Муниципальная собственность в Российской Федерации: конституционно-правовой режим, экономическая роль и повышение эффективности управления (2023–2025 гг.)

В 2023 году доходы консолидированных местных бюджетов Российской Федерации составили 7,14 трлн рублей, что составляет лишь около 12,1% от доходов консолидированного бюджета РФ, при этом финансовая зависимость от вышестоящих уровней бюджетной системы оставалась критической: доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов достигла 67,2%.

Эти статистические данные, зафиксированные Министерством финансов, являются не просто сухими цифрами; они — зеркало, отражающее фундаментальную проблему местного самоуправления в России: несоответствие объема властных полномочий и ресурсной базы. Экономическая самостоятельность муниципального образования, краеугольным камнем которой является муниципальная собственность, остается под вопросом. Муниципальное имущество, признанное и защищенное Конституцией, должно служить не только материальной основой, но и ключевым генератором доходов для решения вопросов местного значения, а не просто обузой для бюджета.

Настоящая академическая работа ставит целью провести исчерпывающий анализ института муниципальной собственности: от его конституционно-правовых основ до современных механизмов управления, включая критическую оценку проблем правоприменения и практической эффективности в условиях текущих реформ (2023–2025 гг.).

Теоретико-правовые основы института муниципальной собственности

Понятие и место муниципальной собственности в системе публичной собственности РФ

Муниципальная собственность занимает уникальное и конституционно значимое место в российской правовой системе. Ее существование является прямым следствием конституционного принципа децентрализации власти и признания местного самоуправления самостоятельным уровнем публичной власти. Этот факт крайне важен для понимания всей системы публичных финансов.

Согласно части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Этот тезис имеет критическое значение: он не просто легитимирует существование муниципального имущества, но и наделяет его неприкосновенностью и правовой защитой наравне с федеральными или частными активами, обеспечивая тем самым реальную, а не фиктивную, автономию муниципалитетов.

На уровне гражданского законодательства определение дается в статье 215 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ): муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Таким образом, субъектом права собственности выступает не абстрактное государство или орган, а непосредственно муниципальное образование как публично-правовое образование.

Однако юридическое определение не полностью раскрывает экономическое содержание института. Муниципальная собственность — это экономическая основа местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ № 131-ФЗ), только наличие самостоятельной имущественной базы позволяет населению самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом. Без этой основы местное самоуправление превращается в декоративный институт, полностью зависимый от вышестоящих уровней власти.

Институт муниципальной собственности в России является сравнительно молодым. Его юридическим началом стал процесс разграничения государственной собственности. Отправной точкой этого процесса стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1, которое заложило фундамент для выделения федеральной, региональной и муниципальной собственности из единого массива государственной собственности СССР. Разграничение государственной собственности на землю было дополнительно урегулировано позднее, в частности, Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ, что стало критически важным для формирования земельной основы муниципалитетов.

Правовой режим и состав муниципального имущества

Правовой режим муниципальной собственности определяется через состав имущества, источники его формирования и целевое назначение. Этот режим призван гарантировать, что имущество используется в интересах населения.

Источники формирования муниципального имущества можно разделить на следующие группы:

1. Налоговые и неналоговые поступления: Средства местного бюджета, сформированные за счет местных налогов и сборов, а также доходы от использования муниципального имущества (аренда, приватизация).
2. Сделки гражданского оборота: Приобретение имущества по договорам купли-продажи, мены, дарения, наследования.
3. Передача из публичной собственности: Имущество, передаваемое от Российской Федерации и субъектов РФ в порядке разграничения государственной собственности или безвозмездной передачи для выполнения государственных полномочий.
4. Принятие бесхозяйного имущества: Признание права муниципальной собственности на имущество, не имеющее собственника.

Особое внимание уделяется принципу целевого назначения муниципального имущества, закрепленному в статье 50 ФЗ № 131-ФЗ. Согласно закону, в собственности муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Состав муниципального имущества включает (но не ограничивается):

• Средства местных бюджетов и муниципальные внебюджетные фонды.
• Муниципальные земли, расположенные в границах муниципального образования.
• Автомобильные дороги местного значения, жилищный фонд социального использования.
• Объекты инженерной инфраструктуры (водоснабжение, теплоснабжение, водоотведение).
• Муниципальные образовательные, культурные, спортивные и медицинские учреждения.

Важно отметить, что Бюджетный кодекс РФ (статья 62) устанавливает, что неналоговые доходы местных бюджетов, включающие доходы от аренды и продажи муниципального имущества (приватизации), зачисляются в местные бюджеты по нормативу 100 процентов. Это подчеркивает прямую экономическую заинтересованность муниципалитетов в эффективном управлении своим имущественным комплексом.

Механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью

Правомочия собственника в отношении муниципального имущества реализуются через сложный, многоуровневый механизм, строго регламентированный законодательством.

Ключевой тезис: права собственника в отношении имущества муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления (ОМСУ) в рамках своих полномочий. Это правомочие гарантировано частью 1 статьи 132 Конституции РФ. ОМСУ реализуют классическую триаду прав собственника: владение, пользование и распоряжение.

Формы и методы прямого управления имуществом

Управление муниципальной собственностью осуществляется через систему специализированных и общехозяйственных органов ОМСУ.

Орган ОМСУ	Функция в управлении собственностью	Юридическая основа
Представительный орган (Дума, Совет)	Принятие нормативных актов, утверждение программ приватизации, установление правил эффективного использования имущества, утверждение бюджета.	Устав муниципального образования, ФЗ № 131-ФЗ
Исполнительно-распорядительный орган (Администрация)	Оперативное управление, учет и инвентаризация имущества, заключение договоров аренды, доверительного управления, хозяйственного ведения.	Положение о муниципальном имуществе, ФЗ № 131-ФЗ
Специализированные учреждения (Комитеты/департаменты по управлению имуществом)	Непосредственное ведение реестров, контроль за использованием, подготовка документов для приватизации и торгов.	Нормативные акты ОМСУ

Управление муниципальными землями имеет особую значимость. Согласно части 2 статьи 11 Земельного кодекса РФ, ОМСУ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Это включает предоставление участков в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, а также их отчуждение.

Важной формой прямого управления является закрепление имущества за созданными муниципалитетом организациями. Имущество может быть закреплено за:

1. Муниципальными унитарными предприятиями (МУП) на праве хозяйственного ведения.
2. Муниципальными учреждениями (бюджетными, автономными, казенными) на праве оперативного управления.

Несмотря на то что ОМСУ сохраняет право собственности, именно эти организации осуществляют оперативное пользование и владение, что требует строгого контроля со стороны муниципалитета для предотвращения нецелевого использования или убыточности, ведь именно от этого зависит финансовая стабильность региона.

Инструменты отчуждения и передачи муниципального имущества

Распоряжение муниципальной собственностью — это процесс, который должен быть прозрачным и экономически обоснованным.

1. Приватизация

Приватизация муниципального имущества (отчуждение в частную собственность) является одним из наиболее значимых инструментов распоряжения. Порядок и условия приватизации строго регламентированы Федеральным законом от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Целью приватизации является не только пополнение местного бюджета, но и повышение эффективности использования имущества, которое не является необходимым для решения вопросов местного значения. Способы приватизации (статья 13 ФЗ № 178-ФЗ) включают:

• Продажа на аукционе.
• Продажа акций открытых акционерных обществ.
• Продажа посредством публичного предложения.
• Преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью (ООО) или акционерное общество (АО).

Ключевой фискальный момент: доходы от приватизации муниципального имущества в полном объеме поступают в местный бюджет, что подтверждается статьей 62 БК РФ, определяющей эти средства как 100-процентные неналоговые доходы местных бюджетов. Почему бы муниципалитетам не использовать этот мощный инструмент активнее?

2. Аренда, доверительное управление и концессии

ОМСУ вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное пользование, в аренду или доверительное управление физическим и юридическим лицам. Эти сделки, как правило, осуществляются на конкурсной основе (согласно требованиям ФАС), что обеспечивает прозрачность и справедливую рыночную цену.

• Аренда позволяет получить стабильный неналоговый доход и сохранить право собственности.
• Доверительное управление применяется для передачи имущества специализированной управляющей компании с целью повышения его прибыльности и эффективности, при сохранении права собственности за муниципалитетом.

Государственно-частное и муниципально-частное партнерство (МЧП) как стратегический инструмент управления

Муниципально-частное партнерство (МЧП) — это эволюционный шаг от простой аренды к долгосрочному, стратегическому сотрудничеству, направленному на модернизацию и развитие инфраструктуры. В условиях ограниченных бюджетных возможностей МЧП становится не просто инструментом, а необходимостью для повышения эффективности использования муниципального имущества.

Правовая база МЧП и концессионных соглашений

Механизм муниципально-частного партнерства регулируется Федеральным законом от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации…».

Сущность МЧП заключается в следующем: частный партнер обязуется создать (или реконструировать) объект недвижимости, находящийся в муниципальной собственности, и осуществлять его последующую эксплуатацию и/или техническое обслуживание. Публичный партнер (муниципалитет) при этом предоставляет частному партнеру права владения и пользования этим объектом на определенный срок.

Концессионное соглашение является наиболее распространенной и структурированной формой МЧП. Оно отличается от договора аренды тем, что:

1. Целью является не просто извлечение прибыли, а создание/реконструкция социально значимого объекта инфраструктуры (ЖКХ, транспорт, социальная сфера).
2. Право собственности на объект всегда сохраняется за муниципалитетом (концедентом).
3. Частный инвестор (концессионер) несет риск инвестиций и обязан обеспечить определенный уровень качества услуг.

Концессии рассматриваются как наиболее перспективный способ повышения эффективности управления муниципальным имуществом, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и социальной сферы. Именно эти отрасли требуют колоссальных инвестиций в модернизацию стареющих фондов, которые местные бюджеты обеспечить не могут.

Экономический масштаб и потенциал МЧП

Масштаб использования инструментов ГЧП и концессий в России показывает, что этот механизм перестал быть теоретическим и стал мощным драйвером развития инфраструктуры, в том числе и на муниципальном уровне.

По состоянию на конец 2024 года, общий объем законтрактованных инвестиций в проекты ГЧП и концессий в России, включая муниципальный уровень, превысил 7 триллионов рублей. Общее число концессионных соглашений на различных стадиях реализации (создание, эксплуатация, завершение) достигло 4300.

Таблица 1. Отраслевая структура инвестиций в ГЧП/Концессии (2024 г.)

Отрасль	Значимость для муниципалитетов	Примеры объектов
ЖКХ	Высокая (решение вопросов местного значения)	Объекты тепло- и водоснабжения, водоотведения, полигоны ТБО.
Социальная сфера	Высокая (доступность услуг)	Школы, детские сады, спортивные комплексы, поликлиники.
Транспортная инфраструктура	Средняя/Высокая	Муниципальные дороги, парковки, общественный транспорт.

Таким образом, МЧП позволяет муниципалитетам решать капиталоемкие задачи, сохраняя при этом контроль над стратегически важными объектами, что является ключевым элементом повышения эффективности управления их собственностью.

Проблемы правового регулирования и направления повышения эффективности

Несмотря на наличие конституционно-правовой базы и современных управленческих инструментов (МЧП), система управления муниципальной собственностью в РФ сталкивается с рядом хронических и острых проблем, которые требуют незамедлительного аналитического осмысления и практического решения.

Проблемы финансовой базы и правовой неопределенности

1. Несоответствие полномочий и ресурсов

Фундаментальная проблема местного самоуправления заключается в дисбалансе между объемом возложенных на ОМСУ полномочий по решению вопросов местного значения и крайне ограниченной материально-финансовой базой.

Как было отмечено во введении, финансовая самостоятельность большинства муниципалитетов остается декларативной. Статистика 2023 года показывает, что доходы консолидированных местных бюджетов составляют всего 12,1% от консолидированного бюджета РФ. Более того, 67,2% этих доходов формируется за счет межбюджетных трансфертов (МБТ) — субсидий, субвенций и дотаций от вышестоящих уровней власти.

Эта критическая зависимость от МБТ снижает стимулы ОМСУ к активному и эффективному управлению собственным имуществом. Если местный бюджет на две трети состоит из внешних поступлений, приоритет смещается от поиска внутренних резервов (например, оптимизация аренды или приватизация) к лоббированию трансфертов, что приводит к стагнации имущественного комплекса.

2. Проблема правовой неопределенности

В юридической доктрине и законодательстве, несмотря на наличие ст. 215 ГК РФ и ФЗ № 131-ФЗ, до сих пор отсутствует четкое, всестороннее определе��ие понятия «муниципальная собственность», которое охватывало бы не только ее состав, но и специфический правовой режим. Это создает проблемы в правоприменительной практике, особенно в вопросах оспаривания прав собственности и разграничения полномочий.

Проблема неэффективности МУП и меры реформирования

Одной из самых острых проблем неэффективного использования муниципального имущества является его закрепление за муниципальными унитарными предприятиями (МУП) на праве хозяйственного ведения. Исторически МУПы создавались для решения социальных задач, но часто превращались в «черные дыры» для местных бюджетов из-за низкого качества управления, непрозрачности закупок и прямой убыточности.

В последние годы наблюдалась устойчивая тенденция к «размыванию» муниципальной собственности через неэффективное управление МУПами, что ведет к снижению доходов местных бюджетов.

Государство предприняло решительные меры для устранения этой проблемы:

• Реформа унитарных предприятий (ФЗ № 485-ФЗ): Закон обязал большую часть МУП и ГУП, работающих на конкурентных товарных рынках, пройти ликвидацию или реорганизацию (преобразование в хозяйственные общества) до 1 января 2025 года.
• Результаты реформы: За период с 2020 по 2023 год число государственных и муниципальных унитарных предприятий в России сократилось приблизительно на 40% (с более чем 16 тысяч до 10 тысяч). Эта динамика свидетельствует о признании проблемы убыточности и необходимости перевода функций на более эффективные организационно-правовые формы.

Предложения по совершенствованию управления

Для повышения эффективности муниципального имущественного комплекса необходим комплексный подход, основанный на внедрении современных управленческих методик и повышении прозрачности.

1. Внедрение методик оценки эффективности

Ключевым направлением является внедрение системной оценки. В этом плане следует руководствоваться Распоряжением Правительства РФ № 2645-р от 12.10.2020, которое утвердило методику определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления им.

На уровне муниципалитетов необходимо:

• Разработать локальные нормативные акты, основанные на данной методике, устанавливающие четкие KPI (Key Performance Indicators) для руководителей департаментов и унитарных предприятий, управляющих имуществом.
• Регулярно проводить инвентаризацию и аудиты, чтобы выявить неэффективно используемое или избыточное имущество, которое подлежит приватизации или вовлечению в оборот через МЧП.

2. Активизация использования концессионных соглашений

Необходимо сместить акцент с традиционной аренды на долгосрочное МЧП и концессионные соглашения. Муниципалитеты должны:

• Создавать специализированные проектные офисы для сопровождения проектов МЧП.
• Разрабатывать инвестиционные паспорта приоритетных объектов (ЖКХ, социальная сфера), структурируя их под требования ФЗ № 224-ФЗ, чтобы минимизировать риски для частного капитала.

3. Повышение прозрачности

Для минимизации коррупционных рисков и повышения доверия бизнеса необходимо обеспечить полную прозрачность процессов распоряжения имуществом. Это включает:

• Обязательное ведение публичных реестров муниципального имущества.
• Проведение всех сделок по аренде, приватизации и передаче имущества в концессию исключительно через открытые электронные торги.

Заключение

Институт муниципальной собственности является конституционно закрепленной экономической основой местного самоуправления. Ее правовой режим, основанный на Конституции РФ, ГК РФ и ФЗ № 131-ФЗ, определяет состав имущества и строгие требования к его целевому использованию для решения вопросов местного значения.

Ключевые выводы по исследовательским вопросам:

1. Конституционно-правовое содержание: Муниципальная собственность защищается государством наравне с частной и государственной (ст. 8 Конституции РФ) и является материальным базисом для самостоятельного осуществления полномочий ОМСУ.
2. Формы и инструменты управления: Основные инструменты управления — прямое закрепление за учреждениями (хозяйственное ведение/оперативное управление), отчуждение через приватизацию (ФЗ № 178-ФЗ) и привлечение инвестиций через долгосрочные партнерства (МЧП и концессии, ФЗ № 224-ФЗ).
3. Источники формирования: Формирование осуществляется за счет местных бюджетов, приобретения в гражданском обороте и передачи имущества из государственной собственности, при этом доходы от распоряжения имуществом составляют 100% неналоговых доходов местного бюджета.
4. Проблемы и неэффективность: Главные проблемы — критическая финансовая зависимость местных бюджетов (67,2% от МБТ в 2023 г.) и хроническая неэффективность управления имуществом, закрепленным за МУП.
5. Направления повышения эффективности: Для повышения эффективности необходимо активно использовать механизмы МЧП, масштабы которых в России превысили 7 трлн рублей, и завершить реформу МУП (ликвидация/реорганизация до 01.01.2025). Критически важно также внедрение локальных методик, основанных на Распоряжении Правительства РФ № 2645-р, для определения оптимальности состава имущества и оценки результативности управления.

Эффективное управление муниципальной собственностью — это не только залог финансовой устойчивости муниципалитетов, но и прямое условие повышения качества жизни населения. Дальнейшее реформирование должно быть сосредоточено на укреплении финансовой автономии и внедрении прозрачных, рыночных механизмов управления активами.

Список использованной литературы

1. Аничкова А. А. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью // Проблемы современной экономики. URL: https://m-economy.ru/art.php?nArtId=3160 (дата обращения: 23.10.2025).
2. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. Санкт-Петербург: Питер, 2005. 192 с.
3. Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Финансы и статистика, 2004. 176 с.
4. Выдрин И. В. Правовое регулирование муниципальной собственности в России // CyberLeninka. 2015. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-munitsipalnoy-sobstvennosti-v-rossii (дата обращения: 23.10.2025).
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (дата обращения: 23.10.2025).
6. Данилина И. Е. Муниципальное право в вопросах и ответах: учебное пособие. Москва: ТК Велби, 2004. 240 с.
7. Дерюгина Т. В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения // Российская юстиция. 2008. № 6. С. 57–59.
8. Дробышевский С. С. Государственно-частное партнерство в муниципалитетах России // Экономические науки. 2017. URL: https://ecsn.ru/files/pdf/201705/201705_128.pdf (дата обращения: 23.10.2025).
9. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/ (дата обращения: 23.10.2025).
10. Иванова В. Н., Гузов Ю. Н., Безденежных Т. И. Технологии муниципального управления: учебное пособие. Москва: Финансы и статистика, 2005. 396 с.
11. Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление: учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Ростов н/Д.: Феникс, 2003. 384 с.
12. Комаров В. А. Конституционно-правовые аспекты собственности // Законодательство и экономика. 2006. № 6. С. 24–28.
13. Комментарии к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. Москва: Эксмо, 2009.
14. Конституция Российской Федерации: принята всенарод. голосованием 12 дек. 1993 г.
15. Модин Н. А. Муниципальная собственность: проблемы правового регулирования // Российская юстиция. 2006. № 7. С. 43–45.
16. Право на управление и распоряжение муниципальной собственностью в Российской Федерации: проблемы регулирования, реализации и судебной защиты в городских округах: диссертационное исследование. 2013. URL: https://www.dissercat.com/content/pravo-na-upravlenie-i-rasporyazhenie-munitsipalnoi-sobstvennostyu-v-rossiiskoi-federatsii-prob (дата обращения: 23.10.2025).
17. Распоряжение Правительства РФ от 12.10.2020 N 2645-р «Об утверждении методики определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества…» // КонсультантПлюс. URL: https://docs.cntd.ru/document/565700773 (дата обращения: 23.10.2025).
18. Соловьев С. Г. К вопросу об управлении имуществом муниципального образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 12. С. 6–9.
19. Сотникова М. С. Правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки // Современное право. 2009. № 4. С. 50–53.
20. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 20.03.2025) // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 23.10.2025).
21. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации…» // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182692/ (дата обращения: 23.10.2025).
22. Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34371/ (дата обращения: 23.10.2025).
23. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. Москва: Юристь, 2005. 379 с.
24. Шаломенцева Е. Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 28–33.
25. Шаломенцева Е. Г. Проблемы правового регулирования инновационного управления муниципальной собственностью // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.