Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации: трансформация после поправок 2020 года и актуальные доктринальные проблемы

1. Методологические основы исследования конституционно-правового статуса

Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации является одним из наиболее динамичных и дискуссионных предметов исследования в отечественной правовой науке. Актуальность данной темы обусловлена радикальной конституционной реформой 2020 года, которая внесла существенные коррективы в архитектуру федеральной исполнительной власти, перераспределив полномочия между Правительством, Президентом и Федеральным Собранием, а это означает, что традиционные подходы к пониманию баланса ветвей власти требуют немедленного пересмотра.

Предметом настоящего исследования выступает система правовых норм, регулирующих формирование, функции, полномочия и ответственность Правительства РФ. Объектом исследования является само Правительство Российской Федерации как центральный коллегиальный орган исполнительной власти в системе публичной власти.

Цель работы заключается в комплексном, академически строгом анализе конституционно-правового статуса Правительства РФ на основе действующего законодательства (Конституции РФ в редакции 2020 года, Федерального конституционного закона (ФКЗ) от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации») и современной правовой доктрины.

С учетом академических требований, данное исследование структурировано последовательным образом, начиная с определения места Правительства в системе разделения властей и заканчивая критическим анализом актуальных проблем правового регулирования.

2. Конституционно-правовая характеристика Правительства Российской Федерации

Конституционное право определяет Правительство РФ как высший коллегиальный орган, осуществляющий исполнительную власть в Российской Федерации. Исполнительная власть, в свою очередь, представляет собой вторую ветвь государственной власти, деятельность которой направлена на исполнение законов и иных правовых актов, а также на оперативное управление государственными делами и сферами общественной жизни.

Согласно статье 110 (часть 1) Конституции РФ и статье 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», исполнительную власть осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти. Важнейшая характеристика — Правительство является коллегиальным органом, что означает принятие решений на основе коллективного обсуждения и голосования, гарантируя системность и скоординированность управленческих решений.

2.1. Место Правительства РФ в системе органов государственной власти

Центральным изменением, повлиявшим на конституционно-правовой статус Правительства, стало закрепление в статье 110 (часть 1) Конституции РФ положения о том, что Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность под общим руководством Президента Российской Федерации.

Правовая доктрина (Надин А.Н. и др.) отмечает, что введение формулировки «общее руководство Президента» подтвердило и усилило доминирующее положение Президента РФ в системе разделения властей. Если ранее Правительство рассматривалось как самостоятельный и высший орган исполнительной власти, то теперь его деятельность законодательно включена в сферу руководства главы государства, что трансформирует его функционал из чисто политического в преимущественно административно-исполнительный.

Более того, Президент РФ не только осуществляет общее руководство, но и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и иных органов, входящих в единую систему публичной власти. Это подчеркивает роль Президента как арбитра и координатора всей вертикали власти. В качестве дополнительного подтверждения доминирующего статуса, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума (статья 83 Конституции).

Таким образом, Правительство РФ de jure остается высшим исполнительным органом, но de facto функционирует как инструмент реализации политики, определяемой и контролируемой Президентом РФ, что существенно отличает российский конституционный дизайн от классических парламентских или строго президентских моделей. А ведь именно эта двойственность статуса является причиной большинства современных доктринальных споров, которые будут рассмотрены в разделе 6.

2.2. Состав и структура Правительства Российской Федерации

Состав Правительства Российской Федерации определен статьей 110 (часть 2) Конституции РФ и включает:

1. Председателя Правительства Российской Федерации.
2. Заместителей Председателя Правительства Российской Федерации.
3. Федеральных министров.

Ключевым полномочием Президента РФ, определяющим структуру исполнительной власти, является его право утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) по представлению Председателя Правительства. Президент также определяет, руководство какими ФОИВ он осуществляет лично (Конституция РФ, статья 83, пункт «б.1»). На практике это означает, что ведомства, ответственные за оборону, безопасность и внешнюю политику (так называемый «силовой блок»), напрямую подчинены Президенту.

Еще одно новшество 2020 года касается принятия отставки. Президент РФ теперь имеет право принимать отставку не только Председателя Правительства, но и заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, а также руководителей ФОИВ, руководство которыми он осуществляет (Конституция РФ, статья 83, пункт «в.1»). Это демонстрирует укрепление кадрового контроля Президента над исполнительной властью, поскольку он получил право напрямую влиять на состав Кабинета, минуя Председателя Правительства.

3. Порядок формирования Правительства РФ и механизм взаимодействия с Федеральным Собранием

В результате конституционной реформы 2020 года произошла значительная демократизация процедуры формирования Правительства за счет усиления роли Государственной Думы и Совета Федерации. Это стало попыткой внести элементы парламентской ответственности и контроля в преимущественно президентскую систему.

3.1. Порядок назначения Председателя Правительства РФ

Процедура назначения Председателя Правительства РФ строго регламентирована статьей 111 Конституции РФ и является ключевым моментом взаимодействия Президента и Государственной Думы:

1. Представление кандидатуры: Президент РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру Председателя Правительства.
2. Утверждение: Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения представления (статья 111 часть 3). Назначение Председателя Президентом возможно только после утверждения его кандидатуры Государственной Думой (статья 111 часть 1).
3. Последствия отклонения: Если Государственная Дума отклоняет предложенную кандидатуру, Президент обязан внести новую кандидатуру (или повторно ту же) в течение недели со дня отклонения (статья 111 часть 2).
4. Кризис власти: Если Государственная Дума трижды отклоняет представленные кандидатуры Председателя Правительства, Президент назначает Председателя Правительства по своему усмотрению, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (статья 111 часть 4). Этот механизм, несмотря на усиление роли Думы, сохраняет за Президентом инструмент разрешения политического кризиса путем роспуска законодательного органа.

3.2. Порядок назначения членов Правительства РФ и роль палат Федерального Собрания

Порядок назначения остальных членов Правительства также претерпел изменения, разделив министров на две категории в зависимости от процедуры согласования:

Категория членов Правительства	Субъект представления	Роль Государственной Думы	Роль Совета Федерации	Кто назначает	Конституционная основа
Председатель Правительства	Президент РФ	Утверждает	—	Президент РФ	Ст. 111 ч. 1
Заместители Председателя и большинство федеральных министров	Председатель Правительства	Утверждает	—	Президент РФ	Ст. 112 ч. 2, 3
Министры «силового блока» (оборона, безопасность, МВД, МИД, юстиция, ЧС)	Председатель Правительства	—	Консультирует	Президент РФ	ФКЗ, ст. 10

Обязанность Президента: Критически важно, что в отношении заместителей Председателя Правительства и большинства федеральных министров, чьи кандидатуры были утверждены Государственной Думой, Президент РФ не вправе отказать в назначении на должность (Конституция РФ, статья 112 часть 3). Это является прямым свидетельством того, что в вопросах формирования экономического и социального блока Правительства решающее слово остается за парламентским большинством.

Роль Совета Федерации: Совет Федерации получил право проводить консультации по кандидатурам министров, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции и иностранных дел. Это обеспечивает баланс в назначении руководства стратегически важных ведомств, которые напрямую связаны с обеспечением суверенитета и внешней политики государства.

4. Функции и систематизированные полномочия Правительства РФ

Правительство РФ обладает обширным кругом полномочий, которые реализуются через три ключевые функции: исполнительно-распорядительную, нормотворческую и координационную.

4.1. Полномочия в сфере обеспечения реализации внутренней и внешней политики

Правительство Российской Федерации является главным оператором по воплощению в жизнь стратегических целей государства. В соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» (статья 13), его основные задачи в этой сфере заключаются в следующем:

1. Организация реализации политики: Правительство организует реализацию внутренней и внешней политики, определяемой Президентом РФ, а также федеральных законов.
2. Стратегическое планирование: Для достижения стратегических целей Правительство обеспечивает реализацию национальных целей и национальных проектов. Это предполагает разработку, утверждение и контроль исполнения федеральных целевых и государственных программ Российской Федерации, а также общенациональных планов действий.

В отличие от законодательной власти, которая задает общие правовые рамки, Правительство разрабатывает детальные, финансово обоснованные и организационно обеспеченные планы действий, необходимые для достижения конкретных социально-экономических результатов (например, в рамках демографической программы или цифровизации экономики).

4.2. Полномочия в социально-экономической сфере

В сфере экономики и социальной политики Правительство осуществляет комплексное регулирование, обеспечивая единство экономического пространства и проведение единой социально ориентированной государственной политики. Непосредственное управление экономикой и общественной жизнью — не это ли ключевое отличие исполнительной власти от других ветвей?

Инструменты социально-экономического регулирования:
Регулирование осуществляется как через прямое управление, так и через финансово-экономические рычаги, включая:

• Государственные инвестиции: Направление средств в стратегически важные отрасли и инфраструктурные проекты.
• Субсидии, субвенции и дотации: Финансовая поддержка регионов и отдельных секторов экономики, а также граждан.
• Государственные заказы и закупки: Обеспечение потребностей государства и стимулирование отечественного производства.
• Налоговое регулирование: Введение дифференциации ставок, льгот и преференций для достижения макроэкономических и социальных целей.
• Управление государственным сектором: Управление федеральной собственностью и государственными корпорациями.

Социальная сфера: Правительство обеспечивает проведение политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и, что стало важно после поправок 2020 года, поддержки семьи и сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды. Таким образом, Правительство не только управляет экономикой, но и выступает гарантом социальных прав и конституционных ценностей.

4.3. Нормотворческая деятельность и право законодательной инициативы

Одним из наиболее наглядных проявлений власти Правительства является его интенсивная нормотворческая деятельность. В пределах своих полномочий Правительство РФ издает:

• Постановления: Имеют нормативный характер и являются обязательными к исполнению на всей территории Российской Федерации.
• Распоряжения: Обычно носят индивидуально-распорядительный характер или касаются оперативных вопросов.

Масштаб нормотворческой деятельности Правительства свидетельствует о колоссальной силе его исполнительной власти. Статистические данные показывают, что Правительство РФ издает в среднем около 2500 постановлений в год. Эта высокая интенсивность регулирования необходима для детализации и оперативного внедрения федеральных законов и указов Президента, но одновременно она демонстрирует, что большая часть текущего правового регулирования осуществляется именно исполнительной властью, а не законодательной.

Кроме того, Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе (Конституция РФ, статья 104). Правительство также обязано давать заключения на законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, что фактически делает его незаменимым участником бюджетного процесса.

5. Конституционно-правовая ответственность Правительства и ее механизмы

Конституционно-правовая ответственность Правительства РФ является фундаментальным элементом системы сдержек и противовесов. Конституция РФ предусматривает две основные формы ответственности, реализуемые через институты отставки (перед Президентом) и недоверия (перед Государственной Думой).

5.1. Ответственность перед Президентом Российской Федерации

Основной и наиболее прямой формой ответственности является отставка перед главой государства:

1. Отставка по инициативе Президента: Президент РФ обладает правом принять решение об отставке Правительства РФ по собственной инициативе (Конституция РФ, статья 117 часть 2). Это абсолютное, дискреционное право Президента, которое не требует обоснования или согласования с Федеральным Собранием.
2. Отставка по заявлению: Правительство может подать в отставку по собственной инициативе, которая принимается или отклоняется Президентом.

Контроль за актами Правительства: Президент РФ выступает гарантом соблюдения иерархии нормативно-правовых актов. Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) могут быть отменены Президентом РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам или указам Президента РФ (Конституция РФ, статья 115 часть 3). Этот механизм является важнейшим инструментом президентского контроля за законностью и целесообразностью деятельности исполнительной власти, обеспечивая, что стратегическое видение главы государства не будет искажено на этапе исполнения.

5.2. Ответственность перед Государственной Думой

Механизм ответственности перед парламентом реализуется через институт выражения недоверия:

1. Процедура недоверия: Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ. После первого выражения недоверия Президент РФ имеет выбор: либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу (Конституция РФ, статья 117 часть 3).
2. Повторное недоверие: Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент обязан выбрать: объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу.

Вопрос о доверии, поставленный Председателем Правительства: Председатель Правительства РФ также может поставить вопрос о доверии Правительству перед Государственной Думой. В случае отказа в доверии, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы (Конституция РФ, статья 117 часть 4). Этот инструмент используется Председателем Правительства для укрепления своего положения или для разрешения политического конфликта с законодательной властью, ставя депутатов перед выбором: сохранить Правительство или рискнуть роспуском Думы.

6. Актуальные проблемы правового регулирования статуса Правительства РФ (Доктринальный аспект)

Несмотря на детализацию процедур формирования и ответственности Правительства, конституционная реформа 2020 года породила ряд дискуссионных вопросов в правовой доктрине, связанных с фактическим распределением власти.

6.1. Проблема правовой природы «общего руководства» Президента

Главная доктринальная проблема связана с интерпретацией нормы статьи 110 (часть 1) Конституции, устанавливающей общее руководство Президента деятельностью Правительства.

Правоведы (Надин А.Н., Рогожина Е.А.) отмечают, что использование термина «общее руководство» усиливает структурный дисбаланс в пользу Президента. Недостаточная конкретизация правовой природы этого термина сохраняет широкое поле для толкования и применения президентских полномочий. В доктрине высказывается мнение, что формулировка «общее руководство» de facto ставит Президента над Правительством и даже за пределами классической системы разделения властей, поскольку:

• Президент определяет стратегические направления политики.
• Правительство обеспечивает их непосредственную реализацию и техническое исполнение.

В итоге, Правительство, будучи высшим исполнительным органом, становится скорее административным аппаратом при Президенте, не обладая достаточной политической самостоятельностью в определении стратегического курса, что противоречит идеалам сбалансированной ветвистой власти. Рогожина Е.А. утверждает, что единственным прямым указанием на исполнительный характер деятельности Правительства является норма части 1 статьи 115 (издание обязательных постановлений), а не статьи 110, которая лишь фиксирует подчиненность.

6.2. Пути совершенствования парламентского контроля (предложения доктрины)

Для компенсации дисбаланса, вызванного усилением президентского контроля, в доктрине предлагаются механизмы усиления парламентского контроля, делающие процедуры утверждения и отчетности более предметными.

Одним из ключевых предложений является идея утверждения Государственной Думой Программы основных направлений деятельности Правительства РФ (Ибрагимов О.А.).

Суть предложения: Закрепить Программу основных направлений деятельности Правительства РФ в качестве обязательного документа стратегического планирования, наделив Государственную Думу полномочием по ее утверждению до начала работы Правительства.

Это позволило бы сделать ежегодный отчет Правительства перед Государственной Думой не формальным перечислением достижений, а предметным сопоставлением выполненных работ с заранее утвержденными и согласованными парламентом программными целями. Реализация этого предложения могла бы существенно повысить политическую ответственность Правительства перед законодательной властью и усилить демократические механизмы контроля за исполнительной ветвью. Каким образом нам обеспечить, чтобы этот контроль не превратился в инструмент постоянного политического шантажа?

7. Заключение

Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации на современном этапе определяется как статус коллегиального органа исполнительной власти, интегрированного в единую систему публичной власти под общим руководством Президента РФ.

Конституционная реформа 2020 года оказала двойственное влияние на статус Правительства:

1. С одной стороны, она усилила парламентский контроль за процедурой формирования Правительства, наделив Государственную Думу правом утверждать кандидатуры Председателя Правительства, его Заместителей и большинства федеральных министров, а Совет Федерации — правом консультаций по ключевым силовым министрам.
2. С другой стороны, она закрепила доминирующее положение Президента РФ, установив его общее руководство деятельностью Правительства и расширив его полномочия по контролю за структурой ФОИВ и принятием отставок.

Полномочия Правительства носят исчерпывающий характер, охватывая все сферы государственного управления — от реализации национальных проектов и социально ориентированной политики до обеспечения обороны и безопасности. Интенсивная нормотворческая деятельность (около 2500 постановлений в год) подтверждает его ключевую роль в повседневном правовом регулировании. Поэтому так важно, чтобы его деятельность находилась под эффективным контролем, о чем мы подробно говорили в разделе 5.

Однако, как показывает анализ доктрины, проблема правовой неопределенности термина «общее руководство» сохраняет тенденцию к дисбалансу властей. Дальнейшее совершенствование правового статуса Правительства должно быть сосредоточено на развитии механизмов парламентского контроля (например, через утверждение программ деятельности) для обеспечения необходимого баланса между эффективностью исполнительной власти и ее демократической ответственностью.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, одобренных в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). – URL: http://www.constitution.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
2. О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 N 4-ФКЗ. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_367503/ (дата обращения: 22.10.2025).
3. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 07.10.2008 г.).
4. Авакьян С.А. Конституционное право России. – М.: Юрист, 2009. 719 с.
5. Алехин А.П. Административное право России. – М.: Зеркало — М, 2007. 351 с.
6. Бобылев А. И. Исполнительная власть в РФ: теория и практика ее осуществления. – М.: Право, 2008. 283 с.
7. Габричидзе Б.Н. Административное право. – М.: Проспект, 2008. 477 с.
8. Дмитриев Ю.А. Административное право. – М.: Эксмо, 2007. 1007 с.
9. Прудников А. С., Авсеенко В. И. Конституционное право России. – М.: Юнити-Дана, 2009. 687 с.
10. Смоленский М. Б., Яценко И. С. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Волтерс Клувер, 2008. 439 с.
11. Общие полномочия Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_17369/ (дата обращения: 22.10.2025).
12. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Совет Федерации. – URL: https://council.gov.ru/services/reference/766/ (дата обращения: 22.10.2025).
13. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс] // КиберЛенинка. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovaya-otvetstvennost-pravitelstva-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 22.10.2025).
14. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ [Электронный ресурс] // КиберЛенинка. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovye-problemy-formirovaniya-pravitelstva-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 22.10.2025).
15. РАЗВИТИЕ СТАТУСА ПРЕЗИДЕНТА РФ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ [Электронный ресурс] // КиберЛенинка. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-statusa-prezidenta-rf-v-sisteme-razdeleniya-vlastey (дата обращения: 22.10.2025).
16. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ ДИЗАЙНЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. ПРАВИТЕЛЬСТВО: СТАТУС, ПОЛНОМОЧИЯ, ФУНКЦИИ [Электронный ресурс] // Институт государства и права РАН. – URL: https://igpran.ru/articles/4513/ (дата обращения: 22.10.2025).
17. Назначение на должность федеральных министров [Электронный ресурс] // Гарант. – URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74737965/ (дата обращения: 22.10.2025).
18. Исполнительная власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации как орган публичной власти [Электронный ресурс]. – URL: https://docs.cntd.ru/document/565017183 (дата обращения: 22.10.2025).
19. О некоторых аспектах конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс] // КиберЛенинка. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-nekotoryh-aspektah-konstitutsionno-pravovogo-statusa-pravitelstva-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 22.10.2025).
20. Правовые основы деятельности Правительства [Электронный ресурс] // Правительство России. – URL: http://government.ru/structure/regulation/ (дата обращения: 22.10.2025).
21. Статья 83 (Полномочия Президента) [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 22.10.2025).