать специфику различных типов муниципальных образований (городские/сельские поселения, муниципальные районы, городские округа).
4. Компетенция и полномочия: Компетенция исполнительных органов включает решение широкого круга вопросов местного значения (управление муниципальной собственностью, бюджет, местные налоги и сборы, благоустройство, обеспечение доступности медицинской помощи) и осуществление отдельных государственных полномочий. Важнейшим изменением является четкое законодательное закрепление необходимости адекватного финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий, что призвано усилить ресурсную базу муниципалитетов.

Ключевые тенденции развития и перспективы:

• Усиление интеграции в единую систему публичной власти: Эта тенденция, начатая конституционными поправками, будет продолжена и детализирована новым ФЗ № 33-ФЗ, что может привести к большей стандартизации и координации, но потребует тщательного сохранения принципов местной инициативы и самостоятельности.
• Повышение финансовой обеспеченности: Новые законодательные нормы, запрещающие передачу полномочий без финансирования, а также возможное расширение налоговой базы на местном уровне (например, введение туристического налога), создают предпосылки для укрепления финансово-экономической основы местного самоуправления.
• Развитие кадрового потенциала: Актуальной остается задача привлечения и удержания квалифицированных кадров, а также их непрерывного профессионального развития для обеспечения эффективного управления.
• Стимулирование гражданской активности: Преодоление апатии населения и активное вовлечение граждан в процесс местного самоуправления через различные формы участия остаются приоритетными задачами для повышения легитимности и эффективности деятельности исполнительных органов.

Эффективная деятельность исполнительных органов местного самоуправления имеет критическое значение для реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, повышения качества жизни на местах и обеспечения стабильности всей системы публичной власти в Российской Федерации. Дальнейшее развитие и совершенствование правового регулирования, а также практической деятельности муниципалитетов, будут направлены на достижение этих стратегических целей.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
4. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
5. Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание законодательства РФ, 05.05.2008, N 18, ст. 2003.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
8. Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.
9. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.
10. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. Ст. 866.
12. Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2011. С. 111 — 112.
13. Андреев Д.С. Внешняя направленность как признак административно-правового акта // Труды Института государства и права РАН. 2009. N 2.
14. Борисов А.М. Реформирование системы органов исполнительной власти и новая схема государственного территориального управления // Административное и муниципальное право. 2014. N 9.
15. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. 2 изд., перераб. и доп. — М: Юстицинформ, 2012.
16. Выдрин И.В. Муниципальное право России : учебник / И. В. Выдрин. — 5-е изд., перераб. и доп. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2023.
17. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты: Монография / Л.Л. Попов, Е.В. Мигачева, С.В. Тихомиров; Под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012.
18. Кандрина Н.А. О некоторых проблемах эффективности правового регулирования государственного управления в условиях централизации государственной власти // Административное право и процесс. 2014. N 10.
19. Канунникова Н.Г. Эволюция управления и современные подходы его понятия. Социальное управление // Административное право и процесс. 2012.
20. Комарова В.В., Осавелюк А.М. Муниципальное право России : учебник / В. В. Комарова, А. М. Осавелюк, А. М. Будаев [и др.] ; под ред. В. В. Комаровой, А. М. Осавелюка. — Москва : КноРус, 2024.
21. Купреев С.С. Содержание государственного управления: от конфронтации к компромиссу // Право и политика. 2013. N 6.
22. Куракина С.И., Масловская М.В. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // КиберЛенинка. 2014.
23. Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Исполнительные органы в системе местного самоуправления // КиберЛенинка. 2011.
24. Невинский В.В. Территориальные органы федеральной исполнительной власти в субъектах Российской Федерации // Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: Избранные труды. М.: Формула Права, 2012.
25. Ноздрачев А.Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М.: Статут, 2011.
26. Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. N 10.
27. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011.
28. Старовойтов А.А. К проблеме типологии органов исполнительной власти // Юрист. 2013. N 19.
29. Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. 2013. N 5.
30. Тихомиров Ю.А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М.: Статут, 2011.