Муниципальное образование как субъект гражданского права в Российской Федерации: актуальные вопросы и перспективы развития

Муниципальные образования в Российской Федерации — это не просто административно-территориальные единицы, а сложные, многогранные субъекты, играющие ключевую роль как в системе публичной власти, так и в гражданском обороте. Их правовой статус уникален и до сих пор вызывает дискуссии в юридической доктрине и на практике.

Актуальность исследования этой темы многократно возросла с принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который кардинально меняет подход к организации местного самоуправления и, как следствие, влияет на гражданско-правовые аспекты деятельности муниципальных образований. Понимание их сущности, правосубъектности, имущественных прав, механизмов ответственности и проблем регулирования является фундаментом для эффективного функционирования всей публично-правовой системы и стабильности гражданских правоотношений.

Настоящая курсовая работа ставит своей целью систематизировать и проанализировать правовой статус муниципального образования как особого субъекта гражданского права в Российской Федерации. Мы раскроем его двойственную природу, рассмотрим особенности правосубъектности, исследуем механизмы правопреемства в отношении собственности, детально изучим гражданско-правовую ответственность и выявим наиболее острые проблемы в правовом регулировании, предложив пути их решения. Структура работы последовательно проведет читателя от общих теоретических положений к конкретным практическим аспектам, завершаясь обобщающими выводами и рекомендациями по совершенствованию законодательства.

Теоретические основы правового статуса муниципального образования

Понятие и место муниципального образования в системе субъектов гражданского права

В сердцевине гражданского права лежит принцип равенства участников оборота, но когда речь заходит о публично-правовых образованиях, таких как Российская Федерация, её субъекты и, конечно, муниципальные образования, этот принцип обретает особые грани. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) в пункте 1 статьи 124 четко устанавливает: муниципальные образования, наравне с государством и регионами, выступают в гражданско-правовых отношениях. Это означает, что они могут приобретать права и нести обязанности на тех же началах, что и обычные граждане или юридические лица, будь то заключение договоров, владение имуществом или выступление в суде, что подтверждает их интеграцию в экономическую жизнь страны.

Муниципальное образование — это не просто географическая точка на карте, а уникальный субъект права, чья жизнь протекает в двух измерениях: публично-правовом и частноправовом. В публично-правовом поле оно предстает как полноправный носитель публичной власти, реализующий функции местного самоуправления – от обеспечения жизнедеятельности населения до осуществления отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень. Но стоит ему вступить в гражданский оборот, например, для приобретения канцтоваров для администрации или заключения договора аренды муниципального имущества, как оно подчиняется общим принципам гражданского права, утрачивая свои властные полномочия по отношению к контрагентам.

Официальное признание муниципального образования как субъекта гражданского права происходит с момента его включения в государственный реестр муниципальных образований. Этот реестр является своего рода «паспортом» для муниципалитета в гражданском обороте, удостоверяющим его правоспособность. Порядок ведения этого реестра регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 № 350, а функции по его ведению возложены на Министерство юстиции Российской Федерации. Таким образом, гражданская правоспособность муниципального образования не возникает произвольно, а строго регламентирована и зависит от выполнения определенных административных процедур.

Муниципальные образования являются активными участниками имущественного оборота, обладая правом собственности. Перечень такого имущества широк и детализирован в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действующем до 01.01.2027), а также в новом Федеральном законе от 20.03.2025 № 33-ФЗ. Это могут быть объекты для решения вопросов местного значения (школы, больницы, дороги), для осуществления переданных государственных полномочий, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также иное имущество, необходимое для выполнения их функций. Муниципалитеты также могут выступать наследниками, заключать различные договоры, в том числе муниципальные контракты, и даже выпускать муниципальные займы, что подчеркивает их активную роль в экономическом развитии территорий.

С 19 июня 2025 года вступил в силу Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который вносит существенные изменения в систему местного самоуправления, унифицируя виды муниципальных образований до трех основных: внутригородские муниципальные образования (в городах федерального значения), городские и муниципальные округа (в остальных регионах). Эти изменения, безусловно, повлияют и на гражданско-правовые аспекты, требуя от субъектов Российской Федерации и самих муниципалитетов обновления нормативной базы до 1 января 2027 года.

Особенности правосубъектности муниципальных образований в гражданском обороте

Правосубъектность муниципального образования в гражданском обороте — это явление, требующее особого осмысления. Пункт 2 статьи 124 ГК РФ предписывает применять к публично-правовым образованиям, включая муниципалитеты, нормы, регулирующие участие юридических лиц в гражданских отношениях. Однако это не означает полного отождествления: «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Именно в этих «особенностях» и кроется уникальность правового статуса муниципального образования.

Главная особенность заключается в том, что муниципальное образование обладает специальной правоспособностью. Оно не создается с целью участия в гражданско-правовых отношениях как таковой, в отличие от коммерческих юридических лиц. Его гражданская правоспособность носит вспомогательный характер, подчиненный публично-правовым целям и задачам. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. Муниципалитет приобретает имущество или заключает договоры не для извлечения прибыли, а для решения вопросов местного значения, таких как строительство детских садов, ремонт дорог или организация водоснабжения, что является ключевым отличием от частноправовых субъектов.

Еще одним отличием является отсутствие традиционного для юридических лиц порядка создания, регистрации, реорганизации и ликвидации. Муниципальные образования возникают и прекращают свое существование в соответствии с нормами конституционного и муниципального права, а их статус закреплен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образований. Это подчеркивает их публично-правовую сущность, которая доминирует над частноправовой.

Представление интересов муниципального образования в гражданском обороте также имеет свои особенности. Статья 125 ГК РФ устанавливает, что от имени муниципального образования имущественные и иные права и обязанности приобретают и осуществляют, а также выступают в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции. Это означает, что не само муниципальное образование как абстрактное понятие, а конкретные органы (например, администрация, дума, контрольно-счетная палата), наделенные соответствующими полномочиями, совершают юридически значимые действия. При этом, согласно статье 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, глава местной администрации или иные должностные лица могут выступать в суде без доверенности, если это предусмотрено уставом муниципального образования.

Отличительные признаки	Юридическое лицо (коммерческое)	Муниципальное образование
Цель создания	Извлечение прибыли	Решение вопросов местного значения, интересы населения
Характер правоспособности	Общая	Специальная (вспомогательная)
Порядок создания/регистрации	Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»	Конституция РФ, федеральные законы, уставы субъектов РФ и уставы МО
Властные полномочия	Отсутствуют	Присутствуют (в публично-правовой сфере)
Субъектность в гражданских отношениях	Самостоятельный, независимый субъект	Выступает через органы местного самоуправления
Подчиненность публичной власти	Отсутствует	Является частью единой системы публичной власти

Наиболее ярко особенности муниципального образования проявляются при его сравнении с государственными образованиями. Статья 12 Конституции Российской Федерации прямо гласит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это конституционное разграничение имеет глубокие исторические и теоретические корни, основанные на общественной теории местного самоуправления. Эта теория, активно развивавшаяся такими русскими учеными, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и Н.М. Коркунов, исходит из идеи противопоставления местного общества государству и разделения государственных и местных (общественных) дел. Согласно этой концепции, местное самоуправление занимается вопросами, имеющими негосударственную природу – преимущественно хозяйственными и социальными нуждами населения. Органы местного самоуправления рассматриваются как негосударственные структуры, формируемые населением и обладающие самостоятельностью в своей деятельности, а роль государства сводится к надзору за законностью без прямого вмешательства в «местные дела». В отличие от государства, которое выступает в гражданском обороте для реализации публичных интересов в широком смысле, муниципалитет сфокусирован на удовлетворении локальных потребностей своих жителей. Таким образом, их правосубъектность, хоть и имеет общие черты, принципиально различна по своей природе и целеполаганию.

Имущественные права муниципальных образований

Право муниципальной собственности и его состав

Право муниципальной собственности является одним из фундаментальных элементов гражданско-правового статуса муниципального образования. Оно обеспечивает экономическую основу для осуществления местного самоуправления и решения вопросов местного значения. Муниципальное образование, как и любой другой собственник, обладает триадой правомочий: владения, пользования и распоряжения своим имуществом, но с учетом специфики его публично-правовой природы.

Состав муниципальной собственности строго регламентирован законодательством. Ключевым нормативным актом, до 1 января 2027 года, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 50 этого закона четко определяет, какое имущество может находиться в собственности муниципальных образований, подразделяя его на несколько категорий:

1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Это обширная категория, охватывающая всё, что напрямую служит удовлетворению повседневных потребностей населения. Примерами могут служить:
   • Объекты для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пожарные депо, спасательное оборудование).
   • Имущество, необходимое для организации охраны общественного порядка (помещения для участковых пунктов полиции, транспорт).
   • Объекты социальной инфраструктуры: образовательные учреждения (детские сады, школы), учреждения здравоохранения (поликлиники, амбулатории), объекты культуры (дома культуры, библиотеки), объекты физической культуры и спорта.
   • Имущество, используемое для утилизации, переработки бытовых и промышленных отходов (полигоны, мусороперерабатывающие заводы).
   • Земельные участки, находящиеся в границах муниципального образования, водные объекты общего пользования.
   • Объекты культурного наследия местного значения.
   • Имущество для развития малого и среднего предпринимательства (бизнес-инкубаторы, фонды поддержки).
2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Это имущество, которое муниципалитет использует для выполнения функций, делегированных ему государством. Например, специализированное оборудование для ведения воинского учета или предоставления определенных государственных услуг.
3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. К этой категории относятся административные здания, служебный транспорт, компьютерная техника, мебель и другие предметы, необходимые для функционирования муниципальных органов и подведомственных организаций.
4. Иное имущество, необходимое для осуществления установленных законом полномочий. Эта формулировка позволяет включать в муниципальную собственность имущество, прямо не упомянутое в предыдущих категориях, но объективно необходимое для выполнения задач местного самоуправления.

Помимо прямого владения имуществом, муниципальные образования активно участвуют в гражданском обороте и другими способами. Они могут выступать наследниками по закону и по завещанию, например, в случае выморочного имущества, когда у умершего нет наследников ни по закону, ни по завещанию, или все наследники отказались от наследства. Муниципалитеты также являются стороной в многочисленных договорах и муниципальных контрактах – от договоров купли-продажи и аренды до договоров подряда на выполнение муниципальных заказов. Более того, они могут выдавать муниципальные займы, привлекая средства для реализации крупных инфраструктурных проектов или решения острых социальных задач, что демонстрирует их финансовую автономию и активную экономическую роль.

Правопреемство муниципальных образований в отношении собственности: механизмы и проблемы

Мир местного самоуправления не статичен: административно-территориальное деление может меняться, муниципальные образования могут преобразовываться, объединяться, разделяться или выделяться. В этих условиях вопрос правопреемства становится ключевым для обеспечения стабильности правоотношений и защиты прав как самих муниципальных образований, так и их контрагентов.

Правопреемство муниципальных образований – это сложный юридический процесс, при котором права и обязанности от одного муниципального образования (правопредшественника) переходят к другому (правопреемнику) в соответствии с законом или договором. Этот процесс может принимать различные формы:

• Объединение: Когда несколько муниципальных образований сливаются в одно новое.
• Разделение: Когда одно муниципальное образование делится на несколько новых.
• Выделение: Когда из состава одного муниципального образования выделяется новое.
• Присоединение: Когда одно или несколько муниципальных образований присоединяются к другому.
• Приобретение населенных территорий: Расширение границ существующего муниципального образования за счет включения новых территорий.

Права и обязанности, переходящие в порядке правопреемства, охватывают как публичную область (например, полномочия по принятию нормативных актов, бюджетные права, территориальные права), так и частную область (имущественные и иные гражданско-правовые права и обязанности). Важно, что нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока не будут пересмотрены или признаны утратившими силу органами местного самоуправления правопреемников. Это обеспечивает непрерывность правового регулирования.

В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием-правопредшественником и находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского и бюджетного законодательства. Это означает, что новый муниципалитет-правопреемник принимает на себя права и обязанности по этим договорам. Вопросы правопреемства в таких случаях, как правило, подлежат детальному урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования, которые определяют, кто и в каком объеме становится правопреемником.

Особое внимание следует уделить имущественным обязательствам. При правопреемстве, например, при образовании нового городского округа, имущественные обязательства, в том числе по оплате муниципальных контрактов, возникают у вновь образованного городского округа как публично-правового образования в лице его администрации как органа местного самоуправления. Здесь важно подчеркнуть, что ответственность несет само публично-правовое образование (муниципалитет), а не администрация как учреждение. Это разграничение имеет принципиальное значение для понимания субъекта гражданской ответственности, предотвращая путаницу и обеспечивая четкость правовых обязательств.

Не менее актуальной является проблема имущества, не предназначенного для реализации полномочий ОМСУ, или так называемого «балластного» имущества. Закон не исключает случаев, когда у муниципальных образований возникает право собственности на имущество, которое не соответствует требованиям части 1 статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (действует до 01.01.2027). Такое имущество может быть получено в результате правопреемства, дарения, или стать выморочным. К нему относится любое имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий или обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их учреждений. Например, это могут быть ветхие, непригодные для использования по назначению объекты, бесхозяйное или иное невостребованное имущество, состояние которого исключает его использование для реализации муниципальных полномочий. В таких случаях законодательство требует, чтобы это имущество было либо перепрофилировано, то есть адаптировано для использования в муниципальных целях, либо отчуждено, например, путем продажи на торгах. Это позволяет муниципалитетам избавляться от неэффективных активов и направлять средства от их реализации на решение насущных задач, предотвращая накопление «балласта» на балансе, что способствует повышению эффективности управления муниципальной собственностью.

Гражданско-правовая ответственность муниципальных образований: проблемы реализации и новые механизмы

Основания и условия гражданско-правовой ответственности

Вопрос гражданско-правовой ответственности является краеугольным камнем стабильности любых правоотношений, и муниципальные образования в этом смысле не исключение. Как полноправные субъекты гражданского права, они несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств. Однако, учитывая их уникальный публично-правовой статус, механизмы и основания такой ответственности обладают спецификой, требующей глубокого анализа.

Гражданско-правовая ответственность муниципальных образований может возникнуть при наступлении тех же условий, что и для юридических лиц, но с учетом их особенностей. К основным основаниям относятся:

1. Ненадлежащее исполнение обязанностей. Это может проявляться в нарушении условий заключенных муниципальных контрактов, невыполнении обязательств по договорам аренды муниципального имущества, задержке платежей и т.д.
2. Уклонение от исполнения обязанностей. Например, непринятие мер по содержанию муниципального имущества, которое привело к причинению вреда, или бездействие, повлекшее убытки для третьих лиц.
3. Незаконное обогащение. Ситуации, когда муниципальное образование без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобретает или сберегает имущество за счет другого лица.
4. Издание незаконных нормативно-правовых актов. Если муниципальный правовой акт противоречит законодательству и при этом влечет причинение имущественного или иного вреда физическим и юридическим лицам, это может стать основанием для гражданско-правовой ответственности.

Для привлечения муниципального образования к гражданско-правовой ответственности необходимо установить классический состав гражданского правонарушения:

• Факт и размер причиненного вреда. Вред может быть имущественным (убытки) или неимущественным. Его размер должен быть доказан.
• Противоправность действий (бездействия). Нарушение норм закона, договорных обязательств или иных правил поведения, установленных правом.
• Причинно-следственная связь между противоправными действиями (бездействием) и наступившими негативными последствиями. Должно быть доказано, что именно действия (бездействие) муниципалитета или его органов привели к вреду.
• Вина причинителя вреда. В гражданском праве вина презюмируется, то есть причинитель вреда считается виновным, пока не докажет обратное.

Важно подчеркнуть, что ответственность в гражданском праве, в отличие от публично-правовой, носит в первую очередь восстановительный характер. Её главная цель — не наказать нарушителя, а восстановить нарушенное право потерпевшей стороны, компенсировать ей причиненные убытки или вред.

Механизмы возмещения вреда и регрессные требования

Когда муниципальное образование признается ответственным за причиненный вред, возникает вопрос о механизме его возмещения. В этом контексте особую роль играют статьи 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Статья 16 ГК РФ устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Статья 1069 ГК РФ детализирует: вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Таким образом, убытки, причиненные, например, должностным лицом муниципального образования, подлежат возмещению соответствующим муниципальным образованием за счет средств его казны. Казна муниципального образования – это имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, то есть по сути, «общее» имущество муниципалитета.

Однако здесь возникает следующий важный механизм – право регресса. Муниципальное образование, возместившее вред, имеет право обратного требования (регресса) к должностному лицу, причинившему вред. Основанием для такого регрессного требования служит пункт 3.1 статьи 1081 ГК РФ, который предусматривает право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено возмещение. Размер такого регрессного требования, как правило, равен размеру выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. Процедура взыскания ущерба с должностного лица может быть реализована по распоряжению работодателя, добровольно самим должностным лицом или в судебном порядке, после проведения тщательной проверки для установления размера и причин ущерба.

Несмотря на наличие этих механизмов, существует фундаментальная проблема: когда за действие (бездействие) уполномоченных лиц расплачивается казна муниципального образования, это может ущемлять законные интересы населения. Средства казны предназначены для решения вопросов местного значения, таких как строительство и ремонт инфраструктуры, социальная поддержка, развитие образования и здравоохранения. Отвлечение этих средств на возмещение вреда, причиненного недобросовестными или некомпетентными действиями отдельных лиц, сокращает объем ресурсов, доступных для нужд населения. Это может приводить к нарушению основных принципов гражданско-правовой ответственности, в частности, принципа справедливости и целевого использования публичных средств, а также к подрыву доверия граждан к местной власти. Как можно решить эту проблему, не нарушая баланс между автономией и ответственностью?

Новые механизмы ответственности в свете Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ

Новый Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» вносит существенные коррективы не только в структуру местного самоуправления, но и в механизмы ответственности должностных лиц. Это является попыткой усилить персональную ответственность и обеспечить более эффективное управление на местах, а также служит инструментом для более жесткого контроля со стороны региональных властей за деятельностью глав муниципальных образований.

Одним из наиболее значимых нововведений является расширение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (например, губернатора или главы республики) по отрешению главы муниципального образования от должности. Это не только дисциплинарная мера, но и важный инструмент контроля за деятельностью местного самоуправления со стороны региональных властей. Закон детально перечисляет основания для такого отрешения, которые можно классифицировать следующим образом:

1. Нарушения в нормотворческой деятельности:
   • Издание главой муниципального образования нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) или законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены судом, а глава не принял мер по исполнению решения суда в установленный срок.
2. Неисполнение прямых обязанностей:
   • Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (например, невывоз мусора, отсутствие отопления), осуществлению полномочий, предусмотренных законом, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
3. Неудовлетворительные результаты деятельности:
   • Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета два раза подряд.
4. Коррупционные и этические нарушения:
   • Несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, установленных для лиц, замещающих муниципальные должности (например, антикоррупционных требований).
5. Системные недостатки в управлении:
   • Систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, которые могут быть установлены на федеральном или региональном уровне.
6. Конфликт с представительным органом:
   • В случае, если высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации два и более раза вносились и были отклонены представительным органом муниципального образования инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку (при условии, что это происходит не ранее чем через два года со дня вступления в должность главы муниципального образования).

Эти новые механизмы направлены на повышение дисциплины и эффективности работы глав муниципальных образований, стимулируя их к более ответственному и правомерному исполнению своих полномочий. Однако они также вызывают дискуссии о степени автономии местного самоуправления и балансе между централизацией и децентрализацией власти.

Актуальные проблемы правового регулирования и предложения по совершенствованию законодательства

Противоречия и пробелы в законодательстве

Анализ правового статуса муниципального образования как субъекта гражданского права выявляет ряд системных проблем и противоречий в действующем законодательстве, которые требуют незамедлительного решения. Даже с учетом вступления в силу нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, многие из этих проблем сохраняют свою актуальность или трансформируются в новые вызовы.

До 1 января 2027 года, когда Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» окончательно утратит силу, его непоследовательность и внутренние противоречия продолжают создавать сложности. Этот закон, несмотря на свою значимость, часто не соответствует современным теориям и практике организации публичной власти, а также вступает в диссонанс с гражданским законодательством.

Одной из наиболее острых проблем является недостаточно четкое разграничение компетенции между администрацией муниципального образования и её структурными подразделениями, которые могут обладать статусом юридического лица. На практике это приводит к ситуациям, когда многочисленные органы местного самоуправления (например, управления образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства), являясь юридическими лицами, заключают гражданско-правовые договоры от имени муниципального образования. Такая ситуация порождает неопределенность в вопросах правомочности совершенных сделок и, как следствие, обязательств для самого муниципального образования. Это прямо противоречит фундаментальным принципам гражданского законодательства, в частности, статье 48 ГК РФ, которая устанавливает, что юридическое лицо обладает обособленным имуществом и отвечает по своим обязательствам этим имуществом. Когда множество органов-юридических лиц, не являющихся собственниками муниципального имущества, заключают договоры, это создает риск размывания ответственности и затрудняет процесс возмещения вреда.

Далее, нормы муниципального права нередко вступают в явное противоречие с гражданским законодательством, определяющим признаки юридического лица и полномочия учредителей. Такая коллизия подрывает правовую стабильность и создает почву для многочисленных споров. Отсутствие четко определенного перечня ограничений правоспособности органов местного самоуправления, выступающих в качестве юридических лиц в гражданских правоотношениях, также является серьезным пробелом. Это может открывать возможности для злоупотреблений со стороны должностных лиц и самих органов, совершающих сделки вне пределов своих фактических полномочий или не в интересах муниципального образования.

Нельзя обойти вниманием и неопределенность, связанную с отсутствием прямого конституционного урегулирования правового статуса муниципальных образований. Хотя это не означает, что их статус лишен конституционно-правовых начал, такая ситуация создает юридическую зыбкость и порождает доктринальные споры.

Новый Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ, хоть и стремится к унификации, допускает сохранение двухуровневой системы местного самоуправления (район — поселение) в некоторых субъектах Российской Федерации. Это предусмотрено для регионов, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, а также для территорий с низкой плотностью населения или труднодоступных местностей. Хотя это может показаться гибким подходом, на практике сохранение многоуровневой системы может усложнять гражданский оборот, создавая дополнительные слои управления и потенциальные конфликты компетенций в имущественных и иных правоотношениях.

Наконец, вызывает вопросы и исключение некоторых форм участия граждан из нового ФЗ-33, таких как голосование по отзыву депутата и правотворческая инициатива. Эти формы, являясь важными инструментами прямой демократии, обеспечивали дополнительный контроль со стороны населения за деятельностью муниципальных органов и могли оказывать влияние на принятие решений, имеющих гражданско-правовые последствия (например, при распоряжении муниципальным имуществом). Их отсутствие может ослабить обратную связь и создать условия для принятия решений, менее отвечающих интересам местного сообщества.

Предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики

Для преодоления вышеуказанных проблем и дальнейшего развития правового статуса муниципального образования как субъекта гражданского права, необходимо предпринять ряд целенаправленных шагов в законодательной и правоприменительной сферах:

1. Корректировка законодательства для уточнения правового статуса муниципального образования.
   • Необходимо внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ, четко разграничивающие правоспособность самого муниципального образования как публично-правового образования и его органов, выступающих в гражданском обороте. Следует законодательно определить, в каких случаях орган местного самоуправления действует от своего имени как юридическое лицо, а в каких — от имени муниципального образования.
   • Разработать и утвердить на федеральном уровне типовое положение о правоспособности органов местного самоуправления как юридиче��ких лиц, содержащее исчерпывающий перечень ограничений их правоспособности при участии в гражданских правоотношениях. Это позволит предотвратить злоупотребления и повысить прозрачность сделок.
2. Введение механизмов обоюдного контроля должностных лиц муниципалитетов и органов местного самоуправления.
   • Для исключения проблемных вопросов и повышения эффективности управления предлагается разработать и внедрить систему внутреннего контроля. Механизмы могут включать:
     • Ежегодные отчеты глав муниципальных образований и местных администраций перед представительным органом муниципального образования с обязательной публичной оценкой их деятельности и возможностью для граждан задавать вопросы.
     • Четкое, законодательно закрепленное разграничение компетенций между различными органами и должностными лицами в структуре муниципалитета, а также между муниципальным образованием и его учреждениями, являющимися юридическими лицами.
     • Создание или усиление полномочий внутренних контрольно-ревизионных органов (комиссий) в структуре муниципалитетов, обеспечивающих регулярную проверку финансово-хозяйственной деятельности и соблюдения законодательства.
     • Внедрение системы показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, которая, как уже предусмотрено новым Федеральным законом № 33-ФЗ, должна быть дополнена прозрачными механизмами оценки и контроля со стороны как региональных властей, так и общественности.
3. Усиление контроля за соблюдением принципа недопустимости финансирования муниципальными образованиями расходов, возникших из-за полномочий государственных органов или иных муниципальных образований.
   • Часть 4 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (положения которой действуют до 01.01.2027) четко запрещает возложение на муниципальные образования таких обязанностей. Важно обеспечить реальное применение этого принципа на практике.
   • Необходимо разработать методические рекомендации и механизмы финансового контроля для выявления и пресечения таких случаев, а также предусмотреть ответственность для должностных лиц, допускающих подобные нарушения.
   • В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 20.03.2025 № 33-ФЗ, всегда должны применяться Конституция Российской Федерации и данный Федеральный закон, что должно быть четко прописано и последовательно реализовано в правоприменительной практике.

Реализация этих предложений позволит не только устранить существующие противоречия и пробелы, но и существенно повысить эффективность функционирования муниципальных образований как субъектов гражданского права, укрепить их финансовую самостоятельность, обеспечить защиту интересов населения и повысить доверие к местной власти.

Заключение

Исследование правового статуса муниципального образования как субъекта гражданского права в Российской Федерации выявило его уникальную и сложную природу. Муниципальные образования, наряду с Российской Федерацией и её субъектами, являются особыми участниками гражданского оборота, наделенными двойственной правосубъектностью – публично-правовой и частноправовой. Эта двойственность, закрепленная в статье 124 ГК РФ, определяет их роль как носителей публичной власти, с одной стороны, и равноправных участников гражданских правоотношений – с другой. Гражданская правоспособность муниципальных образований, возникающая с момента включения в государственный реестр, носит специальный, вспомогательный характер, подчиненный целям решения вопросов местного значения, а не извлечения прибыли.

Особенности правосубъектности муниципальных образований проявляются в неприменимости к ним общих правил создания и ликвидации юридических лиц, а также в том, что в гражданском обороте они действуют через свои органы местного самоуправления. Сравнительный анализ с государственными образованиями подчеркивает их конституционно закрепленную самостоятельность, основанную на общественной теории местного самоуправления, где органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти и ориентированы на локальные интересы населения.

Имущественные права муниципальных образований составляют основу их финансовой независимости. Состав муниципальной собственности, подробно регламентированный Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (и его преемником ФЗ-33 от 20.03.2025), включает имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий и обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Муниципалитеты активно участвуют в гражданском обороте, заключая договоры, выступая наследниками и выдавая займы. Особое внимание было уделено механизмам правопреемства муниципальных образований, когда происходит переход прав и обязанностей при их преобразовании, а также правовому режиму так называемого «балластного» имущества, требующего перепрофилирования или отчуждения.

Гражданско-правовая ответственность муниципальных образований возникает при тех же условиях, что и для юридических лиц, но реализуется за счет средств казны муниципального образования. Важнейшим механизмом является право регресса к должностному лицу, причинившему вред, что предусмотрено статьями 16, 1069 и 1081 ГК РФ. Однако эта система не лишена проблем, в частности, потенциального ущемления интересов населения при возмещении вреда из казны. В этом контексте новый Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ привносит существенные изменения, вводя новые, более жесткие механизмы ответственности главы муниципального образования, включая право высшего должностного лица субъекта РФ отрешить его от должности по ряду оснований.

Несмотря на прогресс в законодательном регулировании, остаются актуальными проблемы, связанные с противоречиями между муниципальным и гражданским правом, непоследовательностью регулирования правоспособности органов местного самоуправления, отсутствием прямого конституционного урегулирования статуса МО и сохранением двухуровневой системы местного самоуправления в некоторых регионах. Предложенные пути совершенствования законодательства включают необходимость уточнения правового статуса муниципального образования и его органов в ГК РФ и ФЗ-33, введение механизмов обоюдного контроля за деятельностью должностных лиц и органов, а также усиление контроля за соблюдением принципа недопустимости финансирования МО расходов, не относящихся к их компетенции.

В заключение, муниципальное образование играет критически важную роль в гражданском обороте, и дальнейшее совершенствование его правового статуса – это не просто юридическая задача, а стратегическое направление развития всей системы публичной власти в Российской Федерации. Учет особенностей их двойственной природы, устранение правовых пробелов и противоречий, а также внедрение эффективных механизмов ответственности и контроля, особенно в свете последних законодательных изменений (ФЗ-33 от 20.03.2025), являются залогом стабильности, справедливости и эффективности гражданско-правовых отношений с участием муниципальных образований.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. № 237.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. № 238-239.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ // Российская газета. 1998. N 148-149.
4. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // КонсультантПлюс.
5. Европейская хартия местного самоуправления (ETS N 122) (Принята в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
6. Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе» // Информационная система «Гарант».
7. Абрамова Е.Н. Гражданское право. М.: РГ-Прес, 2010. 800 с.
8. Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институциализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 19.
9. Бессонов В.А. Гражданское право. М.: Форум Инфра-М, 2010. 784 с.
10. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 340 – 407.
11. Глинка В.И. К вопросу о муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17.
12. Глинка В.И. Определение собственника муниципального имущества // Юридический мир. 2009. N 4.
13. Голованов Н.М. Гражданское право. СПб: Питер, 2010. 240 с.
14. Гончаров А.А., Маслова А.В. Гражданское право. Курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2010. 512 с.
15. Дерюгина Т.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения // Российская юстиция. 2008. N 6.
16. Короткова О.И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 11.
17. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть вторая. М.: Изд-во Эксмо, 2010. 654 с.
18. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009.
19. Кондрашов Ю. Обладать или являться // ЭЖ-Юрист. 2008. N 15.
20. Миронова С.Н. Гражданское право. М.: Волтерс Клувер, 2010. 487 с.
21. Муниципальное право России: Учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин, В.А. Сивицкий, Н.С. Тимофеев; Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
22. Пятков Д.В. Формирование правосубъектности предпринимателя // Журнал российского права. 2006. N 1.
23. Саладников В. О праве муниципальных образований на обращение в Конституционный Суд // Муниципальная власть. 2006. N 3.
24. Сергеев А. П., Толстой Ю. К. Гражданское право: в 3 томах том3. М.: Проспект, 2007. 784 с.
25. Слугин А.А. Гражданская правосубъектность юридических лиц. Краснодар, 2003.
26. Смолькова А.В. Право муниципальной собственности в России: истоки законодательного регулирования, современное состояние и перспективы // Общество и право. 2009. N 1.
27. Соловьев С.Г. Система публичных институтов муниципального права: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2007.
28. Сунгуров А. Городское сообщество: в поисках жанра // Муниципальная власть. 2006. N 3.
29. Чаусская О.А. Гражданское право: учебный курс. М.: Эксмо, 2010. 432 с.
30. Шугрина Е.С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5.
31. Язев В.А. Управление договорной работой в народном хозяйстве // Советское государство и право. 1982. N 6.
32. Якушев А.В. Муниципальное право. Конспект лекций. М.: А-Приор, 2010. 176 с.
33. ГК РФ Статья 124. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/be9870d8a7c2ed74ae0f5b331002cf75e2bcfef7/ (дата обращения: 20.10.2025).
34. Муниципальное образование как субъект гражданского права // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnoe-obrazovanie-kak-subekt-grazhdanskogo-prava (дата обращения: 20.10.2025).
35. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rossiyskaya-federatsiya-ee-subekty-i-munitsipalnye-obrazovaniya-kak-subekty-grazhdanskogo-prava (дата обращения: 20.10.2025).
36. Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvo-i-gosudarstvennye-munitsipalnye-obrazovaniya-kak-subekty-grazhdanskogo-prava (дата обращения: 20.10.2025).
37. Понятие муниципального образования и особенности его правосубъектности // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-munitsipalnogo-obrazovaniya-i-osobennosti-ego-pravosubektnosti (дата обращения: 20.10.2025).
38. Проблемы определения гражданской правосубъектности муниципальных образований // Глинка, Бессонов и Партнеры. URL: https://glinka-partners.ru/nauchnye-raboty/problemy-opredeleniya-grazhdanskoy-pravosubektnosti-munitsipalnyh-obrazovaniy/ (дата обращения: 20.10.2025).
39. Муниципальные образования как участники гражданских правоотношений // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnye-obrazovaniya-kak-uchastniki-grazhdanskih-pravootnosheniy (дата обращения: 20.10.2025).
40. Гражданская правосубъектность государственных и муниципальных образований. МГИМО. URL: https://mgimo.ru/upload/iblock/d76/d761a29c3752e519e48c0817357c9179.pdf (дата обращения: 20.10.2025).
41. ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-grazhdansko-pravovogo-regulirovaniya-uchastiya-munitsipalnyh-obrazovaniy-v-hozyaystvennoy-deyatelnosti (дата обращения: 20.10.2025).
42. Проблемы гражданско-правовой ответственности муниципальных образований // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-grazhdansko-pravovoy-otvetstvennosti-munitsipalnyh-obrazovaniy-1 (дата обращения: 20.10.2025).
43. Правопреемство при преобразовании муниципальных образований, изменении их границ // Studme.org. URL: https://studme.org/168478/pravo/pravopreemstvo_preobrazovanii_munitsipalnyh_obrazovaniy_izmenenii_granits (дата обращения: 20.10.2025).
44. Государство, государственные и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Российский государственный университет правосудия. URL: https://rgup.ru/?mod=pages&id=1626 (дата обращения: 20.10.2025).
45. Новый закон о местном самоуправлении: основные изменения // КонсультантПлюс. Хабаровск. URL: https://www.consultant.ru/law/review/fed/new_law_local_self_government_main_changes_2025/ (дата обращения: 20.10.2025).
46. В России усовершенствуют систему организации местного самоуправления // ГАРАНТ. URL: https://www.garant.ru/news/1628796/ (дата обращения: 20.10.2025).
47. Новый закон о местном самоуправлении в Российской Федерации // Президентская академия РАНХиГС. URL: https://www.ranepa.ru/sobytiya/novosti/novyj-zakon-o-mestnom-samoupravlenii-v-rossijskoj-federatsii/ (дата обращения: 20.10.2025).
48. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТА ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА // Elibrary. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=46101235 (дата обращения: 20.10.2025).
49. Особенности гражданско-правовой ответственности муниципальных образований // Elibrary. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=45759160 (дата обращения: 20.10.2025).
50. Муниципальное образование как субъект гражданского права // Studgen. URL: https://studgen.ru/municipalnoe-obrazovanie-kak-subekt-grazhdanskogo-prava/ (дата обращения: 20.10.2025).
51. Особенности гражданско-правовой ответственности должностных лиц органов местного самоуправления // Глинка, Бессонов и Партнеры. URL: https://glinka-partners.ru/nauchnye-raboty/osobennosti-grazhdansko-pravovoy-otvetstvennosti-dolzhnostnyh-lits-organov-mestnogo-samoupravleniya/ (дата обращения: 20.10.2025).
52. Особенности правового статуса государства и муниципальных образований как субъектов гражданско-правовой ответственности // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-pravovogo-statusa-gosudarstva-i-munitsipalnyh-obrazovaniy-kak-subektov-grazhdansko-pravovoy-otvetstvennosti (дата обращения: 20.10.2025).