Организация, Правовое Регулирование и Совершенствование Бюджетного Процесса в Российской Федерации: Анализ Актуальных Проблем и Зарубежного Опыта

Вступление: Релевантный Факт

Несмотря на заявленный курс на эффективность и прозрачность, по данным Счетной палаты Российской Федерации, в среднем 20% показателей эффективности государственных программ остаются недостигнутыми, а около трети таких программ признаются неэффективными. Этот критический факт, касающийся непосредственного результата использования бюджетных средств, служит отправной точкой для глубокого анализа: как организован правовой и процедурный механизм, управляющий триллионами рублей, и какие системные проблемы препятствуют достижению заявленных стратегических целей. Из этого следует, что сама по себе смена парадигмы финансирования сметы на программно-целевой подход не гарантирует успеха, если отсутствует жесткая методологическая дисциплина и эффективный контроль за конечным результатом.

Целью данной работы является комплексный анализ организационно-правовых основ бюджетного процесса в Российской Федерации, выявление актуальных проблем в механизме бюджетных процедур, а также разработка научно обоснованных предложений по их совершенствованию с учетом лучших мировых практик.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить концепцию, принципы и правовую базу бюджетного процесса РФ.
2. Детализировать стадии процесса и функциональные полномочия ключевых участников.
3. Провести критический анализ эффективности программно-целевого бюджетирования на основе официальных данных.
4. Изучить актуальную динамику федерального бюджета и выявить ключевые проблемы правового регулирования.
5. Провести сравнительный анализ бюджетных процедур РФ и США для определения направлений совершенствования.

---

Глава 1. Теоретико-правовые основы организации бюджетного процесса в Российской Федерации

Понятие, правовое регулирование и принципы бюджетного процесса

Для понимания сущности бюджетного процесса необходимо четко разграничить ключевые понятия, установленные финансовым правом. Бюджетный процесс — это не просто набор финансовых операций, а строго регламентированная законодательством деятельность, которая обеспечивает функционирование всей бюджетной системы страны.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), бюджетный процесс определяется как регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. По сути, это цикличный механизм, обеспечивающий непрерывность финансового планирования и управления. Бюджетная процедура в этом контексте выступает как конкретное действие или совокупность действий (нормативно установленный алгоритм), составляющих часть определенной стадии бюджетного процесса (например, процедура внесения поправок при рассмотрении проекта бюджета).

Правовой каркас бюджетного процесса в РФ выстраивается на строгой иерархии нормативно-правовых актов. Центральное место занимает, безусловно, Бюджетный кодекс РФ, который регулирует общие положения, принципы, структуру процесса, состав участников и их полномочия. На следующем уровне находятся федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, а также нормативные акты Правительства РФ, Министерства финансов РФ и Федерального казначейства, которые конкретизируют методологические и процедурные аспекты, например, порядок составления и исполнения бюджета.

Анализ ключевых принципов бюджетной системы

Организация бюджетного процесса базируется на фундаментальных принципах, закрепленных в статье 28 БК РФ. Эти принципы выступают в качестве правовых основ, обеспечивающих стабильность, эффективность и прозрачность публичных финансов.

Ключевыми принципами являются:

Принцип	Суть и правовое значение
Единство бюджетной системы РФ	Обеспечение единой правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации и санкций за нарушение бюджетного законодательства.
Сбалансированность бюджета	Объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита.
Эффективность использования	Достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств).
Прозрачность (открытость)	Обязательное опубликование утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении и доступность информации о ходе бюджетного процесса для общественности.
Адресность и целевой характер	Бюджетные средства выделяются конкретным получателям с указанием цели их использования.

Особого внимания заслуживают новейшие изменения, ведь Федеральным законом от 29.11.2021 № 384-ФЗ в статью 28 БК РФ был введен принцип участия граждан в бюджетном процессе. Этот принцип отражает глобальную тенденцию повышения прозрачности (открытости) публичных финансов и вовлечения общественности в управление государственными ресурсами, что находит выражение в развитии практик инициативного бюджетирования, и является прямым ответом на запрос общества о подотчетности власти.

Стадии бюджетного процесса и функциональные полномочия его участников

Бюджетный процесс в Российской Федерации представляет собой четырехступенчатую, последовательную систему, каждая стадия которой имеет свое уникальное функциональное назначение и круг ответственных участников.

Последовательность стадий бюджетного процесса (БК РФ):

1. Составление проекта бюджета. Осуществляется исполнительными органами власти (Правительством РФ, финансовыми органами субъектов и муниципалитетов) на основе прогнозов социально-экономического развития и государственных (муниципальных) программ.
2. Рассмотрение и утверждение бюджета. Включает внесение проекта бюджета в законодательные (представительные) органы, его публичное обсуждение, экспертизу и принятие в форме закона (решения).
3. Исполнение бюджета. Организация исполнения бюджета финансовыми органами (в РФ — Федеральным казначейством) по доходам и расходам в режиме единства кассы.
4. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетности об исполнении бюджета. Стадия контроля и подведения итогов, завершающая финансовый год.

Функциональные полномочия ключевых участников

Перечень участников бюджетного процесса является закрытым и определен статьей 152 БК РФ. Ключевые роли распределены между исполнительной и представительной ветвями власти, а также органами контроля.

Роль исполнительных и финансовых органов:

Центральное место в организации составления и исполнения бюджета занимает Правительство РФ, а его ключевым рабочим инструментом является Министерство финансов РФ (Минфин России). Согласно статье 165 БК РФ, бюджетные полномочия Минфина включают:

• Организацию и методологическое руководство составлением проекта федерального бюджета.
• Ведение Сводного реестра участников бюджетного процесса и реестра расходных обязательств РФ.
• Разработку прогноза основных параметров бюджетной системы.

Роль законодательных (представительных) органов:

Законодательные органы (на федеральном уровне — Государственная Дума и Совет Федерации) осуществляют функцию рассмотрения и утверждения бюджета. Процедура рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в Государственной Думе уникальна и проводится в трех чтениях:

Чтение	Предмет рассмотрения	Сроки (ФКЗ)
Первое чтение	Основные параметры и концепция бюджета: общий объем доходов, расходов, дефицит (профицит), прогнозируемый объем ВВП и инфляции.	В течение 30 дней после внесения Правительством.
Второе чтение	Распределение расходов по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам) и видам расходов.	Обсуждение поправок и деталей распределения.
Третье чтение	Утверждение ведомственной структуры расходов (конкретные ГРБС), а также распределение по получателям.	Принятие закона в целом.

Финальный правовой статус участников бюджетного процесса подтверждается включением сведений об их полномочиях в Сводный реестр участников бюджетного процесса, что обеспечивает четкую юридическую определенность и разграничение компетенций.

---

Глава 2. Организационная модель управления расходами и анализ актуальной динамики бюджета

Эволюция бюджетного процесса в России на протяжении последних двух десятилетий была тесно связана с реформами управления государственными финансами, направленными на повышение эффективности. От сметного финансирования страна перешла к модели, ориентированной на результат.

Программно-целевое бюджетирование как современный метод управления государственными расходами

Программно-целевое бюджетирование (ПЦБ), или бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой концептуальный сдвиг в управлении расходами. Если традиционное сметное финансирование сосредотачивалось на контроле за вводом ресурсов (покупка оборудования, оплата труда), то ПЦБ фокусируется на достижении конкретных, измеримых результатов (повышение качества жизни, снижение аварийности, рост ВВП). При этом ключевой нюанс, который часто упускается, заключается в том, что ПЦБ требует не только перераспределения средств, но и фундаментального изменения мышления государственных служащих, направленного на конечную пользу для общества.

Суть метода заключается в том, что бюджетные ассигнования распределяются не по статьям затрат, а по государственным (муниципальным) программам, которые представляют собой комплекс взаимосвязанных мероприятий и проектов, объединенных общей стратегической целью.

В Российской Федерации внедрение ПЦБ является приоритетом. Правительство РФ поставило цель довести долю расходов федерального бюджета, финансируемых в рамках государственных программ, до 97%. Это означает, что почти все федеральные расходы должны быть жестко увязаны со стратегическими целями и подлежать оценке по конкретным показателям эффективности.

Критическая оценка эффективности государственных программ (по данным Счетной палаты РФ)

Несмотря на широкое внедрение, реализация программно-целевого бюджетирования в РФ сталкивается с системными проблемами, которые ставят под сомнение заявленную эффективность метода. Анализ, проведенный Счетной палатой РФ, выявляет существенные методологические и организационные недостатки.

Ключевые проблемы, зафиксированные контрольными органами:

1. Недостижение показателей. По данным Счетной палаты РФ (2022 г.), в среднем 20% целевых показателей эффективности, установленных в государственных программах, остаются недостигнутыми. Это указывает на некачественное планирование на начальном этапе, недооценку рисков или неэффективное исполнение.
2. Неэффективность программ. Правительство РФ признало, что около трети государственных программ являются неэффективными, поскольку их реализация не приводит к адекватному повышению результативности использования бюджетных средств. Этот вывод требует пересмотра самой структуры и содержания программ.
3. Низкое качество показателей. Критически важный аспект связан с качеством самих индикаторов. Анализ Счетной палаты показывает, что только 22% показателей в госпрограммах являются «высокоуровневыми» (т. е. ориентированы на реальный социально-экономический результат). Остальные 78% носят технический, «процессный» характер (например, количество проведенных заседаний или освоенных средств), что не позволяет объективно оценить реальное влияние программы на жизнь граждан.

Таким образом, хотя ПЦБ является прогрессивной моделью, в российской практике его потенциал сдерживается методологической проработанностью и отсутствием жесткой декомпозиции стратегических целей до уровня конкретных исполнителей. Но разве можно говорить о реальной эффективности, если большая часть усилий направлена на формальное освоение, а не на достижение ощутимых социальных или экономических выгод?

Актуальные финансовые характеристики федерального бюджета РФ

Анализ актуальной динамики федерального бюджета РФ (по состоянию на конец 2025 года) показывает необходимость усиления контроля и повышения гибкости бюджетных процедур в условиях макроэкономической волатильности.

На основе корректировок, внесенных Федеральным законом от 24.06.2025 № 152-ФЗ, основные параметры федерального бюджета на 2025 год претерпели существенные изменения.

Параметр	Исходный прогноз (2024 г.)	Корректировка (2025 г.)	Изменение
Общие расходы	36,4 трлн руб.	42,82 трлн руб.	Рост на 6,42 трлн руб.
Общие доходы	35,5 трлн руб.	36,56 трлн руб.	Умеренный рост
Дефицит бюджета	0,9 трлн руб.	5,74 трлн руб.	Значительный рост
Доля дефицита в ВВП	0,5%	2,6%
Доля нефтегазовых доходов	≈ 28%	23,8%	Снижение зависимости

Финансирование дефицита и снижение зависимости:

Корректировка показывает, что в 2025 году прогнозируемый дефицит бюджета увеличен до критических 5,74 трлн руб. (2,6% ВВП). Важным моментом является способ финансирования этого дефицита: Правительство РФ планирует покрывать его преимущественно за счет внутренних заимствований (увеличение государственного долга РФ, прирост которого составит 2 трлн руб. на начало 2026 года) без использования средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). И что из этого следует? Это сигнализирует о переходе к более активной долговой политике и необходимости поддержания доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам.

В то же время, несмотря на рост расходов, наблюдается структурный сдвиг в доходной части. Прогнозируемая доля нефтегазовых доходов в структуре общих доходов на 2025 год составляет всего 23,8% (8,7 трлн руб. от 36,56 трлн руб. общих доходов). Эта цифра подтверждает устойчивую тенденцию к снижению зависимости федерального бюджета от конъюнктуры мировых сырьевых рынков, что требует большей эффективности и дисциплины в администрировании неналоговых и ненефтегазовых поступлений.

---

Глава 3. Проблемы совершенствования бюджетных процедур и международный опыт

Успешная реализация бюджетной политики требует не только совершенных принципов, но и безупречно отлаженного организационно-правового механизма. В российской практике сохраняются проблемы, которые требуют законодательного вмешательства.

Основные проблемы правового и организационного механизма бюджетных процедур в РФ

Проблематика бюджетных процедур сосредоточена на стадии планирования и контроля за инвестиционными расходами, а также на системной увязке стратегических документов и бюджетных программ.

Одной из системных проблем, выявленных Счетной палатой РФ, является отсутствие надлежащего правового обоснования и четкой регламентации сроков получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации для государственных инвестиционных проектов. Неопределенность сроков на этапе планирования приводит к затягиванию проектов, увеличению их стоимости и, как следствие, снижению эффективности капитальных вложений.

На уровне методологии программно-целевого бюджетирования, как отмечают ученые-правоведы, отсутствует четкая юридическая связь между глобальными стратегическими документами (например, неутвержденной до сих пор Стратегией социально-экономического развития РФ) и конкретными госпрограммами.

В связи с этим существует острая необходимость законодательного закрепления процедуры декомпозиции целей государственных программ. Это означает, что стратегические цели, сформулированные на верхнем уровне, должны быть юридически и методологически разложены на конкретные, измеримые показатели и задачи для каждого Главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) и Получателя бюджетных средств (ПБС), что позволит обеспечить подлинную результативность, а не только формальное освоение средств.

Сравнительный анализ организации бюджетного процесса: опыт США

Сравнительный анализ с бюджетным процессом США позволяет выявить ключевые правовые и процедурные отличия, которые могут служить основой для совершенствования российской практики.

И РФ, и США являются федеративными государствами с трехуровневыми бюджетными системами (федеральный — региональный/штатный — местный), что обуславливает сходство в принципах разграничения компетенций. Однако организация самого процесса имеет принципиальные различия, которые необходимо внимательно изучить.

Критерий сравнения	Российская Федерация (РФ)	Соединенные Штаты Америки (США)
Количество стадий	4 (Составление, Утверждение, Исполнение, Отчетность)	3 (Разработка проекта, Утверждение Конгрессом, Исполнение)
Субъект составления	Исключительная прерогатива Правительства РФ (через Минфин)	Исключительная прерогатива Президента США (через Офис управления и бюджета)
Правовая форма бюджета	Федеральный закон (обязателен для исполнения после подписания Президентом)	Бюджетная резолюция (не имеет силы закона) и последующие законы об ассигнованиях
Ключевое отличие в утверждении	Закон о бюджете требует рассмотрения в трех чтениях и подписания главой государства.	Бюджетная резолюция принимается обеими палатами Конгресса и является обязательной для исполнения, но не требует подписания Президентом для вступления в силу.

Ключевое правовое отличие заключается в том, что в США бюджетная резолюция (основной документ, устанавливающий параметры доходов и расходов) является инструментом внутрипарламентской дисциплины и не подлежит президентскому вето, что усиливает роль законодательной власти. В России же закон о бюджете может быть отклонен Президентом, что дает исполнительной власти значительное влияние на финальную редакцию документа.

Направления совершенствования бюджетного процесса в РФ с учетом зарубежного опыта

Анализ проблем и сравнение с зарубежным опытом позволяют сформулировать конкретные рекомендации по повышению эффективности организационно-правового механизма бюджетных процедур в РФ:

1. Усиление методологического обеспечения ПЦБ. Необходимо создание специализированного органа или центра компетенций, который будет отвечать исключительно за методологическое сопровождение государственных программ, унификацию показателей и проведение независимой оценки их результативности, по аналогии с Офисом управления и бюджета (OMB) в США, который координирует работу ведомств.
2. Повышение качества планово-аналитических расчетов. На этапе составления бюджета необходимо внедрение более строгих процедур обоснования (верификации) расходных обязательств. Это включает обязательное предоставление финансово-экономических расчетов, подтверждающих реалистичность достижения заявленных целей и показателей.
3. Внедрение принципа «Программа — Закон». Для повышения стабильности и предсказуемости бюджетного планирования целесообразно рассмотреть возможность законодательного повышения статуса государственных программ, возможно, путем их утверждения в качестве приложений к Федеральному закону о бюджете с особым порядком внесения изменений.
4. Сокращение правовых пробелов. Необходимо законодательно закрепить четкие, недвусмысленные сроки и алгоритмы прохождения государственной экспертизы для крупных инвестиционных проектов, чтобы устранить фактор неопределенности, который ведет к неэффективному использованию бюджетных средств.

---

Заключение

Бюджетный процесс в Российской Федерации представляет собой сложный, многоуровневый и строго регламентированный правовыми актами механизм, основанный на принципах единства, сбалансированности и эффективности. Внедрение новейшего принципа участия граждан и переход к программно-целевому бюджетированию подтверждают стремление государства к повышению прозрачности и результативности публичных финансов.

Однако проведенное исследование выявило ряд системных проблем, требующих незамедлительного решения. Основные выводы работы сводятся к следующему:

1. Правовая база актуализирована, но методологически недостаточна. Бюджетный процесс регулируется БК РФ, но его эффективность страдает из-за слабого качества методологического обеспечения, особенно в сфере программно-целевого бюджетирования.
2. Программно-целевое бюджетирование демонстрирует низкую результативность. Критический анализ показал, что, несмотря на охват до 97% расходов, метод не достигает заявленной эффективности. Проблемы кроются в недостижении 20% показателей, признании трети госпрограмм неэффективными и преобладании «технических» индикаторов над «высокоуровневыми».
3. Актуальная финансовая динамика требует жесткой дисциплины. Прогноз на 2025 год, характеризующийся существенным ростом дефицита до 5,74 трлн руб. и опорой на внутренние заимствования, подчеркивает необходимость усиления контроля за расходами и повышения их отдачи.
4. Необходимость правовой декомпозиции целей. Ключевым направлением совершенствования является законодательное закрепление процедуры декомпозиции целей госпрограмм, а также устранение правовых пробелов в сроках проведения госэкспертизы инвестпроектов.

Сравнительный анализ с опытом США показал, что, хотя правовая форма бюджета в РФ (Федеральный закон) обеспечивает высокую юридическую силу, процедурные отличия (например, статус Бюджетной резолюции в США) дают законодательной власти большую оперативность и автономию в процессе утверждения параметров. Адаптация элементов зарубежного опыта и создание специализированных методологических центров, несомненно, будут способствовать повышению качества планово-аналитических расчетов и, как следствие, общей эффективности использования бюджетных средств в Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Москва, 2008.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 08.08.2009 г.).
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Российская газета. 21.08.2001 г.
4. Баранова Л.Г., Врублевская О.В. и др. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебн. пособие. Москва: Издательство «Перспектива»: Инфа-М, 2008. 222 с.
5. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. Москва: Юрайт, 2009. 621 с.
6. Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие для вузов. Петрозаводск, 2008.
7. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2008. № 12.
8. Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2006. № 5.
9. Папело В.Н., Мельникова О.Д., Мартынов С.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебно-методический комплекс. Новосибирск: СибАГС, 2007. 271 с.
10. Финансы: Учебник / Под ред. проф. В.В. Ковалева. Москва: ПБОЮЛ М. А. Захаров, 2007. 640 с.
11. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. Москва: ЮНИТИ, 2008. 527 с.
12. Христенко В. Развитие бюджетного Федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 17.02.2007.
13. Шуляк П.Н., Белотелова Н.П. Финансы: Учебное пособие. Москва: Издательский Дом «Дашков и К», 2008. 452 с.
14. Яндиев М.И. Финансы регионов. Москва: Финансы и статистика, 2008.
15. Госдума приняла закон о корректировке федерального бюджета на 2025 год // Interfax.ru. [Электронный ресурс].
16. Особенности применения программно-целевого метода планирования и финансирования расходов бюджета в России // Cyberleninka.ru. [Электронный ресурс].
17. Понятие бюджетного процесса. Его стадии // Финансовое право (Белоусов Д.С.). be5.biz. [Электронный ресурс].
18. Проблемы и пути совершенствования программно-целевого бюджетирования в России // fa.ru. [Электронный ресурс].
19. Проблемы и пути совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля // Финансовый журнал. finjournal-nifi.ru. [Электронный ресурс].
20. Программно-целевое бюджетирование и применение программы // WA: Финансист. 1cashflow.ru. [Электронный ресурс].
21. Сравнительная характеристика этапа рассмотрения и утверждения бюджетов на примере стран России и США // Cyberleninka.ru. [Электронный ресурс].
22. Участники бюджетного процесса РФ и их полномочия // budgetnik.ru. [Электронный ресурс].