Охрана окружающей среды и объектов историко-культурного наследия на территориях традиционного природопользования в РФ: Проблемы законодательства и пути совершенствования

В современном мире, где экономическое развитие часто сталкивается с хрупкостью экосистем и уникальностью культур, вопрос сохранения баланса становится ключевым. В Российской Федерации, обладающей обширными территориями с богатым природным и культурным наследием, этот вызов приобретает особую остроту в контексте земель, традиционно осваиваемых коренными малочисленными народами (КМН). Эти территории, известные как территории традиционного природопользования (ТТП), являются не просто географическими пространствами, но живыми системами, где переплетаются традиционный образ жизни, уникальные хозяйственные практики и бесценные объекты историко-культурного наследия.

Значимость исследования правовых, экологических и социально-культурных аспектов охраны окружающей среды и наследия КМН в РФ трудно переоценить. Речь идет не только о выполнении международных обязательств и защите конституционных прав, но и о сохранении уникального человеческого опыта, традиций и знаний, которые формировались тысячелетиями. Однако на практике этот процесс сопряжен с многочисленными трудностями: от несовершенства законодательной базы до коллизий интересов между промышленным развитием и традиционным образом жизни.

В условиях, когда промышленное освоение Арктики и других регионов традиционного проживания КМН набирает обороты, усиливается давление на их исконные земли. Это приводит к деградации уникальных экосистем, угрозе исчезновения традиционных промыслов и, как следствие, к разрушению культурной идентичности народов. Разлив дизельного топлива на ТЭЦ-3 в Норильске 29 мая 2020 года стал драматическим напоминанием о том, насколько уязвимы эти территории и насколько велика цена ошибок в управлении природопользованием. Этот инцидент не только нанес колоссальный экологический ущерб, но и стал объектом этнологической экспертизы, целью которой была оценка негативного влияния на традиционный образ жизни КМН, проживающих в регионе.

Цель настоящей работы — провести глубокий и всесторонний анализ существующих проблем в законодательстве и правоприменительной практике, касающихся охраны окружающей среды и объектов историко-культурного наследия на ТТП, а также предложить конкретные пути их совершенствования. Мы рассмотрим историческую эволюцию правовых концепций, международные и национальные нормативные акты, механизмы управления и взаимодействия, а также социально-экономические вызовы, с которыми сталкиваются КМН. Особое внимание будет уделено нереализованным положениям закона, проблемным механизмам (например, этнологической экспертизе) и конкретным примерам взаимодействия бизнеса с коренными народами, что позволит сформировать комплексный и критический взгляд на изучаемую проблематику.

Теоретико-правовые основы и дефиниции

Понимание сущности и правового статуса ключевых понятий – краеугольный камень для анализа охраны окружающей среды и историко-культурного наследия на территориях традиционного природопользования. Без четкого определения «коренных малочисленных народов», «территорий традиционного природопользования» и «объектов культурного наследия» невозможно глубоко осмыслить как исторический контекст, так и современные проблемы. Каждое из этих понятий имеет свои нюансы, знание которых позволяет точно определить границы и возможности правового регулирования, равно как и выявить существующие пробелы.

Понятие и правовой статус коренных малочисленных народов в РФ

В российской правовой доктрине и законодательстве используется термин «коренные малочисленные народы» (КМН), который отличается от более общего международного понятия «коренные народы». Это не просто терминологическая тонкость, а отражение специфики подхода государства к регулированию прав этих этнических общностей.

Согласно Федеральному закону от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», КМН — это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Этот подход подчеркивает неразрывную связь между этносом, его территорией и традиционными видами деятельности.

Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года № 255, является живым документом, который периодически пересматривается и дополняется. По состоянию на ноябрь 2025 года, этот перечень включает 47 народов. Из них 40 народов относятся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающим на территории 28 субъектов Российской Федерации. Последнее изменение в перечень было внесено постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2021 года № 2356. Остальные семь народов, такие как абазины, бесермяне, вепсы, водь, ижора, сету и шапсуги, проживают в других регионах страны, например, в Карачаево-Черкесской Республике, Удмуртской Республике, Республике Карелия, Вологодской и Ленинградской областях, Псковской области и Краснодарском крае. Общая численность КМН в России, по данным Всероссийской переписи населения 2010 года, составляла 257,9 тыс. человек, что подчеркивает их уязвимость и необходимость особой государственной защиты.

Территории традиционного природопользования: сущность и виды

Понятие «территории традиционного природопользования (ТТП)» играет центральную роль в системе охраны прав КМН на их исконную среду обитания. Это не просто земли, а особо охраняемые природные территории (ООПТ), специально созданные для сохранения традиционного образа жизни и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Правовой режим ТТП устанавливается положениями, которые утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с обязательным участием представителей КМН. Это подчеркивает принцип соуправления и учета мнения самих народов. Например, в Республике Саха (Якутия) организацию проведения этнологической экспертизы, которая является важным инструментом в процессе создания и функционирования ТТП, осуществляет Министерство по развитию Арктики и делам народов Севера Республики Саха (Якутия).

В пределах ТТП выделяются функциональные зоны, каждая из которых имеет свое назначение и режим использования:

• Зоны поселений: включают как постоянные, так и временные поселения КМН, где осуществляется их основная жизнедеятельность.
• Участки земли и водного пространства для ведения традиционного природопользования: это оленьи пастбища, охотничьи угодья, акватории для рыбного промысла и другие территории, необходимые для ведения традиционных промыслов.
• Иные зоны: могут включать участки, имеющие особое культурное или религиозное значение для КМН.

Традиционное природопользование КМН определяется как исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное использование объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов. Это означает, что способы хозяйствования должны быть устойчивыми и не наносить вреда окружающей среде. Традиционный образ жизни КМН, в свою очередь, охватывает гораздо более широкий круг явлений: это и исторически сложившийся способ жизнеобеспечения, основанный на опыте предков, и самобытная социальная организация, и уникальная культура, и сохранение обычаев и верований. Таким образом, ТТП — это не просто инструмент природоохранного законодательства, а механизм сохранения целостности всего традиционного уклада жизни, без которого невозможно представить выживание и развитие этих народов.

Объекты историко-культурного наследия в контексте территорий КМН

Объекты культурного наследия (ОКН), или памятники истории и культуры народов Российской Федерации, представляют собой особую ценность, особенно на территориях традиционного проживания КМН. Эти объекты — материальное воплощение истории, духовности и идентичности народов.

Согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ОКН — это объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты, представляющие ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры. Для КМН это могут быть священные места, древние стоянки, места захоронений, объекты традиционного промысла, уникальные сооружения или даже целые ландшафты, имеющие глубокое сакральное или историческое значение.

ОКН подразделяются на категории историко-культурного значения:

• Федерального значения: наиболее значимые объекты для всей страны.
• Регионального значения: объекты, имеющие особое значение для конкретного субъекта РФ.
• Местного (муниципального) значения: объекты, важные для определенного муниципального образования.

Особенности ОКН на территориях КМН заключаются в их неразрывной связи с традиционным образом жизни. Часто это не просто отдельные памятники, а целые культурные ландшафты, сформированные веками взаимодействия человека с природой. Их сохранение требует особого подхода, учитывающего не только археологическую или историческую ценность, но и живую традицию, которая продолжает существовать благодаря этим объектам. Таким образом, речь идет о защите не просто камней и артефактов, но о сохранении живой связи поколений.

Эволюция законодательства и международно-правовые аспекты охраны ТТП и наследия

История формирования правовой основы для защиты коренных малочисленных народов и их территорий в России – это путь от разрозненных актов к более системному, хотя и не лишенному пробелов, регулированию. Этот процесс невозможно рассматривать в отрыве от влияния международных норм и принципов, которые все более активно интегрируются в национальное законодательство.

Историко-правовая ретроспектива формирования концепции ТТП

Первые шаги к признанию и защите специфических прав малочисленных народов в постсоветской России были сделаны в начале 1990-х годов. Концепция территорий традиционного природопользования (ТТП) была введена Указом Президента РФ от 22 апреля 1992 года «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера». Этот документ стал отправной точкой для формирования нового подхода к управлению природными ресурсами в местах компактного проживания КМН. Он признал необходимость обеспечения особых условий для сохранения их традиционного образа жизни.

Дальнейшее фундаментальное закрепление прав КМН произошло в 1993 году, когда Конституция Российской Федерации в статье 69 официально закрепила понятие «коренные малочисленные народы». Эта конституционная норма стала основой для разработки целого комплекса федеральных законов, направленных на регулирование их прав и защиту исконной среды обитания. Конституция, таким образом, заложила фундамент для создания специфического правового режима, отличающегося от общего природоохранного законодательства и учитывающего уникальные потребности и традиции КМН. Разве это не фундаментальная гарантия их будущего?

Обзор национального законодательства РФ

Национальное законодательство Российской Федерации представляет собой многоуровневую систему, призванную регулировать вопросы прав КМН, охраны их территорий и культурного наследия. Ключевыми федеральными законами в этой сфере являются:

• Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Этот закон является центральным документом, устанавливающим правовые основы образования, охраны и использования ТТП. Он определяет принципы создания таких территорий, их правовой режим, а также права и обязанности лиц, проживающих на них. Несмотря на свою значимость, его реализация столкнулась с серьезными трудностями, о чем будет сказано позднее.
• Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Этот закон регламентирует основные права КМН, включая право на защиту исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционных видов хозяйственной деятельности. Он служит основой для реализации других правовых актов, касающихся КМН, и подчеркивает их право на самоопределение в вопросах сохранения своей культуры и традиций.
• Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Этот закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН. В контексте ТТП он приобретает особое значение, поскольку культурное наследие КМН часто неразрывно связано с их природной средой и традиционными промыслами.

Помимо этих федеральных законов, правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования ТТП осуществляется другими федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ, а также законами и актами субъектов РФ. Такая многоуровневая система призвана обеспечить комплексный подход к защите прав КМН, однако на практике она часто приводит к правовым коллизиям и пробелам, требующим согласования и унификации.

Международно-правовые акты и их влияние на российское законодательство

Международно-правовые акты играют значительную роль в формировании российского законодательства в области прав коренных народов и охраны окружающей среды. Ратифицированные Российской Федерацией международные договоры, в соответствии с Конституцией РФ, имеют приоритет над национальным законодательством, если они устанавливают иные правила.

Ключевыми международными документами, влияющими на российское законодательство, являются:

• Всеобщая декларация прав человека (1948 г.): закрепляет основные права и свободы, применимые ко всем людям, включая КМН.
• Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.): эти пакты развивают положения Декларации, гарантируя права на самоопределение, свободное распоряжение своими природными богатствами и ресурсами, а также права на культуру, образование и традиционный образ жизни.
• Конвенция № 169 Международной организации труда (МОТ) «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.): хотя Россия не ратифицировала эту Конвенцию, она является одним из наиболее всеобъемлющих международных документов, посвященных правам коренных народов, и служит ориентиром для формирования национальной политики.
• Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов (2007 г.): устанавливает минимальные стандарты для выживания, достоинства и благополучия коренных народов мира.

Влияние этих документов проявляется в том, что они формируют международно-правовой контекст и стандарты, к которым должно стремиться национальное законодательство. Приоритет международных договоров, если они устанавливают иные правила, чем законодательство РФ о ТТП, является важным принципом, обязывающим Россию учитывать международные нормы при регулировании внутренних отношений. Это стимулирует развитие более гуманного и комплексного подхода к защите прав КМН, в том числе в части их доступа к природным ресурсам и сохранения культурного наследия.

Роль обычного права коренных малочисленных народов

Обычное право, или обычаи малочисленных народов, играет уникальную роль в регулировании отношений, связанных с традиционным природопользованием и образом жизни. Это неписаные нормы поведения, передающиеся из поколения в поколение, которые формируют основу социальной организации, хозяйственной деятельности и культурной идентичности КМН.

В российском законодательстве признается возможность правового регулирования указанных отношений на основе обычаев малочисленных народов, если они не противоречат законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эта оговорка является ключевой и означает, что обычное право может дополнять, но не отменять действующие законы.

Примеры применения обычного права можно встретить в вопросах распределения охотничьих угодий, рыболовных участков, правил сбора дикоросов, а также в разрешении споров внутри общин. Учет обычаев позволяет сохранить традиционные способы природопользования, которые часто являются более устойчивыми и экологически ориентированными, чем современные подходы. Кроме того, признание обычного права способствует укреплению самоуправления КМН и сохранению их культурной идентичности.

Тем не менее, интеграция обычного права в государственную правовую систему сопряжена с определенными трудностями. Отсутствие четких механизмов его фиксации, кодификации и применения может приводить к правовой неопределенности и конфликтам с писаным правом. Поэтому задача государства состоит в том, чтобы найти баланс между сохранением традиций и обеспечением единообразия правового регулирования, создавая при этом условия для уважения и применения обычного права там, где это уместно и не противоречит основным принципам законности.

Правовой режим ТТП и механизмы управления: Пробелы и коллизии

На первый взгляд, законодательная база по территориям традиционного природопользования кажется достаточно проработанной. Однако при более глубоком анализе механизмов ее реализации выявляются существенные пробелы и коллизии, которые ставят под вопрос эффективность всей системы защиты прав коренных малочисленных народов.

Порядок образования и правовой режим ТТП

Процедура образования ТТП закреплена Федеральным законом № 49-ФЗ и предполагает трехступенчатую систему: федерального, регионального и местного значения. Решения об образовании таких территорий принимаются, соответственно, Правительством РФ (для федерального значения), органами исполнительной власти субъектов РФ (для регионального значения) и органами местного самоуправления (для местного значения) на основании обращений коренных малочисленных народов и их общин.

Однако, несмотря на существование Федерального закона № 49-ФЗ с 2001 года, по состоянию на ноябрь 2025 года в России не было образовано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения. Этот факт является критическим и свидетельствует о серьезных системных проблемах в реализации законодательства. Отсутствие федеральных ТТП лишает КМН наиболее высокого уровня защиты их исконных земель, оставляя их уязвимыми перед масштабными проектами федерального значения, что ставит под угрозу само их существование. Что же именно мешает их созданию на практике?

На региональном и местном уровнях ситуация несколько иная. В Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, например, на 1 декабря 2015 года было создано 475 ТТП регионального значения общей площадью 12,6 млн га. Всего в Российской Федерации создано около 500 территорий традиционного природопользования (регионального и местного значения) в Ханты-Мансийском и Ненецком автономных округах, Республике Алтай, Томской области, Хабаровском крае, Амурской области и Республике Саха (Якутия). В Республике Саха (Якутия) первая территория традиционного природопользования местного значения была образована в 2003 году в Оленёкском национальном эвенкийском районе, что свидетельствует о наличии успешных региональных практик.

Земельные участки и другие обособленные природные объекты в границах ТТП предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и их общинам в соответствии с законодательством РФ. Земли и земельные участки в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности могут использоваться КМН на основании разрешения органа государственной власти или местного самоуправления. Правовой режим ТТП предполагает возможность выделения функциональных зон, включая поселения, участки земли и водного пространства для ведения традиционного природопользования (оленьи пастбища, охотничьи угодья, акватории для промысла).

Таким образом, налицо диссонанс: законодательство существует, региональные и местные инициативы реализуются, но на федеральном уровне закон, призванный обеспечить высшую степень защиты, остается нереализованным. Это указывает на необходимость пересмотра механизмов и политической воли для создания ТТП федерального значения.

Механизмы взаимодействия органов власти и КМН

Взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления и коренных малочисленных народов в вопросах управления природопользованием и охраной наследия имеет решающее значение для эффективной защиты их прав. Это взаимодействие осуществляется через различные формы, включая представительство КМН в органах государственной власти и управления, а также через иные формы непосредственной демократии.

Одним из важных институциональных механизмов является институт уполномоченного по правам коренных малочисленных народов. В четырех регионах исконного проживания КМН – Республике Бурятия, Республике Саха (Якутия), Камчатском крае и Красноярском крае – действуют такие уполномоченные, призванные защищать права и законные интересы КМН. Они играют ключевую роль в диалоге между государством и коренными народами, выступая медиаторами и правозащитниками.

Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» также определяет формат взаимодействия уполномоченного по правам КМН с институтами гражданского общества по совместной правозащите, что способствует усилению общественного контроля и прозрачности.

Однако, несмотря на наличие этих механизмов, их эффективность часто оставляет желать лучшего. Представительство КМН в органах власти может быть недостаточным, а их голос не всегда должным образом учитывается при принятии важных решений, касающихся их территорий и образа жизни. Кроме того, не все регионы, где проживают КМН, имеют институт уполномоченных, что создает неравные условия для защиты прав.

Охрана окружающей среды и ОКН в пределах ТТП

Охрана окружающей среды и сохранение объектов историко-культурного наследия в пределах границ ТТП обеспечивается комплексным подходом, включающим усилия органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также самих КМН и их общин. Закон объявляет ТТП особо охраняемыми природными территориями (ООПТ), правовой режим которых достаточно строг, учитывая уязвимость северных экосистем.

Этот режим подразумевает ряд ограничений на хозяйственную деятельность, направленных на минимизацию негативного воздействия и сохранение природных комплексов. Однако, как показывает практика, применение этого строгого режима часто сталкивается с интересами промышленного освоения.

Сохранение культурного наследия КМН в пределах ТТП – это не только защита археологических памятников или уникальных объектов. Это также сохранение живой культуры, языков, традиций и знаний, которые неразрывно связаны с природной средой. Взаимодействие с КМН в этой сфере предполагает учет их мнения при проведении любых работ на их территориях, а также вовлечение их в процессы управления и охраны объектов культурного наследия.

Тем не менее, проблемы возникают из-за разрозненности законодательства и отсутствия единой методологии оценки воздействия на культурное наследие КМН. Это приводит к тому, что многие объекты остаются незащищенными или их ценность недооценивается в процессе принятия решений о промышленном освоении.

Таким образом, несмотря на наличие правовых инструментов и механизмов, их реализация наталкивается на серьезные барьеры, связанные как с пробелами в законодательстве, так и с проблемами правоприменительной практики.

Социально-экономические вызовы и их влияние на ТТП и объекты наследия

Территории традиционного природопользования и культурное наследие коренных малочисленных народов сегодня подвергаются беспрецедентному давлению. Главными источниками этого давления являются амбициозные проекты промышленного освоения и развитие инфраструктуры, которые, несмотря на экономическую значимость, несут в себе серьезные риски для хрупких экосистем и уникального образа жизни КМН.

Воздействие промышленного освоения и инфраструктурных проектов

Промышленное освоение, в частности добыча полезных ископаемых (нефти, газа, металлов) и масштабные инфраструктурные проекты (строительство дорог, трубопроводов, электростанций), оказывает значительное негативное влияние на ТТП и объекты наследия КМН. Это воздействие многогранно и приводит к ряду необратимых последствий:

1. Изменение исконной среды обитания: Масштабные земляные работы, вырубка лесов, строительство объектов инфраструктуры приводят к фрагментации природных ландшафтов, изменению гидрологического режима рек и озер. Это разрушает традиционные маршруты миграции животных, сокращает площади оленьих пастбищ, охотничьих угодий и мест для сбора дикоросов, что напрямую угрожает выживанию традиционных промыслов.
2. Потеря мест традиционного природопользования: Места, которые веками служили КМН для охоты, рыбалки, выпаса оленей или сбора лекарственных растений, оказываются отчужденными или деградировавшими. Это не только лишает народы источников пропитания, но и подрывает их самобытную экономическую основу.
3. Загрязнение окружающей среды: Промышленные выбросы, сбросы сточных вод, разливы нефтепродуктов приводят к загрязнению воздуха, почв и водных объектов. Эти загрязнения оказывают разрушительное воздействие на экосистемы, приводят к снижению численности рыб и животных, делают непригодными для употребления воду и дикоросы.

Ярким и трагическим примером такого воздействия стал разлив дизельного топлива на ТЭЦ-3 в Норильске 29 мая 2020 года. Этот инцидент, вызванный разрушением резервуара, привел к попаданию более 20 тысяч тонн нефтепродуктов в реки Амбарная и Далдыкан, а затем в озеро Пясино, угрожая экосистеме Арктики и традиционному образу жизни коренных народов Таймыра. Последствия этого разлива стали объектом тщательной этнологической экспертизы, целью которой было не только оценить экологический ущерб, но и выявить негативное влияние на традиционный образ жизни и хозяйственную деятельность КМН, их культурное наследие и социальное благополучие. Такие события показывают, что промышленная деятельность без должного контроля и учета рисков для КМН может иметь катастрофические долгосрочные последствия, но что мы, как общество, делаем, чтобы предотвратить подобные трагедии в будущем?

Компенсационные механизмы и изъятие земель

В случае, когда изъятие земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ ТТП, становится неизбежным для государственных или муниципальных нужд, законодательство Российской Федерации предусматривает компенсационные механизмы. Лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов должны быть предоставлены равноценные земельные участки и другие природные объекты. Кроме того, им возмещаются все убытки, причиненные таким изъятием.

Этот механизм закреплен в Федеральном законе № 49-ФЗ и призван обеспечить справедливость и минимизировать ущерб, наносимый КМН. Однако на практике реализация этих положений часто сталкивается с трудностями:

• Оценка «равноценности»: Определение равноценности земельных участков, особенно в контексте традиционного природопользования, является сложной задачей. Помимо площади и географического положения, необходимо учитывать наличие традиционных промысловых ресурсов, культурную и сакральную значимость территории.
• Расчет убытков: Компенсация убытков должна включать не только прямые экономические потери (например, от утраты урожая или возможности охоты), но и ущерб, связанный с потерей культурной идентичности, традиционных знаний и образа жизни, что гораздо сложнее поддается денежной оценке.
• Отсутствие альтернатив: Часто найти действительно равноценные участки в той же природно-климатической зоне с аналогичными ресурсами и удобствами для традиционного образа жизни оказывается практически невозможно.

Проблемы определения исполнительного органа и проведения этнологической экспертизы

Одной из наиболее острых проблем, препятствующих эффективной защите ТТП и наследия КМН, является неопределенность в вопросе о том, какой исполнительный орган государственной власти уполномочен на ограничение хозяйственной деятельности организаций всех форм собственности в местах традиционного проживания КМН для защиты исконной среды обитания. Эта проблема усугубляется отсутствием законодательно утвержденной процедуры проведения этнологической экспертизы на федеральном уровне.

Этнологическая экспертиза, которая определяется как научное исследование влияния изменений исконной среды обитания и социально-культурной ситуации на развитие этноса, является ключевым инструментом для оценки и предотвращения негативного воздействия промышленных проектов. Она включает экспертизу законопроектов, этнокультурной ситуации региона, хозяйственных проектов, оценку возможных последствий промышленного освоения и размера убытков.

Однако на федеральном уровне, несмотря на ее критическую важность, этнологическая экспертиза имеет общественный статус, а ее рекомендации не являются обязательными к исполнению. Это означает, что даже если экспертиза выявляет серьезные угрозы для КМН, ее выводы могут быть проигнорированы застройщиками или органами власти. Этот нюанс значительно ослабляет правозащитный потенциал КМН.

Основные проблемы проведения этнологической экспертизы:

• Отсутствие федерального закона: Нет единого федерального закона, который бы четко регулировал порядок проведения этнологической экспертизы, ее статус, методологию и обязательность. Это приводит к разрозненности подходов на региональном уровне и отсутствию единых стандартов.
• Общественный статус и необязательность: Статус общественной экспертизы, не подкрепленной законодательной силой, значительно снижает ее эффективность. Промышленным компаниям нет юридической необходимости следовать ее рекомендациям, что создает почву для конфликтов и ущемления прав КМН.
• Отсутствие единой методологии: Из-за отсутствия единой законодательно утвержденной методологии проведения экспертизы, результаты оценки воздействия могут сильно варьироваться. Это создает пространство для манипуляций и необъективных выводов.
• Проблемы с финансированием: Проведение качественной этнологической экспертизы требует значительных временных и финансовых ресурсов, которые не всегда доступны.
• Конфликт интересов: В условиях промышленного освоения часто возникает конфликт между экономическими интересами компаний и необходимостью защиты прав КМН. Отсутствие четкого правового механизма для разрешения таких конфликтов делает положение КМН особенно уязвимым.

Эти проблемы создают серьезные барьеры на пути к эффективной охране ТТП и объектов наследия КМН, делая их уязвимыми перед лицом крупномасштабных промышленных проектов.

Совершенствование законодательства, эффективные практики и роль гражданского общества

Эффективная защита окружающей среды и объектов историко-культурного наследия на территориях традиционного природопользования требует комплексного подхода, включающего как совершенствование законодательства, так и развитие механизмов взаимодействия между государством, бизнесом и гражданским обществом, особенно самими коренными малочисленными народами.

Меры государственной поддержки и совершенствование правового регулирования

Государство предпринимает шаги для поддержки культурно-исторического наследия КМН и их традиционной хозяйственной деятельности. Эти меры включают:

• Финансовые меры поддержки культурного наследия: Предусмотрены субсидии из федерального бюджета на поддержку производства изделий народного художественного промысла, что способствует сохранению традиционных ремесел и развитию экономики КМН. Также реализуются проекты по развитию социально значимых товаров, что помогает поддерживать традиционный уклад жизни.
• Программы поддержки традиционной хозяйственной деятельности: Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2021 г. № 987-р утверждена программа государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, осуществляемой в Арктической зоне Российской Федерации. Эта программа призвана обеспечить устойчивость традиционных промыслов в условиях меняющегося климата и растущего промышленного освоения.
• Обеспечение доступной культурной среды: Выделяются средства на капитальный ремонт и строительство сельских учреждений культуры, детских школ искусств, музеев и центров культурного развития. Это помогает сохранить и передать культурное наследие будущим поколениям, а также обеспечить доступ КМН к современным культурным благам.

Помимо этого, важным стратегическим документом является План мероприятий по реализации Концепции устойчивого развития КМН Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ на 2016-2025 годы, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2016 года № 1792-р. Этот план включает целый ряд ключевых мероприятий, направленных на улучшение качества жизни КМН и сохранение их традиционного образа жизни:

• Обеспечение универсальных услуг связи: Включая доступ к интернету и телефонную связь с таксофонов, что критически важно для удаленных территорий.
• Создание телемедицинской системы и развитие сети удаленных пунктов телемедицины: Это значительно улучшит доступность медицинской помощи для КМН, проживающих в труднодоступных районах.
• Меры по пресечению незаконного оборота алкогольной продукции: Эти меры направлены на борьбу с социальными проблемами, которые часто усугубляются в отдаленных поселениях.

Однако, несмотря на наличие этих мер, их эффективность может быть повышена за счет более адресного подхода, учета специфических потребностей каждой общины и усиления контроля за реализацией программ.

Роль гражданского общества и КМН в управлении и контроле

Роль гражданского общества в обеспечении прав и свобод человека в России формально закреплена законодательством, предоставляющим возможность участия общественным палатам, общественным советам, уполномоченным по правам, СМИ и некоммерческим организациям (НКО). В контексте защиты прав КМН это означает:

• Участие в общественном контроле: Общественные палаты и советы могут проводить общественные экспертизы, мониторинг и контроль за деятельностью органов власти и бизнеса на ТТП.
• Деятельность уполномоченных по правам КМН: Как уже отмечалось, в ряде регионов этот институт играет ключевую роль в защите прав коренных народов.
• Работа НКО и СМИ: Некоммерческие организации, такие как Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (РАИПОН), активно реализуют проекты по увеличению потенциала и продвижению прав КМН, а также по созданию молодежной сети информационных центров. СМИ привлекают внимание к проблемам КМН и способствуют общественной дискуссии.

Однако в России отмечается формирование «этатистской» модели гражданственности, где запрос на участие граждан чаще поступает от государства, а не от самого населения. Это означает, что инициативы «сверху» могут быть менее эффективными, чем те, что исходят «снизу», от самих КМН. Для усиления роли гражданского общества необходимо стимулировать развитие местных инициатив, повышать правовую грамотность КМН и обеспечивать реальное, а не формальное, их участие в принятии решений.

Одной из мер защиты культурного наследия КМН в условиях промышленного освоения является этнологическая экспертиза. РАИПОН, например, выпускает методические пособия по организации соуправления охраной и использованием природных ресурсов с участием КМН, а также по вопросам этнологической экспертизы и создания ТТП. Это позволяет самим народам инициировать и проводить такие экспертизы. Однако, как уже было отмечено, отсутствие законодательно утвержденной процедуры ее проведения на федеральном уровне делает экспертизу общественной и необязательной к исполнению рекомендаций, что значительно снижает ее действенность.

Взаимодействие бизнеса и коренных малочисленных народов

Взаимодействие крупных корпораций, ведущих деятельность в регионах проживания КМН, с представителями этих народов является критически важным аспектом устойчивого развития. Законодательство обязывает их предотвращать и снижать негативные воздействия на исконную среду обитания и традиционный образ жизни, а также выполнять обязательства в рамках лицензионных соглашений и соглашений о социально-экономическом сотрудничестве с органами власти и КМН.

Некоторые компании демонстрируют примеры ответственного подхода:

• «Группа Газпром»: Выстраивает отношения с представителями КМН на принципах долгосрочного партнерства и взаимной заинтересованности, реализуя социальные программы и поддерживая традиционные промыслы.
• «Норникель»: В 2024 году приняла политику в отношении прав коренных народов, обязуясь проводить оценку рисков любой деятельности на их территориях, в том числе при освоении Колмозерского месторождения лития в Мурманской области совместным предприятием «Полярный литий». Это важный шаг к систематизации подхода и учету мнения КМН на ранних стадиях проектов.
• «АЛРОСА»: Поддерживает улусы, на территории которых ведется добыча алмазов, оказывая помощь от медицинского мониторинга до ранней профориентации, что способствует улучшению качества жизни и развитию человеческого капитала среди КМН.

Однако, несмотря на эти примеры, остается проблема обеспечения реального, а не формального учета интересов КМН. Часто соглашения о социально-экономическом сотрудничестве носят декларативный характер или их условия не полностью выполняются. Необходимо усилить механизмы контроля за исполнением таких соглашений, а также обеспечить реальное участие представителей КМН в процессе принятия решений на всех этапах реализации промышленных проектов, от планирования до эксплуатации.

Предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики

На основе выявленных проблем можно сформулировать ряд конкретных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики:

1. Принятие федерального закона об этнологической экспертизе: Это является первостепенной задачей. Закон должен четко определить статус, порядок проведения, методологию и, главное, обязательность рекомендаций этнологической экспертизы для всех проектов, затрагивающих территории традиционного проживания КМН. Это обеспечит юридическую силу выводов экспертизы и предотвратит игнорирование интересов коренных народов.
2. Разработка механизмов реализации ФЗ № 49-ФЗ на федеральном уровне: Необходимо пересмотреть причины отсутствия образованных ТТП федерального значения и разработать дорожную карту для их создания. Это может включать упрощение процедур, выделение целевого финансирования и усиление координации между федеральными ведомствами.
3. Усиление участия КМН в управлении: Необходимо расширить представительство КМН в органах государственной власти и местного самоуправления, а также внедрить механизмы соуправления природными ресурсами, где решения принимаются совместно с представителями КМН. Это предполагает не только консультации, но и реальное делегирование полномочий.
4. Развитие системы уполномоченных по правам КМН: Расширение института уполномоченных на все регионы проживания КМН, а также повышение их статуса и полномочий.
5. Унификация и детализация компенсационных механизмов: Разработка четких и прозрачных методик оценки убытков, включая нематериальный ущерб, и обеспечение своевременного и адекватного возмещения при изъятии земель.
6. Экологическое образование и просвещение: Развитие программ, направленных на повышение экологической грамотности как среди КМН, так и среди представителей бизнеса и органов власти.
7. Поддержка традиционных знаний и инноваций: Создание условий для использования традиционных знаний КМН в управлении природными ресурсами и адаптации к изменениям климата, а также поддержка инновационных проектов, направленных на устойчивое развитие ТТП.

Реализация этих предложений позволит не только усилить правовую защиту КМН, но и создать более устойчивую и справедливую систему природопользования, учитывающую как экономические, так и социокультурные аспекты.

Заключение

Исследование правовых, экологических и социально-культурных аспектов охраны окружающей среды и объектов историко-культурного наследия на территориях традиционного природопользования в Российской Федерации выявило сложную картину, где рядом с проработанной законодательной базой существуют значительные пробелы и нерешенные проблемы в ее практической реализации.

Мы увидели, как формировалась концепция коренных малочисленных народов и территорий традиционного природопользования, начиная с Указа Президента 1992 года и закрепления в Конституции РФ 1993 года. Федеральные законы, такие как № 49-ФЗ, № 82-ФЗ и № 73-ФЗ, заложили фундамент для защиты прав КМН, их среды обитания и культурного наследия. Однако, критическим выводом стало отсутствие образованных территорий традиционного природопользования федерального значения по состоянию на ноябрь 2025 года, что указывает на системные барьеры в применении ключевого закона.

Проблемы, связанные с промышленным освоением, например, кейс разлива дизельного топлива в Норильске, наглядно демонстрируют уязвимость ТТП и необходимость эффективных механизмов реагирования. Здесь особенно остро проявляется несовершенство института этнологической экспертизы на федеральном уровне: ее общественный статус и необязательность рекомендаций делают этот важный инструмент фактически недейственным. Это означает, что без обязательной силы такой экспертизы, многие проекты могут реализовываться без учета мнения и интересов коренных народов, что чревато необратимыми последствиями для их культуры и среды обитания.

Взаимодействие органов власти, бизнеса и КМН находится в процессе становления. Хотя крупные корпорации, такие как «Газпром», «Норникель» и «АЛРОСА», декларируют принципы сотрудничества и реализуют социальные программы, предстоит еще много работы по обеспечению реального участия КМН в принятии решений и контроле за исполнением обязательств. Роль гражданского общества, хотя и закреплена законодательно, сталкивается с «этатистской» моделью гражданственности, требующей усиления инициатив «снизу».

Предложенные меры по совершенствованию законодательства, включая принятие федерального закона об этнологической экспертизе, реализацию механизмов создания федеральных ТТП, усиление участия КМН в управлении и детализацию компенсационных механизмов, являются ключевыми для перехода от деклараций к реальной защите.

В заключение, важно подчеркнуть, что охрана окружающей среды и культурного наследия на ТТП требует комплексного подхода, который не ограничивается лишь правовым регулированием. Это задача, включающая экономические, социальные и культурные аспекты, требующая диалога, взаимоуважения и готовности к компромиссам. Только так можно обеспечить устойчивое развитие регионов, сохранение уникального культурного ландшафта России и достойное будущее для коренных малочисленных народов.

Дальнейшие исследования могли бы быть сосредоточены на анализе регионального опыта реализации законодательства о ТТП, сравнительном анализе моделей взаимодействия бизнеса и КМН в различных секторах экономики, а также на разработке конкретных методик проведения этнологической экспертизы с учетом специфики каждого региона и народа.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 01.11.2025).
2. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). URL: https://base.garant.ru/12123533/ (дата обращения: 01.11.2025).
3. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 13.06.2023) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37318/ (дата обращения: 01.11.2025).
4. Бринчук М.М. Экологическое право. КонсультантПлюс, 2009. URL: http://uristinfo.net/ekologicheskoe-pravo/230-ekologicheskoe-pravo-mm-brinchuk.html (дата обращения: 01.11.2025).
5. Коренные народы России. URL: http://russia.un.org/ru/83305-korennye-narody-rossii (дата обращения: 01.11.2025).
6. КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ. Большая российская энциклопедия. URL: https://old.bigenc.ru/ethnology/text/2097728 (дата обращения: 01.11.2025).
7. Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22998/ (дата обращения: 01.11.2025).
8. Правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Текст научной статьи по специальности «Право — КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-rezhim-territoriy-traditsionnogo-prirodopolzovaniya-korennyh-malochislennyh-narodov (дата обращения: 01.11.2025).
9. Традиционное природопользование. Национальный парк Берингия. URL: https://beringiapark.ru/tradicionnoe-prirodopolzovanie/ (дата обращения: 01.11.2025).
10. Как будут сохранять культурно-историческое наследие малых коренных народов. URL: https://asi.org.ru/news/2022/02/25/kulturnoe-nasledie-korennyh-narodov/ (дата обращения: 01.11.2025).
11. Территории природного природопользования коренных малочисленных на. URL: https://www.geogr.msu.ru/science/projects/indigenous_peoples/files/TTPI.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
12. Нормативно-правовые акты. Департамент внутренней политики Ненецкого автономного округа. URL: https://depd.adm-nao.ru/deyatelnost/korennye-malochislennye-narody-severa/normativno-pravovye-akty/ (дата обращения: 01.11.2025).
13. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ ЗАЩИТЫ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА Текст научной статьи по специальности — КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/institutsionalnyy-aspekt-zaschity-prav-korennyh-malochislennyh-narodov-severa (дата обращения: 01.11.2025).
14. Участие коренных малочисленных народов России в управл. URL: https://raipon.info/assets/docs/raipon_books/uchenie_raipon_-_2008.pdf (дата обращения: 01.11.2025).
15. Роль гражданского общества в обеспечении прав и свобод человека и гра. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rol-grazhdanskogo-obschestva-v-obespechenii-prav-i-svobod-cheloveka-i-grazhdanina-v-rossii (дата обращения: 01.11.2025).
16. Взаимодействие с коренными малочисленными народами. URL: https://www.gazprom-neft.ru/social/peoples/ (дата обращения: 01.11.2025).
17. Защита культурного наследия коренных малочисленных народов Севера в контексте промышленного освоения Текст научной статьи по специальности «Право — КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zaschita-kulturnogo-naslediya-korennyh-malochislennyh-narodov-severa-v-kontekste-promyshlennogo-osvoeniya (дата обращения: 01.11.2025).
18. О ТЕРРИТОРИЯХ ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО (ОКРУЖНОГО) И МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В КОРЯКСКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ от 25 февраля 2003. URL: https://docs.cntd.ru/document/819077247 (дата обращения: 01.11.2025).
19. Современное законодательство об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennoe-zakonodatelstvo-ob-ohrane-obektov-kulturnogo-naslediya-narodov-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 01.11.2025).
20. Взаимодействие с коренными малочисленными народами. URL: https://www.gazprom.ru/social/projects/regions/indigenous-peoples/ (дата обращения: 01.11.2025).
21. Участие коренных малочисленных народов россии в Управлении природными ресУрсами. URL: https://raipon.info/assets/docs/raipon_books/soc_upravlenie_KMNS.pdf (дата обращения: 01.11.2025).