Правовые, теоретические и практические аспекты установления и режима охранных зон объектов культурного наследия в Российской Федерации

Введение: Цели, задачи и структура исследования

Сохранение культурного наследия — это не только историческая или моральная категория, но и сложный правовой и градостроительный вопрос. В Российской Федерации правовой режим объектов культурного наследия (ОКН) неразрывно связан с режимом использования прилегающих к ним земельных участков, поскольку подлинное сохранение памятника невозможно без сохранения его исторической среды.

Обозначение проблемы и актуальность

Проблема сохранения ОКН в контексте современного интенсивного градостроительства является межотраслевой, требующей синхронизации норм Земельного, Градостроительного права и законодательства об охране культурного наследия (Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ). Центральным инструментом такой синхронизации выступают охранные зоны ОКН.

Актуальность темы обусловлена тем, что охранные зоны ОКН относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). Согласно действующему законодательству, сведения о границах таких зон должны быть внесены в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Этот процесс, являясь ключевым для обеспечения публичности ограничений, неизбежно порождает коллизии между частными интересами правообладателей земельных участков и публичными интересами охраны наследия, что требует от собственников глубокого понимания всех налагаемых обременений.

Цель исследования заключается в комплексном изучении правовых, теоретических и практических аспектов установления, регулирования и рационального использования охранных зон ОКН в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить теоретико-правовой фундамент регулирования (ЗК РФ, ФЗ № 73-ФЗ).
2. Провести сравнительный анализ видов охранных зон и их режимов с акцентом на дифференцированность ограничений.
3. Рассмотреть экономико-правовые механизмы обеспечения сохранности (градостроительные регламенты, обременения, сервитуты) и проанализировать проблему кадастровой оценки.
4. Выявить основные проблемы правоприменительной практики и предложить пути их решения.

Структура данной работы построена в соответствии с академическими требованиями и логикой нормативно-правового анализа, обеспечивая последовательный переход от общих теоретических положений к конкретным практическим вопросам.

Теоретико-правовые основы регулирования охранных зон ОКН

Правовой режим земель, прилегающих к памятникам истории и культуры, базируется на концепции специального целевого назначения земли, установленной Земельным кодексом РФ. Этот режим является фундаментом, на котором строится вся система зон охраны, поскольку без установления специального статуса невозможно обеспечить адекватную защиту объекта культурного наследия.

Правовой режим земель историко-культурного назначения

Земельный кодекс Российской Федерации в статье 99 четко относит земли объектов культурного наследия к категории земель историко-культурного назначения. Это один из видов земель особо охраняемых территорий.

Согласно п. 2 ст. 99 ЗК РФ, эти земли используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения и осуществление деятельности, не соответствующей этому назначению, категорически запрещается. Целевым назначением в данном случае является обеспечение физической сохранности ОКН и сохранение его исторической среды.

«Правовой режим земель историко-культурного назначения устанавливает приоритет публичного интереса по сохранению наследия над частными интересами хозяйственного использования.»

Охранные зоны как инструмент сохранения исторической среды

Охранная зона не является частью территории самого ОКН, но служит для обеспечения его сохранности в окружающем ландшафте. Статья 34 Федерального закона № 73-ФЗ устанавливает, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны ОКН.

Ключевые нормативные определения:

1. Объект культурного наследия (ОКН): Объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, садово-паркового искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры и т.д.
2. Зоны охраны ОКН: Территории, на которых устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и строительство. Их состав определяется проектом зон охраны ОКН.
3. ЗОУИТ (Зоны с особыми условиями использования территорий): Охранные зоны ОКН являются разновидностью ЗОУИТ. Это означает, что их границы и ограничения подлежат обязательному внесению в ЕГРН в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

Установление охранных зон — это административная процедура, основанная на разработке научно обоснованного Проекта зон охраны, который утверждается органом государственной власти или местного самоуправления, уполномоченным в сфере охраны ОКН (Постановление Правительства РФ № 972).

Сравнительный анализ видов зон охраны и дифференциация их правовых режимов

Законодательство (ст. 34 ФЗ № 73-ФЗ) предусматривает сложный, многоуровневый подход к охране, который реализуется через три основных типа зон, а также через четвертый, специфический тип — защитную зону. Режимы использования земель в каждой из этих зон строго дифференцированы.

Охранная зона (ОЗ): Режим наиболее строгих ограничений

Охранная зона (ОЗ) представляет собой территорию, непосредственно прилегающую к ОКН, где режим использования земель является максимально строгим. Цель ОЗ — сохранить физическую неприкосновенность памятника и исторический облик его ближайшего окружения.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 (Положение о зонах охраны), в границах ОЗ устанавливаются следующие ключевые ограничения:

Вид деятельности	Режим регулирования в Охранной Зоне
Строительство	Полный запрет нового строительства, за исключением линейных объектов и специальных мер по сохранению/регенерации историко-градостроительной среды.
Реконструкция	Допускается только в целях восстановления утраченных характеристик исторической застройки.
Хозяйственная деятельность	Запрет на использование строительных технологий, оказывающих негативное вибрационное, динамическое или иное воздействие на ОКН.
Внешний облик	Ограничение на размещение наружной рекламы, информационных вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов), которые могут исказить восприятие памятника.

Именно в Охранной зоне любые работы, даже связанные с благоустройством, требуют тщательного обоснования и согласования с органом охраны ОКН.

Зона регулирования застройки (ЗРЗ) и Зона охраняемого природного ландшафта (ЗОПЛ)

Зоны охраны формируют иерархию, где ограничения ослабевают по мере удаления от ОКН:

1. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ):
   • Цель: Сохранение (формирование) исторически ценной градостроительной среды.
   • Режим: Здесь строительство и реконструкция не запрещены полностью, но строго ограничены. В пределах ЗРЗ устанавливаются жесткие требования к предельным параметрам разрешенного строительства. Это касается высотности, протяженности фасадов, строительных материалов, пропорций и архитектурно-градостроительного облика. ЗРЗ обеспечивает плавный переход от исторической среды к современной застройке.
2. Зона охраняемого природного ландшафта (ЗОПЛ):
   • Цель: Сохранение (регенерация) природного ландшафта, композиционно связанного с ОКН (например, вид на Кремль с реки, ландшафт усадьбы).
   • Режим: Запрет или строгое ограничение деятельности, способной нанести ущерб природной или антропогенной составляющей ландшафта, включая вырубку зеленых насаждений, изменение рельефа, размещение промышленных объектов.

Защитная зона: Автоматическое установление и точные границы

Защитная зона (ст. 34.1 ФЗ № 73-ФЗ) — это особый, по сути, временный механизм. Она устанавливается автоматически с момента включения объекта в реестр и действует до утверждения полноценного Проекта зон охраны. Следовательно, это мера, призванная обеспечить сохранность объекта в период, когда органы власти еще не успели разработать детальный проект, что является критически важным для первичной защиты.

Режим в защитной зоне максимально жесткий: **полностью запрещается новое строительство** и реконструкция, связанная с изменением высоты, площади или количества этажей объектов капитального строительства (исключение составляют только линейные объекты).

Дифференцированная градация границ Защитной зоны:

Законодательство четко дифференцирует размеры защитной зоны в зависимости от типа ОКН (памятник или ансамбль) и его местоположения (в границах или вне границ населенного пункта):

Тип ОКН	Местоположение	Размер защитной зоны (радиус от контура территории ОКН)	Нормативное основание (ст. 34.1 ФЗ № 73-ФЗ)
Памятник	В границах населенного пункта	100 метров	П. 3 ст. 34.1
Памятник	Вне границ населенного пункта	200 метров	П. 3 ст. 34.1
Ансамбль	В границах населенного пункта	150 метров	П. 3 ст. 34.1
Ансамбль	Вне границ населенного пункта	250 метров	П. 3 ст. 34.1
При отсутствии утвержденных границ ОКН	В границах населенного пункта	200 метров	П. 4 ст. 34.1
При отсутствии утвержденных границ ОКН	Вне границ населенного пункта	300 метров	П. 4 ст. 34.1

Таким образом, законодатель заложил принцип: чем меньше определенности в статусе и границах объекта (отсутствие утвержденной территории), тем более широкий буфер ограничения устанавливается в целях превентивной охраны.

Экономико-правовые механизмы обеспечения сохранности и использования земель ОКН

Правовой режим охранных зон оказывает прямое влияние на экономическое использование земельных участков, преобразуя частную собственность в категорию обремененных прав. Обеспечение сохранности ОКН реализуется не только через запреты, но и через системные механизмы градостроительного регулирования и земельных обременений.

Градостроительные регламенты и предельные параметры

Охранные зоны имеют решающее значение при формировании градостроительных регламентов, которые являются частью Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) муниципальных образований.

Если земельный участок или его часть попадает в зону охраны, на него налагаются ограничения, которые могут полностью исключить или существенно ограничить разрешенное использование, предусмотренное базовым ПЗЗ. В конечном счете, именно эти регламенты определяют, какая хозяйственная деятельность допустима, а какая приведет к правовым последствиям.

К числу предельных параметров градостроительного регламента, устанавливаемых в границах зон охраны, относятся:

• Предельная высота зданий (строений, сооружений). Это наиболее часто встречающееся ограничение, направленное на сохранение исторической высотной доминанты ОКН.
• Максимальный процент капитальной застройки земельного участка. Регулирует плотность застройки и обеспечивает сохранение открытых пространств.
• Требования к объемно-планировочным решениям и архитектурно-градостроительному облику. Эти требования могут касаться цветовой палитры фасадов, типа кровельных материалов, стиля оконных и дверных проемов, что выходит за рамки стандартного градостроительного регулирования.

Обременения, сервитуты и проблема кадастровой стоимости

Установление зон охраны ОКН автоматически налагает публичные обременения на земельные участки (ст. 56 ЗК РФ). Эти обременения должны быть отражены в ЕГРН, что является ключевым элементом принципа публичности и добросовестности при сделках с недвижимостью.

Еще одним механизмом ограниченного пользования является **земельный сервитут** (ст. 23 ЗК РФ). Хотя он чаще применяется для обеспечения прохода, проезда или прокладки коммуникаций, публичный сервитут может быть установлен и в целях сохранения объектов культурного наследия, например, для обеспечения доступа специалистов к территории ОКН для проведения охранных мероприятий, не лишая при этом правообладателя прав владения и пользования.

Проблема кадастровой оценки

Ограничения, налагаемые охранными зонами, неизбежно снижают экономическую привлекательность и рыночную стоимость участков, так как существенно ограничивают потенциал их коммерческого использования. Однако этот фактор не всегда корректно учитывается при проведении государственной кадастровой оценки (ГКО).

Методологический пробел: Согласно методическим указаниям, ГКО проводится методами массовой оценки, которые по умолчанию не учитывают специфические обременения объекта недвижимости, за исключением ограничений прав на землю, прямо предусмотренных законодательством. Это приводит к тому, что кадастровая стоимость, используемая для расчета земельного налога и арендной платы, часто оказывается завышенной по сравнению с реальной рыночной стоимостью обремененного участка. Разве не должно государство обеспечить справедливость налогообложения, если само накладывает столь жесткие ограничения на использование частной собственности?

Количественное влияние: В аналитических исследованиях и оценке рыночной стоимости земельных участков, попавших в зоны охраны, устанавливается **корректирующий коэффициент влияния** ограничений. В зависимости от типа зоны (ОЗ или ЗРЗ) и строгости регламентов, влияние зон охраны может снижать рыночную стоимость участков в среднем на 5% (коэффициент влияния может составлять 0,95) и более, что должно быть учтено при индивидуальной оценке, но игнорируется при массовой ГКО.

Проблемы правоприменительной практики и пути их решения

Несмотря на наличие детальной нормативно-правовой базы, правоприменительная практика в сфере охранных зон ОКН сталкивается с рядом сложных коллизий, вызванных как историческими противоречиями в законодательстве, так и практическими трудностями реализации жестких запретов.

Законодательные коллизии и пробелы

Одной из наиболее значимых проблем является историческое несоответствие между ФЗ № 73-ФЗ и Градостроительным кодексом РФ (ГрК РФ), особенно в части установления градостроительных регламентов.

Историческая коллизия (до 2014 года): До внесения изменений ГрК РФ устанавливал, что градостроительный регламент является исключительной частью Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), утверждаемых местными властями. В то же время ФЗ № 73-ФЗ требовал, чтобы градостроительные регламенты для зон охраны устанавливались в проектах зон охраны, утверждаемых региональными или федеральными органами охраны ОКН. Это создавало ситуацию правовой неопределенности: какой документ имеет приоритет?

Решение: В настоящее время законодательство требует обязательного включения положений Проектов зон охраны ОКН в состав ПЗЗ. Это означает, что ПЗЗ должны быть приведены в соответствие с режимами, установленными в проектах зон охраны, что устраняет прямое противоречие. Однако затягивание процесса приведения ПЗЗ в соответствие с утвержденными проектами охраны до сих пор остается частой практической проблемой.

Практические препятствия в режиме защитных зон

Режим защитной зоны, введенный как временная, но максимально жесткая мера, породил специфические практические сложности, особенно в исторически плотной застройке.

Главная проблема заключается в том, что в границах защитной зоны, где полностью запрещено новое строительство, часто находятся другие выявленные объекты культурного наследия или объекты, обладающие признаками ОКН, которые требуют немедленных реставрационных или консервационных работ.

Жесткий запрет на строительство (кроме линейных объектов) в защитных зонах фактически запрещает возведение временных вспомогательных построек, которые критически необходимы для обеспечения сохранности ОКН (например, строительных лесов, защитных навесов, временных бытовых помещений для рабочих).

Запрет также затрудняет размещение крупногабаритной строительной техники. В результате, превентивная мера, направленная на охрану одного объекта, может парализовать или значительно осложнить работы по сохранению других ценных объектов, находящихся в той же зоне. Путь решения этой проблемы лежит в уточнении законодательства, которое должно предусматривать возможность проведения вспомогательных работ в защитных зонах по специальному разрешению органа охраны ОКН, если они непосредственно направлены на сохранение объектов.

Судебная практика: Оспаривание актов и ответственность

Судебная практика является лакмусовой бумажкой для оценки правоприменения. Основные категории споров, связанных с охранными зонами, можно разделить на две группы:

1. Оспаривание актов об установлении границ зон охраны: Правообладатели часто оспаривают Постановления Правительства или региональных органов власти об утверждении границ охранных зон. Основной вопрос, который рассматривает Верховный Суд РФ, касается правовой природы таких актов — являются ли они нормативными (общеобязательными) или ненормативными (затрагивающими права конкретных лиц). Признание акта нормативным усложняет процедуру его оспаривания, что указывает на необходимость более четкого правового регулирования процедуры их принятия.
2. Применение мер гражданско-правовой ответственности: Судебные споры по охране ОКН часто связаны с понуждением владельца к проведению ремонтных, консервационных или реставрационных работ, предусмотренных охранным обязательством, а также с применением мер ответственности за несанкционированные действия (например, самовольный снос, реконструкция с нарушением регламентов). В таких случаях суды активно применяют нормы ФЗ № 73-ФЗ, обязывая нарушителей восстановить объект и привести земельный участок в первоначальное состояние.

Заключение и выводы

Правовое регулирование охранных зон объектов культурного наследия в Российской Федерации представляет собой сложную, многоуровневую систему, основанную на принципах приоритета публичного интереса сохранения культурного наследия. Эта система базируется на Земельном кодексе РФ (ст. 99, земли историко-культурного назначения) и Федеральном законе № 73-ФЗ, а также детализирована Положением о зонах охраны (ПП РФ № 972).

Ключевые выводы исследования:

• Дифференциация режимов: Законодательство обеспечивает строгую дифференциацию ограничений через четыре типа зон (охранная зона, зона регулирования застройки, зона охраняемого ландшафта, защитная зона). При этом режим каждой зоны детализирован до конкретных запретов (например, запрет на негативно воздействующие технологии в Охранной зоне) и точных числовых параметров (100, 150, 200, 250 метров для защитных зон).
• ЗОУИТ и ЕГРН: Охранные зоны являются ключевым видом ЗОУИТ, что обязывает органы власти вносить сведения об их границах и режимах в ЕГРН. Это гарантирует публичность ограничений и является основой для законного использования земельных участков.
• Экономико-правовые механизмы: Сохранность ОКН обеспечивается через установление специальных градостроительных регламентов, которые включают предельные параметры (высота, процент застройки, архитектурный облик) и наложение обременений.
• Несовершенство оценки: Одной из системных проблем является методологическое несовершенство государственной кадастровой оценки, которая не в полной мере учитывает обременения, налагаемые охранными зонами, что может приводить к несправедливому налогообложению правообладателей обремененных участков.
• Практические коллизии: Применение режима защитных зон, являющихся временной мерой, создает практические препятствия для проведения работ по сохранению других выявленных ОКН, находящихся в их границах, из-за тотального запрета на возведение вспомогательных строительных конструкций.

Предложения по совершенствованию законодательства и практики:

1. Синхронизация градостроительной документации: Необходимо ускорить процесс приведения Правил землепользования и застройки в полное соответствие с утвержденными Проектами зон охраны ОКН, чтобы исключить правовые коллизии на уровне местных регламентов.
2. Уточнение режима защитных зон: Внести изменения в ФЗ № 73-ФЗ, предусматривающие возможность выдачи специального разрешения органом охраны ОКН на возведение временных вспомогательных построек (строительных лесов, защитных конструкций) в защитных зонах, если эти работы направлены исключительно на консервацию или реставрацию выявленных ОКН, находящихся внутри этой зоны.
3. Совершенствование кадастровой оценки: Внести коррективы в Методические указания по государственной кадастровой оценке для обязательного учета обременений, налагаемых охранными зонами, с применением научно обоснованных корректирующих коэффициентов, что обеспечит более справедливое налогообложение и приблизит кадастровую стоимость к реальной рыночной.

Таким образом, система охраны ОКН в России является развитой, но требует постоянной аналитической работы по устранению возникающих правовых и практических противоречий.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ. М.: Юридическая литература, 2007.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 19.10.2007).
4. Земельный кодекс Российской Федерации. Статья 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_3377/24376510e14a2c07ec7620dd8214151a66f272a0/ (дата обращения: 23.10.2025).
5. Земельный кодекс Российской Федерации. Статья 99. Земли историко-культурного назначения. URL: https://stzkrf.ru/99 (дата обращения: 23.10.2025).
6. Федеральный закон от 15.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. 1995. №12. Ст. 1024.
7. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 26.12.2024) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37339/ (дата обращения: 23.10.2025).
8. Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 N 972. URL: https://docs.cntd.ru/document/420302306 (дата обращения: 23.10.2025).
9. Обзор судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах объектов культурного наследия (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23.06.2021). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_388719/ (дата обращения: 23.10.2025).
10. Отдельные вопросы судебной практики по делам, связанным с применением Федерального закона. URL: https://arbspor.ru/posts/otdelnye-voprosy-sudebnoy-praktiki-po-delam-svyazannym-s-primeneniem-federalnogo-zakona (дата обращения: 23.10.2025).
11. Агеева А.С. Рациональное использование и охрана земельных ресурсов. М.: Юнити, 2006. 312 с.
12. Бринчук М.М. Земельное право. М.: Юристъ, 2007. 300 с.
13. Веденин Н.Н. Земельное право. М.: Юриспруденция, 2005. 312 с.
14. Волков С.Н. Состояние использования и охраны земель историко-культурного назначения в Московском регионе // Региональные особенности землеустройства на современном этапе: сборник научных трудов. М.: ГУЗ, 2005. С. 201.
15. Ерофеев Б. В. Постатейный комментарий к Земельному кодексу. М.: Юрайт, 2004. 610 с.
16. Ильвицкая С.В. Теоретические положения рационального использования земель объектов историко-культурного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. М.: Статут, 2008.
17. Краева И.Л. Состояние использования и охраны земель историко-культурного назначения: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. Орел: Орловская региональная академия государственной службы, 2007.
18. Ломакина Г.В. Рациональное использование и охрана земель историко-культурного назначения // Аграрная наука. 2007. №5.
19. Сутугина И.М. Использование земель историко-культурного назначения // Землеустройство, землепользование и земельный кадастр: материалы Всеросс. конф. молодых ученых и специалистов «Молодые ученые – землеустроительной науке». М.: ГУЗ, 2004. С. 161.
20. Территориальное землеустройство объектов историко-культурного назначения // Сборник материалов Всероссийской конференции. Ч.2. М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2006. С. 138-143.
21. Правовая природа зон охраны объектов культурного наследия. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovaya-priroda-zon-ohrany-obektov-kulturnogo-naslediya (дата обращения: 23.10.2025).
22. Проблемы установления зон охраны объектов культурного наследия и пути их решения. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-ustanovleniya-zon-ohrany-obektov-kulturnogo-naslediya-i-puti-ih-resheniya (дата обращения: 23.10.2025).
23. Проблемы установления и существования защитных зон объектов культурного наследия. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-ustanovleniya-i-suschestvovaniya-zaschitnyh-zon-obektov-kulturnogo-naslediya (дата обращения: 23.10.2025).