Международно-правовые аспекты организации местного самоуправления в Российской Федерации: теоретические основы, нормативное регулирование и перспективы развития

Местное самоуправление в Российской Федерации, признанное и гарантированное статьей 12 главы 1 Конституции РФ как одна из основ конституционного строя, является фундаментом демократического общества, обеспечивая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Однако его развитие и функционирование неразрывно связано не только с национальным законодательством, но и с международными правовыми актами, которые формируют стандарты демократического управления и защиты прав человека на местном уровне. В условиях постоянно изменяющегося международного и национального правового ландшафта, включая значимые законодательные новации 2025 года и пересмотр отношения к международным договорам, изучение международно-правовых аспектов организации местного самоуправления приобретает особую актуальность. Какой практический смысл имеет это для каждого гражданина? Оно означает, что решения, принимаемые на местах, касающиеся повседневной жизни (от благоустройства до образования), должны соответствовать не только российским, но и базовым мировым стандартам справедливости и эффективности.

Цель настоящего исследования — комплексный анализ теоретических основ, нормативного регулирования и практических особенностей организации местного самоуправления в Российской Федерации с точки зрения его соответствия международно-правовым стандартам. Мы рассмотрим эволюцию данного института, влияние международных актов, таких как Европейская хартия местного самоуправления, на российское законодательство, а также выявим текущие проблемы и перспективы развития в свете последних законодательных изменений. Данная работа призвана не только систематизировать существующие знания, но и предложить обоснованные рекомендации по совершенствованию российского законодательства и практики местного самоуправления.

Теоретико-правовые основы и исторический контекст местного самоуправления в России

Ключевой тезис: Раскрыть понятие местного самоуправления в российском и международном праве, а также эволюцию его становления.

Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации

Понимание местного самоуправления — это отправная точка для любого глубокого анализа его правового регулирования. В Российской Федерации этот институт имеет конституционное закрепление, что подчеркивает его фундаментальное значение для государственного устройства. Согласно статье 12 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется, составляя одну из основ конституционного строя, при этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Этот принцип автономии является краеугольным камнем.

Развивая конституционные положения, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (который, к слову, будет действовать до 1 января 2027 года, уступая место новому ФЗ № 33-ФЗ от 20.03.2025) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, местное самоуправление в России — это прежде всего право и способность граждан организовывать свою жизнь на локальном уровне, решая насущные проблемы, минуя прямое вмешательство центральной власти.

В международно-правовом контексте, в частности, в статье 3 Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), которая, несмотря на прекращение своего действия для РФ, долгое время служила ориентиром, местное самоуправление определяется как право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это определение очень созвучно российскому подходу, подчеркивая принципы автономии, законности и служения интересам местного сообщества.

Комплексная отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления, получила название муниципального права. Эта отрасль не существует изолированно, а является переплетением норм конституционного, административного, бюджетного, финансового, экологического и земельного права. Муниципальное право регулирует не только вопросы формирования и деятельности органов местного самоуправления, но и механизмы реализации делегированных государственных полномочий, а также формы прямого участия граждан в управлении. Оно охватывает весь спектр правоотношений, возникающих в процессе осуществления местным сообществом своей власти.

Исторические этапы развития местного самоуправления в России

Чтобы понять текущее состояние местного самоуправления, необходимо обратиться к его историческим корням, которые уходят глубоко в прошлое российской государственности. Отсчет российского опыта самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с эпохи формирования централизованного государства, когда необходимость в эффективном управлении на местах стала особенно острой.

Древняя Русь и вечевые традиции: В период Древней Руси элементы самоуправления проявлялись в вечевой форме, особенно ярко выраженной в таких крупных городах, как Новгород и Псков. Вече, как собрание свободных граждан, принимало важнейшие решения, касающиеся жизни города, выбора князей, вопросов войны и мира. Это были первые ростки прямой демократии, где голос общины имел решающее значение.

Губная и земская реформы Ивана IV: Середина XVI века ознаменовалась значительными преобразованиями. Губная реформа, начатая еще Еленой Глинской в 1530-е годы и продолженная Иваном IV Грозным, а затем земская реформа 1555–1556 гг., стали поворотными моментами. Губная реформа передавала функции розыска и суда над «лихими людьми» от наместников и волостелей к выборным губным старостам (из дворянства) и земским старостам (из черносошного крестьянства). Земская реформа, в свою очередь, передавала местное управление выборным лицам, что способствовало укреплению централизации государства через повышение эффективности местного аппарата, однако не без элементов самоуправления. Эти реформы, по сути, были попыткой разгрузить центральную власть, передав часть управленческих функций на местный уровень, хоть и под строгим контролем.

«Золотой век» Екатерины II: Значительный импульс развитию российского законодательства о местном самоуправлении дала императрица Екатерина II. В 1785 году она подписала «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», которая регламентировала правовое положение городского населения и учреждала городские думы. Эти думы, состоящие из выборных представителей городского общества, получали определенные полномочия в сфере городского хозяйства и благоустройства. Это был важный шаг к формированию института городского самоуправления в его современном понимании.

Реформы Александра II: Эпоха Великих реформ Александра II, ставшая ключевым этапом в истории России, принесла фундаментальные изменения и в систему местного управления. После крестьянской реформы 1861 г., освободившей крестьян, назрела необходимость в децентрализации управления. Земская реформа 1864 г. создала губернские и уездные земские собрания и управы, наделенные полномочиями по управлению местными хозяйственными делами: содержанием дорог, строительством и содержанием школ и больниц, наймом врачей, развитием местной торговли и промышленности, обеспечением продовольствия и сбором местных налогов. Эти органы были призваны решать вопросы, которые центральная власть не могла эффективно контролировать. Вслед за земской последовало Городовое положение 1870 г., учредившее всесословные городские думы (распорядительные органы) и городские управы (исполнительные органы) под председательством городского головы. Их компетенция включала благоустройство города (транспорт, освещение, водопровод, канализация), управление школьными, медицинскими и благотворительными учреждениями, торговлей и кредитом, а также заведование городскими капиталами и имуществом. Эти реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие подлинных начал местного самоуправления.

Советский и постсоветский периоды: В советский период концепция местного самоуправления как независимого от государства института была фактически упразднена, поскольку вся власть принадлежала Советам народных депутатов, представлявшим собой единую систему государственной власти. Однако в конце 1980-х – начале 1990-х годов, с началом перестройки, вновь возник запрос на автономию местной власти. В 1990-1991 годах законами СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и РСФСР «О местном самоуправлении» была установлена система местного самоуправления, однако она еще не предусматривала четкого разделения его органов и органов государственной власти, оставляя определенную двойственность.

Решающий момент наступил с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года, которая закрепила систему местного самоуправления, предусматривающую жесткое разделение его органов и органов государственной власти, а также самостоятельность местного самоуправления. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который действовал до 2003 года. Современный этап регулирования начался с принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который стал ключевым нормативным актом. Однако и этот закон, будучи фундаментом муниципального права на протяжении двух десятилетий, уступит место новому Федеральному закону от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» с 1 января 2027 года, что свидетельствует о продолжающемся поиске оптимальной модели организации местной власти в России.

Международно-правовое регулирование местного самоуправления и его место в правовой системе РФ

Ключевой тезис: Проанализировать роль и иерархию международных актов, регулирующих местное самоуправление в России.

Конституционные основы соотношения международного и национального права

Взаимодействие национального и международного права является одним из наиболее сложных и дискуссионных вопросов в правовой науке. Для Российской Федерации этот вопрос имеет четкое конституционное закрепление, устанавливающее своего рода «мостик» между двумя правовыми системами. Часть 4 статьи 15 Конституции РФ гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это положение закрепляет принцип приоритета международных договоров над внутренним законодательством (за исключением самой Конституции РФ) и подчеркивает открытость российской правовой системы к международным нормам.

Однако, следует помнить, что Конституция РФ определяет международные договоры как источники российского права только те, которые были ею приняты, то есть ратифицированы в установленном порядке. Этот механизм ратификации является важным фильтром, через который международные нормы входят в национальную правовую систему, обеспечивая баланс между международными обязательствами и государственным суверенитетом.

Понятие государственного суверенитета играет здесь ключевую роль. Суверенитет понимается как полновластие внутри государства и независимость от какой бы то ни было более высокой власти в международных отношениях. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и проявляется в верховенстве, единстве и независимости государственной власти, а также обеспечивает целостность и неприкосновенность территории. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Правовой суверенитет Российской Федерации означает исключительное право государства на законодательство внутри страны и единообразие законов на всей территории. В международно-правовых доктринах суверенитет раскрывается через такие принципы, как суверенное равенство государств, взаимное уважение правосубъектности и невмешательство во внутренние дела. Таким образом, хотя Россия и признает приоритет международных договоров, это делается в рамках ее суверенного выбора и с учетом национальных интересов.

Основные международно-правовые акты в сфере местного самоуправления

Международное право оказывает значительное влияние на формирование правовой базы местного самоуправления в РФ. Это влияние проявлялось в гармонизации российского законодательства, в частности Федерального закона № 131-ФЗ, с общими принципами демократического управления и участия граждан, содержащимися в международных актах.

Среди международных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, исторически выделялась Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г., ETS № 122). Российская Федерация подписала ее 28 февраля 1996 г. и ратифицировала 11 апреля 1998 г., после чего Хартия вступила в силу для РФ 1 сентября 1998 г. На протяжении более двух десятилетий Хартия была одним из важнейших ориентиров для развития российского муниципального права. Она устанавливала основополагающие принципы организации местного самоуправления, которые должны были быть признаны во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государств-участников. Принципы Хартии охватывали:

• Самостоятельность: Право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею.
• Компетенция: Основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, при этом органы МСУ должны обладать полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам, не исключенным из их компетенции.
• Защита: Право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
• Контроль: Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов, но может включать контроль за целесообразностью в отношении делегированных задач.

Кроме Европейской хартии, определенное значение для стран СНГ имела Декларация о принципах местного управления, принятая Межпарламентской ассамблеей стран-участников СНГ в 1994 г. Этот документ, хотя и не обладал такой же юридической силой, как Хартия, способствовал унификации подходов к организации местного самоуправления в рамках Содружества.

Также нельзя игнорировать роль других международных пактов и конвенций, которые прямо или косвенно затрагивают права граждан на местное самоуправление. Например, Международный пакт о гражданских и политических правах содержит положения о праве граждан участвовать в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно избранных представителей. Хотя Пакт не детализирует институт местного самоуправления, он закладывает универсальные принципы участия граждан в управлении, которые в полной мере применимы и к местному уровню, формируя своего рода «международные гарантии» для демократических процессов на местах.

Европейская хартия местного самоуправления: влияние, имплементация и денонсация в России

Ключевой тезис: Детально проанализировать влияние ЕХМСУ на российское законодательство, проблемы ее имплементации и последствия денонсации.

Влияние Хартии на формирование российского законодательства о местном самоуправлении (до 2022 года)

На протяжении почти четверти века, с момента вступления в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года и до ее денонсации в 2022 году, Европейская хартия местного самоуправления служила мощным катализатором и ориентиром для развития института местного самоуправления в России. Ее положения, хотя и носили во многом рамочный характер, устанавливали четкие стандарты демократического управления на местном уровне и послужили основой для гармонизации российского законодательства.

Конкретное влияние Хартии проявлялось в закреплении в Федеральном законе № 131-ФЗ принципов, напрямую вытекающих из ее статей:

• Принцип самостоятельности местного самоуправления: Хартия подчеркивала право органов местного самоуправления регулировать и управлять значительной частью публичных дел. В российском законодательстве это нашло отражение в конституционном отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) и в праве населения самостоятельно решать вопросы местного значения. ФЗ № 131-ФЗ детализировал этот принцип, устанавливая перечень вопросов местного значения, находящихся в исключительной компетенции муниципальных образований.
• Принцип ответственности местного самоуправления: Хартия подразумевала, что самостоятельность сопряжена с ответственностью. Российское законодательство закрепило ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением, государством и физическими и юридическими лицами.
• Гарантии осуществления полномочий: Хартия требовала наличия адекватных ресурсов для выполнения функций. В России это привело к разработке системы муниципальной собственности, формированию местных бюджетов и установлению местных налогов и сборов. Кроме того, Хартия акцентировала внимание на судебной защите прав местного самоуправления, что нашло отражение в российском законодательстве и практике Конституционного Суда РФ.

Проблемы имплементации Европейской хартии местного самоуправления в РФ

Несмотря на значительное влияние, имплементация Европейской хартии местного самоуправления в России до 2022 года была сопряжена с рядом серьезных проблем. Эти трудности были обусловлены как объективными факторами (огромная территория, разнообразие регионов), так и системными вызовами в управлении.

1. Сложности адаптации национального законодательства к принципам Хартии:

Российская правовая система, с ее многовековой традицией централизованного управления, не всегда легко воспринимала принципы подлинной децентрализации и автономии. Это выражалось в постоянном стремлении федеральных и региональных властей к унификации, что иногда вступало в противоречие с принципами Хартии, поощряющей учет местных особенностей. В чем же здесь основной вызов? В том, что унификация, обеспечивая единообразие, часто нивелирует возможность местных сообществ адаптировать решения к уникальным условиям и потребностям, снижая эффективность управления.

2. Обеспечение финансовой автономии органов МСУ:

Это, пожалуй, одна из наиболее острых и хронических проблем. Хартия четко указывала на необходимость адекватных финансовых ресурсов, пропорциональных полномочиям. Однако на практике:

• Недостаточная собственная доходная база муниципальных образований: Многие муниципальные образования, особенно сельские поселения и малые города, имели крайне ограниченные возможности для самостоятельного пополнения своих бюджетов за счет местных налогов и сборов. Это делало их заложниками региональных и федеральных финансовых потоков.
• Высокая зависимость от дотаций из бюджетов вышестоящих уровней: Значительная часть бюджетов муниципальных образований формировалась за счет межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций), что подрывало принцип финансовой самостоятельности и делало органы МСУ зависимыми от решений региональных властей.

3. Разграничение полномочий с органами государственной власти («необеспеченные мандаты»):

Часто возникала ситуация, когда государством местному самоуправлению передавались функции или задачи без адекватного финансового обеспечения. Такие «необеспеченные мандаты» ложились тяжким бременем на местные бюджеты, вынуждая органы МСУ изыскивать средства для выполнения не своих, а государственных функций. Это приводило к снижению эффективности местного самоуправления и росту социальной напряженности.

4. Административный контроль и принцип независимости органов МСУ:

Хартия устанавливала, что административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Однако на практике контроль зачастую выходил за рамки законности и касался вопросов целесообразности, что ограничивало свободу действий органов МСУ и их способность к собственным инициативам, особенно в отношении делегированных задач. Это размывало грань между государственным управлением и местным самоуправлением, подрывая автономность последнего.

Денонсация Европейской хартии местного самоуправления и ее последствия для России

16 марта 2022 года стало знаменательной датой в истории взаимодействия России с международно-правовыми актами в сфере местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 28 февраля 2023 года № 43-ФЗ, действие Европейской хартии местного самоуправления в отношении Российской Федерации было прекращено. Это решение имело как правовые, так и политические импликации.

Правовые последствия денонсации:

Прекращение действия Хартии означает, что ее положения больше не являются составной частью правовой системы Российской Федерации и не имеют прямого применения или приоритета над национальным законодательством. Это устраняет формальные обязательства России по соответствию своей системы местного самоуправления конкретным стандартам Хартии. Однако, это не означает, что все принципы, ранее закрепленные Хартией, исчезли из российского правового поля. Многие из них были инкорпорированы в национальное законодательство на протяжении десятилетий ее действия и продолжают функционировать как внутренние нормы.

Политические импликации:

Денонсация Хартии стала частью более широкого процесса выхода России из ряда международных организаций и соглашений в ответ на изменение геополитической ситуации. С одной стороны, это можно рассматривать как стремление к большей суверенности в формировании внутренней политики, включая местное самоуправление, без оглядки на внешние стандарты. С другой стороны, это вызывает вопросы о том, какие новые ориентиры будут использоваться для развития местного самоуправления и как будет обеспечиваться его соответствие общим демократическим принципам.

Сохранение актуальности общих международных принципов:

Несмотря на прекращение действия Хартии для РФ, общие международные принципы демократического управления и участия граждан остаются ориентиром для развития местного самоуправления. Эти принципы закреплены в других международных актах, таких как Международный пакт о гражданских и политических правах, которые продолжают действовать для России. Более того, само стремление к эффективному и справедливому управлению на местном уровне, к расширению участия граждан и обеспечению их прав на самостоятельное решение вопросов местного значения, является неотъемлемой частью развития любого современного демократического государства, независимо от конкретных международных договоров. Таким образом, даже без Хартии, Россия продолжает искать оптимальные пути развития местного самоуправления, основываясь на собственных конституционных принципах и общепринятых цивилизованных подходах к управлению.

Гарантии местного самоуправления: международные стандарты и национальная практика

Ключевой тезис: Исследовать систему гарантий местного самоуправления в России, сопоставляя ее с международными стандартами.

Система гарантий местного самоуправления в Российской Федерации

Институт местного самоуправления, чтобы быть подлинно самостоятельным и эффективным, нуждается в системе надежных гарантий, защищающих его от неправомерного вмешательства и обеспечивающих выполнение его функций. В Российской Федерации такая система закреплена как на конституционном, так и на федеральном законодательном уровнях. Эти гарантии можно условно разделить на экономические, организационные и правовые.

1. Экономические гарантии:

Основа самостоятельности местного самоуправления — это его финансово-экономическая независимость.

• Право на муниципальную собственность: Органы местного самоуправления обладают правом владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, которая служит экономической основой для решения вопросов местного значения. Это могут быть земельные участки, здания, предприятия, учреждения, жилищный фонд и иное имущество, необходимое для жизнеобеспечения муниципального образования.
• Самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета: Муниципальные образования имеют право самостоятельно формировать свои бюджеты, утверждать их и исполнять, что является ключевым элементом финансовой автономии.
• Установление местных налогов и сборов: Для формирования доходной части бюджета органы местного самоуправления имеют право устанавливать местные налоги и сборы в пределах, определенных федеральным законодательством.
• Компенсация дополнительных расходов: Существенной гарантией является право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Этот механизм призван защитить местные бюджеты от финансовой нагрузки, вызванной «необеспеченными мандатами» — передачей государственных полномочий без адекватного финансирования.

2. Организационные гарантии:

Эти гарантии призваны обеспечить самостоятельность в формировании структуры и организации работы органов местного самоуправления.

• Право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления: В соответствии с федеральным законом и общими принципами, население муниципального образования имеет право на местном референдуме или через представительный орган самостоятельно определять структуру своих органов власти. Это позволяет учитывать местные особенности и предпочтения.
• Обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления государственными органами: Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает обязательность рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами. Это обеспечивает канал взаимодействия и учета интересов местного самоуправления на вышестоящих уровнях власти.

3. Правовые гарантии:

Эти гарантии призваны обеспечить законность деятельности местного самоуправления и его защиту.

• Судебная защита местного самоуправления: Органы местного самоуправления, а также граждане имеют право на судебную защиту своих прав и интересов, касающихся местного самоуправления. Это включает возможность оспаривания актов государственных органов, нарушающих компетенцию или финансовые основы местного самоуправления.
• Запрет на ограничение прав местного самоуправления: Существенной конституционной гарантией является прямой запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
• Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан и решений органов местного самоуправления: Решения, принятые на местном референдуме, муниципальных выборах, сходах граждан, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, обязательны для исполнения на соответствующей территории. Это подчеркивает суверенность местной власти в пределах ее компетенции.

Международные гарантии местного самоуправления и их реализация в РФ

Международные стандарты, в частности те, что были заложены в Европейской хартии местного самоуправления, долгое время служили своего рода «эталоном» для оценки национальной системы гарантий. Хотя Хартия денонсирована, ее принципы остаются актуальными как ориентир для оценки и развития.

Соответствие российских гарантий международным стандартам:

В целом, система гарантий местного самоуправления в России достаточно полно отражала ключевые принципы, заложенные в Европейской хартии. Например, право на судебную защиту (статья 11 Хартии), право на адекватные финансовые ресурсы (статья 9 Хартии), право на ассоциации (статья 10 Хартии) и другие. Российское законодательство закрепило эти принципы, обеспечивая, по крайней мере формально, широкий спектр гарантий.

Роль судебной практики в обеспечении гарантий местного самоуправления:

Особую роль в обеспечении гарантий местного самоуправления играет судебная практика. Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал дела, связанные с защитой прав местного самоуправления, вынося решения, которые способствовали укреплению его самостоятельности и финансовой базы. Например, решения КС РФ по вопросам разграничения полномочий или компенсации расходов за переданные государственные полномочия играли важную роль в формировании судебной доктрины.

Практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), хотя и напрямую не касалась вопросов организации местного самоуправления как такового, но могла иметь отношение к защите прав граждан на участие в управлении или к правам муниципальных образований как юридических лиц. До выхода России из Совета Европы, решения ЕСПЧ также оказывали косвенное влияние на правоприменительную практику и способствовали гармонизации российского законодательства с международными стандартами прав человека, что в конечном итоге укрепляло и основы местного самоуправления. Какие уроки можно извлечь из этой практики сегодня, когда прямое влияние ЕСПЧ на российскую правовую систему прекратилось?

Таким образом, система гарантий местного самоуправления в России представляет собой многоуровневый механизм, призванный обеспечить его самостоятельность и эффективность. Несмотря на денонсацию Европейской хартии, многие из ее принципов прочно укоренились в национальном праве и продолжают служить основой для защиты прав и интересов местных сообществ.

Соотношение национального и международного права в регулировании местного самоуправления в России

Ключевой тезис: Выявить текущие проблемы организации местного самоуправления и предложить пути его совершенствования с учетом как международных стандартов, так и нового законодательства.

Конституционные основы соотношения международного и национального права

Диалог между национальным и международным правом в России — это сложная, но четко регламентированная конституционная конструкция. Фундаментом этого взаимодействия является Конституция Российской Федерации, которая обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории РФ. Это означает, что никакие законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ. Она выступает верховным арбитром в любой правовой коллизии.

Однако, в эту иерархию органично вплетаются и нормы международного права. Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это положение устанавливает механизм инкорпорации международных норм в национальное право. Более того, закреплен принцип приоритета: в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это ключевое правило, которое обеспечивает действенность международных обязательств.

Важно отметить, что Конституция РФ определяет международные договоры как источники российского права только те, которые были ею приняты, то есть ратифицированы в установленном порядке. Этот процесс ратификации является актом суверенного волеизъявления государства, подтверждающим его согласие на обязательность для него соответствующего договора.

Таблица 1: Иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации с учетом международных норм

Уровень иерархии	Вид правового акта	Примечание
1	Конституция РФ	Обладает высшей юридической силой, прямым действием. Все остальные акты должны соответствовать ей.
2	Общепризнанные принципы и нормы международного права, Международные договоры РФ	Являются составной частью правовой системы. В случае коллизии с федеральным законом применяется международный договор (при условии его ратификации и соответствия Конституции РФ).
3	Федеральные конституционные законы	Принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Имеют приоритет над федеральными законами.
4	Федеральные законы	Регулируют широкий круг общественных отношений.
5	Подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти)	Должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и международным договорам РФ.
6	Конституции (уставы) и законы субъектов РФ	Действуют на территории соответствующих субъектов, не должны противоречить федеральному законодательству.
7	Муниципальные правовые акты	Действуют на территории муниципальных образований, не должны противоречить федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ.

В контексте местного самоуправления, эта иерархия означает, что международные стандарты (например, те, что ранее содержались в Европейской хартии местного самоуправления или в Международном пакте о гражданских и политических правах) оказывали и продолжают оказывать влияние на формирование и интерпретацию положений ФЗ № 131-ФЗ (и будущего ФЗ № 33-ФЗ), а также на конституционные гарантии прав граждан на местное самоуправление. Даже после денонсации Хартии, ее принципы, уже инкорпорированные в российское законодательство, сохраняют свою силу как часть национального права, а общие международные принципы демократического управления остаются ориентиром, формируя «мягкое правовое» влияние.

Проблемы и направления совершенствования местного самоуправления в России в свете международно-правовых стандартов и новой правовой реальности

Ключевой тезис: Выявить текущие проблемы организации местного самоуправления и предложить пути его совершенствования с учетом как международных стандартов, так и нового законодательства.

Современные проблемы организации местного самоуправления в России

Несмотря на значительный путь развития и конституционное закрепление, местное самоуправление в России сталкивается с рядом хронических и новых проблем, которые требуют системного подхода к решению. Эти проблемы особенно ярко проявляются в контексте соответствия международно-правовым стандартам, даже при изменении формальных обязательств.

Одной из наиболее острых и обсуждаемых проблем остается финансово-экономическая самостоятельность муниципальных образований. Международные стандарты, например, статья 9 Европейской хартии местного самоуправления, подчеркивали необходимость адекватных финансовых ресурсов, пропорциональных полномочиям. Однако в российской практике сохраняются следующие вызовы:

• Недостаточная собственная доходная база: Многие муниципальные образования, особенно сельские поселения, продолжают демонстрировать низкий уровень самодостаточности, собирая минимальные объемы местных налогов и сборов. Это обусловлено слабостью местной экономики, отсутствием крупных налогоплательщиков и неразвитостью малого и среднего предпринимательства.
• Высокая зависимость от межбюджетных трансфертов: Значительная часть бюджетов муниципальных образований формируется за счет дотаций, субсидий и субвенций из региональных и федерального бюджетов. Это создает зависимость от вышестоящих уровней власти и снижает реальную автономию в принятии финансовых решений.
• «Необеспеченные мандаты»: Проблема передачи государственных полномочий на муниципальный уровень без адекватного финансового обеспечения продолжает существовать. Это возлагает на местные бюджеты дополнительную нагрузку, не позволяя им эффективно решать собственные вопросы местного значения.

Разграничение полномочий между уровнями публичной власти также остается проблемной зоной. Часто возникают споры о компетенции, дублирование функций или, напротив, их выпадение из поля зрения какого-либо уровня власти. Это ведет к неэффективности управления и снижению качества предоставления муниципальных услуг населению.

Второй блок проблем связан с участием граждан в осуществлении местного самоуправления. Несмотря на законодательное закрепление различных форм прямого волеизъявления, их реальная эффективность и широта применения часто вызывают вопросы. Низкая явка на муниципальных выборах, пассивность граждан в публичных слушаниях, недостаточная информированность о принимаемых решениях — все это снижает потенциал местного самоуправления как института прямой демократии.

Новый Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ: цели, основные положения и перспективы

Осознавая накопившиеся проблемы и стремясь к поиску более эффективной модели управления, Российская Федерация приняла новый Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который вступит в силу с 1 января 2027 года и заменит действующий ФЗ № 131-ФЗ. Этот шаг свидетельствует о масштабной реформе, направленной на интеграцию местного самоуправления в единую систему публичной власти.

Основные цели и положения нового закона:

• Концепция «единой системы публичной власти»: Новый закон реализует конституционную поправку 2020 года, интегрируя органы местного самоуправления в общую систему публичной власти страны, что, по замыслу, должно обеспечить более гармоничное взаимодействие с государственными органами. Это может привести к более четкому разграничению полномочий и ответственности.
• Усиление государственного контроля и надзора: Вероятно, закон предполагает усиление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, что, с одной стороны, может повысить эффективность и законность, с другой – несет риски для самостоятельности местного самоуправления, требуя тонкого баланса.
• Пересмотр форм муниципального устройства и порядка формирования органов МСУ: Возможно, закон внесет изменения в типы муниципальных образований, а также в процедуры выборов и назначения должностных лиц, стремясь к унификации и оптимизации.

Потенциальное влияние на международно-правовые аспекты:

Хотя новый закон принимается в условиях денонсации Европейской хартии, он не может полностью игнорировать общие международные принципы демократического управления и участия граждан. Законодателю предстоит найти баланс между стремлением к централизации в рамках «единой системы» и необходимостью сохранения самостоятельности местного самоуправления, его приближенности к населению.

Обеспечение реальной выборности и участия граждан:

Новый закон призван обеспечить реальную выборность органов местного самоуправления и участие граждан в решении вопросов местного значения. Для этого в российском законодательстве используются и будут использоваться следующие формы:

• Местные референдумы и муниципальные выборы: Фундаментальные формы прямого волеизъявления.
• Сходы граждан: Важны для небольших населенных пунктов, где возможно прямое обсуждение и принятие решений.
• Территориальное общественное самоуправление (ТОС): Позволяет гражданам самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах определенных территорий.
• Публичные слушания и опросы граждан: Механизмы для учета мнения населения при принятии важных муниципальных решений.
• Обращения в органы местного самоуправления: Базовый механизм взаимодействия граждан с местной властью.
• Инициативные проекты: Новая форма, позволяющая гражданам предлагать проекты по благоустройству и развитию территорий с последующим софинансированием.
• Избрание старосты сельского населенного пункта: Усиление роли местных лидеров в малых поселениях.

Рекомендации по совершенствованию российского законодательства и практики

Для эффективного развития местного самоуправления в России, отвечающего как национальным интересам, так и общим демократическим стандартам, можно предложить следующие направления совершенствования:

1. Усиление финансово-экономической основы муниципальных образований:

• Расширение собственной доходной базы: Необходимо искать новые механизмы для стимулирования местной экономики, развития малого и среднего бизнеса, что позволит увеличить поступления от местных налогов и сборов. Это может включать налоговые преференции для инвестиций в муниципальные образования, программы поддержки предпринимательства.
• Оптимизация распределения налоговых поступлений: Следует пересмотреть нормативы отчисления части федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, чтобы обеспечить справедливое и адекватное финансовое обеспечение полномочий.
• Обеспечение полной финансовой обеспеченности делегированных государственных полномочий: При передаче государственных полномочий на муниципальный уровень необходимо законодательно закрепить механизм их 100% финансового обеспечения за счет бюджетов вышестоящих уровней, чтобы исключить «необеспеченные мандаты».

2. Четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти:

• Детальная регламентация компетенции: Законодательство должно максимально четко определить исключительные полномочия каждого уровня власти, чтобы избежать дублирования и пробелов. Новый ФЗ № 33-ФЗ, по всей видимости, будет активно работать в этом направлении.
• Механизмы разрешения споров: Создание эффективных и быстрых механизмов разрешения споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

3. Повышение эффективности механизмов участия граждан:

• Информирование и просвещение: Активное информирование населения о возможностях участия в местном самоуправлении, о правах и обязанностях, а также о результатах деятельности органов МСУ.
• Развитие электронных форм участия: Внедрение и совершенствование цифровых платформ для голосования, обсуждения инициатив, общественных слушаний, что позволит увеличить вовлеченность граждан.
• Поддержка территориального общественного самоуправления: Расширение финансовой и организационной поддержки ТОС, как наиболее близкой к населению формы самоорганизации.

4. Законодательная преемственность и учет международного опыта:

Несмотря на денонсацию Европейской хартии, важно сохранить те принципы, которые доказали свою эффективность и способствовали демократическому развитию. Российское законодательство должно продолжать учитывать лучший международный опыт организации местного самоуправления, адаптируя его к специфике национальной правовой системы и историческим традициям. Что упускается здесь? Осознание того, что слепое копирование неэффективно; требуется глубокий анализ применимости и адаптации, учитывающий уникальные исторические и социально-экономические особенности России.

Заключение

Исследование международно-правовых аспектов организации местного самоуправления в Российской Федерации выявило его сложный и динамичный характер, обусловленный как внутренними историческими и политическими процессами, так и влиянием международно-правовых стандартов. Местное самоуправление в России, закрепленное в Конституции РФ и детализированное в федеральных законах, является неотъемлемой частью демократической системы, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

На протяжении многих лет Европейская хартия местного самоуправления служила важным ориентиром, способствуя гармонизации российского законодательства с принципами автономии, ответственности и финансовой обеспеченности. Однако ее имплементация была сопряжена с такими проблемами, как недостаточная финансовая самостоятельность муниципальных образований и сложности в разграничении полномочий. Денонсация Хартии в 2022 году изменила формальные международно-правовые обязательства России, но не отменила актуальность общих принципов демократического управления и участия граждан, которые продолжают оставаться ориентиром для развития.

Текущий период ознаменован принятием нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который с 1 января 2027 года интегрирует местное самоуправление в «единую систему публичной власти». Этот шаг призван решить накопившиеся проблемы, но требует тщательного анализа его влияния на самостоятельность местного самоуправления и его способность эффективно обеспечивать интересы населения.

Для дальнейшего совершенствования российского законодательства и практики местного самоуправления необходимо:

1. Укрепить финансово-экономическую основу муниципальных образований, расширяя их доходную базу и обеспечивая полную компенсацию за делегированные государственные полномочия.
2. Обеспечить четкое разграничение полномочий между всеми уровнями публичной власти, исключая «необеспеченные мандаты» и дублирование функций.
3. Повысить эффективность механизмов участия граждан, активно используя как традиционные, так и новые формы, такие как инициативные проекты и институт старост.

Таким образом, развитие местного самоуправления в России представляет собой непрерывный процесс поиска оптимального баланса между централизацией и децентрализацией, государственным контролем и общественной инициативой, национальными особенностями и универсальными демократическими стандартами. Успех этого процесса во многом будет зависеть от готовности к адаптации, диалогу и стремления к подлинному служению интересам местного населения.

Список использованной литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.
2. Модельный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (принят постановлением на десятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 6 декабря 1997 г. № 10-17) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. – 1998. – № 16. – Ст. 29.
3. Модельный закон «Об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 7 декабря 2002 г. № 20-11) // Информационном бюллетене Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. – 2003. – № 30. – Ст. 32.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
5. Асанауков Б.Д. Местное самоуправление через призму Европейской хартии местного самоуправления // Городской альманах. Выпуск 4 / науч. ред. Г.Ю. Ветров. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. – С. 126-132.
6. Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. – 2007. – № 7. – С. 29-32.
7. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. – Обнинск, 1995. – 326 с.
8. Дементьев А. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Муниципальная политика. – 2000. – № 10. – С. 20-24.
9. Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. – 2007. – № 11. – С. 28-31.
10. Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. – М.: Манускрипт, 1998. – 186 с.
11. Евдокимов А.С., Сергун П.П. Понятие и основные теории местного самоуправления // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика: Материалы научно-методического семинара. – М., 2010. – С. 22-34.
12. Евстигнеев А.М. Европейская хартия местного самоуправления как один из основополагающих элементов системы нормативно-правового регулирования в сфере организации местного самоуправления // Актуальные проблемы правоохранительной деятельности. – 2010. – № 3. – С. 49-53.
13. Елеонский В.О. Особенности организации местного самоуправления в России и защита прав граждан // Гражданин и право. – 2011. – № 6. – С. 38-41.
14. Кузнецов А.А. О некоторых вопросах организации и деятельности местного самоуправления в зарубежных странах: Философия. Право. Экономика // Синтез: Философия. Право. Экономика. – 2004. – № 2 (5). – С. 67-69.
15. Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 8. – С. 48-50.
16. Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. – Саратов: ПАГС, 2008. – 386 с.
17. Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М.: Норма, 2010. – 638 с.
18. Конституция Российской Федерации. URL: http://www.constitution.ru/ (дата обращения: 15.10.2025).
19. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 20.03.2025). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 15.10.2025).
20. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.). URL: http://docs.cntd.ru/document/901764724 (дата обращения: 15.10.2025).
21. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ В ДОКТРИНАХ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-suverenitet-v-doktrinah-mezhdunarodnogo-prava (дата обращения: 15.10.2025).
22. О суверенитете государства в международном праве // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-suverenitete-gosudarstva-v-mezhdunarodnom-prave (дата обращения: 15.10.2025).
23. ОБЩЕПРИЗНАННЫЕ ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА, МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ В СИСТЕМЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // Science-education.ru. URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=12590 (дата обращения: 15.10.2025).
24. К вопросу о международных соглашениях как источниках муниципального права России // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-mezhdunarodnyh-soglasheniyah-kak-istochnikah-munitsipalnogo-prava-rossii (дата обращения: 15.10.2025).
25. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-garantii-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 15.10.2025).
26. История местного самоуправления в Российской Федерации — Муниципальные новости. URL: http://susuman.49gov.ru/upload/iblock/c38/c38d68019e917d848737c376174a727c.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
27. История развития местного самоуправления в России. URL: http://sovet.salavat.ru/istoriya-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii (дата обращения: 15.10.2025).
28. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». URL: http://council.gov.ru/activity/documents/21927/ (дата обращения: 15.10.2025).