Местное самоуправление в Российской Федерации: теоретические основы, правовое регулирование, структура и проблемы развития (на примере города Казани)

В современном мире местное самоуправление выступает краеугольным камнем демократического устройства, наиболее близким к гражданам уровнем власти, призванным оперативно и эффективно решать насущные вопросы повседневной жизни. Однако, несмотря на его фундаментальное значение, институт местного самоуправления в Российской Федерации переживает период динамичных трансформаций и сталкивается с многочисленными вызовами. Особенно остро эта актуальность ощущается сейчас, когда Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», вступающий в силу с 1 января 2027 года, предвещает кардинальные изменения в самой концепции этого института, интегрируя его в «единую систему публичной власти». Эти нововведения требуют глубокого и всестороннего осмысления, чтобы понять, как будет функционировать местное самоуправление в новой правовой и политической реальности.

Целью настоящей работы является комплексное исследование теоретических основ и практической деятельности местных органов управления, их структуры и иерархии в Российской Федерации, с учетом исторического развития, правового регулирования и проблем функционирования на примере конкретного муниципального образования — города Казани. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи: проследить историю становления института местного самоуправления в России; раскрыть основные понятия, принципы и функции; проанализировать действующую и перспективную нормативно-правовую базу; изучить структуру органов местного самоуправления на примере Казани; выявить и систематизировать ключевые проблемы и тенденции его развития; а также рассмотреть механизмы взаимодействия с органами государственной власти.

Работа выполнена в академическом, научно-правовом стиле, с опорой на Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, региональные законы и уставы муниципальных образований, а также на актуальные научные исследования в области муниципального и конституционного права.

История становления и развития института местного самоуправления в России

История местного самоуправления в России представляет собой сложный и противоречивый путь, отмеченный периодами расцвета и упадка, самостоятельности и жесткого государственного контроля. От первых ростков народовластия до современных концепций, этот институт отражает эволюцию представлений о власти и гражданском обществе в стране. Понимание этих исторических процессов необходимо для адекватной оценки текущего состояния и перспектив развития местного самоуправления.

Дореволюционный период: От земских реформ до Октябрьской революции

Идея местного самоуправления уходит корнями в глубокую древность, проявляясь в классических образцах самоуправляющихся городских общин Древней Руси, таких как Новгород и Псков. Эти города, с их вечевыми собраниями и выборными должностями, представляли собой уникальные для своего времени модели прямого народовластия, где граждане непосредственно участвовали в решении вопросов местного значения.

Однако более системный подход к организации местного управления проявился значительно позже. Земская реформа Ивана IV Грозного, инициированная Указом «Приговор царской о кормлениях и о службах» 1555–1556 годов, стала первым шагом к ликвидации системы кормлений, при которой должностные лица содержались за счет местного населения, и введению выборного земского самоуправления. Эта реформа позволила местным жителям самостоятельно выбирать земских старост и других должностных лиц, ответственных за суд (за исключением тяжких преступлений), управление населением и сбор налогов, заложив основы для более автономного решения локальных задач.

В дореволюционной России, вплоть до Октябрьской революции 1917 года, институт местного самоуправления достиг своего расцвета благодаря земской реформе 1864 года. Земства, как выборные органы на уровне губерний и уездов (а с 1917 года и волостей), стали играть ключевую роль в развитии местного хозяйства, народного образования, здравоохранения, страхования и агрономической помощи. К 1914 году земства действовали в 43 губерниях Европейской России, охватывая свыше 111 миллионов человек, что свидетельствует о их значительном влиянии на жизнь общества. Однако после Октябрьской революции, в 1918–1919 годах, земства были упразднены большевиками, что ознаменовало конец эпохи дореволюционного местного самоуправления.

Советский период: Местные Советы народных депутатов

С приходом к власти Советов, местное самоуправление в его дореволюционном понимании было полностью ликвидировано. В период социалистического строительства в СССР система местных органов власти была представлена Советами рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, а затем Советами народных депутатов. Эти органы, будь то городские, районные или сельские, функционировали как низшие звенья единой централизованной вертикали государственной власти. Они не обладали реальной самостоятельностью в решении вопросов местного значения, а лишь осуществляли функции государственного управления на местах, строго следуя директивам вышестоящих партийных и государственных органов. Местные бюджеты и планы развития полностью интегрировались в общую государственную систему, оставляя минимум пространства для инициативы снизу.

Постсоветский период: Возрождение и реформирование местного самоуправления

Новейшая история местного самоуправления в России началась в 1990-х годах с момента образования новой России после распада СССР, став одним из важнейших атрибутов демократических преобразований.

Конституция РФ 1993 года и закрепление основ местного самоуправления

Правовой основой для возрождения местного самоуправления стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Однако подлинное конституционное закрепление и гарантии институт получил с принятием Конституции РФ в 1993 году. Глава 8 Конституции Российской Федерации (статьи 130–133) впервые заложила нормы, отражающие демократические ценности и направленные на формирование нового гражданского общества. Статья 12 провозгласила признание и гарантирование местного самоуправления, а также его самостоятельность в пределах своих полномочий и, что принципиально важно, невхождение в систему органов государственной власти. Это стало фундаментальным отличием от советской модели и ключевым шагом к децентрализации управления.

Основные федеральные законы о местном самоуправлении: от ФЗ-154 к ФЗ-131

Дальнейшее развитие правового регулирования института местного самоуправления связано с принятием двух ключевых федеральных законов. Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 28 августа 1995 года, ознаменовал начало нового этапа реформирования. Он развил положения Конституции РФ 1993 года, установив виды муниципальных образований, уточнив перечень вопросов местного значения и закрепив основные принципы финансовой самостоятельности местного самоуправления, а также его организационную обособленность от государственной власти.

Однако наиболее масштабные изменения были внесены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который явился результатом обобщения и анализа развития местного самоуправления в России за прошедший период. Закон № 131-ФЗ конкретизировал и наполнил многие рамочные положения, закрепив три территориальных уровня муниципальных образований: поселковый (сельский), городской и районный, каждый из которых получил свой круг вопросов местного значения.

Согласно ФЗ-131, устанавливались следующие типы муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. При этом для сельских и городских поселений к вопросам местного значения относятся, например, организация водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация благоустройства и озеленения территории. Для муниципальных районов — организация транспортного обслуживания между поселениями, создание условий для оказания медицинской помощи населению (за исключением вопросов, отнесенных к ведению субъекта РФ), организация библиотечного обслуживания. Для городских округов — организация электро- и газоснабжения поселений, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Присоединение России к Европейской хартии местного самоуправления

Важным шагом в международно-правовом признании и развитии местного самоуправления в России стало присоединение к Европейской хартии местного самоуправления. Россия ратифицировала Хартию Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, и она вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года. Этот акт подчеркнул приверженность страны демократическим принципам и стандартам, установив основные гарантии политической, административной и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, а также их право на ассоциации и защиту от неоправданного вмешательства.

Концептуальные изменения: Федеральный закон № 33-ФЗ от 2025 года

История местного самоуправления в России продолжает писаться, и новым, возможно, определяющим этапом станет вступление в силу Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» с 1 января 2027 года. Этот закон заменит действующий ФЗ-131 и несет в себе ключевое нововведение — интеграцию местного самоуправления в единую систему публичной власти. Если Конституция 1993 года закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, то новый закон, развивая положения конституционных поправок 2020 года, формирует принципиально иную концепцию, предполагающую более тесное взаимодействие и, возможно, большую подконтрольность органов местного самоуправления государственным структурам. Это открывает новую главу в истории российского местного самоуправления, требующую внимательного изучения и анализа всех последствий.

Понятия, принципы и функции местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление в России является не просто административной функцией, а фундаментальным элементом конституционного строя, обеспечивающим реализацию власти народа на самом низовом, приближенном к повседневным нуждам граждан уровне. Оно воплощает идею демократии «снизу», позволяя жителям самостоятельно решать вопросы, касающиеся их непосредственной жизнедеятельности.

Определение и сущность местного самоуправления

С точки зрения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Сущность местного самоуправления заключается в его двойственной природе: с одной стороны, это институт публичной власти, наделенный определенными полномочиями и ответственностью, а с другой — форма самоорганизации граждан, позволяющая им участвовать в управлении своей территорией. Эта двойственность подчеркивает его роль как связующего звена между государством и обществом, призванного обеспечивать баланс между государственными интересами и потребностями местного сообщества.

Конституционные основы и гарантии местного самоуправления

Фундаментальное значение местного самоуправления закреплено в Конституции Российской Федерации. Статья 12 провозглашает, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется, а также осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях. При этом, что крайне важно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это положение подчеркивает их автономию и самостоятельность в решении вопросов местного значения. Каковы же практические последствия этого? Такая автономия означает, что местные органы могут эффективнее реагировать на уникальные потребности своих жителей, не дожидаясь директив сверху, что значительно повышает оперативность и релевантность принимаемых решений.

Конституция РФ также предоставляет важные гарантии для обеспечения этой самостоятельности. Статья 133 устанавливает право местного самоуправления на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Эти гарантии призваны защищать местное самоуправление от необоснованного вмешательства и обеспечивать его финансовую и организационную стабильность.

Вопросы местного значения и муниципальная собственность

Основой деятельности местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Они определяются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень таких вопросов широк и детализируется в Федеральном законе № 131-ФЗ в зависимости от типа муниципального образования.

Примеры вопросов местного значения:

• Жилищно-коммунальное хозяйство: Организация водо-, тепло-, газо- и электроснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
• Дорожная деятельность: Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов, а также обеспечение безопасности дорожного движения.
• Благоустройство и озеленение: Организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования, включая освещение улиц, уборку мусора, содержание мест захоронения.
• Социальная сфера: Обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, организация предоставления общедоступного и бесплатного образования (дошкольного, основного общего и среднего профессионального), организация досуга и развитие физической культуры и спорта.
• Экономика: Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (например, земельного налога, налога на имущество физических лиц, торгового и туристического сбора).
• Безопасность: Обеспечение первичных мер пожарной безопасности.

Для решения этих вопросов органы местного самоуправления обладают правом владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.

Состав муниципальной собственности:

• Средства местного бюджета и муниципальные внебюджетные фонды.
• Имущество, необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления (административные здания, транспорт).
• Муниципальные земли и другие природные ресурсы.
• Муниципальные предприятия и организации (например, по вывозу мусора, управлению ЖКХ).
• Жилищный фонд, нежилые помещения.
• Учреждения образования (школы, детские сады), здравоохранения (поликлиники), культуры (библиотеки, дома культуры) и спорта (стадионы, спортивные комплексы).
• Дороги, тротуары, мосты, памятники местного значения.

Эффективное управление этой собственностью и решение вопросов местного значения напрямую влияют на качество жизни граждан.

Принципы осуществления местного самоуправления

Местное самоуправление характеризуется рядом ключевых принципов, которые определяют его функционирование:

• Самостоятельность: Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения и с учетом местных традиций.
• Выборность: Формирование представительных и иных органов местного самоуправления, а также избрание должностных лиц осуществляется путем прямых или косвенных выборов.
• Ответственность: Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
• Законность: Деятельность органов местного самоуправления осуществляется строго в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
• Гласность и открытость: Деятельность органов местного самоуправления должна быть прозрачной и доступной для граждан.
• Наделение государственными полномочиями: Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных государственных полномочий подконтрольна государству.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Наряду с деятельностью выборных и иных органов, граждане имеют право непосредственно осуществлять местное самоуправление, выражая свою волю и участвуя в принятии решений:

• Местный референдум: Высшая форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения.
• Муниципальные выборы: Выборы депутатов представительных органов и глав муниципальных образований.
• Сход граждан: Форма прямого осуществления местного самоуправления в населенных пунктах с небольшой численностью жителей.
• Публичные слушания: Обсуждение проектов муниципальных правовых актов, вопросов местного бюджета, градостроительства с участием жителей.
• Собрания граждан, конференции граждан: Обсуждение вопросов местного значения, принятие решений по ним.
• Опрос граждан: Выявление мнения населения по конкретным вопросам местного значения.
• Обращения граждан: Право граждан обращаться в органы местного самоуправления за защитой своих прав и интересов.
• Территориальное общественное самоуправление (ТОС): Самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Эти формы являются важными механизмами, позволяющими населению не только контролировать деятельность местных властей, но и активно формировать местную политику. Разве не это является истинным проявлением демократии на местах, когда каждый гражданин может почувствовать себя причастным к управлению своей территорией?

Правовое регулирование местного самоуправления в РФ

Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой многоуровневую иерархическую систему нормативно-правовых актов, начиная от основного закона страны и заканчивая актами муниципального уровня. Эта система призвана обеспечить единство подходов к организации и функционированию местного самоуправления при сохранении его самостоятельности и учете местных особенностей.

Иерархия нормативно-правовых актов

Система правового регулирования местного самоуправления выстраивается по принципу иерархии, где каждый последующий уровень актов не может противоречить предыдущему:

1. Конституция Российской Федерации: Высший юридический акт, устанавливающий общие основы.
2. Федеральные конституционные законы: Регулируют отдельные, особо важные аспекты конституционного строя, влияющие на местное самоуправление.
3. Федеральные законы: Детализируют положения Конституции, устанавливают общие принципы организации местного самоуправления.
4. Конституции (уставы) и законы субъектов РФ: Конкретизируют федеральные нормы применительно к особенностям региона, в пределах, установленных федеральным законодательством.
5. Уставы муниципальных образований: Основной нормативный правовой акт местного уровня, определяющий структуру, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.
6. Иные муниципальные правовые акты: Решения представительных органов, постановления и распоряжения местных администраций, регулирующие конкретные вопросы местного значения.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории соответствующего муниципального образования.

Конституция Российской Федерации: Глава 8

Центральное место в правовом регулировании занимает Глава 8 Конституции Российской Федерации (статьи 130–133). Эти статьи формируют фундаментальный каркас института местного самоуправления:

• Статья 130: Определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти и закрепляет его право самостоятельно решать вопросы местного значения.
• Статья 131: Устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, виды которых определяются федеральным законом, а структуры органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно с учетом исторических и иных местных традиций.
• Статья 132: Определяет основные полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение иных вопросов местного значения. Также закрепляет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с обязательной передачей материальных и финансовых средств.
• Статья 133: Гарантирует местное самоуправление правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти, и запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Конституционные положения являются основополагающими, но их детальная реализация требует принятия и развития федерального и регионального законодательства.

Федеральные законы: Ключевая роль ФЗ-131 и ФЗ-33

Ключевым федеральным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления в РФ, до недавнего времени являлся Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он детализировал конституционные нормы, определил виды муниципальных образований, исчерпывающий перечень вопросов местного значения для каждого типа, установил государственные гарантии осуществления местного самоуправления, а также полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой области. Статья 14 этого закона, например, определяет широкий перечень вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований, включающий, в частности, формирование и исполнение бюджета, установление местных налогов, владение муниципальной собственностью, организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, дорожную деятельность, обеспечение жильем малоимущих, благоустройство и озеленение территории, сбор и вывоз отходов.

Однако с 1 января 2027 года ФЗ-131 будет заменен новым фундаментальным актом — Федеральным законом от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Это событие ознаменует концептуальное изменение в правовом регулировании. Новый закон прямо предусматривает, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Это положение, основанное на конституционных поправках 2020 года, означает более тесную интеграцию и, возможно, усиление координации и контроля со стороны государственных органов. ФЗ-33 призван устранить дуализм правовой природы местного самоуправления, закрепив его как неотъемлемую часть вертикали власти, хотя и с сохранением определенной самостоятельности в рамках своих полномочий. Какие выгоды это принесет гражданам? Предполагается, что такая интеграция позволит более эффективно решать системные проблемы, например, финансирование крупных инфраструктурных проектов, требующих участия нескольких уровней власти.

Иные нормативно-правовые акты

Помимо Конституции и ключевых федеральных законов, правовое поле местного самоуправления формируется и другими важными актами:

• Европейская хартия местного самоуправления: Ратифицирована Россией 11 апреля 1998 года. Этот международный документ устанавливает стандарты и принципы местного самоуправления, которым должны соответствовать национальные законодательства, и является важным ориентиром для развития института в РФ.
• Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ: Регулируют финансовые основы местного самоуправления, формирование и исполнение местных бюджетов, установление и сбор местных налогов и сборов.
• Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Определяет правовые основы организации муниципальной службы, статуса муниципальных служащих.
• Законы субъектов Российской Федерации: Например, законы Республики Татарстан, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления на территории региона, а также механизмы межбюджетных отношений и передачи государственных полномочий.

Муниципальные правовые акты: Уставы муниципальных образований

На местном уровне основным актом является Устав муниципального образования. Он обладает высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, определяет структуру органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а также другие вопросы организации и деятельности на местном уровне. Устав разрабатывается и принимается самим муниципальным образованием в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Помимо Устава, к муниципальным правовым актам относятся решения представительных органов, постановления и распоряжения главы муниципального образования и местной администрации. Эти акты регулируют конкретные аспекты жизни сообщества, от правил благоустройства до порядка предоставления муниципальных услуг, и обязательны для исполнения на всей территории соответствующего муниципального образования.

Структура и иерархия органов местного самоуправления (на примере города Казани)

Рассмотрение структуры и иерархии органов местного самоуправления на примере конкретного муниципального образования позволяет глубже понять, как теоретические положения реализуются на практике. Город Казань, как столица Республики Татарстан, является ярким примером крупного городского округа, обладающего развитой системой управления.

Статус города Казани как городского округа

Город Казань имеет статус городского округа, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ означает, что он является муниципальным образованием, не входящим в состав муниципального района, и его территория непосредственно осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения. Этот статус предоставляет городу большую самостоятельность в управлении, но также накладывает и расширенный перечень вопросов местного значения, характерных как для поселений, так и для муниципальных районов.

Представительный орган муниципального образования: Казанская городская Дума

Высшим представительным органом муниципального образования города Казани является Казанская городская Дума. Она состоит из депутатов, избираемых населением города на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Основные функции и полномочия Казанской городской Думы:

• Принятие Устава муниципального образования города Казани и внесение в него изменений.
• Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
• Установление местных налогов и сборов.
• Принятие нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного значения (например, правила землепользования и застройки, правила благоустройства).
• Осуществление контроля за деятельностью Исполнительного комитета и других органов и должностных лиц местного самоуправления.
• Определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.
• Формирование Контрольно-счетной палаты.

Казанская городская Дума является ключевым звеном в системе местного самоуправления, выражая интересы населения и формируя правовую основу для деятельности исполнительных органов.

Глава муниципального образования: Мэр города Казани

Высшим должностным лицом города Казани является Мэр города Казани. Мэр избирается Казанской городской Думой из своего состава и возглавляет ее.

Роль и функции Мэра города Казани:

• Представляет муниципальное образование в отношениях с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, организациями и гражданами.
• Возглавляет Казанскую городскую Думу, организует ее работу.
• Подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые Казанской городской Думой.
• Обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов местного самоуправления.
• Контролирует выполнение решений Казанской городской Думы и Исполнительного комитета.

Мэр является ключевой фигурой, обеспечивающей политическое лидерство и координацию деятельности всех муниципальных структур.

Исполнительно-распорядительный орган: Исполнительный комитет города Казани

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является Исполнительный комитет города Казани. Он возглавляется Руководителем Исполнительного комитета, который назначается на должность по контракту по результатам конкурса.

Структура, задачи и полномочия Исполнительного комитета:

• Разработка и исполнение местного бюджета.
• Управление муниципальной собственностью.
• Организация предоставления муниципальных услуг населению (образование, здравоохранение, культура, спорт).
• Реализация программ развития города, включая жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство, благоустройство.
• Обеспечение деятельности муниципальных предприятий и учреждений.
• Осуществление отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Республики Татарстан.

Исполнительный комитет является основным инструментом реализации решений представительного органа и непосредственного управления городским хозяйством и социальной сферой.

Контрольно-счетный орган: Контрольно-счетная палата города Казани

Для осуществления внешнего муниципального финансового контроля в структуре органов местного самоуправления города Казани предусмотрена Контрольно-счетная палата города Казани.

Функции и задачи Контрольно-счетной палаты:

• Контроль за исполнением местного бюджета.
• Экспертиза проектов местного бюджета.
• Оценка эффективности использования муниципальной собственности.
• Анализ законности и целесообразности расходования бюджетных средств.
• Проведение аудита в сфере закупок.

Контрольно-счетная палата играет важную роль в обеспечении прозрачности и эффективности финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления Казани

Устав муниципального образования города Казани предусматривает, что финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления города осуществляется за счет собственных доходов бюджета города. В идеале это означает, что бюджет Казани должен формироваться преимущественно за счет местных налогов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор), доходов от использования муниципального имущества, а также муниципальных займов.

Однако на практике, муниципальные бюджеты, включая бюджеты крупных городов, часто формируются не только за счет собственных доходов, но и за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (дотаций, субсидий, субвенций). Это является распространенной практикой в системе межбюджетных отношений в РФ. Например, дотации предоставляются для выравнивания бюджетной обеспеченности, субсидии — на софинансирование целевых расходов, а субвенции — на выполнение переданных государственных полномочий. Таким образом, несмотря на декларируемую Уставом самостоятельность, реальное финансовое положение Казани, как и многих других муниципалитетов, в значительной степени зависит от межбюджетных трансфертов. Эта зависимость, хотя и обеспечивает необходимую поддержку, может также влиять на степень самостоятельности в принятии решений и реализации программ развития.

Проблемы и тенденции развития местного самоуправления в современной России

Местное самоуправление в России, несмотря на его конституционное закрепление и значительное развитие за последние десятилетия, продолжает находиться в состоянии поиска оптимальной модели. Оно сталкивается с целым комплексом вызовов, которые требуют системных решений и реформ, основанных на историческом опыте и современных реалиях.

Финансово-экономические проблемы

Одной из наиболее острых и системных проблем является хроническое несоответствие между объемом полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, и их реальными материальными и финансовыми возможностями для реализации этих полномочий. Исследования показывают, что до 90% муниципальных образований являются дотационными, а более 80% вопросов местного значения не обеспечены финансово в полном объеме. Это приводит к парадоксальной ситуации, когда муниципалитеты несут ответственность за широкий круг вопросов — от дорог до школ, но не обладают достаточными средствами для их качественного решения.

Эта проблема усугубляется:

• Недостаточным развитием и нелогичным функционированием порядка и основа��ий для признания вещных прав на землю. Проблемы в этой сфере связаны с длительными и сложными процедурами оформления прав на земельные участки, отсутствием полного и достоверного кадастрового учета. Это затрудняет эффективное управление муниципальными землями, их рациональное использование и привлечение инвестиций, лишая местные бюджеты потенциальных доходов.
• Низкими доходами местных бюджетов и долговой нагрузкой на крупные города. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ в последние годы составляет лишь около 10-15%. Это делает местные бюджеты крайне зависимыми от вышестоящих уровней власти. В то же время, муниципальный долг крупных городов может достигать значительных размеров; так, в 2023 году общий объем муниципального долга по стране составил более 300 млрд рублей, что свидетельствует о существенной долговой нагрузке и ограничивает инвестиционные возможности.

Кадровые проблемы и недостаточность технологий

Человеческий и технологический капитал является критически важным для эффективного управления, однако и здесь местное самоуправление испытывает значительные трудности:

• Кадровая проблема: Проявляется в высокой текучести кадров, особенно на низовых уровнях, нехватке квалифицированных специалистов (юристов, экономистов, управленцев), а также в относительно низком уровне заработной платы, что снижает привлекательность муниципальной службы и препятствует привлечению высококлассных профессионалов.
• Торможение развития с учетом современных требований к управлению: Проявляется в недостаточной цифровизации управленческих процессов, отсутствии единых информационных систем, что снижает прозрачность, оперативность принятия решений и возможность предоставления качественных электронных услуг. Отсутствие эффективных технологий для решения вопросов местного значения и исполнения переданных государственных полномочий напрямую влияет на качество жизни населения.

Проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Сфера жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) традиционно является одной из самых проблемных для органов местного самоуправления:

• Высокий износ коммунальной инфраструктуры: В среднем по России износ составляет более 60%, а в некоторых регионах достигает 80%. Это приводит к частым авариям, потерям ресурсов и ухудшению качества услуг.
• Низкое качество предоставляемых услуг, рост тарифов и значительная задолженность населения и управляющих компаний являются хроническими проблемами, требующими комплексных решений и значительных инвестиций, которые зачастую недоступны местным бюджетам.

Снижение самостоятельности и низкий уровень участия общественности

Эти две проблемы тесно взаимосвязаны и отражают тенденции к централизации и отчуждению граждан от принятия местных решений:

• Снижение самостоятельности местного самоуправления от органов государственной власти: Это проявляется в значительном государственном контроле над деятельностью органов местного самоуправления, в том числе через передачу государственных полномочий с недостаточным финансированием. Унификация структуры органов местного самоуправления ограничивает их возможность самостоятельно определять свою организацию. Конституционные поправки 2020 года, включившие местное самоуправление в «единую систему публичной власти», также рассматриваются как фактор, влияющий на самостоятельность, так как они могут усилить вертикаль власти и снизить автономию муниципалитетов.
• Сокращение выборов в местные органы власти: В ряде субъектов РФ произошла замена прямых выборов глав муниципальных образований (мэров) на избрание депутатами из своего состава или назначение по конкурсу. Это снижает прямую выборность руководителей местного самоуправления и, как следствие, их подотчетность населению.
• Низкий уровень участия общественности в решении проблем местного значения: Уровень участия граждан в местном самоуправлении остается низким. Например, явка на муниципальных выборах часто ниже, чем на федеральных, а публичные слушания и собрания граждан не всегда привлекают значительное число участников из-за их формального проведения или недостаточной информированности населения. По данным социологических исследований, значительная часть населения (до 50% и более) имеет слабое представление о функциях и полномочиях органов местного самоуправления, что влияет на низкую активность граждан.

Несовершенство законодательной и концептуальной модели

• Несовершенство концептуальной модели местного самоуправления: Закрепленное федеральным и региональным законодательством, оно проявляется в размытости терминологии, дуализме правовой природы местного самоуправления (самостоятельность versus часть единой системы публичной власти), нечетком разграничении полномочий между уровнями публичной власти, что ведет к коллизиям и неопределенности.
• Частые изменения Федерального закона о местном самоуправлении (ФЗ-131): Свидетельствуют об отсутствии твердой и устоявшейся концепции развития. С момента принятия в 2003 году, ФЗ-131 подвергался многочисленным изменениям — более 160 изменений и дополнений по состоянию на октябрь 2025 года. Это создает правовую нестабильность и затрудняет долгосрочное планирование на местном уровне.
• Укрупнение муниципальных образований: Процессы укрупнения муниципальных образований активно проходят в различных регионах РФ. Это приводит к увеличению расстояния между жителями и центрами принятия решений, снижению доступности органов власти и, как следствие, ослаблению влияния граждан на местном уровне, создавая преграду между органами местного самоуправления и населением.

Структура расходов местных бюджетов:

Анализ структуры расходов местных бюджетов показывает, что значительная доля расходов приходится на образование, ЖКХ и здравоохранение. В среднем по России, на образование приходится около 30-40% расходов местных бюджетов, на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) — 15-20%, на здравоохранение — до 10% (в части, финансируемой из местных бюджетов). Таким образом, на эти три сферы приходится до 60-70% всех расходов, оставляя менее одной трети на остальные социальные нужды, культуру, спорт, социальную политику и национальную экономику. Эта диспропорция свидетельствует о необходимости перераспределения финансовых потоков и расширения доходной базы муниципалитетов.

Тенденция интеграции:

Несмотря на все эти проблемы, главной тенденцией развития местного самоуправления в современной России является его интеграция в единую систему публичной власти. Это вектор, заданный конституционными поправками 2020 года и закрепленный новым Федеральным законом № 33-ФЗ от 2025 года. Такая интеграция может привести как к усилению финансовой и организационной поддержки со стороны государства, так и к дальнейшему снижению самостоятельности местных властей, что требует постоянного мониторинга и анализа.

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти

Эффективное функционирование публичной власти в целом невозможно без четко отлаженного механизма взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Хотя Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»), реальное управление территорией и обеспечение жизнедеятельности населения требуют постоянного сотрудничества и координации усилий.

Конституционные основы и формы взаимодействия

Организационная обособленность местного самоуправления, гарантированная Конституцией, означает, что оно не является нижестоящим звеном государственной власти. Однако это не исключает, а, наоборот, предполагает их взаимодействие. Взаимодействие подразумевает, что органы выступают партнерами, как минимум равными в отношении главного объекта управления – населения, и осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения.

Формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления многообразны и включают:

• Принятие органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов: Федеральные и региональные законы устанавливают общие принципы, стандарты и рамки деятельности местного самоуправления.
• Заключение между ними соглашений и договоров: Например, о передаче отдельных полномочий, о совместной реализации программ или о координации действий по конкретным вопросам.
• Создание координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов: Как временных, так и постоянно действующих, например, совместных комиссий, советов при губернаторах или федеральных министерствах.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепил новый характер взаимоотношений, уточнив разграничение предметов ведения и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Он установил механизмы передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления с обязательной передачей материальных и финансовых средств, а также предусмотрел формы контроля за их исполнением. ФЗ-131 также предусмотрел возможность прямого участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании органов местного самоуправления, назначении и освобождении от должности лиц местного самоуправления (статьи 34, 37), что, с одной стороны, обеспечивает определенную управляемость, но, с другой, вызывает вопросы о самостоятельности местного самоуправления.

Роль Президента РФ и федеральных органов власти

С учетом конституционных поправок 2020 года, роль Президента Российской Федерации в системе публичной власти значительно возросла. Президент РФ теперь обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Это полномочие закреплено в части 2 статьи 80 Конституции РФ и подчеркивает централизующую функцию главы государства в обеспечении единства и эффективности всей системы управления.

На федеральном уровне решаются две ключевые задачи в отношении местного самоуправления:

1. Обеспечение гарантий местного самоуправления: Федеральные органы власти ответственны за создание правовых и финансовых условий для реализации конституционных прав местного самоуправления.
2. Выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления: Это включает разработку стратегий, федеральных целевых программ и стандартов, направленных на развитие муниципальных образований.

Взаимодействие на уровне субъектов РФ

На уровне субъектов Федерации взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления приобретает особую специфику. Здесь возникают наиболее сложные вопросы разграничения полномочий и финансовой обеспеченности. Правовое регулирование взаимодействия государственной и муниципальной властей на уровне субъектов федерации часто характеризуется эклектичностью, противоречивостью и бессистемностью. Это проявляется в отсутствии во многих субъектах РФ комплексных нормативных правовых актов, регулирующих все аспекты взаимодействия, в наличии пробелов и коллизий между региональным законодательством и федеральными нормами, а также в чрезмерном детализировании или, наоборот, недостаточном регулировании отдельных аспектов. Такая ситуация создает правовую неопределенность и затрудняет эффективное сотрудничество, приводя к дублированию функций, конфликтам интересов и неэффективному использованию ресурсов. Для гармонизации взаимоотношений и эффективного решения вопросов государственного и местного значения регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например, закон «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации». Такой закон мог бы четко определить сферы ответственности, механизмы координации, порядок передачи полномочий и ресурсы для их реализации, а также формы контроля, способствуя построению действительно партнерских отношений.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями

Один из важнейших аспектов взаимодействия — это наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Эта возможность закреплена в статье 132 Конституции РФ и детализируется в статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ.

Ключевые принципы наделения полномочиями:

• Обязательная передача материальных и финансовых средств: Государственные полномочия должны быть обеспечены необходимыми ресурсами. Однако на практике часто возникают проблемы недофинансирования переданных полномочий, что ложится дополнительным бременем на местные бюджеты.
• Государственный контроль: Реализация переданных государственных полномочий подконтрольна государству, что обеспечивает их надлежащее исполнение и целевое использование средств.
• Ответственность: За ненадлежащее исполнение переданных полномочий органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность, установленную законом.

Эффективность этой модели зависит от сбалансированности между объемом передаваемых полномочий и объемом предоставляемых ресурсов, а также от прозрачности механизмов контроля.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации прошло долгий и противоречивый путь становления, от первых зачатков народовластия в Древней Руси до современного, законодательно закрепленного института. Его эволюция, отмеченная периодами автономии (земства) и централизованного государственного управления (Советы), демонстрирует постоянный поиск оптимальной модели взаимодействия между государством и местным сообществом.

Конституция РФ 1993 года заложила фундаментальные основы местного самоуправления, провозгласив его самостоятельность и невхождение в систему органов государственной власти. Однако, как показал анализ, эта самостоятельность постоянно находится под давлением и подвергается трансформации. Вступление в силу Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ с 1 января 2027 года, интегрирующего местное самоуправление в «единую систему публичной власти», ознаменует новый, концептуально иной этап, который, вероятно, усилит координацию и контроль со стороны государства, при этом сохраняя определенный объем полномочий на местном уровне.

Рассмотрение структуры и иерархии органов местного самоуправления на примере города Казани иллюстрирует, как эти принципы реализуются в крупном городском округе. Казанская городская Дума, Мэр, Исполнительный комитет и Контрольно-счетная палата образуют функциональную систему, призванную решать вопросы местного значения. Однако даже в таком крупном и развитом муниципальном образовании ощущается влияние общих для страны проблем, таких как зависимость от межбюджетных трансфертов, несмотря на декларируемую финансовую самостоятельность.

Ключевые проблемы местного самоуправления в современной России остаются острыми и системными: финансово-экономическая необеспеченность полномочий (до 90% муниципалитетов дотационные, более 80% вопросов не обеспечены финансово), кадровый дефицит и технологическое отставание, высокий износ инфраструктуры ЖКХ (более 60% в среднем по стране), а также снижение самостоятельности и низкий уровень участия общественности. Частые изменения в законодательстве, в том числе более 160 поправок к ФЗ-131, и процессы укрупнения муниципальных образований, создающие барьер между властью и населением, свидетельствуют об отсутствии стабильной и устоявшейся концепции развития.

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти, несмотря на конституционную обособленность, является необходимостью. Однако на региональном уровне оно часто страдает от эклектичности и противоречивости правового регулирования, что требует принятия комплексных нормативных актов для гармонизации отношений. Роль Президента РФ в обеспечении согласованного функционирования «единой системы публичной власти» будет возрастать, что, с одной стороны, может способствовать более эффективной вертикальной координации, но, с другой, поднимает вопросы о дальнейшей автономии местного самоуправления.

В целом, достижение поставленных целей исследования позволило не только комплексно рассмотреть теоретические основы и правовое регулирование института местного самоуправления, но и выявить его реальные вызовы и перспективы. Значимость этого института для демократического развития страны неоспорима. Для его дальнейшего совершенствования необходимы не только законодательные изменения, но и комплексные меры по укреплению финансовой базы, повышению кадрового потенциала, активному внедрению современных технологий и, что самое главное, стимулированию активного участия граждан в решении местных вопросов. Предстоящие изменения в законодательстве предоставляют уникальную возможность для переосмысления и построения более эффективной и устойчивой системы местного самоуправления в единой системе публичной власти Российской Федерации. Дальнейшие исследования должны быть сосредоточен�� на мониторинге и анализе практических последствий вступления в силу Федерального закона № 33-ФЗ и его влияния на реальную самостоятельность и эффективность муниципалитетов.

Список использованной литературы

1. Андреева, И. А. Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше (1990 г.). //Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 109-110.
2. Анимица, Е. Г., Тертышный, А. Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998. 296 с.
3. Бондарь, Н. С. Местное самоуправление. М.: Юрайт.
4. Васильев, В. И. Местное самоуправление: закон четвертый. // Журнал российского права. 2004. N 1.
5. Глущенко, П. П., Пылин, В. В. Муниципальное право. 2-е изд. СПб.: Питер, 2005. С. 191.
6. Градовский, А. Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903. Т. 8.
7. Игнатюк, Н. А. Система органов местного самоуправления. // Журнал Российского права. 1998. № 6. С. 22.
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Глава 8. Местное самоуправление.
9. Пажитнов, К. А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913. С. 38-42.
10. Постовой, Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 274.
11. Свешников, М. И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892.
12. Тихомиров, Ю. А. Диалектика управления и самоуправления. // Вопросы философии. 1983. № 8.
13. Тихомиров, Ю. А. Управление делами общества. М.: 1984.
14. Устав муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005. Статья 5. Структура органов местного самоуправления города Казани.
15. Фадеев, В. И. Муниципальное право России. М.: 1994.
16. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
17. Черкасов, А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. С. 115-116.
18. Ясюнас, В. А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М.: 1997. С. 37.
19. Актуальные проблемы местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе. URL: http://dvncms.ru/publikatsii/aktualnye-problemy-mestnogo-samoupravleniya-v-dalnevostochnom-federalnom-okruge/ (дата обращения: 24.10.2025).
20. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 24.10.2025).
21. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=17942007 (дата обращения: 24.10.2025).
22. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vzaimodeystvie-organov-gosudarstvennoy-vlasti-i-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 24.10.2025).
23. История развития местного самоуправления в России. Совет городского округа город Салават. URL: https://salavat.bashkortostan.ru/activity/msu/istoriya-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii/ (дата обращения: 24.10.2025).
24. История становления и развития института местного самоуправления в России. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriya-stanovleniya-i-razvitiya-instituta-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii (дата обращения: 24.10.2025).
25. Ключевые проблемы местного самоуправления в России. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/klyuchevye-problemy-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii (дата обращения: 24.10.2025).
26. Нормативно-правовая база местного самоуправления. URL: https://studfile.net/preview/431109/page:14/ (дата обращения: 24.10.2025).
27. Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления. Муниципальный округ № 65. URL: https://mo65.ru/administration/laws/ (дата обращения: 24.10.2025).
28. Органы власти и организации. Официальный Татарстан. URL: https://tatarstan.ru/power.htm (дата обращения: 24.10.2025).
29. Особенности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-vzaimodeystviya-organov-gosudarstvennoy-vlasti-i-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 24.10.2025).
30. Основы местного самоуправления. Настольная книга. Научная библиотека РАНХиГС. URL: https://new.ranepa.ru/upload/ib/pdf_new-regions/Osnovy-mestnogo-samoupravleniya.pdf (дата обращения: 24.10.2025).
31. Правовое регулирование взаимодействия органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-vzaimodeystviya-organov-vlasti-subekta-rossiyskoy-federatsii-i-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 24.10.2025).
32. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации и пути их решения. SciUp. URL: https://sciup.org/170192247 (дата обращения: 24.10.2025).
33. Современные проблемы развития системы местного самоуправления в России. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-problemy-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii (дата обращения: 24.10.2025).