Земская реформа 1864 года: всесторонний анализ причин, хода и значения для становления местного самоуправления в Российской империи

Земская реформа 1864 года не просто строка в учебнике истории; это фундаментальный «перелом» и «поворотный пункт», кардинально изменивший ландшафт местного управления и общественной жизни Российской империи. Её значение простирается далеко за рамки XIX века, оказывая влияние на формирование институтов гражданского общества и становление демократических начал в России. Актуальность изучения этой реформы в контексте истории государственного управления и местного самоуправления сохраняется и по сей день, поскольку она представляет собой уникальный опыт децентрализации власти и привлечения населения к решению локальных проблем, уроки которого бесценны для современного развития.

В данном исследовании мы сосредоточимся на всестороннем анализе Земской реформы, охватывая её предпосылки, детальное описание «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 года, механизмы формирования и функционирования земств, их ключевые достижения в сферах хозяйства, образования и здравоохранения, а также долгосрочное значение для становления гражданского общества. Хронологические рамки исследования охватывают период от середины 1850-х годов, когда назрели первые предпосылки к преобразованиям, до начала XX века, когда стали очевидны последствия реформы и контрреформ.

Ключевые исследовательские вопросы, которые будут рассмотрены, включают: каковы были социально-экономические и политические причины, вызвавшие необходимость реформы; как формировались и функционировали земские органы; какие конкретные результаты были достигнуты в различных сферах; и как Земская реформа повлияла на общественно-политическую жизнь России. Методологический подход будет основан на принципах историзма, системного анализа и компаративистики, позволяющих не только описать события, но и выявить их причинно-следственные связи, оценить эффективность принятых решений и проанализировать их влияние на дальнейшее развитие страны. Особое внимание будет уделено историографическим оценкам, позволяющим понять, как менялось восприятие реформы на протяжении времени и каковы современные научные подходы к её изучению.

Предпосылки Земской реформы 1864 года: Кризис дореформенного местного управления и общественная необходимость преобразований

К началу 1860-х годов Российская империя оказалась на развилке исторического пути, где необходимость кардинальных преобразований в системе местного управления стала не просто желанием, а насущной потребностью. Земская реформа, будучи одним из краеугольных камней «Великих реформ» Александра II, явилась прямым ответом на глубокий системный кризис, который десятилетиями подтачивал основы государственного организма. Без понимания этого кризиса невозможно оценить масштаб и смелость предпринятых шагов.

Неэффективность дореформенной системы местного управления

До 1860-х годов местное управление в России представляло собой запутанный лабиринт из бюрократических структур и сословных привилегий, где эффективность была принесена в жертву централизации и контролю. Губернаторы, назначаемые из Петербурга, обладали широкими, но зачастую оторванными от местных реалий полномочиями, а их действия редко коррелировали с истинными нуждами населения. Граф П.А. Валуев, видный государственный деятель того времени, в 1855 году метко подметил, что российский управленческий аппарат страдал от «недоверия правительства к своим собственным орудиям» и что «многочисленность форм составляет у нас сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь». Эта фраза, как рентген, просвечивала всю патологию системы: формализм, бумаготворчество и, как следствие, отсутствие реальных результатов.

Особенно ярко неэффективность системы проявлялась в социальной сфере. Приказы общественного призрения, на которые была возложена забота о сирых, больных и неимущих, стали символом бюрократического маразма. Общественность регулярно критиковала их за засилье формализма, лихоимство и хроническую нехватку казённых средств. Деятельность этих учреждений, по сути, зависела от случайной честности и благородства отдельных чиновников, а не от продуманной системы или квалифицированных кадров, которых для этой сферы просто не готовили. Материальная база Приказов была ветхой, капиталы скудными, и по сути они передали земствам «незавидное наследство» — полный развал в социальной сфере. Существовавшая до реформы система местного управления, основанная на дворянском сословном самоуправлении, была абсолютно неспособна адекватно реагировать на нужды уездного населения, которое после грядущей отмены крепостного права должно было стать разносословным.

Влияние отмены крепостного права 1861 года

Отмена крепостного права в 1861 году стала сейсмическим толчком, который не только изменил социальную структуру страны, но и обнажил острую необходимость радикальной перестройки всей системы местного управления. Миллионы крестьян, освобожденные от личной зависимости, перестали быть объектом помещичьей власти. Помещики, ранее осуществлявшие значительную часть административных функций на своих землях, лишились этих прав. Перед государством встала колоссальная задача: интегрировать эту огромную армию «свободных сельских обывателей» в новую систему управления, обеспечив их права и обязанности. Без адекватной местной администрации этот процесс грозил хаосом, а значит, дальнейшей дестабилизацией. Кроме того, реформа имела и прагматическую цель: частично компенсировать дворянству потери, связанные с отмен��й крепостного права. Предоставление дворянам доли власти в регионах через новые земские органы было своеобразным компромиссом, призванным сохранить их лояльность и влияние в условиях кардинальных социальных изменений. Это было стремление использовать их опыт управления, но уже в новом, более современном формате.

«Революционная ситуация» и политическая обстановка

Перемены назревали не только «сверху». Российское общество, особенно после поражения в Крымской войне (1853-1856 гг.), находилось в состоянии глубокого брожения. Политическое и военное положение страны было близко к катастрофическому, что обнажило все недостатки существующего строя. Назрела так называемая «революционная ситуация», характеризуемая «кризисом верхов» — невозможностью для господствующих классов сохранять своё господство в неизменном виде. Одновременно происходило резкое обострение нужды и бедствий угнетённых классов, что привело к значительному повышению политической активности масс.

Крестьянские выступления, включая волнения горнозаводских крестьян Урала и вольнонаёмных рабочих, протестовавших против притеснений и тяжёлых условий труда, множились. Особенно драматичным был 1861 год, когда произошло наибольшее за весь XIX век количество крестьянских выступлений, многие из которых были вызваны неоднозначной реакцией на условия отмены крепостного права. В этой атмосфере социального недовольства и политической нестабильности, реформы, направленные на привлечение широких слоёв населения к местному самоуправлению и предоставление им самостоятельности в решении местных вопросов, виделись единственно возможным путём для стабилизации ситуации и предотвращения более радикальных потрясений. Замена бюрократической системы, которая принимала решения из центра без учёта местной специфики, на более гибкую и адаптивную, была императивом времени.

Разработка проекта реформы

Идея создания нового, более эффективного местного самоуправления не возникла спонтанно. Проект земской реформы начал разрабатываться ещё с 1859 года. Изначально эту работу вела комиссия при Министерстве внутренних дел под председательством Н. А. Милютина, одного из самых ярких и деятельных реформаторов той эпохи. С 1861 года эстафету принял другой выдающийся государственный деятель — П. А. Валуев. В их руках, через многочисленные обсуждения, корректировки и компромиссы, формировалось будущее «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», призванное дать России новую жизнь на местах. Этот документ стал результатом осознания острой необходимости перемен, диктуемых как внешними, так и внутренними факторами.

Основные положения и организационная структура земских учреждений

Сердцем Земской реформы стало «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», утверждённое императором Александром II 1 января 1864 года. Этот законодательный акт не просто вводил новые органы, он коренным образом перестраивал принципы местного управления, закладывая основы всесословности и выборности, что стало прорывным моментом для Российской империи. Так что же именно изменилось?

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1 января 1864 года

«Положение» 1864 года явилось краеугольным камнем всей реформы. Этот документ чётко определял, что земские учреждения создавались для «заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». Такое определение сразу же очерчивало сферу компетенции земств, фокусируя их на практических вопросах благоустройства и развития регионов. Главный акцент был сделан на децентрализации управления в хозяйственных вопросах, что было революционным шагом для бюрократической Российской империи. До этого большинство решений принималось из центра, часто без учёта специфики и потребностей конкретных территорий.

Принципы и структура земских учреждений

В основу земской реформы были положены два принципа, которые стали её визитной карточкой:

• Всесословность: Впервые в России создавались учреждения, где представители всех сословий – дворяне, горожане (купцы, мещане) и крестьяне – могли принимать участие в местном управлении. Это был отход от традиционной сословной организации власти и шаг к более широкому гражданскому участию, хотя и с определёнными ограничениями.
• Выборность: Члены земских органов избирались местным населением, что также было фундаментальным изменением по сравнению с ранее существовавшей системой назначаемых чиновников.

Структурно земские учреждения были двухуровневыми:

1. Уездные земские учреждения: действовали на уровне уездов.
2. Губернские земские учреждения: координировали деятельность на уровне губерний.

На каждом уровне создавались два типа органов:

• Земские собрания: это были распорядительные органы, своего рода местные парламенты, состоявшие из гласных (депутатов), избираемых населением. Их задачей было принимать решения по вопросам местного значения, утверждать бюджеты и контролировать деятельность исполнительных органов.
• Земские управы: это были постоянно действующие исполнительные органы, избираемые земскими собраниями. Они осуществляли повседневное управление, реализовывали принятые собраниями решения и отвечали за практическую работу.

Важно отметить, что земства не включались в общую вертикаль государственных органов. В кругу вверенных им дел они действовали относительно самостоятельно, что подчёркивало их роль как институтов местного самоуправления, а не просто филиалов центральной власти.

Ограничения компетенции и административный надзор

Несмотря на прогрессивный характер реформы, её создатели стремились сохранить контроль над деятельностью земств и не допустить их превращения в политическую оппозицию. Это обусловило ряд существенных ограничений:

• Хозяйственная сфера: Деятельность земств была строго ограничена хозяйственной сферой. Им было категорически запрещено заниматься вопросами политики, что сразу же пресекало попытки трансформировать их в площадки для общенациональных дискуссий или политических движений.
• Отсутствие «горизонтальных» связей: Земским учреждениям не разрешалось общаться друг с другом «по горизонтали», то есть уездные земства одной губернии не могли напрямую контактировать с уездными земствами другой, и тем более с губернскими земствами других регионов. Это правило было введено для предотвращения консолидации земских сил и формирования единой оппозиционной платформы.
• Отсутствие принудительной власти: Земства не имели собственной полиции или иных принудительных органов. Это означало, что для исполнения своих решений они зависели от поддержки государственных административных структур, что существенно ограничивало их автономию.
• Административный надзор: За деятельностью земств был установлен жёсткий административный надзор со стороны губернатора и министра внутренних дел. Губернатор имел право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания, если оно, по его мнению, противоречило законам или интересам государства. Это был мощный рычаг контроля, который позволял правительству вмешиваться в земские дела и корректировать их решения.

Таким образом, «Положение» 1864 года создавало уникальную, но компромиссную модель местного самоуправления, которая, с одной стороны, была направлена на модернизацию и децентрализацию, а с другой – содержала механизмы для сохранения центрального контроля и ограничения политического потенциала земств.

Формирование и особенности деятельности земств: Избирательная система и представительство сословий

Одним из наиболее новаторских, но одновременно и противоречивых аспектов Земской реформы стала система формирования земских учреждений. Введение выборности и всесословности было шагом вперёд, но специфическая куриальная система выборов была призвана обеспечить преобладание дворянства, что отражало консервативные устремления правительства.

Куриальная система выборов и имущественный ценз

Выборы гласных (депутатов) в земские собрания проводились по сложной куриальной системе, делившей избирателей на три основные курии, каждая из которых имела свой имущественный ценз и, по сути, свою квоту представительства.

1. Курия уездных землевладельцев:
   • К ней относились лица, владевшие не менее 200 десятин земли.
   • Также сюда входили владельцы промышленных или торговых предприятий, а также другой недвижимости, стоимость которой была не ниже 15 тысяч рублей, либо приносившей доход не менее 6 тысяч рублей в год.
   • Эта курия была ориентирована на крупное дворянское землевладение и промышленную элиту, обеспечивая им значительное влияние.
2. Курия городских избирателей:
   • Включала лиц, имевших купеческие свидетельства (то есть купцов различных гильдий).
   • К ней также относились владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тысяч рублей.
   • Владельцы недвижимой собственности с цензом от 500 рублей (в небольших городах) до 3 тысяч рублей (в крупных городах) также имели право голоса.
   • Эта курия представляла городскую буржуазию и состоятельных горожан.
3. Курия выборных от сельских обществ:
   • Представители этой курии избирались от крестьянских общин.
   • К участию в избирательных съездах не допускались лица моложе 25 лет, находящиеся под уголовным следствием или судом, опороченные по суду, а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Механизм многоступенчатых выборов для крестьян

Для крестьянской курии была разработана сложная многоступенчатая система выборов, которая, с одной стороны, декларировала их участие, а с другой — существенно ограничивала их представительство и влияние.

• Сначала сельские общества выбирали своих представителей на волостные сходы.
• Затем волостные сходы избирали выборщиков.
• И только эти выборщики, в свою очередь, избирали гласных в уездное земское собрание.

Такой сложный механизм был направлен на то, чтобы отсеять потенциально нежелательных или слишком радикально настроенных кандидатов из крестьянской среды и обеспечить контроль над процессом со стороны более консервативных элементов.

Сословное представительство в земствах

Система выборов, особенно через установленные квоты и имущественные цензы, обеспечивала значительное преобладание помещиков в земствах. Правительство целенаправленно стремилось сохранить доминирующую роль дворянства в местном управлении, видя в нём основную опору самодержавия. Именно поэтому первоначально земства вводились преимущественно в губерниях с доминирующим дворянским землевладением.

Статистика первых лет работы земств наглядно демонстрирует эту диспропорцию:

• В уездных земских собраниях крестьяне занимали лишь 38% мест, в то время как помещики составляли 42%.
• В губернских земских собраниях ситуация была ещё более показательной: крестьяне имели всего 11% мест, тогда как дворяне составляли подавляющее большинство – 74%.

Сословие	Процент мест в уездных земских собраниях	Процент мест в губернских земских собраниях
Крестьяне	38%	11%
Помещики	42%	74%
Другие*	20%	15%

*К категории «Другие» относились представители городской буржуазии, духовенства и разночинцев.

Эти цифры показывают, что, несмотря на формальную всесословность, реальная власть в земствах оставалась в руках дворянства, что, впрочем, не умаляло прогрессивности самого факта участия представителей крестьянства в управлении.

Председательство и сроки полномочий

Председателями уездных и губернских земских собраний по должности являлись предводители дворянства. Это решение также подчёркивало стремление правительства сохранить ведущую роль дворянства и интегрировать его в новую систему местного самоуправления. Земские собрания избирались на трёхлетний срок. Заседали они, как правило, один раз в год, что было обусловлено характером их распорядительной деятельности, но могли собираться чаще по мере необходимости, например, для решения срочных вопросов.

Уездные земские управы, будучи постоянно действующими исполнительными органами, состояли из председателя и двух членов. Губернские управы были крупнее, включали председателя и шесть членов. Все члены управ также избирались земскими собраниями на трёхлетний срок.

Первоначально Земская реформа была введена в 33 губерниях Российской империи, преимущественно в центральных и южных областях, где было развито помещичье землевладение. Постепенно опыт земского самоуправления распространялся, и к 1911 году земства уже существовали в 43 губерниях, что свидетельствует об их признании и адаптации в российском административном устройстве.

Функции и результаты деятельности земств в сферах местного хозяйства, образования и здравоохранения

Земства, несмотря на ограничения и изначальное преобладание дворянства, стали мощным катализатором развития регионов. Их деятельность вышла далеко за рамки формального «хозяйственного заведования», преображая жизнь миллионов людей.

Хозяйственные функции и финансовая самостоятельность

Основной сферой деятельности земств, как это было закреплено в «Положении», являлись местные хозяйственные дела. Они брали на себя ответственность за:

• Содержание путей сообщения: это включало строительство и ремонт дорог, мостов, что было критически важно для развития торговли и обеспечения связи между населёнными пунктами.
• Земскую почту: организация эффективной почтовой связи на местном уровне облегчала коммуникацию и способствовала экономическому обмену.
• Страхование имущества: земства занимались страхованием от пожаров и других бедствий, что повышало стабильность местного хозяйства.
• Попечение о развитии местной торговли и промышленности: они могли выделять средства на поддержку местных предпринимателей, способствовать созданию ярмарок и развитию кустарных промыслов.
• Обеспечение народного продовольствия: в условиях частых неурожаев и голода это была одна из важнейших задач. Земства устраивали хлебные склады и семенные депо, чтобы иметь запасы на случай кризиса, а также содействовали в предотвращении падежей скота и защите урожая от вредителей.
• Обязательные повинности: к компетенции земств относились дорожная, квартирная и подводная повинности, а также содержание гражданских управлений, тюрем и мировых судов.

Для выполнения этих задач земства получили право вводить собственные местные сборы, что стало одним из ключевых элементов их финансовой самостоятельности. Основной доход (до 80% от общего бюджета) земства получали от поземельного сбора, который облагал землю в размере 1% от её доходности. Также налоги взимались с торгово-промышленных заведений, земледелия и промыслов крестьян. Однако важно отметить, что основная тяжесть поземельного сбора, а следовательно, и финансирования земских нужд, ложилась на крестьянство, что вызывало определённые социальные напряжения.

Развитие народного образования

Одной из самых ярких и успешных страниц в истории земств стало развитие народного образования. До реформы сельское население практически не имело доступа к систематическому обучению. Земства активно взялись за строительство и содержание земских школ, которые стали основой начального образования в деревнях.

• Эти школы предлагали, как правило, трёхлетний курс обучения.
• Часто обучение происходило в одной комнате с одним учителем, который преподавал детям разных возрастов.
• Важным принципом было бесплатное и всесословное обучение, доступное для представителей всех вероисповеданий, что открывало двери к знаниям для широких слоёв населения.
• Деятельность земских школ регулировалась «Положениями о начальных народных училищах» 1864 и 1874 годов, которые устанавливали стандарты и программы обучения.

Результаты не заставили себя ждать: благодаря деятельности земств, только за первые несколько лет после 1864 года было создано 3000 земских школ. Общее число учебных заведений, появившихся благодаря земской инициативе, приблизилось к 6000. В Полтавской губернии, например, за период с 1877 по 1890 год количество земско-общественных школ увеличилось в 2,3 раза. К 1910 году в земских школах обучалось свыше 420 тысяч детей, что является поистине значительным показателем, учитывая практически полное отсутствие сельских школ до реформы. Этот вклад в повышение грамотности населения и доступности образования был беспрецедентным.

Становление земской медицины

Ещё одним выдающимся достижением земств стало создание земской медицины — первой в Российской империи формы медицинского обслуживания сельского населения. До реформы сельская местность была практически лишена организованной медицинской помощи, что приводило к высокой смертности от болезней и эпидемий.

• Земская медицина организовывалась по участковому принципу, с небольшими лечебницами (амбулаториями) и стационарами в каждом врачебном участке.
• Этот подход позволял обеспечить относительно равномерное покрытие территории медицинскими услугами. К 1905 году на одного земского врача приходилось около 25 тысяч населения, а радиус участка составлял в среднем 16-17 вёрст.
• Земства активно боролись с эпидемиями, организовывали санитарный надзор, распространяли гигиенические знания среди населения.

Расходы на народное здравие составляли значительную часть земского бюджета. Например, в 1912 году из общих расходов на здравоохранение в России (181,425 млн рублей) 64,704 млн рублей приходилось на земства, что подчёркивает их ведущую роль в этой сфере.

Роль «третьего элемента»

Успех земской деятельности был бы невозможен без привлечения профессионально подготовленных специалистов, получивших название «третий элемент». Врачи, учителя, агрономы, статистики, техники – это были люди с высшим образованием, которые, по сути, составляли интеллектуальное ядро земств и осуществляли практическую работу. Они не были ни чиновниками, ни избираемыми гласными, но их экспертные знания и самоотверженный труд были фундаментом всех земских начинаний. «Третий элемент» не только реализовывал проекты, но и формировал вокруг земств интеллектуальную и демократически настроенную среду, способствуя развитию общественной мысли. Таким образом, земства, несмотря на все ограничения и финансовые трудности, внесли огромный вклад в развитие социальной инфраструктуры и хозяйственной жизни регионов, создав фундамент для модернизации российского общества.

Значение Земской реформы для развития местного самоуправления и гражданского общества

Земская реформа 1864 года стала не просто административным преобразованием; она ознаменовала собой важный этап в истории России, заложив основы современного местного самоуправления и стимулировав формирование институтов гражданского общества. Её влияние простиралось далеко за рамки хозяйственных вопросов, затронув глубинные процессы общественного развития.

Децентрализация государственного управления и местное самоуправление

Введение всесословного выборного местного самоуправления на уровне уездов и губерний стало беспрецедентным шагом к децентрализации государственного управления в Российской империи. До реформы вся власть концентрировалась в руках центральных органов и назначенных губернаторов, что часто приводило к игнорированию специфических местных нужд и проблемам. Земства же создали новую систему, основанную на представительстве различных сословий, которая была значительным шагом вперёд по сравнению с дореформенной местной администрацией.

Теперь местные вопросы – от строительства дорог до организации здравоохранения – решались не чиновниками из столицы, а местными жителями, которые лучше знали свои проблемы и способы их решения. Это предоставило реальную возможность учитывать нужды крестьянства и простого народа, которые ранее были лишены голоса в административных делах. Земства стали своего рода «мостиком» между государством и населением, позволяя более эффективно управлять территориями и развивать их инфраструктуру. Этот механизм, пусть и несовершенный, заложил фундамент для будущего развития системы местного самоуправления в России.

Формирование институтов гражданского общества и общественной активности

Пожалуй, наиболее значимым и далекоидущим следствием Земской реформы, наряду с судебной, явилось появление в России институтов гражданского общества. До 1864 года общественная активность, не инспирированная государством, была крайне ограничена. Земства же стали площадкой, где люди разных сословий могли собираться, обсуждать общие проблемы и коллективно принимать решения.

Реформа способствовала формированию нового общественного сознания. Люди осознавали себя не просто подданными, а активными участниками жизни своего уезда или губернии. Это привело к значительному развитию общественной активности, которая проявлялась в самых разных формах. Вокруг земств группировалась наиболее энергичная, демократически настроенная интеллигенция – тот самый «третий элемент», о котором мы говорили ранее. Врачи, учителя, агрономы, статистики – эти люди не просто выполняли свои профессиональные обязанности; они активно участвовали в земских собраниях, формировали общественное мнение, инициировали новые проекты. Это был мощный всплеск социальной активности в губерниях, который включал как практическую работу по развитию инфраструктуры и социальных услуг, так и, что неизбежно, обсуждение более широких политических вопросов, несмотря на формальный запрет земствам заниматься политикой. Сама логика самоуправления подталкивала к осознанию необходимости более широких свобод.

Земства как «школа политического активизма»

Земства быстро превратились в своего рода «школу политического активизма». Здесь будущая российская интеллигенция, общественные деятели и даже политики накапливали бесценный опыт самоуправления, дискуссий, выработки решений и их реализации. Даже дворянство, изначально доминирующее в земствах, в своей либеральной части активно выступало за расширение земских прав и полномочий.

Несмотря на то, что земствам были официально запрещены политические функции и тем более контакты между собой, их авторитет среди населения и реальные достижения в хозяйственной и социальной сферах создавали альтернативный центр силы в провинции. Этот центр силы, пусть и косвенно, бросал вызов всевластию центральной бюрократии и самодержавия. Появление земств существенно подпитало в обществе надежды на эволюционное продвижение к конституционному образу правления. Многие видели в них не просто хозяйственные организации, а зародыши будущего парламентаризма, институты, способные со временем стать основой для более широких политических преобразований. Таким образом, Земская реформа, будучи изначально ограниченной в политическом плане, фактически создала предпосылки для будущих изменений в государственном устройстве России.

Оценки современников и историографическая интерпретация Земской реформы

Земская реформа, как и любая крупномасштабная трансформация, вызвала широкий спектр оценок – от восторженных до глубоко критических. Её историческое значение и влияние стали предметом постоянных дебатов, отражающих как политические пристрастия современников, так и меняющиеся методологические подходы историков. Как же воспринимали эти изменения люди, жившие в ту эпоху?

Мнения современников

Оценки современников Земской реформы были многогранны и определялись их политическими взглядами и социальным положением:

• Либералы и прогрессивная интеллигенция, среди которых выделялся Александр Герцен, считавший, что Александр II «сделал много, очень много», борясь «во имя человеческих прав», воспринимали земские представительные органы как первые, пусть и робкие, шаги к развитию конституционализма и ограничению самодержавной власти. Они видели в земствах потенциал для формирования гражданского общества и эволюционного преобразования страны. Для них реформа была символом надежды.
• Консерваторы, такие как публицист М.Н. Катков, напротив, подчёркивали исключительно хозяйственный характер земств, стремясь не допустить их политизации. Однако даже один из авторов проекта реформы, Н.А. Милютин, придерживавшийся умеренно-консервативных взглядов, в перспективе видел в них «зародыш представительного правления», осознавая их политический потенциал.
• Правительственные чиновники с тревогой следили за ростом влияния земств. Для бюрократического аппарата они представляли собой конкурентов, угрожающих монополии на власть и управление. Чиновники часто видели в земствах рассадник либеральных идей и потенциальную оппозицию, что впоследствии привело к ужесточению контроля.

Государственный контроль и контрреформы Александра III

Тревога правительства относительно роста влияния земств не была беспочвенной. Уже в период правления Александра III (1881-1894 гг.) был взят курс на так называемые «контрреформы», направленные на ограничение самостоятельности земств и усиление государственного контроля.

• В 1890 году было принято новое Земское положение, которое существенно урезало компетенции земств и увеличило представительство дворянства, особенно в уездных собраниях, за счёт сокращения числа гласных от крестьян. Это был явный шаг назад от принципа всесословности.
• Одним из наиболее болезненных нововведений стало учреждение института земских начальников, назначаемых исключительно из дворян-землевладельцев. Эти чиновники получили широкие административные и даже судебные полномочия в сельской местности, что привело к подавлению крестьянского самоуправления и усилению прямого государственного надзора за земствами.
• Деятельность земств постоянно находилась под жёстким контролем губернаторов и Министерства внутренних дел, которые могли отменять решения земских собраний и даже увольнять членов управ.

Эти меры были призваны нивелировать политический потенциал земств и вернуть их в строго хозяйственное русло, подчинённое центральной власти.

Историографическая оценка

В отечественной историографии Земская реформа традиционно рассматривается как «перелом» и «поворотный пункт» в истории России. Историки отмечают её прогрессивный характер, несмотря на все внутренние противоречия и правительственные ограничения.

• Классические подходы: Некоторые историки считают реформу одной из наиболее успешных преобразований XIX века, подчёркивая её вклад в повышение прибыльности губерний, развитие инфраструктуры, образования и здравоохранения. В отдельные периоды, например, в годы революции 1905-1907 годов, интерес к реформам Александра II приобретал политическую окраску, появлялись такие термины, как «революция сверху», что отражало стремление найти исторические корни для конституционных преобразований.
• Современные исследования: Современные работы, такие как исследования Виктора Малеина, предлагают не только качественные, но и количественные оценки влияния реформы. Они показывают рост местных бюджетов, значительное повышение грамотности населения, улучшение квалификации рабочей силы и развитие социальной сферы. Эти исследования позволяют более объективно оценить реальный эффект земской деятельности.
• Критика «классового подхода»: В учебной литературе, особенно советского периода, доминировал классовый подход, который отмечал преобладание дворян в земствах как «недостаток» и «ограниченность» реформы. Однако современные историки указывают, что такой подход не всегда учитывал прогрессивность либерально настроенного дворянства, которое зачастую было двигателем земских инициатив и активно выступало за модернизацию страны.

Исторический опыт земского самоуправления сохраняет свою актуальность и для современного развития местного самоуправления в России. Изучение достижений и ошибок земств позволяет извлечь ценные уроки для построения эффективной системы управления на местах, способной отвечать на вызовы времени.

Заключение

Земская реформа 1864 года, несомненно, стала одной из наиболее значимых и дальновидных реформ Александра II, оказавшей глубокое и многогранное влияние на развитие Российской империи. Она явилась прямым ответом на острый кризис неэффективного местного управления, усугублённый отменой крепостного права и нарастающей «революционной ситуацией». «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» заложило принципиально новые основы, введя всесословное и выборное местное самоуправление, ориентированное на решение хозяйственных и социальных нужд регионов.

Несмотря на изначально присущие ей ограничения, такие как куриальная система выборов, обеспечившая преобладание дворянства, и жёсткий административный надзор со стороны центрального правительства, земства добились выдающихся результатов. Они преобразовали местное хозяйство, взяв на себя заботу о дорогах, почте, страховании и продовольствии. Особое значение имела их деятельность в сферах образования и здравоохранения. Благодаря земствам в российской глубинке появились тысячи бесплатных всесословных школ, значительно выросла грамотность населения. Земская медицина создала первую в стране систему доступного медицинского обслуживания для сельского населения, успешно борясь с эпидемиями и улучшая санитарное состояние. Ключевую роль в этих достижениях сыграл «третий элемент» — профессиональная интеллигенция, которая своей самоотверженной работой воплощала земские идеи в жизнь.

Наиболее глубоким и долгосрочным следствием реформы стало её значение для становления гражданского общества в России. Земства стали первой реальной школой политического активизма, где представители различных сословий учились работать сообща, обсуждать общие проблемы и принимать коллективные решения. Вокруг земств формировалось новое общественное сознание, зародились институты гражданского общества, и, несмотря на запрет политической деятельности, земские деятели питали надежды на эволюционное продвижение страны к конституционному строю.

Оценки современников, варьировавшиеся от либерального энтузиазма до консервативной настороженности, подтверждают сложность и противоречивость реформы. Последующие контрреформы Александра III, направленные на ограничение самостоятельности земств и усиление государственного контроля, свидетельствуют о том, что центральная власть с тревогой воспринимала рост их влияния. Тем не менее, в отечественной историографии Земская реформа по праву признана «переломом» и «поворотным пунктом», оказавшим колоссальное влияние на модернизацию России.

В долгосрочной перспективе Земская реформа продемонстрировала жизнеспособность и эффективность децентрализованного управления, основанного на принципах выборности и участия местного населения. Её уроки и опыт остаются актуальными для современного развития местного самоуправления, подчёркивая важность баланса между центральной властью и инициативой на местах. Дальнейшие исследования могли бы углубиться в региональные особенности земской деятельности, сравнительный анализ эффективности земств в различных губерниях, а также более детальное изучение влияния «третьего элемента» на социальную и культурную жизнь России.

Список использованной литературы

1. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов (1861-1917 гг.). М.: Наука, 2011. 300 с.
2. Свод законов Российской Империи. Т.2. СПб.: Государственная типография, 1876. 216 с.
3. Богатырева О.Н. Губернская администрация и земское самоуправление. Вторая пол. 19 — нач. 20 вв. // Вопросы истории. 2008. № 8. С. 99-112.
4. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград ; М.: Педагогика, 2010. 300 с.
5. Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. М.: Территория будущего, 2008. Т. 1. 479 с.
6. Дружинин Н.М. Избранные труды: Социально-экономическая история России. М.: Наука, 1987. 421 с.
7. Зайончковский П.А. Отмена крепостного права в России. М.: Госполитиздат, 2010. 289 с.
8. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия: (Политическая реакция 80-х-начала 90-х гг.). М.: Наука, 1970. 444 с.
9. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: Детская литература, 2009. 150 с.
10. Маршев В.И. История управленческой мысли. М.: ИНФРА-М, 2009. 395 с.
11. Павлов В.П. Земское и городское самоуправление: словарь. Ростов н/Д: Ростиздат, 2008. 672 с.
12. Ромашова В.И. Земство в России // Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций: Материалы конференции, посвященные 130-летию Новгородского земства. 24-25 октября 1995 г. Новгород, 2009. С. 6-8.
13. Смирнов А.Г. Нормы избирательного права в земские учреждения при подготовке земской реформы (комиссия Н.А. Милютина) // Право и гос-во: теория и практика. 2008. № 5. С. 127-130.
14. Смирнов А.Г. О некоторых вопросах историографии реформ 60-х годов ХIХ века // История гос-ва и права. 2008. № 16. С. 17-19.
15. Троицкий Н.А. Россия в XIX веке. М.: Высш. шк., 2010. 431 с.
16. Шестопалов А.П. Верховная власть и российское общество в 60-80-е годы XIX в. // Вопросы истории. 2008. № 5. С. 116-126.
17. Шестопалов А.П. Великие реформы 1860-1870 гг. в России // Основы государства и права. 2011. № 6. С. 57-63.
18. Цефалин А.А. Земское самоуправление в России. СПб: Нева, 2010. 380 с.
19. Быкова А.Г., Величко А.А. Земская реформа и городская реформы в период правления Александра II // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskaya-i-gorodskaya-reformy-v-period-pravleniya-aleksandra-ii (дата обращения: 26.10.2025).
20. Иванов Д. Земская реформа Александра II и её значение для Российской империи. История России. URL: http://rushist.com/index.php/russia/374-zemskaya-reforma-aleksandra-ii (дата обращения: 26.10.2025).
21. Утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях / Президентская библиотека имени Б. Н. Ельцина. URL: http://www.prlib.ru/history/602283 (дата обращения: 26.10.2025).
22. Малеин В. Как земская реформа изменила Россию // Econs.online. URL: https://econs.online/articles/opinions/kak-zemskaya-reforma-izmenila-rossiyu/ (дата обращения: 26.10.2025).
23. Предпосылки Земской реформы 1864 года / Studbooks.net. URL: https://studbooks.net/83021/pravo/predposylki_zemskoy_reformy (дата обращения: 26.10.2025).
24. Химич Т.М. Земская реформа 1864 г.: причины проведения и итоги // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskaya-reforma-1864-g-prichiny-provedeniya-i-itogi (дата обращения: 26.10.2025).
25. Виценец Т.Н. Земская и городская реформы XIX в. как основные переломные точки в развитии местного самоуправления. URL: http://nasledie-predkov.ru/blog/2018/12/30/zemskaya-i-gorodskaya-reformy-xix-v-kak-osnovnye-perelomnye-tochki-v-razvitii-mestnogo-samoupravleniya/ (дата обращения: 26.10.2025).
26. Земская реформа, Судебная реформа / Исторические статьи по истории РФ для школьников и студентов. URL: https://histrf.ru/read/articles/zemskaia-rieforma-sudiiebnaia-rieforma (дата обращения: 26.10.2025).
27. Земская реформа 1864 // Большая российская энциклопедия: электронная версия. URL: https://old.bigenc.ru/domestic_history/text/1993444 (дата обращения: 26.10.2025).
28. Завражин А.В. Земская реформа 1864 года и развитие местного самоуправления в России // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskaya-reforma-1864-goda-i-razvitie-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii (дата обращения: 26.10.2025).
29. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. / Исторические Материалы. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/zemstvo.htm (дата обращения: 26.10.2025).
30. Земская и городская реформы — 9 класс // ЯКласс. URL: https://www.yaklass.ru/p/istoriya-rossii/9-klass/rossiia-v-1860-1890-e-gg-16053/reformy-1860-1870-kh-gg-zemstva-i-gorodskie-dumy-16054/re-d36c589a-f4ef-4b40-9a4f-506925829424 (дата обращения: 26.10.2025).
31. Егорышева И.В. Земская медицина // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskaya-meditsina (дата обращения: 26.10.2025).
32. Земская реформа // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Земская_реформа (дата обращения: 26.10.2025).
33. Земская школа // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Земская_школа (дата обращения: 26.10.2025).
34. Тихомирова Г.В. Исторический опыт Земской реформы 1864 г. // Yabloko.ru. 2006. 1 окт. URL: https://yabloko.ru/publikatsii/2006/10/01/istoricheskiy-opyt-zemskoy-reformy-1864-g (дата обращения: 26.10.2025).
35. Андреев В.В. Динамика доходов и расходов земств Среднего Поволжья во второй половине XIX — начале XX в // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/dinamika-dohodov-i-rashodov-zemstv-srednego-povolzhya-vo-vtoroy-polovine-xix-nachale-xx-v (дата обращения: 26.10.2025).
36. Бажанова С.В. Деятельность уездного земства по развитию здравоохранения и образования в Нижегородской губернии во второй половине XIX века // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/deyatelnost-uezdnogo-zemstva-po-razvitiyu-zdravoohraneniya-i-obrazovaniya-v-nizhegorodskoy-gubernii-vo-vtoroy-polovine-xix-veka (дата обращения: 26.10.2025).
37. Калабеков И.Г. Расходы на образование и здравоохранение в Российской империи // Demoscope.ru. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/imperiya/imp_153.html (дата обращения: 26.10.2025).
38. Земская реформа в России: в январе 1864 года основано местное самоуправление / МГППУ. URL: https://mgppu.ru/news/24790 (дата обращения: 26.10.2025).
39. Реформа земского самоуправления в Российской империи / Биограф.ру. URL: https://biographe.ru/history/zemskaya-reforma/ (дата обращения: 26.10.2025).
40. Земство в истории России / MONETNIK.ru. URL: https://www.monetnik.ru/blog/zemstvo-v-istorii-rossii/ (дата обращения: 26.10.2025).
41. Земство – как альтернатива органам государственной власти / РАПСИ. URL: https://rapsinews.ru/human_rights_publication/20240220/301825126.html (дата обращения: 26.10.2025).
42. Калабеков И.Г. К вопросу о роли земства в становлении гражданского общества в России во второй половине XIX века // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-roli-zemstva-v-stanovlenii-grazhdanskogo-obschestva-v-rossii-vo-vtoroy-polovine-xix-veka (дата обращения: 26.10.2025).
43. Роль земства в становлении гражданского общества // Studfile.net. URL: https://studfile.net/preview/17235086/page:14/ (дата обращения: 26.10.2025).
44. Земская реформа в России 1864 г. и ее роль в развитии местного самоуправления // Science-education.ru. URL: http://www.science-education.ru/ru/article/view?id=25577 (дата обращения: 26.10.2025).
45. Николаев Д.А. Земская идея в России и современное местное самоуправление // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskaya-ideya-v-rossii-i-sovremennoe-mestnoe-samoupravlenie-1 (дата обращения: 26.10.2025).
46. Миронов А.А. Консервативные концепции земского самоуправления (1864–1905 гг.) // Litres.ru. URL: https://www.litres.ru/miroslav-mironov/konservativnye-koncepcii-zemskogo-samoupravleniya-1864-1905-gg/chitat-onlayn/ (дата обращения: 26.10.2025).
47. Оценка роли земств в историографии — Земская реформа 1864 года // Studfile.net. URL: https://studfile.net/preview/17235086/page:16/ (дата обращения: 26.10.2025).
48. Развитие политических идей консерваторов и либералов накануне правового оформления земской реформы 1864 г. в России // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-politicheskih-idey-konservatorov-i-liberalov-nakanune-pravovogo-oformleniya-zemskoy-reformy-1864-g-v-rossii (дата обращения: 26.10.2025).
49. Оценка опыта введения органов земского самоуправления в Российской и — naukaru.ru // Naukaru.ru. URL: https://naukaru.ru/ru/nauka/article/18987/view (дата обращения: 26.10.2025).
50. Мельгунов В.А. Актуальные вопросы Земской реформы 1864 года // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=46109912 (дата обращения: 26.10.2025).