Становление и развитие советского административного права (1917–1991 гг.): Доктрина, этапы и институциональные трансформации

Введение: Цели, предмет и методология историко-правового исследования

История советского административного права (1917–1991 гг.) представляет собой критически важный этап в развитии российской правовой системы, определявший механизмы функционирования государственного аппарата и способы реализации исполнительно-распорядительной деятельности в условиях тоталитарного и затем авторитарного государства. Актуальность данного исследования в контексте Истории государства и права обусловлена необходимостью глубокого понимания генезиса современных институтов публичного права Российской Федерации, многие из которых имеют корни, заложенные именно в советскую эпоху, несмотря на кардинальную смену политического и экономического строя. Следовательно, изучая советский опыт, мы получаем ключ к осознанию современных административных вызовов.

Предметом настоящего историко-правового исследования являются общественные отношения, регулируемые нормами административного права в СССР, а также процесс становления и эволюции административно-правовой доктрины и законодательства в период с Октябрьской революции 1917 года до распада Советского Союза в 1991 году.

Хронологические рамки работы охватывают период от первых декретов советской власти, заложивших основы нового государственного управления, до принятия ключевых кодификационных актов 1980-х годов, ознаменовавших пик развития административного законодательства в СССР.

Согласно основополагающим работам советских юристов, таких как Г. И. Петров, административное право в СССР определялось как система юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, направленного на реализацию задач коммунистического строительства. Это определение отражало идеологическую обусловленность отрасли, где управление было инструментом достижения политических целей, а не механизмом обеспечения баланса интересов.

Для достижения цели — создания полноценной академической работы — структура исследования выстроена по принципу системного анализа: от теоретико-правовых основ к хронологической периодизации, далее к анализу кодификации и, наконец, к изучению институциональных трансформаций в системе органов управления.

Теоретико-правовые основы советской административно-правовой доктрины

Ключевым отличием советского административного права от его дореволюционного предшественника (полицейского права) и современного российского права стало его глубокое подчинение идее государственного управления как элемента единого процесса строительства коммунизма. Советская административно-правовая доктрина, развивавшаяся под жестким идеологическим контролем, сформировала уникальную концептуальную модель, которая обеспечивала функционирование централизованной плановой экономики и вертикальной системы власти. Это неизбежно привело к тому, что административно-правовые нормы стали восприниматься скорее как технические инструкции, чем как гарантии прав.

Предмет и метод административно-правового регулирования по концепции Ю. М. Козлова

В послевоенный период и вплоть до конца существования СССР доминирующей и общепризнанной в юриспруденции стала концепция предмета и метода административного права, разработанная одним из ведущих советских административистов — Ю. М. Козловым.

Согласно этой концепции, предметом административного права являются многообразные общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления (исполнительной власти) на всех уровнях — от центральных союзных министерств до местных исполкомов Советов. При этом Ю. М. Козлов подчеркивал, что административное право регулирует лишь те управленческие отношения, которые имеют юридически-властный, распорядительный характер. Иными словами, предмет административного права охватывал управленческую деятельность всех государственных органов, за исключением тех отношений, которые были лишены управленческого характера и регулировались другими отраслями (например, трудовые отношения в аппарате управления).

Метод административно-правового регулирования определялся как совокупность юридических средств, используемых государством для воздействия на общественные отношения. В советской доктрине выделялись три основных средства:

1. Предписание: Установление обязательных правил поведения.
2. Запрет: Прямое указание на недопустимость совершения определенных действий.
3. Дозволение: Предоставление возможности совершать действия по своему усмотрению.

Однако, в отличие от частноправовых отраслей, для административного права было характерно подавляющее преобладание властно-императивных предписаний и запретов. Это отражало сущность советского государственного управления, основанного на принципах субординации и обязательности исполнения вышестоящими органами решений нижестоящих. Государство выступало как властный субъект, регулирующий деятельность своих структур и поведение граждан, что обеспечивало бесперебойность централизованного планирования.

Специфика государственного управления в СССР и доктринальные признаки отрасли

Советское государственное управление имело ряд специфических признаков, кардинально отличавших его от буржуазных систем. Главным из них было отрицание принципа разделения властей в его классическом понимании. Власть провозглашалась единой и принадлежащей народу, реализуемой через Советы. Тогда как же обеспечивалась законность в условиях отсутствия независимого судебного контроля?

Ключевые доктринальные признаки административного права в СССР включали:

Признак	Содержание и значение
Вертикальность и Иерархичность (Субординация)	Система исполнительно-распорядительных органов была построена по строгому принципу подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим. Это обеспечивало жесткую централизацию управления экономикой и общественной жизнью.
Реализация Юридически-Властных Полномочий в Административном Порядке	Большинство споров и вопросов, связанных с применением норм административного права, разрешались не в суде, а вышестоящим административным органом. Это исключало независимый судебный контроль за управлением (отсутствие административной юстиции).
Административное Правотворчество	Органы государственного управления (Совет Министров, министерства, ведомства) обладали широкими полномочиями по изданию подзаконных актов, детализирующих законы, принятые Советами. Это было юридическое воплощение исполнительно-распорядительной деятельности.

Таким образом, советское административное право было отраслью, регулирующей внутреннюю жизнь государственного аппарата и его взаимодействие с гражданами и организациями, используя при этом преимущественно императивные методы, что было логическим следствием доктрины диктатуры пролетариата и централизованного управления. Отсутствие административной юстиции, о чем мы уже упоминали, являлось важнейшим нюансом, упускаемым при поверхностном сравнении с западными моделями.

Хронологические этапы становления и развития науки административного права (1917–1991 гг.)

История советской науки административного права — это не линейный прогресс, а процесс, отмеченный резкими поворотами, связанными с политическими и идеологическими решениями партии. Кривые ее развития чутко реагировали на каждый политический сдвиг, начиная с революции.

Этап военного коммунизма (1918–1920 гг.): Концепция «милицейского права» и охрана революционного порядка

Первый этап становления административного права в Советской России (1918–1920 гг.) происходил в условиях Гражданской войны и политики «военного коммунизма». В этот период право в целом рассматривалось как инструмент революционного насилия и классовой борьбы.

Сама отрасль нередко называлась «административное управление», а ее предмет сводился к мерам охраны революционного порядка и безопасности. Фактически это было прямое продолжение традиций полицейского права, но с новым, революционным содержанием, иногда именуемое «милицейским правом». Основной задачей административно-правового регулирования в этот период была мобилизация ресурсов, борьба с контрреволюцией и обеспечение функционирования чрезвычайных органов власти. Нормативная база формировалась хаотично, преимущественно через декреты и постановления ВЦИК и СНК, имевшие часто временный и чрезвычайный характер. Что из этого следовало? Это означало, что законность временно уступала место революционной целесообразности.

Кризис в науке административного права (конец 1920-х – начало 1930-х гг.) и его преодоление

С окончанием НЭПа и началом форсированной индустриализации и коллективизации (конец 1920-х – начало 1930-х годов) в советской юриспруденции наступил период идеологического обострения, известный как «кризис правоведения».

Многие классические отрасли, включая административное право, были подвергнуты резкой критике как «буржуазные пережитки». Теория «отмирания права» (Пашуканис) предполагала, что в социалистическом государстве, по мере построения коммунизма, правовые отношения будут заменены технико-организационными. Исследования по административному праву практически прекратились, а сама отрасль находилась под угрозой полного исключения из системы юридических наук.

Переломным моментом стало принятие Конституции СССР 1936 года. Этот акт, закрепивший победу социализма, одновременно установил четкую систему органов управления как особую группу органов государства. Это послужило юридической основой для возрождения административного права. Критически важным для науки стало Первое Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права в июле 1938 года, где было официально принято решение о восстановлении преподавания и науки административного права, что положило конец «кризису» и дало старт новому этапу академических исследований.

Период интенсивного развития и совершенствования (1960–1990 гг.)

Послевоенный период и особенно эпоха «Оттепели» и «Застоя» (1960–1990 годы) характеризуются не только стабилизацией, но и интенсивным развитием административно-правовой науки. Этот период был посвящен совершенствованию процесса управления в условиях научно-технической революции и роста сложности государственного аппарата.

Интенсивность развития подтверждается изданием большого количества фундаментальных учебников и монографий. Знаковыми для отрасли стали крупные коллективные труды под редакцией Ю. М. Козлова, например, «Советское административное право» (1973 г., переиздание 1985 г.). В этих работах были систематизированы и научно обоснованы принципы административного права, включая вопросы административной ответственности, прокурорского надзора и контроля за законностью управления. Именно в этот период была подготовлена почва для первой полноценной кодификации административного законодательства.

Кодификация административной ответственности и научные дискуссии о принуждении

Одной из важнейших вех в развитии советского административного права стала кодификация норм об административной ответственности, что привело к созданию комплексного законодательного акта. Кодификация требовалась не только для наведения порядка в нормах, но и для демонстрации приверженности принципам социалистической законности.

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 года: цели и структура

Ключевым кодификационным актом советского периода является Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР), утвержденный Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 года.

Принятию республиканского КоАП предшествовало принятие общесоюзного акта — Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые устанавливали общие принципы и положения.

Задача КоАП 1984 года была строго определена и являлась отражением идеологических основ государства:

1. Охрана общественного строя СССР и социалистической собственности.
2. Защита прав и свобод граждан.
3. Укрепление социалистической законности и установленного порядка управления.

Кодекс 1984 года впервые кодифицировал все нормы, связанные с административными правонарушениями, ранее рассеянные по множеству ведомственных и республиканских актов. Он регулировал общие вопросы административной ответственности, определял перечень административных взысканий и устанавливал конкретные составы правонарушений, включая те, что посягали на социалистическую собственность и установленный порядок управления. КоАП стал основным инструментом реализации административного принуждения, обеспечивая унификацию применения мер воздействия.

Теоретические классификации мер административного принуждения в советской науке

Развитие законодательства сопровождалось активными научными дискуссиями о природе и видах административного принуждения. Поскольку административная юстиция в СССР отсутствовала, механизмы принуждения имели особое значение, будучи единственным способом обеспечения законности в управлении.

В теории административного права советского периода были разработаны несколько классификаций мер принуждения, отражающих различия в их функциональном назначении:

1. Концепция М. И. Еропкина (Функциональный подход)

М. И. Еропкин, видный теоретик, предложил классификацию, исходя из цели применения меры:

• Административно-предупредительные меры: Применяются для предупреждения возможных правонарушений или наступления вредных последствий (например, карантин, досмотр).
• Меры административного пресечения: Применяются для немедленного прекращения противоправного деяния и устранения угрозы общественной безопасности (например, задержание, применение специальных средств).
• Административные наказания (взыскания): Назначаются за уже совершенное правонарушение и имеют целью воспитание нарушителя и предотвращение новых правонарушений (например, штраф, исправительные работы).

2. Концепция И. И. Веремеенко (Процессуально-санкционный подход)

И. И. Веремеенко предложил более детализированную классификацию, которая включала не только санкционные, но и процессуальные аспекты:

• Административно-процессуальные меры: Обеспечивают возможность привлечения к ответственности (например, доставление лица в органы).
• Административно-предупредительные меры: Аналогичны подходу Еропкина, направлены на предотвращение.
• Административно-правовые санкции (наказания): Меры ответственности, налагаемые за совершение правонарушения.

Таким образом, советская наука не просто фиксировала наличие принуждения, но стремилась создать его строгую методологическую базу, подчеркивая законность и целесообразность применения властных мер. Разработка этих концепций стала важным теоретическим вкладом в понимание природы государственного принуждения.

Трансформация системы органов государственного управления и доктринальные коллизии

Система органов государственного управления в СССР претерпевала значительные изменения, отражавшие смену политико-экономических курсов. Однако на протяжении всего периода сохранялись глубокие доктринальные противоречия между юридическим статусом этих органов и их реальной властной функцией.

Доктринальное разграничение государственной власти и органов государственного управления в СССР

В советской конституционной и административной доктрине существовала фундаментальная коллизия, связанная с принципом единовластия Советов.

Юридическое положение: По Конституции СССР и советскому законодательству, только Советы всех уровней (от Верховного Совета СССР до местных Советов) относились к числу органов государственной власти, поскольку они представляли трудящихся и выражали их волю. Исполнительный орган Советов — Правительство (Совет Министров СССР/РСФСР) — юридически являлось лишь «исполнительным и распорядительным органом государственной власти».

Доктринальное следствие: Все иные органы государственного управления (министерства, госкомитеты, ведомства), за исключением судебных органов, юридически не включались в механизм государственной власти. Их деятельность была строго подзаконной, подчиненной и вторичной по отношению к деятельности Советов. Эта доктрина была призвана подчеркнуть народовластие и управляющую роль Советов.

Фактическая коллизия: На практике, Правительство (Совет Министров) и подчиненные ему министерства и ведомства обладали всей полнотой исполнительно-распорядительных полномочий, осуществляя реальное, повседневное руководство экономикой и обществом. Именно эти органы, а не Советы, реализовывали юридически-властные полномочия в административном порядке и осуществляли административное правотворчество. Таким образом, доктринальное положение о подзаконном и невластном статусе Правительства вступало в резкое противоречие с фактической концентрацией административной власти в его руках.

Административно-правовые механизмы периода НЭПа: Ликвидация чрезвычайных органов

Период перехода к Новой экономической политике (НЭП, 1921–1929 гг.) является ярким примером трансформации административно-правового регулирования под влиянием экономического курса. НЭП требовал отказа от чрезвычайных, сверхцентрализованных административно-командных методов, характерных для «военного коммунизма».

Демонтаж «Главкизма»: Одной из главных задач стало устранение сверхцентрализованной и бюрократической системы управления промышленностью, известной как «Главкизм». Эта система, действовавшая через Главные комитеты и управления Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ), отличалась жесткой вертикалью, игнорированием экономических расчетов и тотальным административным распределением. Переход к НЭПу требовал децентрализации и внедрения хозяйственного расчета. Административно-правовая реформа выразилась в демонтаже этой структуры, передаче части полномочий на уровень трестов и синдикатов, что означало отказ от прямого административного регулирования производственного процесса в пользу косвенного, экономически ориентированного управления.

Упразднение чрезвычайных полномочий Наркомпрода: Другим важнейшим шагом стало упразднение чрезвычайных административно-командных полномочий органов, ответственных за принудительное изъятие продовольствия. В первую очередь это касалось Наркомпрода (Народного комиссариата продовольствия) и его продотрядов. После замены продразверстки продналогом (март 1921 г.) чрезвычайные властные полномочия, позволявшие изымать продукцию в административном порядке, были упразднены или преобразованы. Это стало критическим моментом в изменении административно-правового статуса крестьянства, которое перестало быть объектом прямого принудительного административного изъятия, переходя к отношениям, основанным на налогообложении.

Эти реформы наглядно демонстрируют, как изменение экономического курса государства влекло за собой немедленную трансформацию административно-правовых механизмов, регулирующих отношения между государством и экономическими субъектами.

Заключение

Становление и развитие советского административного права (1917–1991 гг.) представляет собой сложный и противоречивый процесс, тесно связанный с историей советского государства. Административное право в СССР выполняло функцию правового обеспечения государственного управления, направленного на строительство социализма.

В ходе исследования были установлены ключевые особенности отрасли:

1. Доктринальная специфика: Административное право было основано на концепции Ю. М. Козлова, где предметом являлись управленческие отношения, а методом — властно-императивные предписания, что логически вытекало из доктрины единовластия Советов и отрицания классического разделения властей.
2. Периодизация: Развитие науки претерпело этапы первоначального становления («милицейское право» 1918–1920 гг.), идеологического кризиса (конец 1920-х гг.) и возрождения, связанного с Конституцией 1936 г. и Всесоюзным совещанием 1938 г., кульминировав в интенсивном развитии 1960–1990-х годов.
3. Законодательная кодификация: Введение Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 года стало апогеем законодательной работы, систематизировав нормы административной ответственности и закрепив теоретические разработки советских ученых (Еропкина, Веремеенко) о классификации мер административного принуждения.
4. Институциональные коллизии: Было выявлено ключевое доктринальное противоречие между юридическим статусом Советов как единственных органов госвласти и фактическим объемом исполнительно-распорядительных полномочий, сосредоточенных в руках подзаконных органов управления (Правительства). Конкретный анализ периода НЭПа продемонстрировал, что административно-правовое регулирование было гибким инструментом, способным к демонтажу чрезвычайных административно-командных структур («Главкизм», полномочия Наркомпрода) при изменении политического курса.

Советское административное право, лишенное института административной юстиции, функционировало как эффективный, хотя и сугубо ведомственный, механизм обеспечения законности в рамках системы государственного управления. Изучение этой истории критически важно для понимания современных вызовов в области административной реформы и развития публичного права в Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Административное право России. — М., 2000.
2. Административное право: Учеб. Пособие / Под ред. М.И. Еропкина. — М., 1871.
3. Безбородов А.Б. Власть и ВПК в СССР середины 40-х — середины 70-х годов // Советское общество: будни холодной войны. — Москва-Арзамас, 2001.
4. Бельский К.С. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995.
5. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. — Ростов-на-Дону, 1995.
6. Государственное управление и право: история и современность: Сб. ст. — Л., 1984.
7. Кленова Т.В. Принципы уголовного права и принципы кодификации в уголовном праве // Государство и право. — 1997. — №1.
8. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. — М., 1970.
9. Коренев А.П. Принципы советского административного права // Правоведение. — 1967. — №3.
10. Кореневская Е.И. Становление высших органов Советского государственного управления. 1917 -1920 гг. — М., 1975.
11. Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права. — Тбилиси, 1976.
12. Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права // Государство и право. — 1993. — №5.
13. Маньков А.Г. Памятники русского права, V-VI. — М., 1959.
14. Матюхин А.А. Нормативные условия осуществления права развитого социализма. — М., 1983.
15. Полянский Н.Н. Вопросы теории советского уголовного процесса. — М., 1956.
16. Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Государство и право. — 1995. — №6.
17. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — Саратов, 1995.
18. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — М., 1995.
19. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. — М., 1995.
20. Хесин С.С. Становление пролетарской диктатуры в России. — М., 1975.
21. Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период; Ч.1. — М., 1990.
22. Бунякин Н. Е. КОНЦЕПЦИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В РОССИИ: Монография. Тамбов, ТГТУ. URL: https://tstu.ru
23. Веремеенко И. И. Концепция предмета советского административного права и необходимость ее коррекции // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontseptsiya-predmeta-sovetskogo-administrativnogo-prava-i-neobhodimost-ee-korrektsii (дата обращения: 24.10.2025).
24. Гумеров Т. А. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: краткий курс лекций. Казанский (Приволжский) федеральный университет. URL: https://kpfu.ru
25. «Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // КонсультантПлюс. URL: https://consultant.ru (дата обращения: 24.10.2025).
26. Кузьмичева Г. А. Наука административного права. Институт государства и права РАН. URL: https://igpran.ru
27. Становление и формирование основных начал административно-правового регулирования и административно-правовой теории в Советской России в 1917-1940 годы // dissercat.com. URL: https://dissercat.com
28. Старостин С. А. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. Томский государственный университет. URL: https://tsu.ru
29. Учебно-методическое пособие по курсу «История государства и права России» / Юридический институт ТГУ. Томский государственный университет. URL: https://tsu.ru