Муниципальные бюджеты в системе территориальных финансов РФ: сущность, проблемы и пути совершенствования

Муниципальные бюджеты – это не просто набор цифр в финансовых отчетах, а жизненно важный кровеносный сосуд, обеспечивающий функционирование местного самоуправления и, как следствие, качество жизни граждан на местах. В 2023 году межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы РФ составляли 67,2% доходов местных бюджетов. Эта цифра не только подчеркивает критическую зависимость муниципалитетов от вышестоящих уровней власти, но и сигнализирует о глубоких системных проблемах, требующих всестороннего анализа. Настоящая работа призвана дать глубокое и всестороннее понимание места муниципальных бюджетов в сложной системе территориальных финансов Российской Федерации. Мы углубимся в их социально-экономическую и правовую сущность, исследуем тонкости формирования доходной и расходной частей, выявим наиболее острые проблемы и предложим обоснованные направления для их совершенствования. Цель исследования – подготовить академическую работу, которая послужит надежным фундаментом для студентов, специализирующихся на государственном и муниципальном управлении или финансах, и будет способствовать развитию дискуссии о будущем местных финансов в России.

Теоретические основы и правовая сущность муниципальных бюджетов

Система территориальных финансов Российской Федерации представляет собой многоуровневый механизм, в котором муниципальные бюджеты играют роль краеугольного камня, обеспечивающего жизнедеятельность местных сообществ. Понимание их сущности, функций и правовой основы критически важно для оценки эффективности государственного управления в целом, ведь именно на этом уровне решаются наиболее насущные вопросы повседневной жизни граждан.

Понятие и функции муниципального бюджета

В основе финансовой архитектуры любого муниципального образования лежит его бюджет. Муниципальный бюджет (или местный бюджет) – это не просто кассовый план, а четко структурированная форма образования и расходования денежных средств, призванная обеспечить исполнение всех расходных обязательств муниципального образования. Он выступает в роли главного систематизирующего элемента всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципалитета, и служит его фундаментальной финансовой базой.

По своей глубокой сущности местный бюджет относится к категории публичных финансов. Это означает, что он аккумулирует и перераспределяет средства в интересах всего местного сообщества, а не отдельных его членов. Для органов муниципального управления бюджет является мощным финансовым инструментом, позволяющим реализовывать возложенные на них полномочия. Через бюджет муниципалитет финансирует социальную сферу, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, местное развитие и множество других функций, направленных на повышение качества жизни граждан, что в конечном итоге определяет степень комфорта и стабильности в каждом населенном пункте.

Место муниципальных бюджетов в системе территориальных финансов РФ

Бюджетная система Российской Федерации имеет трехступенчатую структуру. Местные бюджеты занимают в ней третий, низовой уровень, непосредственно взаимодействующий с гражданами. Над ними располагаются бюджеты субъектов Российской Федерации (региональный уровень) и федеральный бюджет (центральный уровень).

Понятие территориальных финансов гораздо шире, чем просто сумма бюджетов регионального и местного уровней. Это совокупность денежных средств, которые находятся в распоряжении как региональных органов власти, так и органов местного самоуправления. Их основное назначение – экономическое и социальное развитие соответствующих территорий. По своей сути, территориальные финансы представляют собой сложную систему экономических отношений, через которую происходит распределение и перераспределение фондов денежных средств. Эти средства направляются на решение широкого круга задач: от инвестиций в инфраструктуру до поддержки социальных программ.

Роль и сущность территориальной финансовой системы проявляются через три ключевые функции:

1. Мобилизационная функция: Сбор финансовых ресурсов через налоги, сборы, доходы от имущества и другие источники.
2. Распределительная функция: Направление собранных средств на финансирование различных сфер общественной жизни и выполнение государственных и муниципальных функций.
3. Контрольная функция: Обеспечение законности, целесообразности и эффективности использования публичных финансовых ресурсов.

Правовая сущность и нормативно-правовая база муниципальных бюджетов

Местный бюджет не просто финансовый документ; он обладает четкой правовой сущностью, выступая в качестве муниципального правового акта. Это означает, что его разработка и утверждение находятся в исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований. Процесс бюджетирования, от составления проекта до утверждения отчета об исполнении, строго регламентирован законодательством. Важно подчеркнуть, что использование иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований категорически не допускается. Это обеспечивает прозрачность, подотчетность и исключает нецелевое использование средств, минимизируя коррупционные риски.

Основными регуляторами в этой сфере являются:

• Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ): Устанавливает общие принципы бюджетного устройства и процесса, определяет виды доходов и расходов, основы межбюджетных отношений. В частности, статьи 15 и 6 БК РФ детализируют понятие и правовую форму местного бюджета.
• Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Определяет правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления, включая вопросы формирования и исполнения местных бюджетов, а также перечень вопросов местного значения, которые должны финансироваться из муниципального бюджета.
• Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ): Статья 15 НК РФ определяет состав местных налогов и сборов, которые являются ключевым источником собственных доходов муниципальных образований. К ним относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор и туристический налог.

Экономическая основа местного самоуправления

Экономическая основа местного самоуправления является фундаментом, на котором зиждется вся деятельность муниципалитетов. Согласно законодательству, она включает в себя три ключевых элемента:

1. Бюджет муниципального образования: Как уже было отмечено, это центральный финансовый инструмент.
2. Местные налоги и сборы: Источники, непосредственно формируемые за счет экономической активности на территории муниципалитета. Они включают, помимо перечисленных выше, также федеральные и региональные налоги, которые частично или полностью отчисляются в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования.
3. Муниципальная собственность: Имущество, находящееся в собственности муниципального образования (земля, предприятия, жилищный фонд, объекты инфраструктуры). Доходы от использования и продажи этой собственности являются важным источником неналоговых поступлений.

Эти элементы в своей совокупности призваны обеспечить финансовую самостоятельность муниципалитетов, позволяя им эффективно решать вопросы местного значения. Однако, как показывает практика, степень этой самостоятельности зачастую оказывается недостаточной, что приводит к значительной зависимости от вышестоящих бюджетов и ставит под вопрос полноценное функционирование местного самоуправления. Именно здесь кроется одна из ключевых проблем, требующая глубокого пересмотра.

Формирование доходной части муниципальных бюджетов: особенности и факторы финансовой самостоятельности

Финансовая независимость любого уровня власти, включая муниципальный, напрямую зависит от прочности его доходной базы. В Российской Федерации формирование доходной части местных бюджетов представляет собой сложный процесс, регулируемый множеством законодательных актов и подверженный влиянию различных экономических и политических факторов. Ведь сильная доходная база — это не просто стабильность, а основа для развития и реализации амбициозных проектов, что в конечном итоге повышает качество жизни населения.

Состав и структура доходов муниципальных бюджетов

Доходная часть местных бюджетов формируется в строгом соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. Она представляет собой многокомпонентную структуру, которую можно разделить на следующие основные категории:

• Собственные доходы: Эти доходы закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. Они включают налоговые и неналоговые поступления, а также безвозмездные перечисления. Собственные доходы являются краеугольным камнем финансовой самостоятельности муниципалитета.
• Поступления от регулирующих доходов: Это доходы, которые изначально поступают в бюджеты вышестоящих уровней (федеральный или региональный), но затем в определенной доле или в полном объеме передаются в местные бюджеты по установленным нормативам.
• Финансовая помощь (межбюджетные трансферты): Сюда относятся дотации, субвенции, субсидии и иные межбюджетные трансферты, а также средства по взаимным расчетам. Эти поступления носят целевой или нецелевой характер и призваны компенсировать недостаток собственных доходов или финансировать выполнение отдельных государственных полномочий.

Налоговые доходы: детализация и потенциал

Налоговые доходы являются наиболее стабильным и предсказуемым источником собственных поступлений. Они подразделяются на несколько групп:

• Местные налоги: Это ключевые налоги, полностью зачисляемые в местные бюджеты и установленные Налоговым кодексом РФ. Согласно статье 15 НК РФ, к ним относятся:
  • Земельный налог: Взимается с владельцев земельных участков, является одним из наиболее значимых местных налогов, но его потенциал часто недоиспользуется.
  • Налог на имущество физических лиц: Уплачивается собственниками недвижимости.
  • Торговый сбор: Введен для предприятий, осуществляющих торговую деятельность.
  • Туристический налог: Введен в некоторых регионах как эксперимент для развития туристической инфраструктуры.
• Федеральные налоги и сборы, предоставляемые муниципалитетам в порядке бюджетного регулирования: Примером может служить часть налога на доходы физических лиц (НДФЛ), которая по нормативам отчислений поступает в местные бюджеты.
• Налоговые доходы, предоставляемые субъектами РФ: Часть региональных налогов может быть передана в местные бюджеты по решениям региональных органов власти.

Расширение и максимальное использование налогового потенциала муниципальных образований могло бы стать значительным ресурсом для решения их задач. Это требует не только совершенствования механизмов администрирования налогов, но и создания условий для развития местной экономики, что, в свою очередь, увеличит налогооблагаемую базу.

Неналоговые доходы: источники и роль

Неналоговые доходы, хотя и менее предсказуемы, играют важную роль в формировании доходной части местных бюджетов. К ним относятся:

• Доходы от использования и продажи муниципального имущества: Арендная плата за землю и другие объекты муниципальной собственности, доходы от приватизации муниципального имущества.
• Доходы от платных услуг казенных учреждений: Поступления от деятельности муниципальных школ, больниц, культурных центров, предоставляющих платные услуги.
• Штрафы, санкции и возмещение ущерба: Поступления от административных штрафов, компенсации за причиненный ущерб муниципалитету.

Для эффективного управления этими источниками доходов органы местного самоуправления ведут реестры источников доходов местных бюджетов, что позволяет систематизировать информацию и планировать поступления.

Межбюджетные трансферты и проблема финансовой зависимости

В условиях, когда собственные доходы большинства муниципальных образований не покрывают всех их расходных обязательств, межбюджетные трансферты становятся критически важным источником финансирования. Эти поступления из бюджетов вышестоящих уровней призваны обеспечить финансовое выравнивание и поддержку муниципалитетов.

В 2023 году межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы РФ составляли 67,2% доходов местных бюджетов. Это на 0,5 процентных пункта меньше, чем в 2022 году, что может свидетельствовать о незначительном, но позитивном сдвиге в сторону увеличения доли собственных доходов. Однако, несмотря на этот небольшой сдвиг, столь высокий процент говорит о значительной зависимости от вышестоящих бюджетов. Эта зависимость существенно ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований, делая их уязвимыми к изменениям в региональной и федеральной бюджетной политике. Муниципалитеты, по сути, становятся «реципиентами», а не полноценными финансовыми субъектами, что снижает их мотивацию к наращиванию собственной доходной базы. Как же в таких условиях ожидать от муниципалитетов проявления инициативы и долгосрочного планирования?

«Слепые зоны» в формировании доходов: неиспользуемый налоговый потенциал

Одной из наиболее острых, но часто упускаемых из виду проблем в формировании доходной части муниципальных бюджетов является неиспользуемый налоговый потенциал, особенно в отношении земельного налога.

До 80% земли в России относится к федеральной собственности и выведено из налогооблагаемой базы.

Это колоссальный ресурс, который мог бы приносить значительные доходы местным бюджетам, но остается недоступным для муниципалитетов.

Например, для Рыбновского муниципального образования, как и для многих других, эта проблема является системной. Муниципалитет вынужден искать альтернативные источники финансирования, в то время как значительные земельные ресурсы на его территории не приносят дохода. Это приводит к:

• Искажению налоговой справедливости: Местные жители и предприятия платят земельный налог, в то время как огромные массивы федеральной земли освобождены от него.
• Ограничению инвестиционного потенциала: Невозможность налогообложения федеральных земель снижает привлекательность развития территорий, поскольку муниципалитеты не могут использовать этот ресурс для финансирования инфраструктурных проектов.
• Усилению зависимости от вышестоящих бюджетов: Чем меньше собственных доходов, тем больше потребность в трансфертах.

Укрепление доходного потенциала поселений требует не только повышения собираемости существующих налоговых и неналоговых поступлений, но и пересмотра подходов к управлению земельными ресурсами, включая разработку механизмов компенсации или налогообложения земель федеральной собственности, находящихся на территории муниципалитетов. Только так можно реально повысить финансовую автономию местных властей.

Структура и эффективность расходования средств муниципальных бюджетов

Эффективное расходование бюджетных средств является зеркалом качества муниципального управления. Важно не только собрать доходы, но и направить их на решение приоритетных задач, обеспечивая максимальный социальный и экономический эффект. Ведь в конечном итоге, именно через расходы бюджет реализует свою главную функцию – улучшение жизни граждан.

Основные направления и структура расходов

Расходы местного бюджета представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Их структура определяется Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В местных бюджетах четко разделяются средства на:

1. Исполнение полномочий по вопросам местного значения: Это основные расходы, которые муниципалитет несет для обеспечения жизнедеятельности своего населения. Сюда относятся:
   • Социально-культурное обслуживание населения: Финансирование образования (школы, детские сады), культуры (библиотеки, дома культуры), физической культуры и спорта. Например, значительная доля инициативных проектов на муниципальном уровне направлена на ремонт зданий образовательных учреждений, благоустройство их территорий, приобретение мебели и техники.
   • Коммунально-бытовое обслуживание населения: Обеспечение жилья и жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), благоустройство территорий, дорожное хозяйство, организация водоснабжения и водоотведения, уличное освещение. Инициативное бюджетирование часто демонстрирует, что именно эти направления являются приоритетными для жителей: благоустройство дворов и мест массового отдыха, ремонт дорог.
2. Осуществление отдельных государственных полномочий за счет субвенций: В этом случае муниципалитет выполняет функции, делегированные ему государством, и получает на это целевое финансирование из вышестоящих бюджетов (субвенции). Эти средства не могут быть использованы на другие цели.

Таким образом, структура расходов отражает как собственные задачи муниципалитета, так и его роль в выполнении государственных функций, что требует тщательного планирования и контроля.

Методы оценки эффективности бюджетных расходов и муниципальных программ

Для обеспечения рационального использования бюджетных средств и повышения результативности деятельности муниципалитетов, осуществляется ежегодная оценка эффективности реализации муниципальных программ. Эта оценка включает в себя:

• Определение степени достижения запланированных результатов: Анализируется, насколько успешно были достигнуты социальные, экологические, бюджетные и другие индикаторы, заявленные в программе.
• Учет фактических объемов расходов: Сравниваются запланированные и фактические расходы, выявляются отклонения и их причины.

Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, разрабатываемые на федеральном и региональном уровнях (например, до 2018 года существовала такая программа), направлены на комплексную модернизацию бюджетного процесса. Они включают в себя:

• Развитие государственных (муниципальных) программ как основного инструмента планирования и управления.
• Совершенствование механизмов финансового контроля.
• Переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), которое фокусируется не на объеме затрат, а на достигнутых показателях.

Направления повышения эффективности расходования средств

Для повышения эффективности расходов муниципальных бюджетов предлагается ряд системных мер:

1. Выявление проблем и обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета: Регулярный анализ финансового состояния, выявление «узких мест» и разработка мер по их устранению.
2. Совершенствование программно-целевых принципов: Переход к полноценному программному бюджету, разработка ведомственных целевых программ. Бюджетные средства должны быть привязаны к конкретным целям и задачам, а не просто к статьям расходов.
3. Повышение эффективности оказания муниципальных услуг:
   • Выявление неэффективных муниципальных учреждений: Анализ деятельности учреждений на предмет их результативности и целесообразности.
   • Инвентаризация и оптимизация ведомственных перечней услуг: Пересмотр предоставляемых услуг, исключение дублирующих или неактуальных.
   • Внедрение инструментов нормативного финансирования: Переход от сметного финансирования к финансированию, основанному на нормативах затрат на единицу услуги, что стимулирует экономию и повышение качества.
4. Оптимизация функций муниципального управления: Пересмотр и рационализация функций, выполняемых муниципальными органами, устранение излишних звеньев и бюрократических барьеров.
5. Развитие интегрированной информационной системы управления муниципальными финансами: Создание единой цифровой платформы для планирования, исполнения и контроля бюджета, что повысит прозрачность и оперативность.
6. Повышение открытости и регулярности обновления информации о муниципальных финансах: Публикация бюджетных данных в доступном формате, вовлечение общественности в обсуждение бюджетной политики.

Реализация этих направлений позволит не только более рационально использовать имеющиеся ресурсы, но и повысить доверие граждан к местной власти, обеспечивая устойчивое развитие территорий.

Анализ доходов и расходов муниципальных бюджетов: методы, тенденции и вызовы

Анализ доходов и расходов муниципального бюджета – это не просто констатация фактов, а глубокое исследование финансовых потоков, позволяющее оценить текущее состояние, выявить проблемы и спрогнозировать будущие тенденции. Для этого используются специализированные методы и инструменты. Почему же, несмотря на все усилия, многие муниципалитеты продолжают сталкиваться с финансовыми трудностями?

Методы анализа доходов и расходов

Эффективный анализ муниципальных бюджетов предполагает применение целого комплекса методов:

1. Оценка эффективности расходования бюджетных средств и качества оказания услуг муниципальными учреждениями: Этот метод включает в себя количественные и качественные показатели. Количественно может оцениваться, например, количество благоустроенных дворов в год или доля детей, охваченных дошкольным образованием. Качественно – уровень удовлетворенности населения услугами. Для этого часто используются социологические опросы и экспертные оценки.
2. Анализ правовых оснований, объема и структуры расходных обязательств муниципального образования: Важно убедиться, что все расходы муниципалитета имеют под собой законные основания (Федеральный закон №131-ФЗ, БК РФ), а их объем и структура соответствуют утвержденным программам и потребностям. Оптимизация расходных обязательств предполагает пересмотр их состава и поиск путей сокращения неэффективных трат.
3. Прогнозирование доходов бюджета по администрируемым доходам: Для обеспечения сбалансированности бюджета необходимо точно прогнозировать поступления от местных налогов, неналоговых доходов и других источников, которые администрируются самим муниципалитетом. Это позволяет избежать дефицита или, по крайней мере, заранее спланировать его покрытие.
4. Анализ динамики собственных доходов и межбюджетных трансфертов: Исследование изменений в структуре и объеме доходов за ряд лет позволяет выявить тенденции усиления или ослабления финансовой самостоятельности. Например, рост доли трансфертов может свидетельствовать о нарастающей зависимости.

Ключевые тенденции в динамике доходов и расходов

Последние годы демонстрируют устойчивые, но противоречивые тенденции в динамике муниципальных бюджетов:

• Стабильный, но несколько отстающий от темпов роста расходов, рост собственных доходов в бюджеты поселений. Это означает, что муниципалитеты, хотя и наращивают свои собственные финансовые ресурсы, делают это медленнее, чем растут их потребности и обязательства.
• Например, по состоянию на 1 января 2022 года собственные доходы местных бюджетов в РФ выросли на 10,3% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, составив 3751,7 млрд рублей. При этом общие расходы за тот же период выросли на 9,2%, достигнув 5480,0 млрд рублей.
  • Расчет: Если обозначить собственные доходы как Д_с, а общие расходы как Р_о, то в 2022 году Д_с = 3751,7 млрд руб., Р_о = 5480,0 млрд руб. В 2021 году собственные доходы были 3751,7 / (1 + 0,103) ≈ 3401,3 млрд руб., а общие расходы 5480,0 / (1 + 0,092) ≈ 5018,3 млрд руб.
  • Хотя процентный рост собственных доходов (10,3%) оказался выше процентного роста общих расходов (9,2%), абсолютный объем расходов по-прежнему значительно превышает собственные доходы (5480,0 млрд руб. > 3751,7 млрд руб.), что указывает на сохраняющийся дефицит и потребность в межбюджетных трансфертах.

Это постоянное «отставание» собственных доходов от потребностей приводит к хроническому дефициту и усиливает зависимость от вышестоящих бюджетов, даже при условии положительной динамики.

Проблемы методологии и сопоставимости данных

Проведение качественного анализа осложняется рядом методологических проблем:

1. Сложность использования статистических данных для расчетов значений целевых показателей муниципальных программ: Часто сроки обработки статистической информации не совпадают со сроками проведения оценки эффективности программ, что затрудняет получение актуальных и полных данных для анализа. Это приводит к тому, что оценка проводится на основе устаревших или неполных сведений.
2. Реформирование бюджетной классификации Российской Федерации: Периодические изменения в бюджетной классификации затрудняют обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года. Например, изменение кодов бюджетной классификации (КБК) или принципов их формирования может сделать невозможным прямое сравнение данных за разные периоды, что критически важно для анализа динамики и выявления трендов.

Эти вызовы требуют постоянного совершенствования аналитических подходов и методов, а также более тесного взаимодействия между органами статистики, финансовыми органами и разработчиками муниципальных программ.

Проблемы муниципальных образований в бюджетном процессе и межбюджетных отношениях

Несмотря на заявленную конституционную гарантию местного самоуправления, российские муниципалитеты сталкиваются с целым комплексом системных проблем в бюджетном процессе и межбюджетных отношениях. Эти проблемы зачастую подрывают финансовую самостоятельность, ограничивают возможности развития и снижают доверие населения к местной власти.

Недостаточность собственных доходов и высокая зависимость от вышестоящих бюджетов

Это, пожалуй, наиболее острая и повсеместная проблема. Большинство муниципальных образований хронически страдают от недостаточности собственных доходов для покрытия всех своих расходных обязательств. Эта нехватка вынуждает их постоянно обращаться за финансовой помощью к бюджетам субъектов РФ, что приводит к высокой зависимости от вышестоящих бюджетов. Такая зависимость проявляется в:

• Хроническом дефиците бюджетов: Расходы превышают доходы, и дефицит приходится покрывать за счет заемных средств или межбюджетных трансфертов.
• Растущей долговой нагрузке: Муниципальные образования вынуждены привлекать бюджетные ссуды, что увеличивает их долг. Министерство финансов РФ регулярно публикует данные об объеме и структуре государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований, которые наглядно демонстрируют эту тенденцию и необходимость привлечения бюджетных кредитов.
• Ограничении самостоятельности: Зависимость от трансфертов влечет за собой необходимость соответствия региональным и федеральным приоритетам, что снижает возможности муниципалитетов по реализации собственных, специфических для территории, программ.

Проблемы бюджетного планирования и исполнения

Не менее значимы проблемы, возникающие на этапах бюджетного планирования и исполнения:

1. Пренебрежение разработкой плана-прогноза социально-экономического развития: Этот документ должен быть основой для бюджетного планирования, так как он определяет стратегические цели и приоритеты развития территории. Однако на практике многие муниципалитеты либо не разрабатывают его вовсе, либо используют формально, что приводит к отрыву бюджета от реальных социально-экономических потребностей.
2. Высокая кредиторская задолженность: Муниципальные образования часто сталкиваются с проблемой нехватки средств для своевременного расчета с поставщиками и подрядчиками, что приводит к росту кредиторской задолженности перед получателями бюджетных средств. Это вынуждает их активно привлекать бюджетные ссуды, что, в свою очередь, увеличивает долговую нагрузку и финансовые риски.

Неравномерное распределение налоговой базы и «кооперативная модель» бюджетного федерализма

Специфическая проблема заключается в неравномерном распределении налоговой базы в регионе. Федеральные и региональные органы власти, управляя налоговым законодательством и нормативами отчислений, могут уменьшать поступления местных бюджетов. Это усугубляется уже упомянутой проблемой ограничения земельного налога из-за принадлежности до 80% земли к федеральной собственности, что выводит её из налогооблагаемой базы.

Более того, в России в рамках так называемой «кооперативной модели» бюджетного федерализма преобладает использование исключительно вертикальных трансфертов. Это означает, что финансовые потоки движутся в основном сверху вниз, от федерального бюджета к региональным, а затем к местным. Такая модель, хотя и направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности, имеет ряд негативных последствий:

• Неоправданно интенсивный процесс перемещения финансовых ресурсов: Деньги «путешествуют» по бюджетной системе, что приводит к замедлению их использования и увеличению административных издержек.
• Часто порождает встречные денежные потоки: Средства сначала изымаются на верхние уровни, а затем возвращаются в виде трансфертов, создавая иллюзию помощи, но не стимулируя местные органы к наращиванию собственных доходов.
• Отсутствие стимулов к самостоятельности: Муниципалитеты, зная, что им в любом случае будет оказана поддержка, теряют мотивацию к поиску и развитию собственных источников доходов.

Отсутствие стимулов и обратной связи

На муниципальном уровне оптимизация бюджетных расходов и их эффективное использование проводятся реже и менее системно, чем на федеральном и региональном уровнях. Это связано как с недостатком компетенций и ресурсов, так и с отсутствием заинтересованности граждан и адекватной обратной связи между властью и населением в бюджетном процессе. Когда жители не видят прозрачности в формировании и расходовании бюджета, они теряют доверие к местной власти. Это, в свою очередь, снижает их активность в участии в бюджетном процессе и способствует сохранению неэффективных практик. Можно ли говорить о реальной эффективности, если сами граждане не чувствуют своей причастности к управлению местными финансами?

Направления совершенствования муниципальных бюджетов и бюджетного процесса

Для преодоления вышеупомянутых проблем и обеспечения устойчивого развития муниципальных образований, необходимо комплексное совершенствование системы муниципальных бюджетов и бюджетного процесса. Эти изменения должны быть направлены на повышение финансовой самостоятельности, прозрачности и эффективности.

Укрепление доходного потенциала и совершенствование налоговой базы

Первоочередная задача – обеспечить стабильный и достаточный уровень собственных доходов муниципалитетов.

1. Повышение собираемости налоговых и неналоговых доходов: Это включает в себя улучшение администрирования налогов, борьбу с недоимками, актуализацию налогооблагаемой базы, а также оптимизацию управления муниципальным имуществом для получения максимальной прибыли (например, эффективное управление арендными отношениями).
2. Предложения по пересмотру подходов к налогообложению земель федеральной собственности: Поскольку до 80% земли в России может принадлежать федеральной собственности и выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, необходимо разработать механизмы, которые позволили бы муниципалитетам получать доходы от использования этих земель. Это может быть:
   • Введение компенсационных платежей: Федеральный бюджет выплачивает муниципалитетам компенсацию за земли, находящиеся в федеральной собственности, но расположенные на территории муниципального образования.
   • Передача части федеральных земель в муниципальную собственность: Особенно тех, которые не используются для федеральных нужд, но имеют значение для местного развития.
   • Изменение законодательства о земельном налоге: Разработка механизмов, позволяющих облагать налогом или взимать плату за пользование федеральными землями, которые фактически используются для коммерческой деятельности на местном уровне.

Оптимизация расходной части и программно-целевое бюджетирование

Рационализация расходов и повышение их эффективности – ключ к сбалансированному бюджету.

1. Разработка ведомственных целевых программ и формирование программного бюджета: Вместо постатейного планирования расходов необходимо перейти к планированию, ориентированному на достижение конкретных результатов. Каждое направление расходов должно быть частью определенной муниципальной программы с четкими целями, задачами и индикаторами эффективности.
2. Повышение эффективности оказания муниципальных услуг:
   • Инвентаризация и оптимизация ведомственных перечней услуг: Регулярный пересмотр списка услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями, исключение дублирующих, неактуальных или неэффективных.
   • Внедрение инструментов нормативного финансирования: Переход от финансирования учреждений по смете к финансированию на основе нормативов затрат на единицу услуги. Это стимулирует учреждения к экономии ресурсов и повышению качества услуг.
   • Выявление неэффективных муниципальных учреждений: Проведение регулярного анализа деятельности учреждений с целью выявления тех, которые не достигают поставленных целей или работают с чрезмерными затратами, с последующей их реорганизацией или ликвидацией.

Повышение прозрачности и участие граждан: инициативное бюджетирование

Вовлечение населения в бюджетный процесс является мощным инструментом повышения прозрачности и доверия.

1. Внедрение инициативного бюджетирования (партисипаторного бюджетирования): Это механизм, позволяющий жителям принимать непосредственное участие в распределении части бюджета местного самоуправления. Через публичный процесс выдвижения, обсуждения и выбора проектов граждане решают, на что будут направлены средства. Это не только повышает ответственность, но и способствует более точному определению приоритетов развития. Основная доля инициативных проектов, как показывает практика, охватывает благоустройство, дорожное хозяйство, социальную сферу (ремонт зданий, благоустройство территории, приобретение мебели и техники), водоснабжение, уличное освещение.
2. Развитие единой интегрированной информационной системы управления муниципальными финансами: Такая система должна обеспечивать сбор, обработку, анализ и публикацию всех данных о бюджете в режиме реального времени. Это позволит не только улучшить внутреннее управление, но и предоставить гражданам полную и актуальную информацию.
3. Повышение объема и регулярности обновления общедоступной информации о муниципальных финансах: Публикация бюджетных данных в понятном формате (например, «бюджет для граждан»), регулярные отчеты о ходе исполнения бюджета, а также использование современных онлайн-платформ для взаимодействия с населением.

Совершенствование межбюджетных отношений и механизмов поддержки

Пересмотр принципов межбюджетных отношений позволит снизить зависимость муниципалитетов и стимулировать их развитие.

1. Предложения по развитию горизонтальных трансфертов: Помимо вертикальных трансфертов, необходимо развивать механизмы горизонтального выравнивания, когда более финансово обеспеченные муниципалитеты оказывают поддержку менее обеспеченным. Это может быть реализовано через региональные фонды финансовой поддержки муниципалитетов.
2. Механизмы, стимулирующие наращивание собственных доходов: Вместо исключительно вертикальных трансфертов, которые часто создают встречные денежные потоки и не стимулируют развитие собственной экономической базы, необходимо внедрять трансферты, привязанные к показателям эффективности работы муниципалитетов по увеличению собственных доходов.
3. Методологическая и финансовая поддержка региональных и муниципальных программ повышения эффективности управления финансами: Вышестоящие бюджеты должны не только выделять средства, но и оказывать экспертную и методическую помощь муниципалитетам в освоении современных методов финансового управления, включая бюджетирование, ориентированное на результат, и оценку эффективности расходов.

Эти направления в своей совокупности формируют дорожную карту для создания более устойчивой, прозрачной и эффективной системы муниципальных бюджетов в Российской Федерации. Только так можно гарантировать полноценное функционирование местного самоуправления.

Процесс бюджетирования на муниципальном уровне и методы оценки его эффективности

Бюджетирование на муниципальном уровне – это сложный, многоэтапный процесс, который призван обеспечить финансовую основу для решения вопросов местного значения. Его эффективность напрямую влияет на качество жизни населения и устойчивое развитие территории. Но насколько системно и прозрачно этот процесс выстроен сегодня?

Этапы бюджетного процесса на муниципальном уровне

Бюджетный процесс на муниципальном уровне, как и на других уровнях бюджетной системы, строго регламентирован и включает в себя несколько последовательных этапов:

1. Разработка плана-прогноза социально-экономического развития: Это отправная точка. На этом этапе формируются стратегические ориентиры и цели развития муниципального образования на среднесрочную перспективу. Прогноз учитывает демографические, экономические и социальные факторы, которые будут влиять на доходы и расходы бюджета.
2. Составление проекта бюджета: На основе плана-прогноза формируется детальный проект бюджета. Это ключевой этап, на котором:
   • Прогнозируются доходы бюджета по всем источникам (налоговые, неналоговые, межбюджетные трансферты).
   • Определяются нормативы отчислений доходов.
   • Планируются расходы по функциональной и экономической классификации, учитывая все расходные обязательства муниципального образования.
   • Определяются источники финансирования возможного дефицита бюджета.
   • Местные бюджеты разрабатываются в форме муниципальных правовых актов, которые затем выносятся на рассмотрение представительных органов муниципальных образований.
3. Утверждение бюджета: Проект бюджета проходит через процедуру публичных слушаний (чтобы обеспечить участие граждан и прозрачность), а затем утверждается представительным органом муниципального образования (например, муниципальным советом) в форме муниципального правового акта. С этого момента бюджет становится законом для территории.
4. Исполнение бюджета: На этом этапе осуществляется фактическое поступление доходов и расходование средств в соответствии с утвержденным бюджетом. За исполнение бюджета отвечает местная администрация, а функции кассового обслуживания выполняют органы Федерального казначейства.
5. Составление отчета об исполнении бюджета: По окончании финансового года (или отчетного периода) местная администрация составляет подробный отчет о том, как был исполнен бюджет, какие доходы поступили, какие расходы были произведены, и насколько были достигнуты запланированные показатели.
6. Утверждение отчета об исполнении бюджета: Годовой отчет об исполнении местного бюджета также подлежит утверждению муниципальным советом и последующему опубликованию. Это обеспечивает подотчетность и прозрачность финансовой деятельности муниципалитета.

Методы оценки эффективности бюджетирования

Оценка эффективности бюджетирования – это непрерывный процесс, направленный на определение того, насколько рационально используются бюджетные средства и насколько достигаются поставленные цели.

1. Оценка эффективности реализации муниципальных программ: Это основной метод, при котором определяется степень достижения запланированных результатов (социальных, экологических, бюджетных и других) с учетом фактических объемов расходов. Например, если программа «Благоустройство городской среды» ставила цель увеличить количество озелененных территорий на 20% при определенных затратах, то оценивается, была ли цель достигнута и соответствовали ли расходы результату. Порядок проведения оценки эффективности и ее критерии устанавливаются местной администрацией муниципального образования.
2. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР): Это не просто метод оценки, а целая философия управления, которая становится все более распространенной. БОР – это механизм управления, позволяющий оценивать результативность деятельности муниципальных образований, а не только объем освоенных средств. Он предполагает четкую постановку целей, разработку индикаторов их достижения и мониторинг фактических результатов, что позволяет связывать бюджетные ассигнования с конкретными показателями эффективности.
3. Инициативное бюджетирование (партисипаторное бюджетирование): Хотя это в первую очередь механизм участия граждан, инициативное бюджетирование также выступает инструментом оценки эффективности. Вовлечение жителей в процесс выбора проектов и контроля за их реализацией обеспечивает прямую обратную связь и позволяет оценить реальную востребованность и результативность бюджетных расходов с точки зрения населения. Практика показывает, что проекты, выбранные населением, как правило, более эффективны, так как отвечают реальным потребностям.

Внедрение программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов, а также активное применение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, являются ключевыми направлениями для повышения эффективности муниципального бюджетирования.

Заключение

Исследование места муниципальных бюджетов в системе территориальных финансов Российской Федерации позволило выявить как их фундаментальное значение, так и комплекс глубоких проблем, требующих системных решений. Муниципальные бюджеты, будучи третьим уровнем бюджетной системы и краеугольным камнем местного самоуправления, служат не только формой образования и расходования денежных средств, но и ключевым инструментом обеспечения социально-экономического развития территорий. Их правовая сущность, закрепленная Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом №131-ФЗ, подчеркивает их статус как публичных финансовых актов, призванных служить интересам местного сообщества.

Однако, несмотря на их критическую роль, современные муниципальные бюджеты сталкиваются с хронической недостаточностью собственных доходов и, как следствие, высокой зависимостью от межбюджетных трансфертов, которые в 2023 году составили 67,2% их доходной части. Эта зависимость, усугубляемая неиспользуемым налоговым потенциалом (например, до 80% земель федеральной собственности, выведенных из налогооблагаемой базы), ограничивает финансовую самостоятельность муниципалитетов. Проблемы бюджетного планирования, высокая кредиторская задолженность, неравномерное распределение налоговой базы и особенности «кооперативной модели» бюджетного федерализма, способствующей вертикальному движению средств без стимулирования местной инициативы, лишь усугубляют ситуацию. Отсутствие активной обратной связи с гражданами в бюджетном процессе также снижает эффективность и доверие.

Для повышения устойчивости, прозрачности и эффективности муниципальных бюджетов необходим комплексный подход. Направления совершенствования включают: укрепление доходного потенциала путем пересмотра подходов к налогообложению земель федеральной собственности и повышения собираемости налогов; оптимизацию расходной части через программно-целевое бюджетирование и нормативное финансирование услуг; повышение прозрачности и вовлеченности граждан посредством инициативного бюджетирования и развития интегрированных информационных систем; а также совершенствование межбюджетных отношений с акцентом на развитие горизонтальных трансфертов и стимулов к наращиванию собственных доходов.

В конечном итоге, укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований, повышение эффективности и прозрачности их бюджетов является не просто экономической задачей, но и стратегическим императивом для устойчивого социально-экономического развития всей страны. Это позволит не только обеспечить более качественное выполнение вопросов местного значения, но и повысит доверие граждан к институтам власти, что является основой для развития гражданского общества.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 26.04.2007 № 63-ФЗ) // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 21.07.2007 № 5-ФКЗ) // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 21.07.2007 № 187-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru.
4. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 24.07.2007 № 214-ФЗ) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru.
5. Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004 № 183-ФЗ) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru.
6. Письмо Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга от 30.07.1998 № 03-309/203 «О порядке учета исполнения местного бюджета муниципальных образований» // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru.
7. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы. – М.: ГУ ВШЭ, 2004.
8. Бюджетный процесс в Российской Федерации / Л.Г. Баранова, О.В. Врублевская и др. – М.: Изд-во «Перспектива»: ИНФРА-М, 2006.
9. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: ИД «Дашков и К°», 2001.
10. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. – М.: Велби, 2006.
11. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. – М.: Изд-во РАГС, 2006.
12. Игонина Л.Л. Муниципальные финансы. – М.: Экономист, 2006.
13. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2007.
14. Макроэкономика. Теория и российская практика: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Н.Н. Думновой. – М.: КНОРУС, 2004.
15. Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. Бюджетная система РФ. – Ростов н/Д.: Феникс, 2006.
16. Тедеев А.А., Парыгина В.А. Бюджетная система России. – М.: Изд-во Эксмо, 2005.
17. Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
18. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. – М.: Юристъ, 2005.
19. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы и статистика, 2007.
20. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. В 3 т. – М.: Типогр. т-ва И.Н. Кушнерев и К°, 1894.
21. Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. №8.
22. Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. – СПб: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2006.
23. Яндиев М.И. Финансы регионов. – М.: Финансы и статистика, 2005.
24. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www1.minfin.ru/.
25. Официальный сайт Бюджетной системы РФ. URL: http://www.budgetrf.ru.