Надзорная деятельность отраслевых органов власти: сравнительный анализ российского и зарубежного опыта

Надзорная деятельность органов государственной власти является краеугольным камнем правового государства, призванным обеспечить не только соблюдение законов, но и эффективное функционирование всех сфер общественной жизни. В условиях стремительной глобализации, цифровизации и постоянно меняющихся вызовов современности, таких как климатические изменения, технологические прорывы и новые угрозы безопасности, реформирование и совершенствование государственного управления становится приоритетной задачей. Особое место в этом процессе занимает надзор, который выступает гарантом стабильности, безопасности и правопорядка, а также способствует повышению инвестиционной привлекательности и снижению административных барьеров для бизнеса.

Целью данной курсовой работы является всестороннее изучение нормативных, правовых и практических аспектов надзорной деятельности отраслевых органов власти как в Российской Федерации, так и за рубежом. Мы рассмотрим, каким образом формируются и реализуются надзорные функции, какие принципы лежат в их основе и с какими вызовами сталкиваются регуляторы в различных юрисдикциях. Исследование будет опираться на сравнительно-правовой метод, анализ обширной нормативно-правовой базы Российской Федерации, а также доктринальных источников и материалов, посвященных зарубежному опыту. Структура работы последовательно проведет читателя от общих теоретических вопросов к конкретным примерам, завершаясь сравнительным анализом и формулированием практических рекомендаций.

Теоретические основы государственного надзора в Российской Федерации

Понимание сущности государственного надзора и его отличий от контроля является фундаментальным для любого исследования в области административного права. В российской правовой доктрине и законодательстве эти понятия исторически переплетаются, создавая определенные сложности в их четком разграничении, однако современные подходы стремятся к большей ясности и функциональному разделению. И что из этого следует? Более точное разграничение понятий позволяет не только улучшить терминологическую ясность, но и обеспечить более эффективное и целенаправленное применение законодательства, избегая излишнего дублирования функций и административного произвола.

Понятие и сущность государственного надзора

Государственный надзор, согласно Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», является частью комплексной деятельности контрольных (надзорных) органов. Его главная цель — предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований. Эта деятельность осуществляется через ряд мероприятий: профилактику нарушений, оценку соблюдения требований, выявление фактических нарушений, а также принятие мер по их пресечению, устранению последствий и восстановлению первоначального правового положения.

Сущность государственного надзора заключается в постоянном и систематическом наблюдении за соблюдением субъектами права (физическими и юридическими лицами) установленных государством обязательных требований. Он направлен на обеспечение законности и безопасности в различных сферах – от промышленной и экологической до санитарно-эпидемиологической. Важно отметить, что надзор не предполагает непосредственного управления поднадзорными объектами, а фокусируется исключительно на соответствии их действий и состояния установленным нормам.

Разграничение государственного контроля и надзора

Разграничение понятий «контроль» и «надзор» в российском законодательстве представляет собой одну из наиболее дискуссионных тем в административном праве. Несмотря на то что доктринальные источники четко выделяют их различия, в нормативно-правовых актах часто используется обобщающая формулировка «государственный контроль (надзор)». Эта тенденция прослеживается, например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (утратил силу) и в действующем Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ.

На доктринальном уровне существует ряд принципиальных различий:

1. Подведомственность объектов: Надзорные органы выполняют свои функции по отношению к объектам, которые им не подчинены. Их деятельность носит надведомственный, внешний характер. В то время как контроль может осуществляться и в отношении подчиненных объектов (внутриведомственный контроль). Например, исследователи, такие как В.М. Манохин, подчеркивают, что надзор является частью специальной компетенции государственных органов, тогда как контрольная функция имманентно присуща практически всем органам государственной власти.
2. Предмет проверки: Контроль включает проверку не только законности, но и целесообразности, эффективности деятельности. Контролирующие органы могут оценивать, насколько оптимально используются ресурсы, насколько достигаются поставленные цели. Надзор же строго ограничен проверкой исключительно законности действий и соответствия установленным обязательным требованиям. Он не вторгается в вопросы экономической или управленческой целесообразности.
3. Наличие заранее установленных параметров: Надзор предполагает наличие четко определенных заранее установленных параметров поднадзорной деятельности (например, нормы промышленной безопасности, санитарные правила). Сфера контроля не всегда так строго определена и может охватывать более широкий круг аспектов.
4. Субъекты осуществления: Контроль может осуществляться как государственными, так и негосударственными органами (например, общественный контроль). Государственный надзор, по общему правилу, является прерогативой исключительно государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями.
5. Соотношение понятий: Надзор, как правило, рассматривается как более узкое понятие по отношению к контролю, обладающее при этом специфическими, более строгими признаками.

Таким образом, несмотря на законодательное смешение, доктринальное разграничение контроля и надзора позволяет более точно определить специфику функций государственных органов и их правовые рамки.

Правовое регулирование и принципы надзорной деятельности отраслевых органов власти в России

Современная российская система государственного контроля (надзора) претерпела значительные изменения, направленные на повышение эффективности, снижение административной нагрузки на бизнес и усиление защиты прав контролируемых лиц. Центральное место в этой системе занимает Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ. Но разве не должно быть так, чтобы сама структура регулирования изначально предотвращала необходимость сложных реформ, постоянно адаптируясь к меняющимся условиям?

Обзор основного законодательства

Ключевым нормативно-правовым актом, определяющим рамки и порядок осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации, является Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Этот закон пришел на смену ранее действовавшему ФЗ № 294-ФЗ, принеся с собой ряд существенных нововведений и принципов.

ФЗ № 248-ФЗ регулирует отношения, возникающие в процессе организации и непосредственного осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Его ключевой задачей является не только регламентация деятельности контролирующих органов, но и, что не менее важно, установление гарантий защиты прав и законных интересов граждан и организаций, выступающих в качестве контролируемых лиц. Закон детально прописывает общие требования к организации и проведению контрольных (надзорных) мероприятий, принципы взаимодействия между контрольными органами и контролируемыми субъектами.

Важно отметить, что данный закон имеет четко определенную сферу применения. Он не распространяется на ряд специфических видов государственного контроля, которые регулируются отдельными нормативно-правовыми актами. В число таких исключений входят:

• Налоговый контроль
• Валютный контроль
• Таможенный контроль
• Контроль в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма
• Оперативно-розыскная деятельность
• Дознание и предварительное следствие
• Прокурорский надзор
• Правосудие

Это разграничение подчеркивает универсальный характер ФЗ № 248-ФЗ для основной массы контрольно-надзорной деятельности, одновременно признавая специфику и особые правовые режимы для отдельных государственных функций.

Инновационные инструменты и принципы надзорной деятельности

Федеральный закон № 248-ФЗ не просто обновляет законодательную базу, но и закрепляет революционные для российской практики подходы и инструменты, призванные кардинально изменить парадигму государственного надзора.

Внедрение риск-ориентированного подхода

Одним из центральных нововведений является обязательное внедрение риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении государственного контроля (надзора). Этот подход означает, что интенсивность (форма, продолжительность, периодичность) контрольных (надзорных) мероприятий определяется в зависимости от категории риска причинения вреда (ущерба), к которой отнесена деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, либо используемые ими производственные объекты.

Цель риск-ориентированного подхода многогранна:

• Оптимизация использования ресурсов: Контролирующие органы направляют основные усилия и ресурсы на объекты с высоким уровнем риска, где вероятность нарушений и потенциальный вред от них максимальны.
• Снижение издержек контролируемых лиц: Предприятия с низким уровнем риска сталкиваются с меньшим количеством проверок, что уменьшает их административную нагрузку и финансовые затраты.
• Повышение результативности контрольной деятельности: Фокусировка на рискованных объектах позволяет более эффективно предупреждать серьезные нарушения и аварии, тем самым повышая общую безопасность и соблюдение обязательных требований.

Закон № 248-ФЗ предусматривает шесть категорий риска причинения вреда (ущерба):

1. Чрезвычайно высокий риск
2. Высокий риск
3. Значительный риск
4. Средний риск
5. Умеренный риск
6. Низкий риск

Положение о каждом виде контроля должно предусматривать не менее трех категорий риска, обязательно включая низкий риск. Периодичность плановых контрольных (надзорных) мероприятий напрямую зависит от присвоенной категории риска:

• Чрезвычайно высокий риск: не менее одного, но не более двух мероприятий в год.
• Высокий или значительный риск: не менее одного мероприятия в четыре года и не более одного в два года.
• Средний или умеренный риск: не менее одного мероприятия в шесть лет и не более одного в три года.
• Низкий риск: плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся вовсе.

Это позволяет государственным органам сосредоточить внимание там, где оно наиболее необходимо, а добросовестным участникам рынка – минимизировать взаимодействие с надзорными органами.

Обязательный досудебный порядок обжалования

Еще одним значимым элементом, введенным ФЗ № 248-ФЗ, является обязательный досудебный порядок обжалования решений контрольных (надзорных) органов и действий (бездействия) их должностных лиц. Это существенно расширяет гарантии защиты прав контролируемых лиц, предоставляя им возможность урегулировать споры без обращения в судебные инстанции, что часто является более быстрым и менее затратным путем.

Процедурные особенности досудебного обжалования строго регламентированы главой 9 (статьи 39-43) Федерального закона № 248-ФЗ:

• Форма подачи: Жалоба подается в электронном виде через единый портал государственных и муниципальных услуг. Для граждан она подписывается простой электронной подписью, для организаций – усиленной квалифицированной электронной подписью.
• Сроки подачи:
  • На решения или действия (бездействие) – 30 календарных дней с момента, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав.
  • На предписание контрольного (надзорного) органа – 10 рабочих дней с момента его получения.
• Сроки рассмотрения: Жалоба рассматривается в течение 20 рабочих дней с даты ее регистрации. В исключительных случаях срок может быть продлен еще на 20 рабочих дней, о чем заявитель должен быть уведомлен.
• Компетенция: Жалобы на действия руководителя территориального органа рассматриваются вышестоящим органом. Жалобы на решения центрального аппарата рассматриваются руководителем контрольного органа.

Такой порядок способствует более быстрому разрешению конфликтов и повышает прозрачность деятельности надзорных органов.

Ориентация на профилактику нарушений

Новая регуляторная политика, закрепленная в ФЗ № 248-ФЗ, делает акцент на профилактике нарушений, а не на последующем наказании. Этот принцип отражает изменение философии государственного управления: от карательной модели к модели, ориентированной на предупреждение, консультирование и создание условий для добросовестного соблюдения обязательных требований.

Механизмы профилактики включают:

• Информирование контролируемых лиц об обязательных требованиях.
• Выдачу предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.
• Консультирование по вопросам, связанным с осуществлением контроля (надзора).
• Самообследование и проведение профилактических визитов.

Эти меры направлены на формирование культуры добросовестного поведения и снижение количества административных правонарушений за счет своевременного предотвращения их возникновения.

Специфика надзорных функций отраслевых органов власти в Российской Федерации

Российская Федерация обладает развитой системой отраслевого надзора, где каждая федеральная служба выполняет строго определенные функции, призванные обеспечить безопасность и законность в своей сфере ответственности. Рассмотрим деятельность трех ключевых федеральных служб: Ростехнадзора, Росприроднадзора и Роспотребнадзора.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)

Ростехнадзор является одним из наиболее значимых отраслевых надзорных органов в России, осуществляя жизненно важные функции в сферах, сопряженных с повышенной опасностью. Его деятельность направлена на предотвращение аварий, инцидентов и катастроф, способных повлечь за собой серьезные последствия для жизни, здоровья людей и окружающей среды.

Основные функции и сферы надзора Ростехнадзора:

• Технологический и атомный надзор: Контроль за безопасностью использования атомной энергии (за исключением военных применений), а также за соблюдением норм и правил на высокотехнологичных производствах.
• Промышленная безопасность: Надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, безопасностью электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых), безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных), а также безопасностью производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.
• Государственный горный надзор: Обеспечение безопасности при добыче и переработке полезных ископаемых.
• Федеральный государственный энергетический надзор: Контроль за безопасностью и надежностью работы энергетических объектов.
• Федеральный государственный строительный надзор: Надзор за соответствием выполняемых строительных работ и применяемых материалов проектной документации и требованиям технических регламентов.

Предметом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности является не только соблюдение субъектами надзора обязательных требований, но и соответствие этим требованиям зданий, сооружений, технических устройств, оборудования, материалов и технологических процессов. Эти обязательные требования устанавливаются, в частности, Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности (ФНП). Примерами таких ФНП служат «Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств» (Приказ Ростехнадзора от 15.12.2020 № 533) и «Правила безопасности при организации работ на опасных производственных объектах горно-металлургической промышленности» (Приказ Ростехнадзора от 13.11.2020 № 440).

Надзорная деятельность Ростехнадзора также включает анализ мер по предупреждению аварий, обеспечению готовности опасных производственных объектов (ОПО) к эксплуатации, а также локализации и ��иквидации последствий возможных аварий. Для повышения эффективности и прозрачности проверок Ростехнадзор разрабатывает проверочные листы (списки контрольных вопросов), которые позволяют однозначно оценить соблюдение обязательных требований.

В соответствии с риск-ориентированным подходом, периодичность плановых проверок Ростехнадзора зависит от класса опасности ОПО:

• Для ОПО I или II класса опасности: не чаще одного раза в 2 года.
• Для ОПО III класса опасности: не чаще одного раза в 4 года.
• Для ОПО IV класса опасности: плановые проверки не проводятся, но остаются возможными внеплановые проверки при наличии оснований.

Государственный строительный надзор, входящий в компетенцию Ростехнадзора (а также Госкорпорации «Росатом» и органов исполнительной власти субъектов РФ), осуществляется с даты получения извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного объекта. Предмет надзора – проверка соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов требованиям технических регламентов, нормативных актов и проектной документации, а также наличие разрешения на строительство. Ключевым документом, устанавливающим требования к безопасности зданий и сооружений, является Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)

Росприроднадзор играет центральную роль в обеспечении экологической безопасности страны, контролируя соблюдение законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды. Служба находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии России, что подчеркивает ее стратегическое значение.

Основные полномочия и сферы надзора Росприроднадзора:

• Контроль и надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды: Включает ограничение негативного техногенного воздействия на окружающую среду. Деятельность Росприроднадзора регулируется широким спектром федеральных законов, таких как Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.1995 № 167-ФЗ, Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ и Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
• Обращение с отходами: Надзор за соблюдением требований к обращению с отходами (кроме радиоактивных).
• Государственная экологическая экспертиза: Проведение экспертизы проектов, способных оказать значительное воздействие на окружающую среду.
• Морские природные ресурсы и среда: Контроль за соблюдением российского законодательства и международных стандартов в этой сфере.
• Государственные земли: Надзор за использованием государственных земель, включая государственный пожарный надзор в лесах на особо охраняемых природных территориях.
• Ведение Красной книги: Участие в ведении экологических разделов Красной книги.
• Учет и кадастр: Ведение учета объектов, негативно влияющих на окружающую среду, и государственного кадастра отходов.

Росприроднадзор является ключевым игроком в реализации государственной политики по сохранению природных ресурсов и обеспечению устойчивого развития, применяя комплексный подход к надзорной деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)

Роспотребнадзор является федеральным органом исполнительной власти, чья деятельность напрямую затрагивает интересы каждого гражданина, обеспечивая защиту прав потребителей и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.

Основные функции и сферы надзора Роспотребнадзора:

• Защита прав потребителей: Федеральный государственный контроль (надзор) в этой области направлен на соблюдение изготовителями, исполнителями, продавцами, импортерами, владельцами агрегаторов обязательных требований, установленных Законом «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и актами ЕАЭС.
• Санитарно-эпидемиологический надзор: Включает выявление, пресечение и профилактику нарушений в области обеспечения гигиенического и санитарного благополучия населения с целью охраны здоровья и среды обитания человека. Осуществляется на основании Федерального закона № 52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и других нормативных актов.
• Регулирование и нормирование: Разработка и утверждение государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов.
• Контроль качества и безопасности: Надзор в сферах здорового питания, организации питания, обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами.

В рамках своей деятельности Роспотребнадзор проводит плановые и внеплановые проверки, выдает санитарно-эпидемиологические заключения (для определенных видов продукции оформляется свидетельство о госрегистрации). В случае выявления нарушений, служба имеет право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, прекращении реализации некачественной продукции, проведении профилактических мероприятий, а также налагать административные взыскания.

Деятельность Роспотребнадзора является многоаспектной и критически важной для поддержания высокого уровня общественного здоровья и защиты потребительских прав в стране.

Зарубежный опыт организации надзорной деятельности: США и страны Западной Европы

Изучение опыта организации надзорной деятельности в развитых странах позволяет выявить как универсальные принципы, так и уникальные модели регулирования, которые могут быть полезны для совершенствования отечественной системы. Рассмотрим подходы США и стран Западной Европы.

Модель надзорной деятельности в США

Система государственного управления в США отличается сложной структурой, где наряду с традиционными министерствами и ведомствами, значительную роль играют так называемые «независимые агентства и корпорации». Эти органы создаются Конгрессом для выполнения специфических задач, выходящих за рамки обычной исполнительной власти, и призваны поддерживать стабильность федерального правительства и экономики.

Роль независимых агентств:
Независимые агентства, такие как Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) или Комиссия по ядерному регулированию (NRC), выделяются своей относительной автономией от президентской администрации. SEC была создана Законом о фондовых биржах 1934 года для регулирования рынков ценных бумаг, а NRC – в 1974 году для надзора за ядерной энергетикой. Важной характеристикой этих агентств является то, что полномочия Президента по увольнению их глав значительно ограничены. Это ограничение было закреплено историческим решением Верховного суда США по делу «Humphrey’s Executor v. United States» (1935 год). Суд постановил, что Конгресс вправе устанавливать основания для увольнения должностных лиц независимых агентств, выполняющих квазизаконодательные или квазисудебные функции (например, «неэффективность, пренебрежение обязанностями или должностное преступление»), тем самым сужая президентские полномочия, установленные ранее в деле «Myers v. United States» (1926). Это обеспечивает политическую независимость таких агентств и позволяет им действовать в долгосрочной перспективе, не подвергаясь сиюминутным политическим изменениям. Правила, издаваемые этими агентствами, имеют силу федерального закона. Примечательно, что большинство федеральных регулирующих органов, подчиненных непосредственно Президенту, возглавляет один директор, в то время как независимые агентства обычно управляются коллегиальным органом – комиссией или советом из нескольких членов.

Функции Офисов генеральных инспекторов (OIG):
Параллельно с отраслевыми регуляторами в США функционирует система Офисов генеральных инспекторов (OIG). Эти органы действуют в каждом федеральном исполнительном департаменте, независимых федеральных агентствах, комиссиях и предприятиях, финансируемых правительством. Их основной задачей является внутренний контроль, надзор, антикоррупционная политика и защита информаторов. OIG занимаются аудитом программ и операций своих ведомств, расследуют случаи мошенничества, расточительства и злоупотреблений, а также дают рекомендации по улучшению эффективности.

Проблема «регуляторного лага»:
Несмотря на развитую систему регулирования, американские государственные органы часто сталкиваются с проблемой «регуляторного лага» – отставания законодательства и регулирующих механизмов от темпов развития промышленности и технологий. Этот феномен проявляется в различных сферах:

• Кибербезопасность: Новые законы и стандарты кибербезопасности требуют значительных ресурсов для внедрения, что замедляет вывод инновационных технологий на рынок и создает барьеры для бизнеса.
• Конфиденциальность данных: Разрозненная и порой противоречивая правовая база для защиты данных и конфиденциальности препятствует межштатным и международным операциям, создавая неопределенность для компаний.
• Искусственный интеллект и рекламные алгоритмы: В этих областях маркетологи и разработчики часто опережают регуляторов на несколько шагов, что приводит к появлению новых вызовов в этической и правовой плоскости.
• Распознавание лиц: Внедрение технологий распознавания лиц происходит быстрее, чем разработка адекватного законодательного и этического регулирования, порождая вопросы о приватности и гражданских свободах.
• Криптовалюты: Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) и Комиссия по торговле товарными фьючерсами (CFTC) активно работают над созданием новых структур надзора за криптовалютами, акцентируя внимание на спотовой торговле криптоактивами, токенизированном обеспечении и защите инвесторов, но сам процесс свидетельствует о длительности адаптации регулирования. Аналогично, Налоговая служба (IRS) лишь постепенно усиливает требования по декларированию доходов от криптовалют.

Эти примеры показывают, что динамика технологического развития часто превосходит инерцию законодательных процессов, создавая вызовы для эффективного надзора.

Модели надзорной деятельности в странах Западной Европы

Страны Западной Европы демонстрируют разнообразие подходов к организации надзорной деятельности, обусловленное национальными правовыми традициями, экономическими приоритетами и политическими структурами. Однако существуют и общие тенденции, а также системные проблемы.

Общие проблемы и тенденции:

• Дублирование функций: В ряде европейских стран наблюдается проблема многократного дублирования надзорных функций в одной и той же области. Например, во Франции, Италии и Германии в сфере охраны труда и техники безопасности контроль может осуществляться несколькими ведомствами, что приводит к излишним государственным расходам и увеличению административной нагрузки на предприятия. Это создает административные барьеры, сокращает товарооборот и приток инвестиций, а также способствует коррупции.
• Децентрализация контроля: В некоторых европейских странах контроль за соблюдением нормативных требований является преимущественно прерогативой местных органов власти, которые действуют параллельно с национальными ведомствами. Это может повысить адаптивность регулирования к местным условиям, но также потенциально ведет к фрагментации и неравномерности правоприменительной практики.
• Онлайн-безопасность: Европейские законодатели активно усиливают меры по повышению онлайн-безопасности для детей и подростков. Это включает предложения о возложении личной ответственности на руководителей высшего звена компаний за невыполнение обязательств в сфере цифровой безопасности несовершеннолетних, что свидетельствует о стремлении к более строгому и персонифицированному регулированию в чувствительных областях.

Опыт отдельных стран:

• Великобритания: Подход к регулированию криптовалют в Великобритании схож с моделью США, с акцентом на предупреждение нарушений и добровольное соблюдение. Однако с 2026 года Управление по финансовому надзору (FCA) обяжет криптокомпании передавать налоговой службе (HMRC) информацию о транзакциях клиентов, что указывает на усиление государственного контроля. Система административной юстиции Великобритании (англосаксонская или квазисудебная модель) включает разнообразные институты, представляющие «альтернативу судебному процессу», что способствует гибкости и оперативности разрешения споров.
• Германия: Отличается более мягкой налоговой системой в отношении криптовалют. Прибыль от владения криптоактивами более года не облагается налогом, что создает стимулы для долгосрочных инвестиций и развития криптоиндустрии.
• Франция: Напротив, планирует ужесточить контроль над цифровыми активами, приравняв их к традиционным финансовым инструментам. Это отражает стремление к унификации регулирования и применению уже существующих норм к новым технологиям.
• Нормированная прибыль: Практика нормированной прибыли в государственных контрактах широко применяется во многих европейских странах, включая Францию и Германию (также как в США и России). Этот механизм позволяет контролировать расходы и обеспечивать разумную рентабельность для подрядчиков, одновременно защищая интересы государства.

В целом, европейский опыт демонстрирует постоянный поиск баланса между стимулированием инноваций и обеспечением безопасности, а также адаптацию традиционных правовых инструментов к вызовам цифровой эпохи. Какой важный нюанс здесь упускается? Несмотря на разнообразие подходов, общим для всех европейских стран является понимание того, что эффективный надзор должен быть не только строгим, но и гибким, чтобы не подавлять инновации, а направлять их в безопасное и социально ответственное русло.

Сравнительный анализ и рекомендации по совершенствованию надзорной деятельности

Сравнительный анализ систем надзорной деятельности в России, США и странах Западной Европы позволяет выявить как общие тенденции в развитии государственного управления, так и уникальные подходы, обусловленные национальными особенностями.

Общие тенденции и различия

1. Внедрение риск-ориентированного подхода:

• Россия: Федеральный закон № 248-ФЗ четко закрепляет риск-ориентированный подход с шестью категориями риска, определяющими периодичность плановых проверок. Для объектов низкого риска плановые проверки не проводятся, что является значительным шагом к снижению административного бремени.
• За рубежом: Хотя прямые аналоги шести категорий риска не всегда встречаются, принцип концентрации усилий на наиболее рискованных объектах широко применяется. Например, в регулировании финансовых рынков США (SEC, CFTC) и Великобритании (FCA) риски для инвесторов и стабильности рынка являются ключевыми факторами, определяющими интенсивность надзора.

2. Особенности правового статуса и независимости надзорных органов:

• Россия: Российские отраслевые органы власти (Ростехнадзор, Росприроднадзор, Роспотребнадзор) являются федеральными органами исполнительной власти, входящими в систему правительства, что предполагает определенный уровень подчинения и координации.
• США: Существование «независимых агентств» (SEC, NRC) с ограниченными полномочиями Президента по увольнению их глав (подтвержденными делом «Humphrey’s Executor v. United States» 1935 года) обеспечивает их политическую независимость и способность принимать решения, не подвергаясь краткосрочным политическим влияниям. Это позволяет им выполнять квазизаконодательные и квазисудебные функции с большей автономией.
• Западная Европа: Модели независимости варьируются, но общая тенденция – стремление к автономии регуляторов в ключевых сферах (например, финансовый сектор), чтобы обеспечить объективность и профессионализм.

3. Подходы к цифровизации надзорной деятельности и возникающие вызовы:

• Россия: ФЗ № 248-ФЗ активно использует цифровые инструменты, например, обязательный досудебный порядок обжалования осуществляется в электронном виде через единый портал госуслуг.
• За рубежом: Цифровизация надзора также является приоритетом. Однако, как в США, так и в Европе, наблюдается «регуляторный лаг» – отставание законодательства и регулирующих органов от темпов технологических инноваций. Это особенно заметно в областях, таких как кибербезопасность, защита данных, искусственный интеллект и регулирование криптовалют. Например, законодательство о кибербезопасности требует значительных ресурсов для внедрения, а разрозненная правовая база для защиты данных препятствует международным операциям. В то время как развитие технологий распознавания лиц и рекламных алгоритмов опережает создание адекватного регулирования.

Таблица 1. Сравнительный анализ ключевых аспектов надзорной деятельности

Критерий сравнения	Российская Федерация (ФЗ № 248-ФЗ)	США	Западная Европа
Риск-ориентированный подход	Внедрен с 6 категориями риска; определяет периодичность плановых проверок (низкий риск = нет проверок).	Принцип применяется, но без унифицированных «категорий риска» в разных отраслях. Фокус на угрозах для инвесторов/безопасности (SEC, NRC).	Применяется, но с вариациями. Фокус на эффективности и снижении административной нагрузки, но есть примеры дублирования.
Независимость надзорных органов	Федеральные органы исполнительной власти, подчиненные правительству.	Наличие «независимых агентств» (SEC, NRC) с ограниченными полномочиями Президента по увольнению глав (дело «Humphrey’s Executor v. United States»).	Разнообразно; стремление к автономии регуляторов (особенно в финансовом секторе), но также децентрализация контроля на местный уровень.
Цифровизация и «регуляторный лаг»	Обязательный досудебный порядок в электронном виде.	Активный процесс цифровизации, но выражен «регуляторный лаг» (отставание законодательства от технологий в кибербезопасности, ИИ, криптовалютах, распознавании лиц).	Активная цифровизация, но также сталкиваются с «регуляторным лагом» в быстроразвивающихся отраслях. Усиление контроля онлайн-безопасности.
Защита прав контролируемых лиц	Обязательный досудебный порядок обжалования (электронная форма, сроки 30/10 дней).	Система правовой защиты, включая судебное обжалование. OIG как внутренний контрольный механизм.	Альтернативные судебные процедуры (Великобритания); защита прав потребителей.
Профилактика нарушений	Центральный принцип новой регуляторной политики (информирование, предостережения).	Акцент на предупреждение нарушений и добровольное соблюдение (Великобритания).	Развитие превентивных мер.
Специфика регулирования криптовалют	В стадии формирования.	Активная работа SEC и CFTC над созданием рамок надзора, фокус на защиту инвесторов, токенизированное обеспечение. IRS требует декларирования доходов.	Разнообразие: мягкая налоговая система (Германия), ужесточение контроля (Франция), передача данных в HMRC (Великобритания).

Выводы и рекомендации

На основе проведенного сравнительного анализа можно сделать следующие выводы:

1. Прогресс российского законодательства: Отечественное законодательство, в частности ФЗ № 248-ФЗ, демонстрирует значительный прогресс в систематизации и повышении эффективности государственного контроля (надзора). Внедрение риск-ориентированного подхода и обязательного досудебного порядка обжалования является шагом вперед в сторону снижения административной нагрузки на бизнес и защиты прав контролируемых лиц. Это включает обязательный досудебный порядок обжалования, осуществляемый в электронном виде с четко установленными сроками рассмотрения жалоб (20 рабочих дней).
2. Универсальность риск-ориентированного подхода: Идея дифференцированного надзора в зависимости от степени риска является общемировой тенденцией, подтверждая ее эффективность и целесообразность для оптимизации ресурсов и повышения результативности контроля.
3. Вызовы «регуляторного лага»: Как российский, так и зарубежный опыт указывают на серьезные вызовы, связанные с адаптацией регулирования к быстро меняющимся отраслям, особенно в условиях стремительного технологического развития (например, криптовалюты, ИИ, кибербезопасность). В США наблюдается «регуляторный лаг», когда законодательство и регулирующие органы не успевают за темпами технологических инноваций, что проявляется в таких областях, как кибербезопасность, защита данных и технологии распознавания лиц.
4. Важность независимости регуляторов: Опыт США с их независимыми агентствами подчеркивает значение политической автономии надзорных органов для обеспечения стабильности, беспристрастности и долгосрочной эффективности регулирования.
5. Необходимость избегать дублирования: Европейский опыт показывает, что дублирование надзорных функций в одной области приводит к негативным последствиям для государственных расходов и затрат предприятий, что является уроком для любой национальной системы.

Рекомендации по совершенствованию надзорной деятельности отраслевых органов власти в Российской Федерации:

1. Углубленная оценка эффективности риск-ориентированного подхода: Целесообразно провести детальный анализ правоприменительной практики применения риск-ориентированного подхода в различных отраслях. Исследование должно включать оценку влияния на количество нарушений, снижение административной нагрузки и фактическую результативность контрольных мероприятий. Это позволит выявить «слепые зоны» и оптимизировать методологии оценки рисков.
2. Дальнейшее развитие профилактических мер: Учитывая принцип ориентации на профилактику, необходимо активно развивать программы информирования, консультирования и самообследования. Расширение использования профилактических визитов, в рамках которых контролируемые лица могут получить квалифицированную помощь без риска санкций, будет способствовать повышению добросовестности и снижению числа нарушений.
3. Изучение механизмов обеспечения независимости регуляторов: Анализ опыта США в части формирования независимых агентств может быть полезен для обсуждения возможных путей повышения автономии ключевых российских надзорных органов, особенно в сферах, требующих долгосрочной стратегии и защиты от политического давления.
4. Разработка адаптивного законодательства для новых технологий: Для преодоления «регуляторного лага» необходимо создавать более гибкие и адаптивные правовые рамки, позволяющие оперативно реагировать на появление новых технологий и рынков (например, в сфере ИИ и криптовалют). Возможно, потребуется внедрение «регуляторных песочниц» или пилотных проектов для тестирования новых подходов к надзору.
5. Оптимизация взаимодействия и предотвращение дублирования: Необходимо продолжать работу по оптимизации межведомственного взаимодействия и устранению дублирования надзорных функций. Создание единых цифровых платформ для обмена информацией и координации действий между различными органами может значительно повысить эффективность системы.
6. Детальное изучение правоприменительной практики по досудебному обжалованию: Для повышения доверия бизнеса к системе надзора и эффективности защиты прав контролируемых лиц, необходимо систематически анализировать практику досудебного обжалования, выявлять типичные проблемы и разрабатывать рекомендации по их устранению, возможно, через стандартизацию процедур и повышение квалификации должностных лиц.

Заключение

Надзорная деятельность отраслевых органов власти является системообразующим элементом современного государственного управления, от эффективности которого напрямую зависит безопасность, экономическое развитие и защита прав граждан и организаций. В ходе данной курсовой работы была достигнута поставленная цель – всестороннее изучение нормативных, правовых и практических аспектов надзорной деятельности как в Российской Федерации, так и за рубежом.

Мы рассмотрели современные доктринальные и законодательные подходы к понятию и разграничению государственного контроля и надзора в России, выявив специфические признаки надзорной деятельности и отметив тенденцию их смешения в отечественном законодательстве. Подробно изучен Федеральный закон № 248-ФЗ, ставший краеугольным камнем реформирования системы, с акцентом на внедрение риск-ориентированного подхода, обязательный досудебный порядок обжалования и ориентацию на профилактику нарушений. Анализ надзорных функций конкретных российских ведомств – Ростехнадзора, Росприроднадзора и Роспотребнадзора – продемонстрировал практическое применение законодательства в важнейших сферах общественной жизни.

Сравнительный анализ зарубежного опыта в США и странах Западной Европы позволил выявить как общие глобальные тенденции, такие как переход к риск-ориентированному подходу и цифровизация, так и уникальные модели регулирования. Особое внимание было уделено независимым агентствам в США и проблеме «регуляторного лага», а также разнообразию европейских подходов и вызовам дублирования функций.

Обобщение результатов позволило сформулировать выводы о достижениях и проблемных аспектах российского и зарубежного опыта, а также предложить ряд рекомендаций по совершенствованию надзорной деятельности в Российской Федерации. Среди ключевых рекомендаций – углубленная оценка эффективности риск-ориентированного подхода, дальнейшее развитие профилактических мер, изучение механизмов обеспечения независимости регуляторов, разработка адаптивного законодательства для новых технологий и оптимизация межведомственного взаимодействия.

Значимость всестороннего изучения надзорной деятельности невозможно переоценить, поскольку от ее качества напрямую зависит не только соблюдение законов, но и формирование благоприятной деловой среды, повышение инвестиционной привлекательности и, в конечном итоге, качество жизни граждан. Перспективы дальнейших исследований в данной области включают более глубокий эмпирический анализ правоприменительной практики, изучение влияния цифровизации на эффективность надзора и разработку конкретных моделей адаптивного регулирования для быстро развивающихся отраслей.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (утратил силу с 01.07.2021). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5005.
5. Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. № 17, ст. 1462.
6. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 21 октября. № 20.
8. Постановление Губернатора Челябинской области от 26.03.2002 № 136 «Об утверждении Положения о государственном экологическом контроле на территории Челябинской области и его осуществлении органами исполнительной власти Челябинской области».
9. Постановление Губернатора Челябинской области от 20.05.2002 № 261 «Об утверждении перечня должностных лиц Челябинской области, осуществляющих государственный экологический контроль».
10. Постановление Правительства Ульяновской области от 29.03.2011 № 128-П «О должностных лицах Комитета по государственному контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды Ульяновской области, осуществляющих региональный государственный экологический контроль».
11. Решение Комиссии по проведению административной реформы в Челябинской области от 06.10.2009 № 01/124 «Об утверждении административного регламента Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по исполнению государственной функции «Проведение проверок при осуществлении государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору)».
12. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 08.09.2010 № 56-Г10-11. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
13. Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина. 3-е изд. М., 2009.
14. Григорьев В. Н. Прокурорский надзор. М.: Эксмо, 2011.
15. Контрольные органы и организации России / под ред. А. П. Гуляева. М., 2009.
16. Белых В. С. Предпринимательское право. М.: Проспект, 2009.
17. Бубнова О. Ю. Бюджетный контроль, осуществляемый высшими органами финансового контроля зарубежных стран // Актуальные проблемы российского права. 2007. № 1. С. 137–144.
18. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: учебник. Саратов, 2007.
19. Местное управление в зарубежных странах: учебное пособие / под ред. А. С. Прудникова. М.: Юнити: Закон и право, 2007.
20. Старцев Я. Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах: курс лекций. М., 2007.
21. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2011.
22. Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах [Электронный ресурс]. URL: http://web-local.rudn.ru/web-local/prep/rj/index.php?id=717&p=6632 (дата обращения: 27.10.2025).
23. К вопросу о соотношении понятий «Государственный надзор» и «Государственный контроль» // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-sootnoshenii-ponyatiy-gosudarstvennyy-nadzor-i-gosudarstvennyy-kontrol (дата обращения: 27.10.2025).
24. Контроль и надзор: основные подходы к разграничению понятий // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kontrol-i-nadzor-osnovnye-podhody-k-razgranicheniyu-ponyatiy (дата обращения: 27.10.2025).
25. Соотношение понятий контроля и надзора в России // Проблемы науки. URL: https://ojs.problems.science/index.php/article/view/1785 (дата обращения: 27.10.2025).
26. Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности. URL: http://www.nv.gosnadzor.ru/activity/control/industrial_safety/ (дата обращения: 27.10.2025).
27. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) // Факультет Медицинского Права. URL: https://kormed.ru/organ-vlasti/rosprir/ (дата обращения: 27.10.2025).
28. Функции и обязанности Росприроднадзора // Экологические услуги. URL: https://ecolusspb.ru/funktsii-i-obyazannosti-rossprirodnadzora/ (дата обращения: 27.10.2025).
29. Санитарно-эпидемиологический надзор // Гортест. URL: https://gortest.com/sanitarno-epidemiologicheskij-nadzor/ (дата обращения: 27.10.2025).
30. Полномочия, функции Росприроднадзора, какие разрешения выдает, проверки. URL: https://ecodelovoy.ru/rosprir/ (дата обращения: 27.10.2025).
31. Правовые основы строительного надзора: кто, как и что контролирует? URL: https://stroyurist.ru/pravovye-osnovy-stroitelnogo-nadzora-kto-kak-i-chto-kontroliruet/ (дата обращения: 27.10.2025).
32. Нормативно-правовые акты, регулирующие осуществление государственного контроля (надзора) // Комитет государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области. URL: https://gati.lenobl.ru/ru/activity/control/normativno-pravovye-akty-reguliruyushie-osushchestvlenie-gosudarstvennogo-kontrolya-nadzora/ (дата обращения: 27.10.2025).
33. О государственном строительном надзоре в Российской Федерации // СпасГарант. URL: https://spasgarant.ru/documents/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-01-02-2006-n-54-o-gosudarstvennom-stroitelnom-nadzore-v-rossiyskoy-federacii/ (дата обращения: 27.10.2025).
34. Санитарно-эпидемиологический надзор // Экологический Исследовательский Центр. URL: https://ecocenter.pro/sanitarno-epidemiologicheskij-nadzor/ (дата обращения: 27.10.2025).
35. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) // Правительство Российской Федерации. URL: http://government.ru/department/162/events/ (дата обращения: 27.10.2025).
36. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) // Правительство Российской Федерации. URL: http://government.ru/department/160/events/ (дата обращения: 27.10.2025).
37. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 N 52-ФЗ. Доступ из СПС «Гарант».
38. Санитарно-эпидемиологический надзор, СЭЗ, гигиенический сертификат. URL: https://qgc.ru/uslugi/sertifikatsiya/sanitarno-epidemiologicheskij-nadzor/ (дата обращения: 27.10.2025).
39. Функции и полномочия РПН // Проект Роспотребнадзора РФ «Здоровое питание». URL: https://xn--80ahcbq8aqc6a.xn--p1ai/articles/rospotrebnadzor/funktsii-i-polnomochiya-rpn/ (дата обращения: 27.10.2025).
40. О некоторых аспектах организации государственного контроля и надзора в США // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-nekotoryh-aspektah-organizatsii-gosudarstvennogo-kontrolya-i-nadzora-v-ssha (дата обращения: 27.10.2025).
41. Механизмы контроля над деятельностью публичной администрации в странах Европы // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mehanizmy-kontrolya-nad-deyatelnostyu-publichnoy-administratsii-v-stranah-evropy (дата обращения: 27.10.2025).
42. Атомный надзор в США // Журнал «Ядерная и радиационная безопасность». URL: https://nrs-journal.ru/jour/article/view/112 (дата обращения: 27.10.2025).